Соответствующие главы учебников и монографий по административному управлению называются "Органы исполнительной власти" или "Административно-правовой статус органов исполнительной власти". А ведь кроме государственных есть и иные органы исполнительной власти. Такой подход наиболее сильно выражен в утверждении: "Органы исполнительной власти в их конституционном понимании существуют лишь на государственном уровне" Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: теория и практика. М., 2002. С.43..

Краткий анализ точек зрения ведущих представителей современной науки государственного управления России позволяет сделать вывод, что наука еще не выработала единого понятия исполнительного органа государственной власти, адекватного современным реалиям. А такое научно обоснованное понятие необходимо практическим работникам, решающим организационные вопросы создания органов, наделения их компетенцией. В нем нуждаются и те, кто изучает административное управление, и те, кто реализует его положения.

Исполнительный орган государственной власти - особый вид органов государства. Он обладает всеми признаками госоргана:

ѕ организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата;

ѕ выполняющий государственные функции;

ѕ наделенный собственной компетенцией, государственно-властными полномочиями в отношении других организаций, граждан;

ѕ выступающий в правоотношениях от своего имени;

ѕ его образование, структура, цели и формы деятельности регулируются правом.

Наряду с родовыми исполнительный орган государственной власти имеет две группы видовых признаков. Во-первых, те, которые конкретизируют родовые; во-вторых, самостоятельные.

Исполнительный орган государственной власти - это:

1. Органичная часть системы государственной исполнительной власти, и вне ее он функционировать не может.

2. Как правило, он образуется вышестоящими органами исполнительной власти или Президентом РФ, главой субъекта РФ. Одно из крайне редких исключений - Судебный департамент при Верховном Суде РФ, образованный на основе специального федерального закона См.: СЗ РФ. 1998. N 2. Ст.223., генеральный директор которого назначается Председателем Верховного Суда РФ и подотчетен ему. В свою очередь руководитель органа комплектует его штаты, назначает (принимает на работу) его служащих. В системе исполнительной власти существует четкая иерархия звеньев: нижестоящие подчиняются вышестоящим. В других ветвях государственной власти иерархии и ее атрибутов (подчинение, назначение и др.) нет. Каждый орган исполнительной власти - это элемент иерархической структуры.

3. В постоянно действующих исполнительных органах государственной власти имеются постоянные штатные работники. Каждый из них - организованный коллектив граждан, состоящий из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников. Многие центральные органы исполнительной власти РФ и ее субъектов возглавляют лица, занимающие государственные должности категории "А".

В литературе можно встретить высказывания, что наряду с органом-коллективом, есть органы, состоящие из одного человека. Представляется, что здесь единоличие смешивается с единоначалием. Президент, губернатор, как и министр, начальник РОВД, осуществляют единоначалие, но им подчинены, непосредственно под их руководством работают помощники, референты, заместители и др. Министр возглавляет министерство, президент - президентуру, мэр - мэрию. Губернатор, глава администрации субъекта РФ стоит во главе администрации области, края. К сожалению, еще нет легального или научного названия органа, если губернатор руководит своим аппаратом и одновременно является главой правительства. Может быть, продолжая строй названий "правительство", "министерство", назвать его "губернаторство"?

4. Исполнительные органы государственной власти осуществляют подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность. Они обязаны организовывать исполнение, обеспечить непосредственное исполнение законов, указов Президента РФ, актов правосудия, актов вышестоящих органов исполнительной власти и международных договоров.

5. Для этого они наделены административной властью, распорядительными полномочиями в отношениях с гражданами и организациями. Административная власть используется для организации (обеспечения, создания условий, объединения усилий) позитивных экономических, социальных процессов в стране (субъекте РФ, городе, учреждении), для создания системы безопасности, а также для борьбы с угрозами безопасности и иными негативными явлениями. Административная власть - инструмент созидания и охраны социальных ценностей. Она реализуется в нормативных и индивидуальных актах письменных, устных, а также в иных властных действиях и материально-технических действиях.

6. Главный принцип деятельности исполнительных органов - эффективность, достижение социально полезных результатов в оптимальные сроки и с наименьшими затратами. Безусловно, очень важен принцип законности, но это обязательное условие функционирования, а не ее цель. Строжайшее соблюдение правовых норм не может быть главным мерилом деятельности администрации. Эффективность может быть достигнута только путем исполнения законов, актов правосудия, поэтому она не может быть принципом деятельности органов законодательной власти, судов.

7. Поэтому исполнительные органы государственной власти, как правило, "обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией" Административное право: Учебник для вузов. М., 2009. С.150.. Формы органов государственной власти и методы их деятельности более разнообразны, возможности реагировать на различные жизненные ситуации более широки, чем у законодательных и судебных органов. Подобно первым, они издают нормативные акты (их издается намного больше, чем законов), подобно вторым - привлекают виновных к ответственности (и чаще, чем суды). Но, кроме того, исполнительные органы, и только они или преимущественно они (среди государственных органов), заключают договоры, распределяют материальные и финансовые ресурсы, регистрируют, выдают разрешения, лицензии, дипломы, пресекают неправомерные действия в общественных местах, и т.д.

Органы исполнительной власти обладают правовыми возможностями для того, чтобы разумно реагировать на разнообразие реальных ситуаций, с которыми они сталкиваются, проводя в жизнь законы, акты правосудия и иные правовые акты. Предоставление субъектам исполнительной власти большей оперативной самостоятельности должно быть адекватно требованиям многогранной действительности. Разнообразие управленческих воздействий должно соответствовать разнообразию объектов воздействия. Важный признак оперативной самостоятельности - право самостоятельно принимать решения и издавать акты от своего имени.

8. Если создание, структура представительных и судебных органов регламентируются конституционным правом, то организация исполнительных органов государственной власти регламентирована в основном административным и в очень небольших размерах конституционным правом. Таким образом, еще одна особенность последних - в том, что их создание, реорганизация, ликвидация, подчинение, изменение подчинения, структура в основном регулируются административными актами и нормами. Что же касается компетенции исполнительных органов государственной власти, то она закрепляется в той или иной степени почти всеми отраслями российского права.

Итак, исполнительный орган государственной власти:

ѕ органичная часть государственной исполнительной власти;

ѕ образуется Президентом РФ или вышестоящим исполнительным органом государственной власти и подчиняется ему;

ѕ является коллективом, состоящим из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников, которые, как правило, назначаются на должность;

ѕ осуществляет подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность;

ѕ имеет административную власть;

ѕ цель и главный принцип его деятельности - эффективность;

ѕ обладает оперативной самостоятельностью, правом самостоятельно принимать решения и издавать (принимать) акты от своего имени;

ѕ его образование, подчинение, структура регулируются частично нормами конституционного права, а в основном - нормами административного права.

Исполнительный орган государственной власти - органичная часть системы государственной исполнительной власти, образуемая вышестоящим государственным органом и подчиняющаяся ему на основе норм административного и государственного права. Коллектив этого органа состоит из государственных служащих и иных работников, осуществляет исполнение законов, актов правосудия и иных правовых актов, наделяет административной властью и оперативной самостоятельностью.

Н.М. Конин обоснованно считает, что "основное отличие исполнительных органов от других государственных органов коренится в характере их деятельности и компетенции" См.: Конин Н.М. Российское административное право: Курс лекций. Саратов, 2001. С.146.. Именно содержание деятельности определяет порядок образования, подчиненность исполнительного органа государственной власти, состав его коллектива.

Выявление правового статуса любого государственного органа предполагает ответы на вопросы:

ѕ органом какого государства он выступает;

ѕ к какому виду органов он относится по основному содержанию своей деятельности;

ѕ кто этот орган образует, учреждает;

ѕ кому орган подчинен, подконтролен, кто вправе отменять, приостанавливать его акты;

ѕ какова компетенция данного органа;

ѕ кто подотчетен, подконтролен данному органу;

ѕ какова юридическая природа и название актов органа;

ѕ какими государственными символами (флаг, герб и т.д.) вправе пользоваться орган;

ѕ каковы источники финансирования данного органа;

ѕ обладает ли орган правами юридического лица См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С.247, 248..

Систематизируя эти положения, можно утверждать, что правовой статус исполнительного органа государственной власти (и вообще любого органа публичной власти) состоит из трех блоков.

Во-первых, целевой блок: правовое закрепление целей, задач, функций, для осуществления которых орган (должность) создан.

Во-вторых, организационный блок. Он включает в себя положения о порядке создания, реорганизации, ликвидации органа (должности), его подчиненности, подконтрольности, а также о названии органа, его организации и структуре, наличии у него прав юридического лица, источниках его финансирования.

В-третьих, компетенционный блок - компетенция как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам его ведения. Компетенция состоит из двух органично связанных элементов: полномочий и предметов ведения (подведомственности). Полномочия - это права и обязанности органа принимать решения и определенные правовые акты, а также совершать иные государственно-властные действия. Подведомственность - нормативное закрепление предметов ведения: субъектов, дел, фактов, на которые распространяются полномочия органа государственной власти, в отношении которых он может совершать те или иные властные, организационные действия и на который распространяются его акты.

2.2 Роль органов исполнительной власти в укреплении Российской государственности

Впоследствии такие подходы в том или ином виде возродились в теоретическом обосновании итальянского и немецкого фашизма либо в тоталитарных государствах с коммунистическими режимами, стоящих на марксистско-ленинских позициях. Хотя необходимо отметить и то, что идеи Руссо были восприняты буржуазно-либеральной идеологией.

Таким образом, исходя из исторического опыта, можно сделать поспешный вывод о том, что единство государственной власти в ее практическом аспекте неизбежно приводит к установлению авторитарных либо тоталитарных государственных режимов и к фактическому изъятию демократических институтов из сфер общественной жизни. Однако нельзя не согласиться с В.Е. Чиркиным, который считает, что "единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение в обществе, сосредоточивая усилия государственного аппарата на решении стоящих перед обществом проблем", и, кроме того, "две основные модели организации государственной власти - разделение властей и единство государственной власти - не имеют исключительного характера" Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 2007. С.93.. Как особо подчеркивает В.Е. Чиркин, "разделение властей не отменяет взаимодействия ветвей власти, единства государственной политики по принципиальным вопросам, единства действий всех ветвей в русле основных целей и задач государств"; таким образом, "правильное понимание этих двух концепций свидетельствует, что они вовсе не противоречат друг другу, а являются взаимодополняющими" Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 2007. С.93..

Необходимо отметить, что принцип единства государственной власти понимается по-разному в зависимости от формы государственного устройства. Как отмечает И.А. Умнова, "если в унитарном государстве единство государственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в федеративном государстве система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером нецентрализации и кооперации" Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М., 2008. С.114..

Для более четкого понимания проблемы формирования единой системы государственной власти в Российской Федерации необходимо обратиться к Конституции РФ. Согласно ст.5 Конституции РФ, одной из основ федеративного устройства Российской Федерации является единство системы государственной власти. Таким образом, как справедливо подчеркивает И.А. Умнова "наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности". Согласно ст.10 Конституции РФ, "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную". Статьи 77 и 78 Конституции РФ раскрывают особенность единой системы исполнительной власти в Российской Федерации при ее федеративном устройстве. Так, согласно ч.2 ст.77 Конституции, единство системы исполнительной власти должно обеспечиваться в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. формирование системы исполнительной власти должно быть основано на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Федерации Умнова И.А. Указ. соч. С.21.. Это предполагает: "единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации; четкое определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами исполнительной власти функции нормативного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений; строгое соблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти" Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2004. С.250.. Таким образом, из смысла данной статьи вытекает, что в федеративном государстве, каким является Российская Федерация, в отличие от унитарного, принцип единства системы исполнительной власти распространяется на предмет ведения Российской Федерации и частично - совместного ведения. При этом необходимо отдельно отметить и то обстоятельство, что единство системы исполнительной власти Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части - субъекты Федерации образуют систему органов государственной власти.

Логичным продолжением положений, закрепленных в ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации, является статья 78 Конституции РФ. Данная статья раскрывает механизм взаимоотношений органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере их собственного ведения. Согласно ч.1 ст.78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти наделены правом для осуществления своих полномочий создавать территориальные органы и назначать соответствующих лиц. Кроме того, в ст.78 прописана возможность взаимного делегирования части своих полномочий в форме соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, - естественно, если такая передача не будет противоречить действующему законодательству. Подобный механизм имеет большое значение для формирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

В соответствии с ч.1 ст.110 Конституции Российской Федерации "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации". Согласно нормам ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Наряду с функцией управления экономикой страны, организацией реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации, одной из основных функций Правительства РФ является "организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание и характер его полномочий, подзаконность его решений, т.е. принятие их на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2004. С.332..

Хотя по Конституции РФ Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, однако связан он с нею очень тесно. Согласно ст.80 Конституции РФ, он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В соответствии со ст.112 Конституции Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти устанавливает Президент Российской Федерации. При этом необходимо уточнить, что "в связи с нечеткостью содержащегося в ст.112 Конституции РФ термина "структура федеральных органов исполнительной власти" возник определенный спор между Федеральным Собранием и Президентом РФ... В дальнейшем Конституционный Суд РФ... отметил, что термин "структура федеральных органов исполнительной власти" может рассматриваться как элемент системы органов государственной власти, и подтвердил правомочия Президента по установлению системы федеральных органов исполнительной власти" Административное законодательство Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2009. С.96..

Как глава государства Президент Российской Федерации воплощает собой единство государства и государственной власти в целом. Президент, являясь гарантом Конституции, обеспечивает надлежащие исполнение конституционных обязанностей всеми органами государства. Кроме того, в соответствии с Конституцией России Президент Российской Федерации непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных действий и назначает их руководителей.

В контексте реализации конституционных полномочий Президента и обеспечения кардинальных мер по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, следует рассматривать подписанный 13 мая 2000 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путинам Указ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". В этом документе подчеркивается, что институт полномочного представителя в федеральном округе утверждается "в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений" СЗ РФ. 2000. N 20. Ст.2112.. Создание института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе обусловлено назревшей необходимостью повысить эффективность управления государством, наладить действенный контроль за выполнением принимаемых федеральными органами государственной власти решений, а в конечном счете укрепить и сцементировать российскую государственность. Как отметил в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В.В. Путин, "суть этого решения... не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности государственной власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма" Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2000..

Среди основных функций полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе необходимо выделить те, которые непосредственно указывают на взаимодействие с исполнительной властью, а именно: обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем округе; организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа; участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти.

Кроме координирующих функций, на полномочного представителя возложен контроль за исполнением федеральных законов, нормативно-правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации; реализацией федеральных программ. Так, полномочный представитель наделен правом вносить Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящих в соответствующей федеральный округ, в случае противоречия их Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам нашей страны или в случае нарушения прав и свобод человека и т.д.

Несмотря на такой большой объем полномочий и функций полномочного представителя Президента России, обозначенных в Указе Президента от 13 мая 2000 г., остается неясным правовой механизм их реализации. В соответствии с Конституции Российской Федерации исполнительная власть является самостоятельной ветвью власти, что предполагает недопустимость вмешательства в деятельность ее органов. В связи с этим наделение полномочного представителя Президента распорядительными функциями по отношению к федеральным органам исполнительной власти и их территориальным органам является по меньшей мере спорной. Так из нормативно-правовых актов, послуживших основой для создания института полпредства, очень трудно понять, в какую правовую форму должны облекаться действия по реализации его основных функций. Кроме того, остается до конца неясной степень подчиненности либо соподчиненности органов исполнительной власти по отношению к аппарату Полномочного Представителя Президента Российской Федерации.

Другой важной задачей полпредов является работа по разграничению полномочий между федеральным центром и регионами. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе должен, по замыслу авторов его создания, обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства. В соответствии с п.2 ст.80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ, принимает меры по охране государственной целостности РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и, согласно п.1 ст.85, может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а в случае недостижения согласованного решения он вправе передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Непосредственная реализация данных конституционных положений находит свое развитие в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.3176.. В соответствии со ст.29 данного Закона Президент Российской Федерации вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также действие акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в случаях указанных в этой статье, и, кроме того, согласно п.3 ст.29.1, Президент Российской Федерации отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в случае непринятия указанным лицом в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения Президентом России. Кроме того, в настоящее время в Госдуму внесены поправки к данному Закону, которые отражают общую тенденцию централизации системы государственного управления. Так, в соответствии с ними в случае неисполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий, а также в иных обозначенных в Законе случаях федеральные органы государственной власти наделяются правом временно осуществлять полномочия органов государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, одна из групп поправок уточняет статус главы региона и вносит "пункт о назначении Президентом России врио главы региона в случае прекращения полномочий предыдущего губернатора" Коммерсантъ Власть. 2002. N 40. С.36-39..

Таким образом, институт полномочного представителя Президента РФ, "как структура, созданная для "обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа"", и в соответствии с функциями, обозначенными в Указе Президента, обретает реальные очертания одного из звеньев активно формируемого в настоящие время института федерального вмешательства. В связи с этим необходимо отметить и то, что неурегулированность правового механизма реализации полномочий полпредов отражается и на этой проблеме. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, "для анализа, оценки и разрешения федеральных противоречий надо четко определить компетенцию органов государственной власти по разрешению юридических коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации" Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С.304..

Дело в том, что федеральным законодательством Правительство Российской Федерации тоже наделено правом вносить предложения Президенту России о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных данным Законом. Таким образом, налицо дублирование этой функции федерального правительства с аналогичной функцией полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Представляется, что такое дублирование может отрицательно сказываться на функционировании исполнительной власти Российской Федерации как единой системы.

Другой немаловажной функцией полпредов является организация проведения согласительных процедур. Однако нынешние тенденции развития государственности и построение вертикали власти, осуществляемые Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, позволяют согласиться с мнением тех ученых, которые считают, что "целесообразно использовать такой порядок взаимодействия с теми органами государственной власти субъектов Федерации, которые выразят действительное стремление в процессе обсуждения существующих коллизий между конституцией республики и Конституцией России прийти к договоренностям об устранении противоречий, на основании которых будут изменены или исключены соответствующие республиканские конституционные нормы" Жученко А.А. Соотношение конституций республик в составе Российской Федерации с Конституцией России: проблемы теории и практики. М., 2001. С.124..

В современной научной литературе, посвященной эффективности государственного управления, нередко критикуется многосубъектность Российской Федерации, в связи с чем предпринятые меры по созданию федеральных округов рассматриваются как важный шаг к созданию на их основе новых субъектов Федерации. С другой стороны, создание единой системы исполнительной власти является механизмом объединения усилий и ресурсов региональных администраций и правительств в целях повышения эффективности государственного управления России в целом. Однако необходимо учитывать и то обстоятельство, что многоуровневая система органов исполнительной власти и как следствие чрезмерная бюрократизация государственного управления могут привести к снижению эффективности и качества управленческих решений. Такое предостережение нередко подчеркивается в научной литературе. Речь идет о попытках придания институту полномочного представителя Президента России в федеральном округе статуса автономного субрегионального органа государственной власти с возможным утверждением бюджетов для каждого из семи федеральных округов. Речь идет о том, что формирование единой системы исполнительной власти невозможно без определения "статутных характеристик исполнительных органов", так как "управление в государстве зависит от четкого разграничения компетенции субъектов управления, сочетания разнообразных форм распределения их полномочий, сохранения баланса самостоятельности и подконтрольности различных органов в рамках таких форм распределения функций органов управления, как централизация и децентрализация, деконцентрация, субсидарность и др." См., например: Административное право: теория и практика. Укрепление государств и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. М., 2002..

Кроме того, важным элементом повышения эффективности государственного управления является наличие механизма выполнения государственных полномочий органами местного самоуправления; при этом в законопроектах, разработанных администрацией Президента Российской Федерации, предусмотрен целый ряд механизмов иерархического подчинения органов местной власти органам государственной власти субъектов Федерации. К примеру, в документе сказано, что "муниципальные правовые акты могут быть отменены органами государственной власти в части, регулирующей исполнение органами местного самоуправления госполномочий. При этом избавить органы самоуправления от госполномочий не сможет даже избравшее эти органы население: "не допускается проведение местного референдума по вопросам исполнения органами местного самоуправления отдельных госполномочий". Исключением является тот случай, когда государство не выделяет муниципалитету субвенций для выполнения госполномочий, - лишь тогда муниципалитет вправе их игнорировать" Коммерсантъ Власть. 2002. N 41. C.21..

Таким образом, можно сделать вывод, что, во-первых, образование единой системы исполнительной власти в условиях российского федерализма является сложной задачей, связанной с ее недостаточной правовой урегулированностью. Во-вторых, созданные на сегодня административные механизмы противоречивы и мешают единству и системности действий федерального правительства и полномочных представителей Президента России в федеральных округах при определении задач на федеральном и региональном уровнях. В-третьих, интересы федеральных и региональных органов исполнительной власти нередко диаметрально противоположны, что усложняет решение проблем путем формального правового регулирования их статуса и полномочий. В-четвертых, наиболее простой путь создания единой системы исполнительной власти - это изменение процедуры формирование системы исполнительной власти в субъектах Федерации путем принятия отдельного ФЗ "Об общих принципах принципах организации исполнительных органов государственной власти в субъектах Федерации", когда глава исполнительной власти назначался бы Президентом Российской Федерации по предложению председателя федерального правительства и по согласованию с законодательным собранием субъекта Федерации. Все вышеперечисленные факторы и неопределенности мешают на сегодняшней день созданию единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)// Российская газета, 1993, 25 дек.

2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997. № 51. Ст. 5712.

3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 октября 2001. № 44. Ст. 4147.

4. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 мая 1999. N 18. Ст. 2207.

5. Закон РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 7 января 1993. № 1. Ст.14.

6. Федеральный закон от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте" // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 августа 1995. N 35. Ст. 3505.

7. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 19 июля 1999. № 29. Ст. 3702.

8. Указ Президента РФ от 23 декабря 1993 г. N 2277 "О преобразовании и реорганизации Совета Министров - Правительства Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1993. N 52. Ст. 5080.

9. Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" // Собрание законодательства Российской Федерации от 13 июня 1994. № 7. Ст. 700.

2. Список литературы

1. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2009. - 528 с.

2. Административное право: теория и практика. Укрепление государств и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. - М., 2002. - 532 с.

3. Агапов А.Б. Административное право. - М., 2009. - 454 с.

4. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 2007. - 680 с.

5. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2007. - 383 с.

6. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2009. - 659 с.

7. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. - М.: Издательство БЕК, 1998. - 546 с.

8. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 2009. - 558 с.

9. Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 2009. - 528 с.

10. Бачило И.Л. Развитие законодательства в сфере управления экономикой//Право и политика. 2000. N 7. С. 51

11. Бачило И.Л. Информационное право. Проблемы практической информатики: Учебное пособие. М., 2002. С. 158-169.

12. Бельский К.С. Феноменология административного права. М., 1995. - 366 с.

13. Бельский К.С. Функции исполнительной власти // Государство и право. 1998. № 3.

14. Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. - 330 с.

15. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для вузов. - М., 2008. - 549 с.

16. Государственное управление и административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1978. - 328 с.

17. Гегель. Соч. - М. - Л., 1935. Т. 8. - 329 с.

18. Герчикова И.Н. Регулирование предпринимательской деятельности: государственное и межфирменное. - М., 2002. - 269 с.

19. Гоббс Т. Сочинения в двух томах. - М., 1991. Т. 2. - 312 с.

20. Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. - М.: Юристъ, 2009. - 519 с.

21. Интервью главного редактора журнала с М. Лесажем, профессором университета "Париж-1" // Государство и право. 1999. № 1. С. 14.

22. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. - М., 1998. - 570 с.

23. Жученко А.А. Соотношение конституций республик в составе Российской Федерации с Конституцией России: проблемы теории и практики. - М., 2001. - 624 с.

24. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Моск. ун-та. Сер. Право. - 1992. - № 4. - с.42.

25. Комментарий к Конституции Российской Федерации/Андрианов В.И., Бобетов С.В., Васильева Г.В. и др./Под общ. ред. Кудрявцева Ю.В. - М., 2006. - 643 с.

26. Комментарий к Конституции Российской Федерации/Абрамова А.И., Агапов А.Б., Азарова Е.Г. и др./Отв. ред. Окуньков Л.А. М., 2006. - 756 с.

27. Конституционное право: Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2000. - 897 с.

28. Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2009. - 566 с.

29. Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Под ред. В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина и др. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Большая Российская энциклопедия: Юристъ, 1997. - 945 с.

30. Конин Н.М. Российское административное право: Курс лекций. - Саратов, 2001. - 446 с.

31. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М., 1988. - 547 с.

32. Концепция развития российского законодательства/Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. - М., 2004. - 747 с.

33. Локк Дж. Избранные философские произведения. - М., 1960. - 379 с.

34. Медведев В.Н. Система исполнительной власти в Российской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства: Автореф. дисс. ... к.ю.н. - М., 2004. - 27 с.

35. Монтескье Ш. Избранные произведения. - М., 1955. - 357 с.

36. Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. М., 2002. С.116-120.

37. Пронина В.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Государство и право. 1993. № 7, 8. С.71-77.

38. Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: теория и практика. - М., 2002. - 543 с.

39. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. - М., 2002. - 644 с.

40. Сумбатян Ю.Г. Концепция разделения властей: история и современность. // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. 2000. № 2. С.32-34.

41. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 2008. - 576 с.

42. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. - М., 2000. - 534 с.

43. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. - М., 2008. - 544 с.

44. Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. - Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1997. - 217 с.

45. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М., 2003. - 364 с.