Основы государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

В начале ХХI века в России продолжает оставаться высоким риск возникновения чрезвычайных ситуаций (ЧС) различного характера. Причем тяжесть ежегодно имеющих место аварий, катастроф и стихийных бедствий имеет тенденцию к возрастанию: растет ущерб, остаются значительными санитарные и безвозвратные потери населения, наносится непоправимый вред природной среде.

Большую озабоченность вызывает положение на радиационно и химически опасных объектах, крупных гидротехнических сооружениях и объектах транспорта. Не снижается число ЧС природного характера, особенно такого спектра явлений и процессов, как: гидрологического и метеорологического происхождения; лесных пожаров.

Данные о ЧС показывают, что последствия аварий, катастроф и стихийных бедствий становится все более масштабными и опасными для населения, окружающей природной среды и экономики.

Учитывая тенденцию ежегодного возрастания масштабов ЧС, вызываемого ими ущерба, экономика страны в перспективе окажется не в состоянии восполнять потери от ЧС природного и техногенного характера.

В целях решения проблем защиты населения и территорий в складывающейся ситуации было бы целесообразным продолжать работу по совершенствованию защиты населения и территорий, изысканию новых нестандартных решений защиты, повышению эффективности проводимых традиционных защитных мероприятий.

Предлагаемые подходы к организации защиты населения и территорий разрабатывались с учетом положений Конституции РФ, Федеральных законов, Постановлений Правительства РФ, других нормативно - правовых документов по вопросам обеспечения безопасности государства и человека.

В соответствии с российским законодательством органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, является МЧС России.

МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

В целях обеспечения согласованности действий в вопросах защиты населения и территорий от ЧС создана РСЧС, которая объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение указанных вопросов.

Проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС в рамках РСЧС осуществляется на основе федерального плана действий по предупреждению и ликвидации ЧС, межрегиональных планов взаимодействия субъектов Российской Федерации, а также планов действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций.

Организационно-методическое руководство планированием действий в рамках единой системы осуществляет МЧС России.

Планирование мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС направлено на максимально возможное уменьшение риска их возникновения, на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения, а также проведение АСДНР. Данное планирование проводится с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения ЧС.

Законодательство РФ обязывает все организации независимо от их организационно-правовой формы планировать и осуществлять мероприятия по защите рабочих и служащих от ЧС, а также планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования объектов и обеспечению жизнедеятельности их работников в ЧС.

Российская Федерация является территорией с высоким риском возникновения ЧС различного характера. Тяжесть ежегодно имеющих место аварий, катастроф и стихийных бедствий имеет тенденцию к росту ущерба, значительным потерям населения, нанесению непоправимого вреда живой природе.

Проблема защиты в чрезвычайных ситуаций остается для страны актуальной.



1. Основы государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

1.1 Государственное регулирование в области защиты населения

1.1.1 Правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

Защита населения является одним из направлений обеспечения безопасности человека и устойчивого функционирования объектов и отраслей экономики при ЧС природного, техногенного и военного характера.

Она организуется и проводится в условиях, когда, несмотря на принимаемые меры превентивного характера, возникает реальная угроза жизни и здоровью людей.

Защита населения при ЧС мирного и военного времени осуществляется с целью предотвращения или максимального снижения его поражения (потерь).

В настоящее время все усилия государства по выполнению мероприятий защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (ЧС) позитивно воспринимаются обществом и поддерживаются всеми ветвями власти.

В связи с этим абсолютно логично и обоснованно в основе законодательства в области защиты населения и территорий от ЧС сегодня лежит не только Конституция Российской Федерации, но и федеральные законы «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О гражданской обороне», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», постановление Правительства РФ «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (РСЧС) и др.

Федеральный закон «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера» определяет общие нормы в области защиты населения, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от ЧС природного и техногенного характера.

Федеральный закон «О гражданской обороне» определяет задачи в области гражданской обороны и правовые основы их осуществления, то есть, задачи по выполнению мероприятий по подготовке к защите и защиты населения и территорий от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Этот закон относит широкий круг вопросов в области защиты населения и территорий от ЧС к полномочиям Правительства Российской Федерации.

В процессе деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций между органами управления всех уровней и населением возникают определенные отношения, которые требуют унифицированного подхода в правовом регулировании.

Вышеназванные федеральные законы являются актами, устанавливающими общие организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Ряд положений законов носят организационно-правовой характер, они определяют одновременно и организационные принципы, и правовые нормы в области защиты населения и территорий от ЧС.

К ним относятся положения:

· о РСЧС, ее составе и основных задачах;

· о гласности и информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

· о системе государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

· о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, применении сил и средств органов внутренних дел для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

· о государственной экспертизе, надзоре и контроле в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

· о порядке финансирования материального обеспечения мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Ряд положений следует рассматривать как правовые нормы, это:

· полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

· права и обязанности граждан Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

· вопросы социальной защиты пострадавших в результате ЧС;

· обязанности организаций в области защиты населения и территорий от ЧС.

Содержащиеся в федеральных законах и чисто организационные вопросы определяют границы зон ЧС, вопросы подготовки населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Защита населения от ЧС - совокупность взаимоувязанных по времени, ресурсам и месту проведения мероприятий РСЧС и гражданской обороны (ГО), направленных на предотвращение или предельное снижение потерь населения и угрозы его жизни и здоровью от поражающих факторов и воздействия источников ЧС.

Защита территорий - это комплекс мероприятий, направленных на снижение тяжести последствий чрезвычайных ситуаций, возникающих на объектах производственного и социального назначения, а также в окружающей среде.

На современном этапе основной целью государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время является обеспечение гарантированного уровня безопасности личности, общества и государства в пределах научно обоснованных критериев приемлемого риска.

Общие принципы конкретизируются в соответствующих федеральных законах. Так, статья 4 Федерального закона «О гражданской обороне» определяет следующие принципы организации и ведения гражданской обороны:

- организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства;

- подготовка государства к ведению гражданской обороны осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств защиты населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- ведение гражданской обороны на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях начинается с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В статье 7 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» изложены основные принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:

- мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно;

- планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций;

- объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств, включая силы и средства гражданской обороны;

- ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти;

- силы и средства ГО привлекаются к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и регионального характера в порядке, установленном федеральным законом.

Дальнейшее развитие данных принципов находит отражение и в федеральных законах «Об обороне», «О безопасности», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», других нормативных правовых актах по вопросам обеспечения безопасности государства и человека и является составной частью безопасности Российской Федерации.

1.1.2 Основные направления государственного регулирования по предупреждению чрезвычайных ситуаций и смягчению их негативных последствий

Основными направлениями государственного регулирования в области предупреждения ЧС природного и техногенного характера являются: нормативно-правовая база и научно-техническая политика государства.

1. создание нормативно - правовой базы;

2. осуществление научно-технической политики государства в области ЗНиТ от ЧС;

3. совершенствование организационных методов и принципов государственного регулирования;

4. совершенствование экономических методов предупреждения ЧС и смягчения их последствий.

Следует сказать, что государственное регулирование в области предупреждения ЧС природного и техногенного происхождений в развитых странах мира, а также с 90-х годов и в России решаются комплексом мероприятий:

- определение количественных показателей при анализе и оценке риска от ЧС, оценка ущерба от их последствий;

- осуществление контрольных функций выявления нарушений действующих законов, принятие административных и др. мер;

- развитие нормативно - правовой базы.

Постановлением Правительства Российской Федерации №555 от 7 июля 2011 года утверждена федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года»

Задачи Программы:

совершенствование научно-методических основ и развитие механизмов координации управления с использованием технологий общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей в сфере обеспечения комплексной безопасности населения, критически важных объектов и объектов инфраструктуры от угроз природного и техногенного характера;

развитие систем информационного обеспечения населения в местах массового пребывания людей;

создание системы мониторинга критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов;

развитие инфраструктуры единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций с учетом создания системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб с использованием ресурсов глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС и с учетом возложения на Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий функции по руководству деятельностью военизированных горноспасательных частей;

завершение работ по созданию инновационной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры на межрегиональном и региональном уровнях системы государственного управления и экстренного реагирования в чрезвычайных и кризисных ситуациях;

разработка мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, связанных с теплоснабжением населения;

развитие технологий спасения пострадавших в чрезвычайных ситуациях на акваториях и в труднодоступных местах проживания, отдыха и работы населения с использованием ресурсов ГЛОНАСС;

развитие и совершенствование научных основ анализа опасных природных явлений с учетом изменения климата и комплексных систем их мониторинга;

совершенствование научно-методических основ, методов и средств формирования культуры безопасности жизнедеятельности, системы подготовки должностных лиц и населения на основе современных информационных технологий

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р, планируется поддержание высокого уровня национальной безопасности и обороноспособности страны, включая безопасность населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Такой подход требует реализации комплекса взаимоувязанных по ресурсам, срокам и этапам преобразований. При этом должна произойти смена приоритетов при защите населения и территорий от опасностей и угроз различного характера - вместо культуры реагирования на чрезвычайные ситуации на первом месте должна быть культура предупреждения.

Для этого необходимо проведение следующих мер:

совершенствование систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, разработка и внедрение новых форм и методов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

завершение создания общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (далее - общероссийская система информирования);

развитие инновационной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры и ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций;

разработка и реализация практических мер по повышению безопасности населения и защищенности критически важных объектов, в том числе объектов теплоснабжения;

завершение создания межрегиональных и региональных центров управления в кризисных ситуациях;

развитие и совершенствование технических средств и технологий повышения защищенности населения и территорий от опасностей, обусловленных возникновением чрезвычайных ситуаций, а также средств и технологий ликвидации чрезвычайных ситуаций;

создание системы независимой оценки рисков в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Обеспечение высоких стандартов жизнеобеспечения и создание условий для безопасной жизнедеятельности населения, предотвращение экологических бедствий и техногенных катастроф, предупреждение возникновения чрезвычайных ситуаций являются важнейшими задачами государства. Проблема носит комплексный характер, ее решение требует продуманной координации действий органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях, предполагает обеспечение тесного взаимодействия государства и бизнеса в рамках государственно-частного партнерства, активного сотрудничества с заинтересованными сторонами на международном уровне.

Принципы организации и проведения мероприятий защиты населения

Защита населения организуется и проводится в соответствии с рядом принципов. Основными из них являются:

1. Защите при возникновении ЧС подлежит все население РФ, а также иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории России.

2. Защита населения при ЧС имеет приоритетное значение перед другими сферами деятельности различных органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы. Защита населения является важнейшей задачей государства, Российской Единой государственной системы предупреждения чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

3. Мероприятия по подготовке к защите населения и территорий проводятся заблаговременно, по территориально - производственному принципу и одновременно для условий ЧС техногенного, природного и военного характера.

4. Мероприятия по подготовке к защите и самой защите населения и территорий в условиях ЧС планируются и осуществляются дифференцировано, с учетом военно-экономического и административно-политического значения отдельных районов, городов и объектов экономики, в зависимости от складывающейся в ЧС обстановки, вида, продолжительности и степени опасности, особенности расселения, природно-климатических и других местных условий.

5. Объемы, содержание и сроки проведения мероприятий по защите населения и территорий определяются исходя из принципа разумной достаточности, с учетом экономических возможностей страны по их реализации, перспектив развития современных средств поражения (ССП) и изменений потенциально опасных технологий и производств.

6. Мероприятия по защите населения и территорий проводятся с учетом рационального расходования ресурсов, максимального использования имеющихся и вновь создаваемых производств, зданий и сооружений, технических средств и имущества по двойному назначению - с целью защиты и обслуживания населения и в интересах экономики.

7. Основным объектом защиты населения является личность с ее правом на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения ЧС.

При этом личность не должна являться пассивным объектом защиты. Граждане РФ обязаны участвовать в проводимых мероприятиях по защите населения от ЧС, а также проходить обучение (подготовку) правилам поведения (действий) при ЧС, использования индивидуальных средств защиты, оказания помощи и взаимопомощи при ЧС.

8. Защита населения от поражающих факторов ЧС мирного и военного времени достигается в результате комплексного применения различных способов и средств защиты и проведения мероприятий, обеспечивающих жизнедеятельность населения в условиях ЧС.

Современная защита населения и территорий в РФ организуется и проводится в мирное время в рамках Российской Единой государственной системы предупреждения ЧС, а на военное время в системе Гражданской обороны (ГО).



1.1.3 Государственная экспертиза, контроль и надзор в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций

В соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ст. 26) государственная экспертиза* проектов и решений организуется и проводится по тем объектам производственного и социального назначения и процессам, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций или влиять на обеспечение защиты населения.

В стране в настоящее время действует ряд правовых актов, нормативных и методических документов, которые регламентируют требования к выполнению мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций различного характера, защите населения и территорий при их возникновении, а также обеспечивают влияние территориальных органов управления ГОЧС на выбор места размещения и строительство объектов, реализацию в градостроительной документации и проектах мер по снижению риска чрезвычайных ситуаций. К наиболее важным из этих актов в рассматриваемой области относятся: Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2001 г. № 1008 «О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации», «Типовое положение о порядке выдачи исходных данных и технических условий на проектирование и согласование документации на строительство, а также оплаты указанных услуг» (Минстрой России, 1996г.), СП 11-107-98 «Порядок разработки и состав раздела «Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны. Мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций» проектов строительства», «Порядок проведения государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации в системе МЧС России», «Методические рекомендации о порядке проведения экспертизы в области защиты населения и территорий» (приказ МЧС России от 10 июня 1996 г. № 383).

В соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 26) проектные решения по предупреждению чрезвычайных ситуаций подлежат государственной экспертизе в области защиты населения и территорий. Другими словами, этим законом введен новый вид специализированной государственной экспертизы. Ее цель - выявление степени соответствия объектов экспертизы установленным нормам, стандартам и правилам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также и в области проектирования инженерно-технических мероприятий гражданской обороны (ИТМ ГО).

Объектами данного вида экспертизы являются:

проекты комплексных и целевых социально-экономических, научно-технических и иных федеральных и региональных программ;

проекты территориальной организации производительных сил;

градостроительная документация всех видов, обоснования инвестиций в строительство, технико-экономические обоснования и проекты нового строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий, зданий и сооружений независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности;

декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов;

проекты нормативных правовых актов и нормативно-технических документов.

Субъекты данного вида экспертизы - это экспертные органы МЧС России. В настоящее время в системе МЧС России созданы и действуют: в центре - Экспертный совет при Межведомственной комиссии (МВК) по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, Государственная экспертиза проектов МЧС России; на территориях - комиссии, образованные из специалистов региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органов управления ГОЧС субъектов Российской Федерации. Среди этих экспертных органов установлено разделение полномочий.

Экспертный совет при МВК по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций должен рассматривать программные документы федерального уровня, проекты нормативных правовых актов и нормативно-технических документов.

Государственная экспертиза проектов МЧС России (Положение утверждено приказом МЧС России от 10 июля 2001 г. №309) должна рассматривать градостроительную документацию по планированию развития территорий субъектов Российской Федерации, генеральные планы городов, отнесенных к группам по гражданской обороне или с численностью населения 250 тыс. чел. и более, декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов, проекты строительства потенциально опасных промышленных, энергетических и транспортных объектов, проекты строительства объектов МЧС России.

В соответствии с «Положением о разграничении функций по государственной экспертизе и утверждению градостроительной, предпроектной и проектной документации между МЧС России и Госстроем России» (№ МЧС России 1-4-29/1 от 22.6.01, № Госстроя России АШ-3440/24 от 26.6.01) рассмотрению в Государственной экспертизе проектов МЧС России подлежат проекты строительства следующих объектов:

- строящихся полностью или частично за счет средств федерального бюджета, государственных кредитов и кредитов, получаемых по государственной гарантии, а также за счет других средств, получаемых в качестве государственной поддержки;

- находящихся в государственной собственности;

- строящихся за границей при техническом содействии Российской Федерации, находящихся в совместном пользовании Российской Федерации и других государств и строящихся с привлечением иностранных инвестиций, сооружаемых при реализации соглашений о разделе продукции, включенных в федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов;

- строящихся по экспериментальным и базовым проектам, предназначенным для массового пользования;

- строящихся по заказу МЧС России и включенных в федеральные целевые программы, государственным заказчиком которых является МЧС России;

- потенциально опасных и технически особо сложных, независимо от источников финансирования и формы собственности, в том числе:

ядерно и радиационно опасных объектов (атомных электростанций, исследовательских реакторов, предприятий ядерного топливного цикла, хранилищ временного и долговременного хранения ядерного топлива и радиоактивных отходов);

объектов по уничтожению химического оружия и ракетного топлива, уничтожению и захоронению химических и других опасных отходов;

гидротехнических сооружений 1 и 2-го классов;

опасных производственных объектов, предусмотренных приложением № 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

тепловых электростанций электрической мощностью 150 мегаватт и выше;

линий электропередач и подстанций напряжением 330 киловольт и выше;

морских портов, космодромов, аэропортов с длиной основной взлетно-посадочной полосы 1800 м и более, мостов и тоннелей длиной более 500 м, метрополитенов;

радиолокационных станций, радио- и телецентров, магистральных линий связи;

общегородских объектов коммунального хозяйства в городах с расчетной численностью населения свыше 500 тыс. жителей;

крупных объектов пищевой, перерабатывающей промышленности и сельского хозяйства, оказывающих влияние на продовольственную безопасность страны или имеющих важное социальное значение;

объектов оборонной промышленности, включая объекты по производству конверсионной продукции и продукции двойного назначения.

Документация по перечисленным объектам экспертизы рассматривается в части предупреждения чрезвычайных ситуаций, а также соблюдения требований по осуществлению управления административно-хозяйственной деятельностью в чрезвычайных ситуациях и в военное время, обеспеченности узлами связи, централизованными и локальными системами оповещения, защитными сооружениями гражданской обороны, соблюдения других норм проектирования ИТМ ГО. Исключение составляет проектная документация по объектам строительства, заказанным МЧС России (комплексным и военным городкам, парковым и складским зонам, опорным базам поисково-спасательных служб, учебным центрам подготовки спасателей и др.). По ним готовится экспертное заключение в полном объеме на все разделы проекта.

Экспертные комиссии региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов управления ГОЧС субъектов Российской Федерации (территориальные экспертные органы МЧС России) должны рассматривать документацию, относящуюся к градостроительству и строительству объектов на территории соответствующих регионов или субъектов Российской Федерации, за исключением той документации, которая подлежит экспертизе в Экспертном совете при МВК по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и Государственной экспертизе проектов МЧС России.

Следует отметить, что в субъектах Российской Федерации могут создаваться специализированные экспертные центры или организации, уполномоченные на проведение экспертизы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В своей работе экспертные органы руководствуются следующими основными принципами:

1. единство политики в области государственной экспертизы как составной части процесса государственного регулирования различных видов хозяйственной деятельности в Российской Федерации;

2. обязательность государственной экспертизы по всем важнейшим объектам экспертизы федерального, регионального и отраслевого уровней;

3. независимость органов государственной экспертизы и экспертов при осуществлении ими экспертной деятельности в рамках установленных полномочий;

4. компетентность и законность экспертизы, ответственность экспертных органов и обоснованность заключений по ее результатам;

5. достоверность и полнота информации, предоставляемой на экспертизу;

6. гласность, учет общественного мнения;

7. гарантированность оплаты труда экспертов.

В соответствии с положениями об указанных экспертных органах МЧС России экспертиза проводится при условии ее оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экспертизе. Начало срока проведения экспертизы устанавливается после приемки экспертными органами комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме. Срок проведения определяется сложностью объекта экспертизы, но не должен превышать 1 месяца для градостроительной, предпроектной и проектной документации, а для экспертизы деклараций промышленной безопасности - 3 месяцев.

При необходимости экспертные органы МЧС России взаимодействуют в установленном порядке с Экспертным советом при Правительстве Российской Федерации, с Главгосэкспертизой России и ее территориальными подразделениями, с органами государственной экологической экспертизы, экспертными подразделениями министерств, ведомств и организаций Российской Федерации, государственными надзорными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Экспертиза в обязательном порядке должна проводиться несколькими экспертами, т.е. комиссией экспертного органа МЧС России. В установленном порядке в состав комиссии могут включаться внештатные эксперты, что предусмотрено приказом МЧС России от 28 августа 1996 г. № 568.

По завершению экспертизы готовится экспертное заключение, которое должно содержать:

краткую характеристику объекта экспертизы с описанием основных проектных решений по предупреждению чрезвычайных ситуаций;

конкретные замечания и предложения по принятым решениям и технико-экономическим показателям с соответствующими обоснованиями;

выводы - рекомендовать к утверждению, возвратить на доработку или отклонить представленную на экспертизу документацию.

Заключение подписывается всеми экспертами, участвовавшими в рассмотрении документации, и утверждается руководителем экспертного органа МЧС России.

В случае отрицательного заключения заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в отрицательном заключении. Замечания и выводы заключения государственной экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке.

Государственная экспертиза является действенным средством предупреждения чрезвычайных ситуаций различного характера. В связи с этим на всех уровнях органы управления ГОЧС должны строго следить за тем, чтобы:

- заказчики согласовывали задания на проектирование и получали необходимые исходные данные для проектирования ИТМ ГО и мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций;

- проектные организации разрабатывали разделы «ИТМ ГОЧС» в составе градостроительной документации и проектов строительства;

- все проекты и градостроительная документация направлялись территориальным органом государственной вневедомственной экспертизы на рассмотрение в соответствующий экспертный орган МЧС России;

- территориальные органы архитектурно-строительного надзора не допускали выдачу разрешений на строительство без наличия положительного экспертного заключения по вопросам гражданской обороны и предупреждения чрезвычайных ситуаций;

- лицензирующие органы не выдавали лицензии на проектирование организациям, которые недостаточно подготовлены для разработки разделов "ИТМ ГОЧС" проектов строительства и градостроительной документации.

Надзор и контроль в области защиты от чрезвычайных ситуаций

Важным направлением деятельности органов управления РСЧС всех уровней в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является осуществление государственного надзора и контроля.

В соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 27) государственный надзор и контроль в этой области проводятся в соответствии с задачами, возложенными на РСЧС, в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения.

Государственный надзор и контроль в указанной области осуществляют федеральные органы исполнительной власти (имеющие соответствующие полномочия по надзору и контролю в порученной сфере деятельности) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

МЧС России как федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, организует и осуществляет надзор и контроль в порученной области во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение государственного надзора за соблюдением установленных требований по обеспечению промышленной, ядерной, радиационной, экологической и пожарной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, а также в области строительства, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в других областях, где несоблюдение специальных правил и норм может привести к возникновению чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера.

Основными методами надзора и контроля, осуществляемого МЧС России и его территориальными органами, являются: проведение комплексных и специализированных проверок (инспектирования) территориальных и ведомственных подсистем РСЧС, участие в проведении государственной экспертизы градостроительной документации, в организации и проведении декларирования безопасности опасных производственных объектов, а также участие в расследовании чрезвычайных ситуаций.

Комплексные проверки деятельности территориальных подсистем РСЧС, создающихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также ведомственных подсистем РСЧС, создаваемых федеральными органами исполнительной власти, проводятся в сроки и по программам, согласованным с проверяемыми органами исполнительной власти, и предусматриваются планами основных мероприятий по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Общий порядок проверки деятельности территориальных подсистем РСЧС, звеньев территориальных подсистем РСЧС (образуются органами местного самоуправления), а также объектовых звеньев РСЧС установлен Инструкцией по проведению указанных проверок, утвержденной приказом МЧС России от 25.07. 2000 г. №399. Проверки, как правило, проводятся комплексно по всему перечню задач, возложенных на указанные подсистемы и звенья РСЧС, силами структурного подразделения МЧС России, осуществляющего контрольные функции, с привлечением представителей других структурных подразделений министерства и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Основными вопросами комплексных проверок являются:

- состояние работы по выполнению общих требований по созданию и организации деятельности территориальной подсистемы РСЧС и её звеньев;

- организация работы по предупреждению чрезвычайных ситуаций и повышению устойчивости функционирования производственных и других объектов в чрезвычайных ситуациях;

- готовность систем управления, связи, оповещения и информирования населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;

- готовность сил и средств РСЧС к выполнению задач по предназначению;

- работа по созданию и использованию резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;

- состояние защиты (инженерной, радиационной, химической и медико-биологической) и организация эвакуации населения при чрезвычайных ситуациях различного характера.

Состояние дел по всем вопросам проверки (или их отдельным элементам) оценивается одной из следующих оценок:

«соответствует предъявляемыми требованиям»;

«ограниченно соответствует предъявляемыми требованиям»;

«не соответствует предъявляемыми требованиям».

Указанной выше Инструкцией по проверке установлены соответствующие критерии этих оценок. Например, организация работы в территориальной подсистеме или местном звене РСЧС по предупреждению чрезвычайных ситуаций и повышению устойчивости функционирования (работы) организаций в чрезвычайных ситуациях признается соответствующей предъявляемым требованиям, если:

на предприятиях (по результатам проверки и по данным органов госнадзора) организовано выполнение требований норм и правил безопасности, предписаний органов госнадзора, спланированы и проводятся мероприятия по обеспечению защиты персонала и устойчивой работы предприятий в чрезвычайных ситуациях;

проводится работа по прогнозированию чрезвычайных ситуаций, в установленном порядке осуществляется разработка и экспертиза деклараций безопасности опасных производственных объектов, соблюдаются условия лицензий на право ведения разрешенной деятельности;

в целях совершенствования защиты территорий от чрезвычайных ситуаций разрабатываются и реализуются соответствующие целевые программы, осуществляются необходимые научные исследования, выполняются мероприятия федеральных целевых программ;

на предприятиях организована работа по поддержанию готовности аварийно-спасательных служб и других сил, осуществляется контроль за их укомплектованием и необходимым материальным и техническим обеспечением;

проводится работа по выявлению причин возникновения и развития имевших место чрезвычайных ситуаций, разрабатываются и реализуются мероприятия по их предотвращению.;

утверждены перечни объектов повышенного риска и объектов систем жизнеобеспечения, создан установленный страховой фонд документации на них.

Готовность систем управления, связи, оповещения и информирования проверяется и оценивается по следующим основным элементам:

- готовность органов управления территориальной подсистемы и её звеньев;

- готовность оперативно-дежурных служб органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, дежурно-диспетчерских служб на опасных производственных объектах, единых диспетчерских служб в городах;

- состояние систем связи, оповещения (в том числе локальных систем оповещения на объектах) и информирования;

- организация сбора, обработки, обмена и выдачи информации об угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций.

Одним из важнейших критериев оценки по всем этим элементам являются практические действия при имевших место чрезвычайных ситуациях, на учениях и тренировках с запуском систем оповещения и информации.

При проверке готовности сил и средств территориальных подсистем РСЧС и их звеньев оценивается готовность как сил и средств ликвидации чрезвычайных ситуаций (их укомплектованность и оснащенность, состояние подготовки, результаты аттестации и т.д.), так и сил и средств наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды и обстановкой на потенциально опасных объектах.

По нескольким элементам осуществляется также проверка и оценка состояния дел по вопросам подготовки населения и состояния его защиты от чрезвычайных ситуаций.

Комплексные проверки деятельности функциональных подсистем РСЧС, осуществляемые силами МЧС России, проводятся по тем же основным вопросам, что и проверки территориальных подсистем РСЧС. При этом в программе проверки учитывается предназначение и особенности функционирования соответствующей подсистемы.

По итогам проверки территориальной подсистемы составляется акт, в котором в произвольной форме излагается положение дел по всем вопросам (с приложением оценочной ведомости), формируются общие выводы и вытекающие из них предложения, проводится служебное совещание по рассмотрению итогов проверки - с участием заинтересованных должностных лиц.

Исходя из результатов проверки, выводов и предложений, содержащихся в акте, проверяемыми разрабатывается План (перечень) мероприятий по устранению имеющихся недостатков и совершенствованию функционирования территориальной подсистемы РСЧС, который утверждается главой органа исполнительной власти, и организуется работа по выполнению намеченных мероприятий.

Аналогичным образом должна заканчиваться проверка звеньев территориальных подсистем, а также функциональных подсистем РСЧС.

чрезвычайный надзор природный техногенный



2. Основы организации мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

2.1 Основные принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

Защита населения является одним из направлений обеспечения безопасности человека и устойчивого функционирования объектов и отраслей экономики при ЧС природного, техногенного и военного характера.

Она организуется и проводится в условиях, когда, несмотря на принимаемые меры превентивного характера, возникает реальная угроза жизни и здоровью людей.

Защита населения при ЧС мирного и военного времени осуществляется с целью предотвращения или максимального снижения его поражения (потерь).

Формирование и реализация этой политики осуществляется с соблюдением следующих основных общих принципов:

- защите от ЧС подлежит все население Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории страны;

- организация и ведение гражданской обороны, защита населения территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является обязательной функцией всех органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, долгом и обязанностью каждого гражданина РФ;

- подготовка и реализация мероприятий по защите от чрезвычайных ситуаций осуществляются с учетом разделения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- мероприятия по подготовке к защите и по защите населения и территорий от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие их, планируются заблаговременно, осуществляются на максимально возможном уровне в мирное время, наращиваются в угрожаемый период и доводятся до требуемых объемов с началом войны или вооруженных конфликтов. Основной объем мероприятий по предупреждению ЧС природного и техногенного характера и снижению их масштабов проводится заблаговременно;

- планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера проводится дифференцированно, с учетом степени их реальной опасности;

- обеспечение безопасности населения осуществляется на основе концепции «приемлемого риска»;

- необходимая достаточность мероприятий по защите населения и территорий от ЧС различного происхождения и максимально возможное использование собственных сил и средств при ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- приоритетность задач по спасению жизни и сохранению здоровья людей при возникновении чрезвычайных ситуаций;

- мероприятия ГО по защите населения должны быть двойного предназначения и обеспечивать снижение потерь от опасностей военного и мирного времени;

- при угрозе применения ядерного оружия мероприятия по защите населения должны осуществляться на территории всей страны с привлечением всех людских и материальных ресурсов;

- мероприятия по защите населения и территорий от ЧС различного характера планируются и осуществляются в строгом соответствии с международными договорами и соглашениями Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами.

Общие принципы конкретизируются в соответствующих федеральных законах. Так, статья 4 Федерального закона «О гражданской обороне» определяет следующие принципы организации и ведения гражданской обороны:

- организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства;

- подготовка государства к ведению гражданской обороны осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств защиты населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- ведение гражданской обороны на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях начинается с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В статье 7 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» изложены основные принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:

- мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно;

- планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций;

- объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств, включая силы и средства гражданской обороны;

- ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти;

- силы и средства ГО привлекаются к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и регионального характера в порядке, установленном федеральным законом.

Дальнейшее развитие данных принципов находит отражение и в федеральных законах «Об обороне», «О безопасности», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», других нормативных правовых актах по вопросам обеспечения безопасности государства и человека и является составной частью безопасности Российской Федерации.

Основным объектом защиты населения является личность с ее правом на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения ЧС. Вместе с тем, личность не должна являться пассивным объектом защиты. Население обязано участвовать в мероприятиях по своей защите от ЧС, а также проходить обучение (подготовку) по действиям при возникновении чрезвычайных ситуаций.

Опираясь на принципы, успех защиты населения от чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время достигается в результате комплексного применения различных средств и способов защиты и осуществления мероприятий, обеспечивающих жизнедеятельность в условиях ЧС.

Обобщающий принцип в отношении всей совокупности специальных принципов и норм - защита человека и территорий на благо нынешнего и будущего поколений. Понимая это, многие страны на основе международных договоренностей берут на себя обязанности предпринимать все необходимые действия по сохранению и поддержанию качества окружающей среды, а именно:

1. недопустимость нанесения трансграничного ущерба;

2. недопустимость радиоактивного загрязнения окружающей среды;

3. запрет военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду;