Между тем терминология официальных актов не всегда следует такой классификации звеньев в государственном аппарате. Так, в изданных Президентом РФ указах от 30 сентября 1992 г. N 1147 "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" и "О структуре центральных органов исполнительной власти" Российская газета, 1992. 7 октября., в Указе от 14 января 1993 г. "О порядке деятельности центральных органов исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ" Российская газета, 1993. 21 января. используется иное наименование подведомственных Правительству органов они тоже называются, как и Правительство, органами исполнительной власти. По мнению В.С. Прониной, это вряд ли оправданно, так как и Правительство, и подведомственные ему органы управления осуществляют (по отношению к представительной системе) исполнительно-распорядительную деятельность организационно-правового характера, для чего и наделяются государственно-властными полномочиями (компетенцией). Однако наделение их такими полномочиями не означает, по мнению автора, что каждый орган с властными правами должен считаться органом исполнительной власти, так как это может создать путаницу в терминологии, принизить статус высших эшелонов власти.

Автор указывает на то, что к органам исполнительной власти следует относить лишь те из них, которые обладают общей компетенцией и издают правовые акты, обязательные к исполнению на подведомственной территории. С учетом этого в систему органов исполнительной власти входят ее главы президенты, Правительство России и правительства республик в ее составе, администрация краев, областей и других субъектов Федерации. В систему органов государственного управления, по мнению автора, включаются центральные органы Федерации и республик, территориальные органы управления, под которыми согласно Конституции РФ (в редакции от 10 декабря 1992 г.) и Закону РФ о Совете Министров Российской Федерации относятся министерства, государственные комитеты и ведомства. Они подведомственны соответствующим органам исполнительной власти. Их правовые акты обладают меньшей юридической силой и обязательны лишь для органов, организаций и предприятий, находящихся в сфере их деятельности или в границах отраслевого управления.

Делая вывод из приведенного мнения профессора В.С. Прониной, можно сказать, что, говоря о двух системах органов: системе органов исполнительной власти и системе органов государственного управления, она на основании действующих на то время базовых нормативных актов в данной отрасли различает их по объему компетенции и юридической силе издаваемых ими актов, наделяя органы исполнительной власти наибольшими полномочиями и значительным кругом вопросов ведения.

Для иллюстрации перехода к новой терминологии мы приводим ряд законодательных актов, непосредственно ему способствовавших. К ним относятся, во-первых, Указ Президента РФ от 23 декабря 1993 г. N 2277 "О преобразовании и реорганизации Совета Министров - Правительства Российской Федерации" См.: Указ Президента РФ от 23 декабря 1993 г. N 2277 "О преобразовании и реорганизации Совета Министров - Правительства Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1993. N 52. Ст. 5080., предписывающий в связи с принятием Конституции РФ преобразовать Совет Министров - Правительство Российской Федерации в Правительство Российской Федерации. Наиболее значительным актом в этом отношении послужил Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997. № 51. Ст. 5712., который во-первых, признал утратившим силу Закон РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-I "О Совете Министров Правительстве Российской Федерации", признававший Совет Министров РФ высшим органом государственного управления Российской Федерации, и, во-вторых, определил в качестве высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации Правительство РФ. Однако, по мнению профессора В.С. Прониной, наименование "Совет Министров" по отношению к наименованию "Правительство" позволяет более четко отделять этот орган от служб администрации Президента, которые ранее вместе с аппаратом Совета Министров объединялись суммарным понятием "Правительство" См.: Пронина В.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Государство и право. 1993. N 7, 8. С.76..

Государственному управлению как виду управления социального присуще упорядочивающее воздействие на определенный объект. Тем не менее, говоря о государственном управлении, нельзя забывать и его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством? Профессор Ю.М. Козлов видит суть данной проблемы в следующем См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 2007. С.9.: управление различными сторонами государственной общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства, так как в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований - это и есть процесс исполнения. В определенной мере его осуществляет и сам законодатель, однако он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, поэтому возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое управление в исполнительно-распорядительном варианте. Таким образом, исполнение - это (в рассматриваемом аспекте) и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы.

Что же касается самого термина "исполнительная власть", то необходимо отметить, что его не всегда признают удачной альтернативой термину "государственное управление". Основным аргументом, составляющим такую позицию, служит неуклонный рост значимости исполнительной власти, ее доминирующее положение среди других властей в современных демократических странах. Так, профессор А.Д. Керимов в статье "Исполнительная власть в системе разделения властей" См.: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. N 10 (16). С.26. говорит о все более возрастающей роли исполнительной власти как (в первую очередь) в законодательном процессе, так и в иных областях политической и общественной жизни. Автор видит верховенство исполнительной власти в политической системе современного общества исторически предопределенным, объективно обусловленным всем ходом развития человеческой цивилизации. На данном же этапе развития общества такое положение исполнительной власти объясняется первостепенным значением осуществляемой этой ветвью власти управленческой функции в связи с усложнением общественных процессов, стремительным развитием информационных технологий. Поэтому, по мнению А.Д. Керимова, именно исполнительная власть в силу присущих ей особенностей, таких как мощь, оперативность, возможность срочного принятия управленческих решений и осуществления оперативных действий, играет наиболее активную роль в своевременной реализации задач, стоящих сегодня перед государством. В связи с этим автор приводит суждение М. Дюверже, который справедливо отмечал, что сам по себе термин "исполнительная власть" весьма неудачен, ибо деятельность исполнительной власти отнюдь не ограничивается исполнением законов и бюджета. Скорее соответствующие органы обеспечивают руководство государством, а точнее говоря, управляют им. Справедливым счел автор и мнение М.В. Баглая, утверждающего, что в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа См.: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. N 10 (16). С.26..

Осветив вопросы, связанные с пониманием сущности государственного управления, его роли в характеристике предмета административного права, а также причин перехода к новой терминологии, мы задались целью выяснить, насколько последовательным является данный переход, и учитывается ли он в технике современного правотворчества. Проанализировав нынешнее российское законодательство, можно прийти к выводу, что несмотря на изменения в политической структуре, термин "государственное управление" употребляется в основополагающих актах многих отраслей права.

Такё в сфере международно-правовых отношений Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. N 271, отводя ведущую роль в представлении предложений о заключении международных договоров Министерству иностранных дел, определяет его как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.

В сфере налогообложения уделяется внимание отличию государственного управления налогообложением и налогового контроля как части государственного управления и финансового контроля от других форм управления и контроля. Такое отличие Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) видит в том, что объектом являются различные виды налогов, организация функционирования системы уплаты налогов и налоговые правоотношения в целом.

В связи с актуальностью вопроса регулирования земельных отношений и принятием нового Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 октября 2001. № 44. Ст. 4147., необходимо отметить, что в этом документе также нашел отражение термин "государственное управление". Отнесенное к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений государственное управление выражается в осуществлении мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведении государственного земельного кадастра. Причем некоторые из этих функций, предусмотренные Земельным кодексом для всех собственников земельных участков (такие как муниципальный, общественный и производственный земельный контроль), до окончательного разграничения государственной собственности на землю находятся исключительно в руках государства.

Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ См.: Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 мая 1999. N 18. Ст. 2207. прямо называет два федеральных органа, осуществляющих государственное управление в области торгового мореплавания: федеральный орган исполнительной власти в области транспорта и федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства.

Говоря о государственном управлении в области федерального железнодорожного транспорта, необходимо отметить, что для него характерен тотальный контроль государства за всей хозяйственной деятельностью. Государственное управление этим видом транспорта осуществляет Министерство путей сообщения РФ (Федеральный закон от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте" См.: Федеральный закон от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте" // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 августа 1995. N 35. Ст. 3505.).

В отличие от железнодорожного, составляющего основу транспортной системы страны, все иные виды транспорта подверглись в последние годы акционированию (приватизации путем преобразования в ОАО) либо получили статус государственных или муниципальных унитарных предприятий, организация и деятельность которых регулируются нормами гражданского права. Государственное управление стало более децентрализованным, оно осуществляется уполномоченными федеральными органами в области транспорта (МПС, Министерством транспорта), а государственные контрольно-надзорные функции - органами и службами соблюдения порядка перевозок, обеспечения безопасности эксплуатации и движения в воздухе, на море, по рекам, на дорогах. Федеральный транспорт, пути сообщения и дорожное хозяйство входят отельным разделом в функциональную классификацию расходов федерального бюджета.

Итак, Конституция РФ вместо термина "государственное управление" ввела в оборот понятие "исполнительная власть". И теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Действующее законодательство, опирающееся на Конституцию РФ, не отказывается от выработанных административно-правовой теорией и практикой понятий, необходимых для характеристики того вида государственной деятельности, который в наши дни предназначен для осуществления в различных сферах нашей жизни исполнительной власти. В силу этого под органами исполнительной власти подразумеваются органы государства, осуществляющие от его имени государственно-управленческую деятельность. Значит, есть все необходимые основания для того, чтобы не забывать о том, что они являются органами государственного управления.

Следовательно, несмотря на терминологические преобразования в характеристике предмета административного управления, в ныне действующих законодательных актах Российской Федерации можно встретить как введенный Конституцией термин "исполнительная власть", так и не употребляемое в ней понятие "государственное управление", причем последнее не может считаться отходом от положений и принципов Основного закона.

1.4 Функции исполнительной власти

Под функциями исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы.

Анализ законодательства по вопросам организации и функционирования отдельных звеньев исполнительной власти свидетельствует не только о многообразии функций, но и об отсутствии их должной систематизации, а следовательно, о необходимости теоретического осмысления этой сложной проблемы. В разные периоды развития российской государственности такие попытки предпринимались неоднократно. В частности, к вопросу о классификации функций в специальных и общих работах по государственному управлению обращались В.Г. Вишняков, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.И. Евтихиев, Ю.М. Козлов, И.Н. Кузнецов, Б.М. Лазарев, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и др. См. например: Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура государственного управления. М., 1984; Бачило И.Л. Компетенция и ответственность субъектов управления // Cоветское государство и право. 1981; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. И.Л. Бачило. М., 1998; Бельский К.С. Функции исполнительной власти // Государство и право. 1998; Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995; Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. Ч. 1. М., 1969; Козлов Ю.М. Координация в управлении народным хозяйством. М., 1976; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1969; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972; Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972; Туманов Г.А. Проблемы повышения эффективности решений в сфере государственного управления // Проблемы совершенствования государственного управления. М., 1987.

Классификация функций проводится по различным основаниям, и в зависимости от критерия, положенного в ее основу, выделяются функции основные и неосновные, общие, специальные и вспомогательные, функции-операции и функции-задачи. Указанный перечень видов функций является далеко не исчерпывающим. Однако, несмотря на различия в подходах к исследованию данного вопроса, по существу, всеми ведущими учеными-административистами в числе наиболее значимых указываются такие функции исполнительной власти, как исполнительно-распорядительная (управление), регулятивная, контрольно-надзорная, правоохранительная. Действительно, осуществление именно этих функций и помогает определить правильность выбора государственной политики на том или ином этапе развития государственности, позволяет рассматривать исполнительную власть под углом зрения ее разносторонней деятельности. Ведь если сущностное функциональное проявление законодательной власти заключается прежде всего в формулировании законодательных актов (законотворчество), судебной власти - в отправлении правосудия, то исполнительная власть одновременно не только активно участвует в выработке государственной политики, но и к тому же проводит ее в жизнь, обеспечивает исполнение от имени государства целей и задач, сформулированных в законах. Данное качество исполнительной власти, безусловно, в конечном итоге влияет на ее положение в конституционном механизме.

Функциональная характеристика исполнительной власти диктует необходимость акцентирования внимания на проблеме соотношения государственного управления и государственного регулирования. Это обусловлено тем, что экономисты, политики, юристы, широко оперирующие в последнее время указанными терминами, неодинаково трактуют их. Да и обзор нормативных актов показывает, что при формулировании функций, компетенции органов исполнительной власти государственное регулирование не только противопоставляется государственному управлению, но зачастую сводит на нет значимость государственного управления как общественного и правового явления. В чем причина такого серьезного, сложившегося правового нигилизма в столь жизненно важном вопросе - это отдельная тема, требующая специального рассмотрения. Здесь можно лишь в качестве иллюстрации привести ответы, лежащие на поверхности.

Прежде всего, это вызвано отсутствием конституционного закрепления термина "государственное управление", что, конечно же, вызывает недоумение среди ученых. Рассуждения по данному вопросу настолько важны, что считаю необходимым процитировать здесь хотя бы некоторые из них. Так, Ю.М. Козлов, сравнивая эти две категории, последовательно отстаивает вывод о том, что "государственное управление - реальность, без которой государственно-властный механизм работать практически не может. По своему назначению оно представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть" Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2009. С.28.. В другом источнике констатируется: отказ от этого понятия - недопонимание управленческих реальностей. В административно-правовом словаре и законодательстве понятие "государственное управление" должно остаться, находиться в строю, так как понятие "исполнительная власть", несущее свою смысловую нагрузку, не может заменить его. Эти понятия дополняют друг друга, способствуя пониманию сложной управленческой деятельности См.: Бельский К.С. Феноменология административного права. С.66..

Другой причиной негативного отношения, по моему мнению, является многозначность смыслов, вкладываемых как в понятие государственного управления, так и в понятие государственного регулирования.

Так, исходя из смысла и терминов (греч. Kubemetike - искусство управления, лат. Administratio - управление, руководство), в науке управления рассматриваемое понятие определяется как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2007. С.38, 39..

В юридической литературе государственное управление принято рассматривать в широком и в специальном (узком) смысле. Возникает правомерный вопрос: какая из концепций имеет право на существование? Практика общественной жизни показывает, что каждый подход имеет право на жизнь, поскольку базируется на общей теории науки государственного управления.

Государственное управление в широком смысле определяется в качестве деятельности государственной власти по упорядочению общественных отношений. С этой точки зрения оно реализуется как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития См.: Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 2009. С.28-29.. Данное понятие сложилось и утвердилось в советский период развития российской государственности и было направлено на объяснение конституционного механизма на основе принципа единства органов власти и управления. По существу, разработанная теория государственного управления в широком смысле подчеркивала, что Советы являются не только органами законодательной (представительной) власти, но и органами, непосредственно осуществляющими управление.

Государственное управление в специальном (узком) смысле означает организующее и регулирующее воздействие, осуществляемое в общегосударственном масштабе специальными субъектами Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 2008. С.376.. Данная концепция позволяет иначе смотреть на государственное управление. В современных условиях функционирования конституционного механизма, основанного на разделении властей, государственное управление в узком смысле представляет собой качество исполнительной власти, ибо многие виды, формы, методы государственного управления свидетельствуют о том, что нет достаточных оснований ставить знак равенства между управленческой деятельностью законодательной и судебной ветвей государственной власти, с одной стороны, и управленческой деятельностью органов исполнительной власти - с другой. Именно исполнительная власть с позиции разделения властей рассчитана на осуществление государственного управления. В наиболее общем виде это выражается в регулирующем воздействии на поведение людей, чей совместный труд предполагает формирование определенных коллективов и комплексов различного характера, в рамках которых происходит объединение публичных интересов. Так, в управлении исполнительной власти имеются коммерческие и некоммерческие организации, отрасли, области, комплексы, территории. При этом необходимо подчеркнуть, что все управленческие элементы исполнительной власти внутриорганизационного характера органически сливаются с основным назначением государственного управления в специальном смысле, что в конечном счете определяет единую направленность в достижении целей и задач исполнительной власти в процессе проведения в жизнь государственной политики. Действительно, управленческие элементы в деятельности законодательной и судебной ветвей государственной власти также имеются. Однако они носят вспомогательный характер и призваны обеспечивать условия для успешного осуществления во зложенных на законодательную и судебную ветви государственных функций.

Следует заметить, что на современном этапе развития российской государственности организующее и регулирующее воздействие исполнительной власти остается ведущей, но не единственной формой публичного (общественного) управления. В целом анализ законодательства свидетельствует о том, что в настоящее время система государственного управления слагается: а) из деятельности органов, осуществляющих исполнительную власть; б) из деятельности органов местного самоуправления; в) из деятельности государственных и негосударственных организаций, которым делегируются отдельные управленческие полномочия, по вопросам, затрагивающим публичные интересы. Различные сочетания при взаимодействии указанных организационных систем открывают простор для теоретического описания многообразных проявлений государственного управления.

Что же касается понятия государственного регулирования, в качестве его сущностной характеристики выдвигается "установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий" Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 2008. С.376..

Государственное регулирование определяется и как система мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, направленных на достижение намеченных целей, осуществляемых органами государственного управления См.: Герчикова И.Н. Регулирование предпринимательской деятельности: государственное и межфирменное. М., 2002. С.69..

В другом источнике рассматриваемое государственное проявление квалифицируется как способ государственного воздействия на состояние и поведение объекта управления преимущественно методами создания субъектам возможности самостоятельно ориентироваться в сфере их деятельности См.: Словарь административного права. М., 1999. С.201..

Ю.М. Козлов содержание государственного регулирования определяет в двух смыслах: широком и узком. Так, по мнению автора, в широком смысле термин "государственное регулирование" есть не что иное, как: а) установление нормами административного права определенного, отвечающего интересам общественного развития режима различного рода деятельности в сфере государственного управления (управленческой, хозяйственной, социально-культурной и т.п.); б) обеспечение его строгого соблюдения административно-правовыми средствами; в) защита прав и интересов участников регулируемых общественных отношений; г) использование преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия при отсутствии вмешательства в оперативную деятельность регулируемых объектов.

В узком смысле регулирование, сохраняя названные черты, чаще всего проявляется в качестве средства управляющего воздействия на организационно не подчиненные регулирующему исполнительному органу объекты, включая и иные исполнительные органы См.: Административное право. С.527..

Нетрудно заметить, что, несмотря на некоторые различия в подходах к определению содержания государственного регулирования, во всех случаях усматриваются черты, аналогичные государственному управлению. Во-первых, в административно-правовом понимании государственное регулирование представляет собой комплекс действий, которые совершаются специальными субъектами государственной власти. Во-вторых, государственное регулирование как комплекс юридических воздействий (средств и методов) исполнительной власти на различные сферы и области социально-культурной, экономической, политической жизни находит нормативное закрепление. В-третьих, методы государственного регулирования разнообразны и многовариантны.

Иными словами, употребление термина "государственное регулирование" означает не различие в понимании государственного управления, но лишь оценку одного и того же правового явления с разных сторон. В этих условиях возникает убедительная необходимость унификации данной терминологии, что, безусловно, позволит сделать шаг в совершенствовании законодательства по вопросам организации и функционирования исполнительной власти.

1.5 Содержание исполнительно-распорядительной деятельности

Назначение исполнительной власти - это, прежде всего осуществление законов и политики государства во всех сферах его ведения. Как правило, государство ответственно за состояние общества и в орбиту своего ведения включает все сферы социально-экономического, культурного развития страны. Государство - важнейший институт общества, которое часто называют гражданским обществом. Это не меняет сути проблемы взаимодействия всех социальных образований, институтов, граждан страны с теми структурами, которые призваны реализовать роль государства. Именно государство, несмотря на весьма существенные эволюционные подвижки в его развитии и формах, и в ХХI в. остается центральным социально-политическим институтом, организующим порядок общественных отношений как внутри своей территории и пространства, так и в процессах международного и глобального характера.

Исполнительная власть - это основной рабочий механизм, реализующий политику государственной власти как целостной системы (единства всех ветвей и уровней власти) и законы, которые эту политику выражают и исходят от власти законодательной. В реальности исполнительная власть - это система государственных органов, деятельность которых обеспечивается составом государственной службы и иных служащих, выполняющих определенные их правовым статусом действия. Деятельность аппарата исполнительной власти обеспечивает выполнение функций органов этой ветви власти.

Категория "функция" в латинском языке обозначает "исполнение", "соответствие", "совершение", "отображение". Применительно к такой области, как деятельность в определенной сфере, а в данном случае в системе государственной власти, в управлении делами общества и государства, эта категория проявляется во всем своем многообразии. Во-первых, функции органов исполнительной власти реализуются как инструмент "отображения", обозначая предмет деятельности, предметную область ведения субъекта власти. Во-вторых, функции органов исполнительной власти реализуют механизм "исполнения" - формируя процесс самой этой деятельности. В-третьих, функции являются мерилом "соответствия" действий субъекта цели и статусу субъекта. И наконец, в-четвертых, эта категория проявляется как свидетельство "совершения" - осуществления результативных актов управления в деятельности органов исполнительной власти. В итоге получается, что в самой трактовке этой категории содержатся все ее параметры. Здесь мы видим постоянные (конечно, относительно), независимые переменные - предмет и субъект, и зависимые переменные - действия и результат.

Эпоха расцвета кибернетики в центр внимания поставила такие категории, как "субъект" и "объект" (предмет, предметную область управления), формирующие системы управления, и сделала акцент на деятельности, которая по итогам и методам является управленческой.

Субъектно-объектная связь в значительной мере линейно представила категорию "объект", преимущественно отождествив ее с управляемой системой (предприятия, отрасли производства). По проблемам управления, и государственного управления в том числе, существует огромная литература. Однако за последнее десятилетие сам термин "государственное управление" подвергся остракизму, и многое уже осмысленное в этой области не получило развития и адаптации к новым условиям.

Следует отметить некоторые моменты новизны в этой области, требующие особого внимания в организационном и правовом аспектах. Они касаются: 1) более глубокой интерпретации категории "объект" и предметной сферы ведения исполнительной власти; 2) системного представления каждого аспекта функций органов исполнительной власти - предметной области в деятельности органов исполнительной власти и их полномочий; 3) состава и содержания деятельности и средств регулирования отношений в процессе управления; 4) изменений информационной и коммуникативной среды в процессе взаимодействия субъектов исполнительной власти между собой и с субъектами управляемых систем; 5) системного представления и дифференциации методов и форм взаимодействия разных видов субъектов в процессе управления с учетом ряда условий.

1. В кибернетической модели связи управляющего и управляемого действовала схема субъект - объект. В условиях однотипной структуры собственности недостаточно уделялось внимания тому, что за формулой "объект" также находится система легитимных субъектов, активно взаимодействующих с субъектами системы исполнительной власти. В этом взаимодействии субъекты государственного управления обладают властными полномочиями, а субъекты так называемой объектной стороны - статусом далеко не однозначным. Однако для всех типов связей в процессе государственного управления обязательно соблюдение законности, прав и интересов всех субъектов, находящихся в поле правоприменения и социально значимой деятельности. Разнообразие положения субъектов и их сфер ведения в системе исполнительной власти вызывает к жизни разнообразие форм и методов реализации деятельности субъектов исполнительной власти. Постановка вопроса о переходе в исследованиях государственного управления от модели "субъект - объект" к модели "субъект - субъект", поставленная нами в связи с анализом правоотношений в информационной сфере См.: Бачило И.Л. Развитие законодательства в сфере управления экономикой//Право и политика. 2000. N 7. С. 51; его же. Информационное право. Проблемы практической информатики: Учебное пособие. М., 2002. С. 158-169., нашла поддержку у специалистов административного управления. Дополнительная аргументация содержится в работе Института законодательства и сравнительного правоведения 2004 г. Концепция развития российского законодательства/Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 475-477.

2. Исследования в области разграничения функций и полномочий органов государственной власти в условиях Российской Федерации поставили ряд вопросов, которые требуют дальнейшего научного обсуждения и выработки наиболее рациональных путей нормативного регулирования форм и методов взаимодействия органов исполнительной власти между собой по вертикали и горизонтали системы власти. Один из таких вопросов касается терминологии, используемой в данной теме исследования. Конституция РФ применяет термин "разделение" только к разделению ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Применение этого же термина к проблемам взаимодействия субъектов в системе исполнительной власти не представляется правильным См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003; его же. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами: Автореф. дисс. ... д.ю.н. М., 2004.. Конституция и законы РФ используют термин "разграничение", который касается предметов ведения и полномочий, в том числе и органов исполнительной власти.

Еще один общий вопрос заслуживает внимания. Есть предложения о том, что перечень предметов ведения по ст. 71-73 Конституции РФ касается исключительно законотворчества и относится к сфере законодательных органов. Представляется, что это вопрос дискуссионный См.: Бачило И.Л. О разделении, разграничении, единстве государственной власти Российской Федерации: Рец. на кн.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами//Государство и право. 2004. N 4.. Заметной работой по вопросу о системе и взаимодействии органов исполнительной власти в условиях административной реформы является кандидатская диссертация В.Н. Медведева См.: Медведев В.Н. Система исполнительной власти в Российской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства: Автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 2004.. В данной работе четко поставлен вопрос о двух уровнях разграничения предметов ведения и полномочий: на уровне исполнительной власти в целом (касается отношений правительств и глав государственной власти) и на уровне разграничения предметов ведения и полномочий по вертикали и горизонтали системы органов исполнительной власти. О значении выделенных в данном случае вопросов скажем позже, при рассмотрении методов и форм деятельности органов исполнительной власти по существу. Здесь лишь отмечу, что, во-первых, предметы ведения в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти реализуются через их функции. А во-вторых, функциональное взаимодействие на любом уровне исполнительной власти осуществляется по модели субъект - субъект. Каждый из субъектов ответствен за состояние своей предметной сферы ведения, но отношения по управлению всегда реализуются между двумя уровнями или звеньями субъектов административного управления и системы исполнительной власти.

Системное взаимодействие всех участников управленческого процесса призвано обеспечить достижение прогнозируемых целей, удовлетворить интересы сторон и интересы общества. И в таком взаимодействии каждая из сторон реализует свою роль. Это касается системы органов, осуществляющих исполнительную власть, а также управляемых "объектов".

В настоящее время есть основания для моделирования связей органов исполнительной власти между собой и с другими субъектами. В общей форме полезно обозначить такие модели связи и взаимодействия как: ОИВ - ОИВ; ИОВ - ОМСУ (органы МСУ); ОИВ - ЮЛ; ОИВ - Г (гражданин). В конечном счете - всего процесса деятельности и взаимодействия этих групп субъектов и полученных результатов. Управляющий, властвующий субъект создает систему актов и других мер регулятивного свойства. Субъект, реализующий волю управляющего субъекта и волю государства, выраженную в соответствующих нормативных правовых актах, т.е. условно "управляемый" субъект (субъекты), деятельность которого регулируется актами исполнительной власти, также формирует свою систему жизнедеятельности, поведения и реализует ее в своей предметной области ведения.

3. Задача государства в обеспечении единства и целостности всех ветвей власти состоит в том, чтобы постоянно иметь информацию о состоянии всех предметов своего ведения и обеспечивать их вниманием законодательной, исполнительной и судебной власти. Следовательно, необходима информация о состоянии социально регулируемых структур, в соответствии с которой выстраивается управляющая система, центром которой и является система исполнительной власти. При постановке этого вопроса мы вступаем в область связи и соотношения условий функционирования (интересов) отраслей экономики, науки, культуры, социального развития с отраслями государственного управления, которые представлены системой исполнительной власти в целом и различных органов этой ветви власти в частности.

Современное управление связывает, обеспечивает взаимодействие субъекта исполнительной власти и субъекта предметной сферы ведения государства по принципу: государство создает правила и условия для свободного развития субъектов любой полезной обществу деятельности, а эти субъекты, в свою очередь, обеспечивают условия для достижения общих и значимых для всего общества целей. Это касается уровня защиты и безопасности личности, целостности и независимости государства, уровня благополучия и здоровья населения, развития образования, культуры и т.п. Возникает зона пересечения интересов и формирования общих и согласуемых целей. Именно здесь и формируется содержание функций исполнительной власти и ее отдельных органов. Истинность или ложность, ошибочность такой импликации зависит от точности, достоверности знания системы управляемой и точности выстраивания организационной структуры и функций системы управляющей. В данном случае - структуры органов в системе исполнительной власти и наделения этих органов соответствующими полномочиями. Это область организационного моделирования, которым призваны заниматься специальные исследовательские центры.

4. Юридические аспекты деятельности исполнительной власти в процессе осуществления государственного регулирования вышеозначенных отношений и связей в своих сферах ведения самым существенным образом зависят от уровня знания ситуации и от достоверности, полноты информации. Новое в условиях организации исполнительной власти сегодня состоит в том, что современное состояние информационных технологий позволяет знать о состоянии управляемых сфер ведения и моделировать регулирующие механизмы связи, взаимодействия с разными объектами и предвидеть последствия своих регулирующих действий. Вопрос лишь в том, насколько активно и грамотно используются эти возможности. Не затрагивая интересную и сложную область использования информационных технологий государственной деятельности в целом, которая частично получает отражение в проблематике "электронного государства", "электронного правительства", сосредоточим внимание на вопросе о функциях органов исполнительной власти. Эта деятельность получила совершенно иную информационно-коммуникативную систему связей на основе применения информационных технологий.

Федеральная целевая программа "Электронная Россия" в качестве одного из направлений использования информационных технологий предусматривает меры по информатизации органов государственной власти. Как это должно отразиться на деятельности органов исполнительной власти, можно проследить на примере анализа такого документа, как "Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 г.", подготовленного Министерством связи и информатизации РФ совместно с Минэкономразвития России, Миннауки России, рядом других ведомств при участии Российской академии наук.

5. Вопрос о дифференциации методов и форм отношений управляющего и управляемого субъектов и в целом о методах и формах деятельности исполнительной власти определяется интегрированием и комплексным воздействием уже названных условий. Признак современности в этом круге отношений - то, что "объект" обретает свою правовую характеристику и становится субъектом, который имеет свой голос и свой интерес. Он в известной степени как бы противостоит субъекту управления, или его интерес частично (порой полностью) совпадает с интересом субъекта, представляющего общий или государственный интерес. Это главное, но не единственное в характеристике современного понимания условий деятельности исполнительной власти

Однако за этой постановкой вопроса не следует забывать, что государство несет ответственность и управляет в разной степени и в разных формах различными сферами общественной жизни: образованием, культурой, социальной сферой, которые имеют определение социальных сфер управления, или "объектов социального управления". И здесь важны показатели результатов управленческих усилий как субъекта власти, так и субъекта, представляющего определенные структуры управляемой сферы. Измерителями здесь являются конкретные показатели состояния объектов: характеристика производства, доходы населения и предпринимателей, качество продукции, образования и пр.

ГЛАВА 2. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Исполнительный орган государственной власти: понятие, правовой статус

После принятия Конституции РФ очень многое изменилось в положении субъектов, которых прежде называли органами государственного управления, исполнительно-распорядительными органами. Во-первых, Конституция РФ называет их органами исполнительной власти. Во-вторых, они теперь организационно не подчиняются представительным органам, а в силу принципа разделения властей подчиняются исполнительным органам и исполняют их законы и иные нормативные акты. В-третьих, публичные органы исполнительной власти четко разделились на государственные и муниципальные. Образовались две самостоятельные подсистемы на базе действовавшей ранее единой системы государственных исполнительно-распорядительных органов. В-четвертых, снизилась роль коллегиальности в исполнении законов. Кроме того, сейчас нет союзных органов, развиваются федеративные начала, избираются главы субъектов РФ, и произошло много других изменений в положении, структуре, компетенции, формах и методах деятельности публичной администрации вообще и государственной администрации в частности.

Анализируя практику работы высших государственных органов страны, можно утверждать, что четкое понимание системы исполнительной власти, взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с соответствующими органами субъектов РФ еще не сложилось. В частности, много вопросов вызывает система окружных органов, правовой статус Пенсионного фонда и его звеньев, отнесение субъектов, осуществляющих обязательную государственную регистрацию сделок с недвижимостью, к числу учреждений.

Указом Президента РФ от 24 сентября 2002 г. создан Государственный комитет при МВД, председателем которого является заместитель министра. В практике государственного строительства это неординарный случай Проблема разграничения органов исполнительной власти и государственных учреждений в сфере исполнительной власти - один из острых и трудных вопросов для нашего государства. К числу таких вопросов относится и "закрепление строгой типологии органов исполнительной власти" (см.: Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. М., 2009. С.116-120)..

В ряде нормативных актов и некоторых научных работах в числе органов государственной власти названы ведомства См.: Агапов А.Б. Административное право. М., 2009. С.14, 17.. Но ведомства - это система организаций, возглавляемых одной из них. Ведомствами, например, являются: Прокуратура РФ, Управление делами Президента РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, МПС РФ.

Так сложилось, что слова "министерство", "служба", "комитет", "агентство" у нас имеют несколько значений. Первое значение - ведомственная система, совокупность организаций, линейно подчиненных центральному органу. А второе значение - центральный орган ведомственной системы, орган, возглавляющий систему МВД, Федеральную службу безопасности и т.д. Такая двойственность подчас мешает понять смысл многих актов, препятствует усвоению студентами структуры исполнительной власти.

К сожалению, наука государственного управления отстала от существующих реалий, не раскрыла всех признаков исполнительных органов власти, их системы, не сформулировала четкого понятийного аппарата, а значит, не оказала практике необходимой помощи.

В России сосуществуют пять видов собственности: три нашей (государственная, муниципальная, частная) и две не нашей (международная, иностранных государств). По этому критерию можно различать типы организаций, администраций, исполнительных органов, служащих. Очевидно, что у нас существуют (находятся) государственные, муниципальные, частные, международные, иностранных государств органы исполнительной власти, а в них работают государственные, муниципальные служащие, а также служащие частных международных организаций и органов иностранных государств.

В работах ведущих ученых это многообразие органов и служащих почему-то не учитывается. "Орган исполнительной власти, - утверждает Ю.А. Тихомиров, - действует от имени государства" Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 2008. С.206.. "Исполнительные органы, - пишет Ю.М. Козлов, - представляют собой составную часть государственного аппарата" Административное право: Учебник для вузов. М., 2009. С.151.. "Орган исполнительной власти, - полагает Ю.Н. Старилов, - это государственная организация" Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2009. С.444.. Во всех приведенных выше высказываниях не учитывается существование в современной России наряду с исполнительными органами государственной власти муниципальных и иных органов исполнительной власти.

Авторы, безусловно, правы, когда утверждают, что исполнительный орган государственной власти - это разновидность государственной организации, органов государственной власти. Конечно, можно выстроить логический ряд на пути от общего к частному: организация (тип) - государственная организация (класс) - орган государственной власти (род) - исполнительный орган государственной власти (вид). Последнее понятие включает в себя признаки трех более общих и одновременно ряд специфических видовых признаков. Именно они и определяют специфику этого феномена. В понятии о нем полезно назвать его родовую принадлежность и обязательно основные признаки данного вида органов.

Раскрывая особенности исполнительных органов, Ю.А. Тихомиров пишет: "2. Исполнительный орган обладает своим статусом... 4. Наделен компетенцией. 5. Является подзаконным... 7. Является структурно организованным, в нем есть штатное расписание" Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С.205, 206.. Из семи названных автором признаков четыре не связаны с видовыми особенностями.

В числе выделенных признаков исполнительных органов Ю.М. Козлов называет: "2. Исполнительные органы представляют составную часть государственного аппарата. 3. Являются носителями государственно-властных полномочий. 4. Представляют собой разновидность государственных организаций. 5. Представляют собой определенные трудовые коллективы 7. Представляют их должностные лица. 8. Имеют территориальный масштаб деятельности. 9. Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляются в порядке, установленном законодательством" Административное право: Учебник для вузов. М., 2009. С.147-150..

Названные выше признаки не раскрывают видовых особенностей, поэтому Ю.М. Козлов и не включил их в определение: "Орган исполнительной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнение) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества". В этом определении только один признак (проведение в жизнь (исполнение) законов) отражает видовую особенность предмета исследования, а все остальные свойственны и другим органам государственной власти.

Б.П. Елисеев предложил такое определение: "Орган исполнительной власти: 1) составная часть механизма (системы) исполнительной власти; 2) действует в сфере исполнительной власти; 3) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; 4) выступает по поручению и от имени государства; 5) обладает собственной компетенцией; 6) имеет свою структуру; 7) применяет присущие ему формы и методы деятельности" Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для вузов. М., 2008. С.49.. Очевидно, что 4-7-й признаки присущи любой государственной организации, а первые три не раскрывают всех существенных особенностей исполнительного органа государственной власти.