Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Размещено на http://www.allbest.ru/

НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ВОСТОЧНАЯ ЭКОНОМИКО-ЮРИДИЧЕСКАЯ ГУММАНИТАРНАЯ АКАДЕМИЯ (Академия ВЭГУ)

Специальность: юриспруденция

Специализация - уголовно-правовая

КУРСОВАЯ РАБОТА

Соотношение государственного управления и исполнительной власти

Панов Александр Владимирович

Уфа 2011

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. КАТЕГОРИЯ «УПРАВЛЕНИЕ» КАК СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ

1.1 Понятие категории «государственное управление»

1.2 Цели государственного управления в современной России

2. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ КАТЕГОРИИ «ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ»

2.1 Исполнительная власть в Российской Федерации

3. СООТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Административное право является одной из ведущих отраслей современного российского права. Существование нашего общества в значительной мере зависит от эффективности государственного управления. Сама наука управления возникает лишь тогда, когда процесс регулирования общественных отношений не может обойтись без нее. Так, Н. Винер пишет: «Если XVII столетие и начало XVIII столетия - век часов, а конец XVIII и все XIX столетие - век паровых машин, то в настоящее время - есть век связи и управления».

Поэтому ключевую роль для понимания природы административного права, как отрасли права, играет понимание сущности категорий государственного управления и исполнительной власти. Вопрос о соотношении данных категорий в настоящее время является в достаточной мере дискуссионным и исследуется под различными углами зрения в рамках различных концептуальных схем. Проблемы государственного управления освещались в трудах ученых-юристов XIX - начала XX вв., широко рассматривались в советской юридической литературе, исследуются и в настоящее время. Получают свое отражение вопросы государственного управления в работах и зарубежных юристов. При этом высказывается множество мнений и суждений, формулируются различные теоретические позиции, в том числе и по вопросу сущности категорий «управление», «государственное управление» и «исполнительная власть» и их соотношению.

В современной научной и учебной юридической литературе можно выделить различные подходы к рассмотрению государственного управления и пониманию его сущности как юридической категории. При этом категория «государственное управление» понимается по-разному в зависимости от выбранной методологии исследования, что связано с тем, что на юридический анализ проблем государственного управления оказывают значительное влияние не только правовые теории, но и другие отрасли знания, в частности кибернетика, социология и теория управления. Поэтому данные категории понимаются учеными и практическими юристами неодинаково.

Для разумного выбора необходимо рассмотреть подходы к анализу понятия государственного управления в юридической и других науках, проанализировать и взвесить их, а затем сравнить их с точки зрения логики и юридической науки.

Целью данной работой является уяснение сущности категорий «управление», «государственное управление», «исполнительная власть»; их соотношения; рассмотрение путей повышения эффективности государственного управления в Российской Федерации.

1. КАТЕГОРИЯ «УПРАВЛЕНИЕ» КАК СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ

Если прослеживать данную категорию из советского административного права, то под управлением понимается любое целенаправленное организующее воздействие на какие-либо процессы для того, чтобы привести их в соответствие с определенными закономерностями. Управление тождественно упорядочивающему воздействию. Оно осуществляется в механических, биологических и социальных системах.

Наиболее сложны процессы управления, происходящие в социальных системах, прежде всего - в человеческом обществе. Особенности таких систем состоят в том, что в управлении участвуют люди, наделенные волей и сознанием, именно люди являются управляющими и управляемыми, упорядочивающее воздействие оказывается на поведение людей. К. Маркс подчеркивал, что «всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении… Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере». На долю управления приходится обеспечение согласованности индивидуальных действий участников совместного труда, а также осуществление общих для этого труда функций, обусловленных именно его совместным характером. Такого рода функции выполняют задачу постоянного поддержания, укрепления и развития сотрудничества людей. Это есть важнейшее назначение социального управления, которое необходимо в масштабах всего общества.

Другие авторы понимают под управлением любое целенаправленное организующее воздействие на какие-либо процессы для того, чтобы привести их в соответствие с определенными закономерностями.

Социальное управление представляет собой организующую деятельность людей, которая осуществляется для достижения определенных целей. Оно состоит из ряда функций, или направлений деятельности.

Общими функциями управления являются:

1) сбор и обработка (анализ) социальной информации

2) прогнозирование - научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки

3) планирование - определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств их достижения

4) организация - формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров и т.д.

5) распорядительство - установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.

6) координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления

7) контроль и учет - установление соответствия (или несоответствия) фактического состояния объекта управления заданному.

Процесс управления осуществляется в определенной последовательности, носит циклический характер и состоит из ряда стадий, основными из которых являются выработка и принятие решения, организация его исполнении, контроль за исполнением решения и подведение итогов.

Так, можно выделить два вида социального управления в обществе: государственное управление (управление делами государства) и негосударственное управление (управление делами частных организаций, общественных формирований и т.п.).

Профессор Ю.М. Козлов, например, справедливо подчеркивал, что социальное управление как научная категория управления имеет, помимо иных особенностей, и специальный смысл. Т.е. это управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений - законодательной, судебной, прокурорской деятельности, а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований.

Профессор Г.В. Атаманчук говорит, что управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее, регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)

Таким образом, можно отметить, что социальное управление выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. Из них можно выделить:

1) социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.

2) социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность, обеспечивая согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы.

3) социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения.

4) социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся, по сути, управленческими отношениями. Управление предполагает наличие субъекта, объекта управления и существование между ними прямой и обратной связи.

5) социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, т.к. их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Субъект управления наделяется соответствующими полномочиями по осуществлению управления, властью, т.е. обладает способностью подчинять своей воле поведение управляемых. В этом выражается властно-волевой момент социального управления.

6) социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. Это определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.

Таким образом, понятие «управление» определяется в литературе и практике неоднозначно, поскольку каждый автор подчеркивает ту или иную сторону этого понятия.

1.1 Понятие категории «государственное управление»

Понятие государственного управления как одной из форм государственной деятельности начало формироваться в юридической науке в XVII в. в Германии, в рамках так называемых камеральных наук. В XVII - XVIII вв. в европейских государствах усиливается центральная власть и создается многочисленный полицейский аппарат, призванный оперативно и профессионально осуществлять борьбу с преступностью и охранять от нарушений общественный порядок. Рост и усложнение административных дел и развитие полицейского законодательства сделали необходимым создание управленческой теории. Результатом этой назревшей потребности явилось возникновение так называемой «науки о полиции» (Polizeiwissenschaft), которая непосредственно предшествовала науке административного права и теории государственного управления. Основателями науки полицейского права считаются такие юристы, как де ля Марр, И. Юсти и М. Зонненфельс. Они отграничили ее от других наук о государстве, в частности от внешней и финансовой политики. Ее задачами стало исследование условий, ведущих к безопасности и благосостоянию государства.

Вместе с тем начало разработки теории государственного управления как категории юридической науки во многом связано с именем немецкого юриста Лоренца фон Штейна (1815--1890). Свои идеи о государственном управлении он изложил в 7-томном труде «Учение об управлении» («Die Verwaltungslehre»). На русском языке имеется работа Л. Штейна «Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии» -- в переводе профессора Санкт-Петербургского университета И.Е. Андреевского.

Л. Штейн под управлением понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни, управление предназначено для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства -- закон -- получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельность государства. Управление осуществляется в самостоятельных областях государственной жизни, которые представляют собой самостоятельные сферы и для законодательства, и для исполнительной деятельности. Л. Штейн называл их областями управления.

Важные методологические выводы о природе, сущности и организации государственного управления содержались и в трудах российских ученых-юристов XIX -- начала XX в.: A.A. Алексеева, А.Д. Градовского, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.В. Сокольского, М.Н. Коркунова, М. Рейснера и ряда других. В теории российского государственного и административного права в рассматриваемый период проводилось определенное различие в характере государственного управления в России и в западных конституционных государствах. На основе анализа законодательства западных государств в этих работах делается вывод о том, что государственное управление в демократическом конституционном государстве является самостоятельной сферой государственной деятельности, направленной на реализацию законов в различных областях государственной жизни.

Таким образом, в российской и западной юридической науке в XIX -- начале XX в. государственное управление практически однозначно рассматривалось и понималось как вид государственной деятельности, отличный от деятельности законодательной и судебной и осуществляемый исполнительными (правительственными) органами и учреждениями.

В советской науке административного права анализ государственного управления как практической реализации функций государства государственным аппаратом путем осуществления установленных законом полномочий и направлений государственной деятельности получил свое дальнейшее развитие. Ученые-административисты В. Кобалевский, С. Берцинский, И.И. Евтихиев, А.Е. Лунев, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был проведен научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и ряда других категорий. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности подзаконных органов государства.

С начала 60-х гг. XX в. начинает формироваться подход к анализу понятия и сущности государственного управления с позиций общей теории управления, разрабатываемой кибернетикой и социологией. Кибернетика - это наука об управлении, связи и переработке информации в биологических, технических и комплексных (человеко-машинных системах). Она получает международное признание как наиболее общая наука, рассматривающая процессы управления в различных средах.

Кибернетикой были выработаны правила, присущие управленческим процессам в любых системах. Управление есть функция организованных систем различной природы, обеспечивающая их целостность, достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности.

Социологией вырабатывается понятие социального управления как части общественной жизни, обусловленного особенностями организации жизни общества.

В современный период вопросы государственного управления в новых исторических условиях также нашли свое отражение в юридической литературе. Как исполнительно-распорядительная деятельность оно рассматривается Д.М. Овсянко в учебнике «Административное право» и Ю.М. Козловым в учебнике «Административное право Российской Федерации».

С позиций анализа механизма деятельности правительственных учреждений рассматриваются вопросы организации и функционирования государственного управления и юристами западных государств -- Великобритании, США, Франции и ряда других. Основоположник германской школы административного права О. Мейер определял публичное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства. Пользуясь методом «от противного», другой известный немецкий юрист В. Еллинек определял публичное управление как «деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти».

Государственное управление представляет собой разновидность социального управления, с функционированием которого связывается отрасль административного права. Характеризуя данную категорию, необходимо помнить, что в научной, учебной литературе, существует различное понимание данного термина.

Так, профессор Г.В. Атаманчук определяет, что государственное управление есть практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Его работы помогают понять специфику государственного управления, его взаимосвязь с исполнительной властью, вносят существенный вклад в разработку и развитие проблем административного права.

Профессор Ю.А. Тихомиров отмечает невозможность отождествления сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти, суммируя виды управления таким образом:

1) управление обществом (социальное управление) - воздействие на все или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными делами.

2) управление государством - целенаправленное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики.

Он понимает государственное управление в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле государственное управление - сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов, а в узком - деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления.

Для государственного управления, осуществляемого Президентом РФ, Правительством РФ, а также иными органами государственной власти, представительными, законодательными органами, характерно:

1) выполнение общезначимых функций

2) нормативно-распорядительное регулирование

3) подзаконный характер деятельности

4) использование властных полномочий

Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти характеризуется, кроме вышеперечисленных признаков, также:

1) непрерывный или оперативный характер деятельности

2) осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии

3) установление юридико-функциональных режимов

4) применение мер административной ответственности

5) деятельность иерархически построенного аппарата управления

6) профессиональный персонал

7) административное усмотрение.

Например, Габричидзе Б.Н. определяет государственное управление как осуществление от имени, по поручению и уполномочию государства управления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельности в сферах и областях (отраслях) экономического и социального развития гражданского общества, охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и правового государства.

Распространенной точкой зрения является определение государственного управления в широком смысле через его формы (виды) деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Все они направлены на осуществление единых целей и задач государства, но каждая из них обладает своими особенностями. В узком смысле государственное управление, понимаясь как исполнительная деятельность, является одной из форм деятельности государства. Исполнительной деятельностью оно является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов.

Можно выделить ряд характерных черт государственного управления:

1) оно является организующей деятельностью;

2) оно носит государственно-властный характер;

3) оно носит непосредственный деятельностный характер, т.е. в процессе осуществления управленческой, исполнительной деятельности повседневно реализуются функции государства в межотраслевых (финансы, налоги, статистика и др.), социально-политических (оборона, государственная безопасность и др.), социально-культурных (образование, наука, здравоохранение и др.), сферах хозяйственной деятельности;

4) оно осуществляется специально уполномоченными на то субъектами, выступающими от имени государства, имеющие права по принятию властных актов, обязательных к исполнению и охраняемых мерами государственного принуждения;

5) существует разнообразие организационных форм его функционирования, совокупность которых обеспечивает целенаправленное функционирование всего управленческого механизма.

6) характер решаемых в процессе управления задач обусловливает его динамичность. Каждый этап развития государства обычно сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Эта динамичность обеспечивает оптимальное решение задач общества.

7) призвано служить интересам личности, общества;

8) оно имеет самостоятельные цели, отличные от иных видов государственной деятельности, заключаясь в исполнении законов и принятых в соответствии с ними иных нормативно-правовых актов.

9) оно является видом государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть, поскольку все субъекты исполнительной власти являются органами государственного управления.

А.П. Алехин, Ю.М. Козлов полагают, что подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что в рамках этого подхода государственное управление рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации. В юридической науке деятельность государства по реализации своих функций рассматривается на основе разделения властей, осуществляющих такие формы деятельности, как: законодательная, исполнительная (управленческая) и судебная.

Сущность законодательной деятельности состоит в издании законов, установлении таких общих юридических правил, которые обязаны исполнять не только граждане, но и все должностные лица и учреждения, не исключая сами законодательные органы.

Судебная деятельность осуществляются посредством правосудия. Цель этого состоит в том, чтобы существующие законы соблюдались и чтобы лица, виновные в их преступном нарушении, понесли установленное наказание. Правосудие проявляется в судебных приговорах (решениях).

Управленческая деятельность (государственное управление), представляет собой основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т. д.

Также сущность государственного управления иногда определяется в 3 основных значениях:

1) С точки зрения юридической науки, государственное управление - одна из форм государственной деятельности, сущность которой состоит в практическом исполнении органами исполнительной власти законов в целях реализации функций государства.

2) С точки зрения кибернетики, социологии и общей теории управления, государственное управление - разновидность управления в кибернетическом смысле, а с точки зрения управления обществом - взаимодействие субъектов и объектов при помощи механизма прямых и обратных связей, целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для их упорядочения и совершенствования в соответствии с целями государственной политики.

3) С точки зрения организации управленческой деятельности, теории научного управления, менеджмента, политологии, государственное управление - государственный менеджмент и управление коллективами в четырех сферах: планировании, организации, руководстве и контроле, т.е. в плане организации управленческой деятельности.

1.2 Цели государственного управления в современной России

Цели государственного управления должны представлять собой определенную целостность, однако соединенную с адекватными средствами реализации для предупреждения искажения этих целей в процессе реализации. Современный этап развития нашего общества требует совершенствования и повышения уровня государственного управления. В законах и иных актах государственных органов представительной и исполнительной власти определяются конкретные пути улучшения государственного управления.

К ним можно отнести:

1) совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти;

2) четкое распределение компетенции между представительной и исполнительной властью;

3) упрочение правовой основы управления общественными процессами;

4) внедрение в управление новейших достижений науки и техники, повышение роли науки в управлении;

5) улучшение дела подбора, расстановки и воспитания кадров управленческого аппарата;

6) повышение профессионального уровня государственных служащих;

7) совершенствование форм и методов работы аппарата управления;

8) повышение уровня дисциплинированности и организованности в аппарате управления;

9) всемерное укрепление законности, борьба с коррупцией и взяточничеством в сфере управления;

10) оптимальное распределение полномочий между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, между органами исполнительной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, администрацией муниципальных органов.

11) необходимость адаптировать систему государственного управления к интересам всего социального состава общества, стараясь снизить до минимума социальное противостояние.

Таким образом, необходимо определиться, какое общество мы желаем построить, определиться в адекватности располагаемых ресурсов, используемых при построении демократического общества с рыночной формой хозяйствования. Исходя из этого, при построении системы государственного управления, необходимо определить оптимальное соотношение между заимствованием международного опыта и исторической специфики и особенностей менталитета нашей страны.

2. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ КАТЕГОРИИ «ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ»

Вопрос об определении категории «исполнительная власть» также является дискуссионным в административно-правовой литературе.

Так, И.Л. Бачило дает определение исполнительной власти: «Это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права».

Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев, В.М. Манохин выдвигают тезис о том, что само название рассматриваемой власти - исполнительная - говорит о том, что ее задача - исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов.

Исполнительная власть - абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Осуществление данных функций исполнительной власти есть результат совершения управленческих действий и принятия управленческих решений.

На мой взгляд, один из наиболее полных подходов к понятию и сущности исполнительной власти дает Ю.Н. Старилов.

Исполнительная власть характеризуется следующими отличительными признаками:

1) Исполнительная власть обусловлена существованием самого государства (государственной властью) и необходимостью разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть является обязательным признаком современного правового государства. Исполнительная власть осуществляется непрерывно и постоянно, обеспечивая управление обороной страны, общественную безопасность и общественный порядок, выполнение функций государственного регулирования и т. д. Исполнительная власть, как и государственная власть в целом, использует институт подчинения (в определенных случаях и институт принуждения), который является основным каналом реализации исполнительной власти.

2) Исполнительная власть -- это самостоятельный вид (ветвь) единой государственной власти (ст. 10 Конституции РФ), которая находится в постоянном взаимодействии с властями законодательной и судебной. Она играет специфическую роль в обеспечении функционирования государственного механизма, находясь при этом под постоянным контролем со стороны других ветвей государственной власти. Самостоятельность исполнительной власти характеризуется наличием собственного "поля деятельности" для имеющих специальную компетенцию органов управления, в которое при решении управленческих вопросов не должны вмешиваться представители других ветвей государственной власти. Самостоятельность исполнительной власти проявляется в наличии у нее важнейших средств управления и воздействия на общественные отношения: правовых средств, экономических инструментов, информационно-технических, организационно-распорядительных методов. Таким образом, самостоятельность и независимость исполнительной власти обеспечиваются эффективной системой органов государственного управления и реализующим полномочия этих органов персоналом управления (государственной службой), деятельность которого устанавливается законами.

3) Исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и местного самоуправления). Это специально сформированные органы, имеющие особые полномочия, при этом они не являются ни органами законодательной власти, ни органами судебной власти. Это вытекает из Конституции Российской Федерации и других законодательных актов, в которых разграничиваются полномочия и предметы ведения между органами представительной, исполнительной и судебной властей. Органы исполнительной власти исполняют требования и положения законов, занимаются нормотворческой деятельностью (с целью обеспечения функционирования исполнительной власти) и осуществляют управление, используя в этом процессе предоставленные законом правовые, организационные и экономические формы, методы, организационные структуры, ресурсы и механизмы. Исполнительная власть, применяя нормы законодательства в рамках практической деятельности, организует общественную и государственную жизнь, создает условия для ее дальнейшего развития, обеспечивает права и свободы граждан, т. е. качественное осуществление функций управления в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах.

4) Единство исполнительной власти в Российской Федерации вытекает из п. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (например, ст. 71--72 Конституции Российской Федерации). Оно проявляется в распределении на территории всей страны создаваемых в субъектах Федерации органов исполнительной власти, в осуществлении ее в соответствии с законом и на основе установленной в нормативных правовых актах компетенции.

5) Исполнительная власть, как и другие ветви государственной власти, есть власть подзаконная, т. е. ее организация и функционирование должны основываться на нормах законов и других нормативных актов. Организация и деятельность публичного управления регулируются правовыми нормами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений.

6) Важным признаком исполнительной власти является ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты. Главное назначение исполнительной власти состоит в каждодневном управлении делами общества и государства, которое должно быть законным и в конечном итоге обеспечивать и защищать права и свободы граждан. Ответственность исполнительной власти может проявиться в объявлении недоверия Правительству Российской Федерации, в принятии решения о его отставке, в освобождении от должности его заместителей и министров, в наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих и должностных лиц. Пункт 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод и предоставляет возможность обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих.

7) В силу того, что одной из функций государственного управления является планирование, оно выступает в качестве существенного признака исполнительной власти. Исполнительная власть и организационно, и функционально базируется на понятии "планирование". Работа органов исполнительной власти невозможна без предварительного создания планов развития структуры управления, его органов, проведения в жизнь важнейших программ и мероприятий. Контроль за реализацией программ осуществляют органы государственного управления.

8) Исполнительная власть осуществляет юрисдикционную деятельность. В рамках своей компетенции органы исполнительной власти вправе самостоятельно оценивать правомерность действий (актов) субъектов исполнительной деятельности, рассматривать и разрешать возникающие споры, а также применять меры принуждения, предусмотренные законом.

Можно выделить такие функции современной исполнительной власти, как:

1) исполнительная (правоприменительная) функция, т. е. функция исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов РФ;

2) "правозащитная" функция, т. е. функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти обязаны признавать установленные Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина, соблюдать, реализовывать на практике, а в случае необходимости защищать их;

3) социально-экономическая функция, т. е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления; эту функцию можно назвать обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов;

4) функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;

5) регулирующая функция, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т. д.;

6) нормотворческая функция, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов, многие из которых подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации;

7) охранительная (юрисдикционная) функция, означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства. Данная функция исполнительной власти реализуется посредством установленных законом административно-процессуальных производств, в рамках которых контрольно-надзорные органы применяют меры предупреждения, пресечения, взыскания и восстановления (например, наложение административных взысканий, применение мер финансовой ответственности, наложение взысканий за таможенные нарушения). Следует отметить, что действующая ныне система органов исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя как федеральные министерства, осуществляющие так называемое положительное государственное управление (каждодневное решение экономических, финансовых, организационных, социальных вопросов), так и государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры, многие из которых наделены властными контрольно-надзорными полномочиями и применяют меры административного принуждения с целью обеспечения законности, общественного порядка и безопасности.

2.1 Исполнительная власть в Российской Федерации

Исполнительная власть является специфической ветвью в системе разделения властей. Конституция РФ четко выделяет исполнительную власть в системе разделения властей, устанавливает самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст.10).

В демократических государствах разделение форм деятельности государства осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Поскольку существуют три основные функции государственной власти -- законодательная, исполнительная и судебная, то каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Согласно статье 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Говоря об исполнительной власти в Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии со статьей 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Согласно статье 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них -- имуществом и общественными процессами. Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности.

Структура исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя Правительство Российской Федерации -- высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается по представлению Председателя Правительства Российской Федерации Президентом Российской Федерации. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, а также иные федеральные органы исполнительной власти.

государственное управление исполнительный власть

3. СООТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

По данному вопросу в литературе также высказываются неоднозначные мнения. Иногда, например, склоняются к отождествлению исполнительной власти и государственного управления, утверждая, что это очень близкие по смыслу понятия, что административное право - управленческое право.

Профессор Ю.М. Козлов считает, что понятие «государственное управление» - более широкое по сравнению с понятием «исполнительная власть», которая производна от государственного управления.

Профессор Б.М Лазарев затрагивает данную проблему в своих крупных трудах: «Государственное управление на этапе перестройки», «Управленческие процедуры» и других.

Природа исполнительной власти, как и любого проявления властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле. Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности -- не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительную власть нельзя рассматривать как исполнительную деятельность. Власть -- сущностное выражение такой деятельности. В силу этого исполнительная власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в значительной мере является политико-правовой категорией, в то время как государственное управление -- организационно-правовой. Поэтому государственное управление по своему назначению и природе может рассматриваться как организационно-правовая форма осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Термин «государственное управление» имеет практический организационно-юридический смысл. Государственное управление - это форма осуществления исполнительной власти, т.е. деятельность по осуществлению исполнительной власти (также ее можно назвать исполнительно-распорядительной деятельностью). Государственное управление - это государственная деятельность, обеспечивающая надежную и слаженную работу государственного механизма. Необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждения, регулирование и т.д.

То есть понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», т.к. исполнительная власть производна от государственного управления; эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления. Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть - это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата, которые являются органами исполнительной власти, т.е., по существу, органами государственного управления и муниципального самоуправления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть, выполняя присущие только им функции и полномочия, также используют в своей деятельности и государственное управление. Оно является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, обусловливает ее качественные характеристики и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Перед современным государственным управлением стоит множество целей и задач. Необходимо достигнуть оптимального соответствия между государством и гражданами, государственными и общественными структурами, между государственно-правовой действительностью и реалиями сложной, многообразной жизни. Требуется социализация государственного управления, в результате чего оно сблизится и сольется с обществом, станет частью по-настоящему демократического государства.

Научная обоснованность государственного управления будет зависеть как от уровня развития научного знания, так и от готовности впитывать эти знания государственным управлением.

Важную роль играет гуманизация государственного управления, поиск различных связей людей между собой, людей с природой и т.д. при внимательном учете философских, педагогических, социологических знаний.

Таким образом, необходимо построение социально эффективной системы государственного управления, в котором важную роль сыграет начало, основанное на объективном знании, способное удерживать субъективное начало и эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. - М. : Юрид. лит., 2009.

2. Административное право России: учеб. / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров; отв. Ред. Л.Л. Попов. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. - 688 с.

3. Конин Н.М. Административное право России: учеб. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - 448 с.

4. Ю.М. Козлов. Основы советского административного права. Пособие для слушателей. (Издание 2-е, переработанное, дополненное). М., «Знание», 1979. 208 с.

5. Ю.М. Козлов. Административные правоотношения. М., «Юрид. Лит.», 1976. 184 с.

6. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: ЗЕРЦАЛО, 1998.

7. Волович В.Ф. Основы науки управления. Выпуск 1.

8. В.Ф. Волович. Стиль управления (учебное пособие) Издательство Томского университета Томск 1980.

9. Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. - Курс административного права РФ. В трех частях: Учебник для вузов. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003. - 980 с.

9. Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления: Учебник. - Новосибирск: Наука, 2006. - 510 с.

10. Б.М. Лазарев. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988.

11. Г.В. Атаманчук. Теория государственного управления. М.: Юрид. лит., 1997.

12. Ю.А. Тихомиров. Курс административного права и процесса. М., 1998.

13. Исполнительная власть в Российской Федерации: Проблемы развития / Отв. Ред. д-р юрид. наук И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998.

14. В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев. Российское административное право. М.: Юристъ, 1996.

15. Д.М. Овсянко. Административное право. М., 1995.

16. М. Винер. Кибернетика и общество. М., 1958.

17. К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 23. с.342.

18. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1. История. Наука. Предмет. Нормы.

19.Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874.

Размещено на Allbest.ru