Размещено на http://www.allbest.ru/

Модель влияния результативности деятельности ОМСУ на качество предоставления ЖКУ в РФ и за рубежом на примере 2-3 регионов СЗФО

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические и правовые аспекты деятельности ОМСУ в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг

1.1 Понятие жилищно-коммунальной услуги

1.2 Правовые основы оценки результативности деятельности муниципалитетов в Российской Федерации

Глава 2. Анализ влияния на качество предоставления ЖКУ в РФ и за рубежом результативности деятельности ОМСУ

2.1 Качество предоставления ЖКУ в Ленинградской области и Республике Карелия

2.2 Сравнение динамики результативности деятельности ОМСУ и качества предоставления ЖКУ в ЛО, Республики Карелия и зарубежных странах

Глава 3. Обоснование предложений по совершенствованию модели влияния результатов деятельности ОМСУ на качество предоставления ЖКУ в РФ

3.1 Основные проблемы результативности деятельности ОМСУ, влияющие на качество предоставления ЖКУ в РФ

3.2 Формирование предложений по совершенствованию модели влияния результатов деятельности ОМСУ на качество предоставления ЖКУ в РФ

Заключение

Список литературы

Введение

В результате разграничения полномочий между федеральными, региональными и местными уровнями власти муниципальные образования несут сегодня основное бремя ответственности за реализацию комплексного социально-экономического развития муниципалитета, организацию управления отраслями жизнеобеспечения, осуществление программ социальной защиты населения, предоставление социальных услуг и обеспечение мер безопасности и охраны правопорядка. В этих условиях повышается актуальность формирования эффективной системы муниципального управления, обеспечивающей на длительную перспективу достижение баланса экономических и социальных целей развития общества.

Жилищно-коммунальные услуги охватывают сферу обслуживания населения, а также других потребителей по удовлетворению материально-бытовых потребностей. Жилищно-коммунальные услуги - важнейшая составляющая часть системы жизнеобеспечения населения и достижение соответствующего качества предоставления услуг является важнейшей целью функционирования организации, входящей в систему жилищно-коммунального хозяйства. Достижение качества предоставления жилищно-коммунальных услуг должно сочетаться с оптимизацией затрат на их предоставление, что обусловлено монопольным положением организаций, действующих на рынке жилищно-коммунальных услуг.

Стандарты предприятия, которые положены в основу системы управления качеством, могут быть с успехом применимы в современных условиях, поскольку они устанавливали общие требования к структуре комплексной системы управления качеством, цели и задачи всех звеньев структуры, мотивацию персонала, а также общие положения системы контроля качества ремонта зданий и сооружений, предоставления коммунальных услуг, виды контроля и их назначение.(1,С.46) В настоящее время на местном уровне реализуются различные элементы стратегического управления, тем не менее, в этой области по-прежнему востребованы новые инструменты и методики, позволяющие, не нарушая выстроенной логики преобразований, органично дополнить и улучшить существующую систему муниципального управления. Этими факторами и объясняется актуальность настоящего исследования.

Цель исследования - разработка проекта Постановления «Об утверждении положения о стандартах качества предоставления муниципальных услуг».

Задачи исследования:

• Рассмотреть понятие жилищно-коммунальной услуги

• Определить правовые основы оценки результативности деятельности муниципалитетов в Российской Федерации

• Проанализировать качество предоставления ЖКУ в Ленинградской области и Республике Карелия

• Сравнить динамику результативности деятельности ОМСУ и качества предоставления ЖКУ в ЛО, Республики Карелия и зарубежных странах

• Выявить основные проблемы результативности деятельности ОМСУ, влияющие на качество предоставления ЖКУ в РФ

• Сформировать предложения по совершенствованию модели влияния результатов деятельности ОМСУ на качество предоставления ЖКУ в РФ

В работе использовались следующие методы исследования: системный анализ (научный метод познания, представляющий собой последовательность действий по установлению структурных связей между переменными или элементами исследуемой системы) и сравнительный анализ (анализ сопоставимых данных с целью сравнения характеристик сопоставимых объектов).

Глава 1. Теоретические и правовые аспекты деятельности ОМСУ в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг

1.1 Понятие жилищно-коммунальной услуги

Понятие «жилищно-коммунальная услуга» неразрывно связано с понятием «жилищно-коммунальное хозяйство». Понятие «жилищно-коммунальное хозяйство», получило широкое распространение в России и в странах СНГ, вошло в научный и практический оборот. В советской экономике жилищные и коммунальные услуги были в равной степени монополизированы и зачастую оказывались в рамках одного многоотраслевого предприятия. Почти все годы ХХ столетия власти уделяли большое внимание решению проблемы ЖКХ.

Опыт отечественного реформирования жилищно-коммунального хозяйства в настоящее время еще нельзя считать полностью удовлетворительным. В основной массе российских городов доля затрат на жилищно-коммунальное хозяйство в расходах бюджета непомерно высока и в некоторых случаях доходит до 50%.(2, С.17-22)

Жилищно-коммунальная услуга, как экономическая категория, выражает отношение между людьми по поводу производства, распределения и потребления специфических (в форме услуг) благ, относящихся к сфере личного потребления.(3, С.54) Это полный цикл работ, обеспечивающий конечный результат - реализация услуги непосредственно потребителю - включающий техническое обслуживание инженерных систем, конструктивных элементов и ремонт жилых зданий, в том числе выполнение заявок на неотложно-аварийные работы, независимо от того выполняются все работы по производству и реализации услуг одним предприятием или отдельные работы поручаются генеральным подрядчиком другим предприятиям и частным фирмам.

Основными характеристиками ЖКУ как экономического блага являются ее качество, цена, набор, стандарт с точки зрения набора и качества и объем предоставляемых услуг. Центральным элементом в этом ряду являются цена и качество, так как все остальные элементы прямо или косвенно зависимы от их уровня. И действительно, именно цена или тариф на ЖКУ всегда оказывается главным предметом переговорного процесса при заключении соглашения.

Жилищно-коммунальная услуга - это работы промышленного характера и действия, осуществляемые работниками жилищно-коммунальных организаций для удовлетворения потребностей населения в продукции промышленного характера соответствующего качества.

Развитие материального производства, а также разделение труда в сфере жилищно-коммунальных услуг привели к разнообразию их видов, которые можно классифицировать по ряду признаков. Структурная характеристика ЖКУ представлена на рис. 1.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.1 Классификация жилищно-коммунальных услуг(4, С.45)

Жилищно-коммунальные услуги по своему составу и структуре можно разделить на две группы:

Жилищные услуги по содержанию и ремонту жилья (техническое обслуживание), включающие:

• содержание и эксплуатацию жилья;

• содержание и ремонт лифтового оборудования;

• содержание и ремонт мусоропроводов;

• сбор и вывоз мусора, бытовых и пищевых отходов;

• уборка мест общего пользования;

• уборка придомовой территории;

• капитальный ремонт жилых помещений;

• найм жилых помещений;

• содержание площади жилья сверх социальной нормы.

Коммунальные услуги, включающие:

• водоснабжение и водоотведение;

• горячее водоснабжение;

• отопление;

• электроснабжение;

• газоснабжение.

Стратегической целью государственной жилищной политики в настоящее время, является - обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия комфортности жилья потребностям населения.(5, С.115)

По состоянию на 1 марта 2009 года в отрасли занято более 2,3 млн. человек, 33 тысячи 845 организаций обеспечивают теплом, водой, газом, электроэнергией и другими видами жилищно-коммунальных услуг более 2 млн. 664 тысяч жилых домов (а это свыше 3 млрд.кв.м.), сотни тысяч объектов инфраструктуры и промышленных производств. Отрасль формирует 4% валового внутреннего продукта страны, а ежегодный объем оказываемых услуг превышает 2 триллиона рублей.(6)

Реализация столь масштабных общегосударственных задач предполагает, с одной стороны, объединение усилий всех ветвей и уровней власти, с другой, требует соответствующего экономического поведения самого гражданина, будь он собственник жилого помещения, либо нуждающийся в жилье или в улучшении жилищно-бытовых условий.(5, С.116)

Следовательно, многое зависит от организации дела, четкого распределения функциональной нагрузки, от механизмов формирования и порядка распределения и использования ресурсов как на государственном и муниципальном уровнях управления, так и на уровне конкретного человека.

1.2 Правовые основы оценки результативности деятельности муниципалитетов в Российской Федерации

Источники муниципального права, исходя из федеративной формы государственного устройства России, можно разделить на три уровня:

ь Федеральные - нормативные правовые акты РФ;

ь Региональные - нормативные правовые акты субъектов РФ;

ь Местные - нормативные правовые акты муниципальных образований.

Основным источником муниципального права является Конституция Российской Федерации. Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, на самостоятельное решение вопросов местного значения, на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.(7, С.130-133) Положения Конституции о самостоятельности местного самоуправления и то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает не утрату самоуправления властной природы, а невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к местному самоуправлению.(8, С.321)

Вторым базовым источником являлся Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.(9)

К специальным законам в области муниципального права можно отнести также Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации. Источниками муниципального права являются Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и постановления Конституционного Суда. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации(10, С.78)

1. Источниками муниципального права на уровне субъектов Российской Федерации являются конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов.(11, С.81-87)

2. Закон о местном самоуправлении, о выборах органов местного самоуправления; об отзывах депутатов и выборных должностных лиц; о местном референдуме; о собраниях, сходах граждан; о муниципальной собственности и другие. Например, Областной закон Ленинградской области от 30.05.2005 N 37-оз (ред. от 26.12.2005) "Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области" «определяет численность депутатов и срок их полномочий, порядок избрания на первый срок, а также формирования представительного органа муниципального района. Кроме того, приводятся требования к кандидатам на должность главы местной администрации».(12)

К нормативным правовым актам местного самоуправления относятся:

1) решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, сходе граждан;

2) решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления;

3) решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления.

К важнейшим источникам муниципального права на уровне местного самоуправления относится устав муниципального образования.(13, С.10)

В рамках данного исследования интерес представляет Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", принятый в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Указом устанавливаются показатели, которые необходимо учитывать для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

К таким показателям, в частности, относятся: отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципального района); доля населения, охваченного профилактическими осмотрами; доля амбулаторных учреждений, имеющих медицинское оборудование в соответствии с табелем оснащения; число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения; доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен капитальный и текущий ремонт; площадь земельных участков, предоставленных для строительства; объем жилищного строительства; уровень собираемости платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги. Перечень дополнительных показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, городских округов и муниципальных районов должен быть разработан Правительством РФ в срок до 1 сентября 2008 года. Одновременно с этим органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендуется, в частности, поощрять достижение наилучших показателей.(14)

Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р установлены дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

При оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления учитываются, в частности, такие факторы как среднемесячная номинальная начисленная зарплата работников, объем предоставляемой муниципальными учреждениями здравоохранения медицинской помощи в расчете на одного жителя, доля детей, посещающих детские сады, средняя наполняемость классов в школах, протяженность автодорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, общий объем расходов бюджета муниципального образования, доля собственных доходов местного бюджета и др. Предусмотрены показатели, необходимые для расчета неэффективных расходов местных бюджетов. Органы исполнительной власти субъектов РФ вправе выделять из региональных бюджетов гранты городским округам и муниципальным районам для содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления. Даны рекомендации по порядку выделения таких грантов.(15)

Главы местных администраций городских округов и муниципальных районов обязаны ежегодно представлять в высший исполнительный орган власти субъекта РФ для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления доклады о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период. Утверждены типовая форма доклада и методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления. Например, «Сводный доклад Ленинградской области о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в границах Ленинградской области» подготовлен по результатам мониторинга достигнутых значений показателей по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (далее - Указ № 607), распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 года № 1313-р и представленных в докладах глав администраций муниципальных районов и городского округа Ленинградской области, размещенных на сайтах соответствующих муниципальных образований согласно пункту 3 Указа № 607, по следующим направлениям:

экономика и финансы:

Раздел I. В сфере экономики и финансов

Раздел II. В сфере дорожного хозяйства

Раздел III. В сфере транспорта

Раздел IV. В сфере малого и среднего предпринимательства

Раздел V. В сфере управления имуществом (улучшение инвестиционной привлекательности, доступность и качество жилья)

Раздел VI. В сфере государственного строительного надзора и государственной экспертизы

Раздел VII. В сфере сельского хозяйства

здравоохранение:

Раздел VIII. В сфере здравоохранения

образование:

Раздел IX. В сфере образования

культура:

Раздел X. В сфере физической культуры и спорта

Раздел XI. В сфере культуры

жилищно-коммунальное хозяйство:

Раздел XII. В сфере жилищно-коммунального хозяйства

Раздел XIII. В сфере строительства (доступность и качество жилья)

Раздел XIV. В сфере градостроительства и архитектуры (доступность и качество жилья)(16)

По результатам исследования, проведенного в Первой главе можно сделать следующие выводы:

Понятие «жилищно-коммунальная услуга» неразрывно связано с понятием «жилищно-коммунальное хозяйство». Понятие «жилищно-коммунальное хозяйство», получило широкое распространение в России и в странах СНГ, вошло в научный и практический оборот. Жилищно-коммунальная услуга - это работы промышленного характера и действия, осуществляемые работниками жилищно-коммунальных организаций для удовлетворения потребностей населения в продукции промышленного характера соответствующего качества.

Правовые основы оценки результативности деятельности муниципалитетов в Российской Федерации заложены в следующих нормативно-правовых актах: Конституция Российской Федерации, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и постановления Конституционного Суда. На уровне субъектов РФ данные основы заложены в конституциях республик, уставах краев, областей, автономных областей, автономных округов. Закон о местном самоуправлении, о выборах органов местного самоуправления; об отзывах депутатов и выборных должностных лиц; о местном референдуме; о собраниях, сходах граждан; о муниципальной собственности и другие. Например, Областной закон Ленинградской области от 30.05.2005 N 37-оз (ред. от 26.12.2005) "Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области"

В рамках данного исследования особый интерес представляет Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", принятый в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Указом устанавливаются показатели, которые необходимо учитывать для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Так же Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р установлены дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

муниципалитет жилищный коммунальный услуга

Глава 2. Анализ влияния на качество предоставления ЖКУ в РФ и за рубежом результативности деятельности ОМСУ

2.1 Качество предоставления ЖКУ в Ленинградской области и Республике Карелия

Реализуемая в настоящее время модель реформирования ЖКХ соответствует программе, разработанной Госстроем России и одобренной Правительством Российской Федерации от 17 ноября 2001 г.

По данным Всероссийского опроса, проведенного ВЦИОМ 28-29 января 2008 г. (Опрошено 1592 человека в 153 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%), большинство россиян негативно оценивают преобразования, проходящие в сфере ЖКХ.

Рис.2 Оценка качества жилищно-коммунальных услуг, получаемых гражданами в месте своего постоянного проживания, %(17)

В Москве и Санкт-Петербурге ситуация с ЖКУ воспринимается лучше (+41, -57%), чем в других населенных пунктах.

Основные направления реформы ЖКХ, по мнению респондентов, представлены на рис.3



Рис. 3. Основные цели реформы ЖКХ, по мнению населения, %(17)

Как показывает рис.3, повышение качества обслуживания, т.е. качества предоставляемых ЖКУ, треть респондентов считает основной целью реформы ЖКХ.

Для более детального изучения проблем качества ЖКУ, оказываемых населению, были выбраны два региона - Ленинградская область и Республика Карелия.

Республика Карелия расположена на северо-западе России, входит в состав Северо-Западного федерального округа Российской Федерации. В состав республики входят 16 муниципальных районов и 2 городских округа, на территории которых расположены 109 поселений (22 городских, 87 - сельских), 808 населенных пунктов, в том числе 13 городов.

Ленинградская область расположена на северо-западе России, входит в состав Северо-Западного федерального округа Российской Федерации. Вся территория Ленинградской области разграничена между поселениями, территории всех поселений - за исключением территории городского округа (Сосновый Бор) входят в состав муниципальных районов. Таким образом, на территории Ленинградской области 17 муниципальных районов, один городской округ, а также 142 сельских поселения и 62 городских поселения в составе муниципальных районов.

Выбранные регионы схожи по своему административно-территориальному делению. Республика Карелия - 16 муниципальных районов и 2 городских округа, Ленинградская область - 17 муниципальных районов, один городской округ, что позволит более объективно сравнивать результаты деятельности ОМСУ и уровня качества оказываемых населению ЖКУ.

Данные с официальных порталов органов государственной и муниципальной власти Ленинградской области и Республики Карелия за 2007-2009гг. о жалобах населения на качество предоставления ЖКУ сгруппированы в таблице 1.

Таблица 1

Сведения о жалобах населения на качество предоставления ЖКУ в Ленинградской области и Республики Карелия за 2007-2009гг.

Показатель	Ленинградская область	Республика Карелия
	2007	2008	2009	2007	2008	2009
Всего жалоб на качество ЖКУ	2882	2590	2342	1260	1131	1004
Количество жалоб, по которым приняты результативные меры	1810	1992	1981	1001	1084	1008
Повторные жалобы на качество ЖКУ	144	130	100	22	14	11

Основными темы обращений и жалоб были:

• предоставление субсидии и льготы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;

• обеспечение устойчивой и надежной работы систем водоснабжения и водоотведения городов и населенных пунктов;

• перерасчет платы за газ за период временного отсутствия в жилом помещении;

• капитальный ремонт жилищного фонда в рамках региональной адресной программы капитального ремонта многоквартирных домов;

• газификация населенных пунктов республики;

• правомерность корректировки платы за водоснабжение;

• подготовка объектов жизнеобеспечения к осенне-зимнему периоду на территории муниципальных образований;

Динамика количества жалоб на качество ЖКУ в Ленинградской области и Республики Карелия за 2007-2009гг. представлена на рис.4

Рис.4 Динамика количества жалоб на качество ЖКУ в Ленинградской области и Республики Карелия за 2007-2009гг.

Рис. 4 наглядно показывает снижение жалоб на качество ЖКУ, предоставляемых предприятиями Ленинградской области и Республики Карелия за 2007-2009гг. Учитывая, что население ЛО в 2.4 раза больше населения Республики Карелия, а площадь региона в почти в 2.2 раза меньше (что существенно снижает и транспортные расходы и время прибытия для устранения жалобы) можно отметить, что по данному параметру в более выгодном положении находится Республика Карелия.

Динамика количества жалоб на качество ЖКУ, по которым приняты результативные меры муниципальными службами Ленинградской области и Республики Карелия за 2007-2009гг. представлены на рис. 5

Рис. 5 Динамика количества жалоб на качество ЖКУ, по которым приняты результативные меры муниципальными службами Ленинградской области и Республики Карелия за 2007-2009гг.

Из рис.5 видно, что за период с 2007г. по 2009г. и Ленинградской области и Республики Карелия повысилась результативность разрешения спорных вопросов по жалобам на качество предоставляемых ЖКУ.

Динамика числа повторных жалоб на качество предоставляемых ЖКУ представлена на рис.6.



Рис. 6 Динамика числа повторных жалоб на качество предоставляемых ЖКУ в Ленинградской области и Республики Карелия за 2007-2009гг.

Рис. 6 наглядно показывает сокращение числа повторных жалоб на качество предоставляемых ЖКУ в Республики Карелия за 2007-2009гг. на 50%, а в ЛО - на 30,6%.

Таким образом, можно сделать вывод, что по рассматриваемым показателям качество ЖКУ в Республике Карелия за анализируемый период (2007-2009гг.) было выше, чем в Ленинградской области.

По данным опросов, проводившихся на официальных порталах Администрации ЛО и Республики Карелия в конце 2009г. большинство жителей регионов оценивают качество ЖКУ удовлетворительно - см. рис.7

Рис.7 Оценка качества ЖКУ, получаемых гражданами в Республике Карелия и Ленинградской области, %(18)

В то же время, распределение (ранжирование) муниципальных образований по итогам анализа показателей мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Ленинградской области и Республики Карелия за 2008 год, показывает более эффективную, результативную работу ОМСУ ЛО. (см. Табл.2)

Таблица 2

Распределение муниципальных образований Ленинградской области и Республики Карелия за 2008 год по результатам анализа показателей

Республика Карелия	Ленинградская область
Муниципальные районы, городские округа	Количество набранных баллов	Рейтинг	Муниципальные районы, городской округ	Количество набранных баллов	Рейтинг
1	2	3	4	5	6
Сортавальский муниципальный район	610	1	Всеволожский муниципальный район	585	1
Прионежский муниципальный район	614	2	Кингисеппский муниципальный район	611	2
Лоухский муниципальный район	645	3	Кировский муниципальный район	690	3
Кондопожский муниципальный район	694	4	Тихвинский муниципальный район	707	4
Лахденпохский муниципальный район	732	5	Волховский муниципальный район	721	5
Муезерский муниципальный район	748	6	Лодейнопольский муниципальный район	728	6
Медвежьегорский муниципальный район	756	7	Выборгский муниципальный район	749	7
Кемский муниципальный район	778	8	Киришский муниципальный район	766	8
Олонецкий муниципальный район	801	9	Тосненский муниципальный район	779	9
Калевальский муниципальный район	814	10	Лужский муниципальный район	799	10
Беломорский муниципальный район	818	11	Бокситогорский муниципальный район	808	11
Пряжинский муниципальный район	830	12	Ломоносовский муниципальный район	815	12
Пудожский муниципальный район	836	13	Волосовский муниципальный район	815	13
Сегежский муниципальный район	841	14	Гатчинский муниципальный район	826	14
Питкярантский муниципальный район	868	15	Сланцевский муниципальный район	845	15
Суоярвский муниципальный район	892	16	Подпорожский муниципальный район	847	16
Петрозаводский городской округ	502	-	Приозерский муниципальный район	887	17
Городской округ Костомукша	590	-	Сосновоборский городской округ	440	-

Анализ показателей производился методом ранжирования каждого показателя в отдельности с присвоением каждому муниципальному образованию от 1 до 18 баллов соответственно. Наилучшему значению показателя присваивался 1 балл, наихудшему - 18 баллов. Впоследствии полученные баллы суммировались. Распределение муниципальных образований по итогам анализа показателей мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Ленинградской области и Республики Карелия за 2008 год производилось суммированием всех присвоенных баллов и ранжированием в порядке возрастания.

Таким образом, эффективность деятельности органов местного самоуправления муниципального образования набравшего наименьшее количество баллов признается более высокой по сравнению с муниципальным образованием, набравшим наибольшее количество баллов. При этом в случае не представления информации по показателям, утвержденным Указом № 607, муниципальным районам и городскому округу присваивалось 18 баллов. Показатели, предоставление сведений по которым в текущем году является необязательным, не учитывались при проведении ранжирования.

Следует учитывать, что в связи с различием в исполняемых полномочиях информация, представленная городскими округами, учтена в Таблице, но сравнение городского округа с муниципальными районами при подведении итогов не осуществлялось.

Как следует из Таблицы 2, муниципальные районы ЛО незначительно опережают муниципальные районы Республики Карелия по эффективности деятельности ОМСУ.

2.2 Сравнение динамики результативности деятельности ОМСУ и качества предоставления ЖКУ в ЛО, Республики Карелия и зарубежных странах

Местное управление в США характеризуется широкой децентрализацией, довольно высокой степенью независимости муниципалитетов от центрального правительства и штатов, отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной власти. (19, С.74) Власти штата определяют организационную и правовую структуру органов муниципального управления (на основе Конституции штата - внутренняя организация местных органов и их структура, виды налогов, лимиты налогообложения, регламентация финансовой деятельности местных органов).

У большинства муниципалитетов имеются муниципальные хартии, характеризующий правовой статус местных органов власти. Муниципальная хартия - свод законов штата, (даже если эти законы не собраны в единый документ) регламентирующих деятельность местных органов власти.(20, С.25)

Административное регулирование деятельности муниципалитетов обеспечивает функционирование органов местного самоуправления. Большое количество, нередко противоречивых подсистем федерального, штатного и муниципального уровня придает неоднозначный характер системе правового регулирования органов местного самоуправления. В США федеральный законодатель не касается вопроса правового регулирования деятельности органов местного самоуправления, оставляя правовую регламентацию местного самоуправления исключительно на усмотрение штатов.

Основная деятельность муниципалитетов - вопросы социального обслуживания. Административно-управленческие вопросы (полиция, пожарные, налоги), хозяйственные вопросы. Пределы полномочий муниципалитетов устанавливаются в правительственных постановлениях и министерских инструкциях путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения, стандартов оказания услуг.

В США коммунальные услуги всегда были объектом пристального внимания со стороны частного бизнеса, причем с сильной конкуренцией. Например, энергохозяйство страны лишь частично находится в руках государства. В 20 городах США наблюдается конкуренция энергокомпаний посредством дублирования распределительных систем. Необходимо отметить, что в столь крупном объеме конкуренции распределительные сети имеются только лишь в США. Все это приводит к значительной экономии бюджетных расходов. Так, в структуре расходов бюджета Вашингтона жилищное строительство и коммунальные услуги составляют всего 5,9 %, городской транспорт -- 3,5 %. Преобладающую долю составляют расходы на социальные нужды (образование, здравоохранение и др.).(21, С.77)

Функции регулирования вопросов местного управления, благодаря независимости Канады как федерального государства, постепенно переместились на уровень провинций. Как следствие, в Канаде сформировано около 10 различных систем муниципального управления. Наиболее похожие на действующие в США принципы организации местного самоуправления, (близкие к английскому прототипу) применяются в старых восточных провинциях.

В метрополиях, округах, деревнях, малых и крупных городах муниципальное управление регламентируется законодательством провинций и обладает такими полномочиями, которыми провинции сочтут возможным его наделить. Мэры, председатели городских и сельских советов, члены советов избираются по правилам, прописанным в законодательстве провинций. В ведении пяти тысяч муниципальных образований находится: канализация и водоснабжение, дороги, уборка мусора, строительные нормы, уличное освещение, библиотеки, парки, детские площадки. Высокий уровень оказания муниципальных услуг помогают выдерживать стандарты качества оказываемых услуг.

С учетом того, что руководство провинций считает этот путь наиболее эффективным и рентабельным, в последние годы широко распространилась тенденция слияния муниципалитетов. В ряде случаев провинции предоставляли специальных консультантов и организовывали комиссии по реструктуризации муниципалитетов. В других случаях, объединение происходило на добровольной основе.

В Скандинавских странах существует мощная сеть административно-территориальных органов управления и при этом их отличает не только многообразие форм, но и независимость в проведении экономической политики.

Местные правительства не только уполномочены выделять приоритеты, но, и обладают стабильными источниками финансирования в виде собственных средств - доходов бюджетов местных органов власти. В 2008 г. их доля в статье доходов совокупного бюджета составляла 803,7 млрд. долл. (около 30%). Основой столь солидных местных бюджетов является налоговая база, которая исчисляется 271 млрд. долл.

Являясь частью финансовой системы государства, бюджеты местного самоуправления берут на себя не только финансовые обязательства в целях уменьшения давления на федеральный бюджет, но и расходы, связанные с государственным регулированием экономики, стабилизацией экономической ситуации и стимулированием экономического роста на подведомственной территории, содействуя проведению политики, соответствующей интересам региона. Местным органам власти принадлежит заметная роль в регулировании размещения производительных сил - целевом использовании земель. Экономические, финансовые и административные меры, принимаемые местными органами власти, стимулируют или ограничивают развитие отдельных отраслей хозяйства, создают условия для повышения конкурентоспособности частных предприятий. Широкое участие местных администраций в финансировании базисных отраслей экономики, а также в затратах на образование, здравоохранение, охрану и использование природных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей среды способствует организации новых рабочих мест, расширению занятости населения.

Наряду с традиционным финансированием из местных бюджетов таких служб, как полицейская, пожарная, санитарная, рекреационная, все чаще из бюджетов выделяются средства на развитие экономической инфраструктуры (в частности, капиталоемких и требующих государственного контроля объектов: строительство мостов, дорог и т. д.). Местные органы власти осуществляют жилищное строительство для тех, чьи доходы ниже среднего уровня. Доля местных бюджетов в финансировании жилищных программ в среднем превышает 50% общенациональных расходов.(22, С.426)

Доходная часть бюджетов низших эшелонов власти формируется из трех источников: налоговые поступления; неналоговые поступления; субсидии федерального и штатских правительств. Федеральная помощь - это средства, получаемые от правительства в виде разного рода дотаций, субсидий, кредитов, которые условно можно разделить на целевые (программные) и свободные. Свободные средства, получаемые от федерального правительства, расходуются сообразно обстоятельствам - по усмотрению местных правительств, а целевые (программные) средства идут только на осуществление целевых федеральных социально-экономических программ. Федеральная и штатская помощь в местных бюджетов в 2006г. составляла 190,7 млрд. долл. (32,8%), в 2008 г. - 270,5 млрд. долл. (33,6%). За исключением помощи федерального и штатского правительства, все источники поступлений в бюджеты являются собственными доходами местных правительств.

К неналоговым источникам доходов местных бюджетов относятся: доходы от предоставления коммунальных услуг, доходы от продажи муниципальной собственности, доходы страховых фондов, доходы от продажи облигаций, ряд административных удержаний, сборы, платежи за лицензии, штрафы, пошлины и т. д. Всего неналоговые доходы в собственных источниках дохода в 2006 г. составляли 188,3 млрд. долл., или 48,3 и 32,4% общих доходов местных бюджетов, а в 2008 г. 262,7 млрд. долл. (соответственно 49,2 и 32,6%). Собственные налоговые источники играют большую роль в наполняемости местных бюджетов. Так, в 2008 финансовом году налоговые поступления составили 270,7 млрд. долл., что обеспечило 50,7% собственных доходов и 33,6% общей суммы доходов.(23, С.510)

Правительства многих стран сейчас ведут поиск путей перевода коммунальных служб из государственного сектора в частный, стремясь задействовать рыночные механизмы в целях улучшения показателя «затраты -- эффективность». Приватизация в жилищно-коммунальном секторе отличается сложностью и многообразием форм, что обусловлено особенностями самой отрасли.

Практика показывает, что наиболее благоприятными направлениями развития частного бизнеса в системе муниципального хозяйства являются:

- организации эксплуатации жилищного фонда;

- бытовые, в том числе ремонтные услуги населению, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов;

- выполнение уборочных работ, озеленение;

- ремонт и содержание дорог.

Например, в США доля частного сектора в таком виде услуг, как вывоз бытовых отходов, составляла в 1971 г. -- 50 %, в 1993 г. - 80 %, причем услуги частного сектора оказались в среднем на 34 % дешевле, чем услуги муниципальных предприятий. (21, С.77).

В каждой стране имеются свои отличительные особенности приватизации муниципальных предприятий. Большой опыт перевода государственных предприятий жилищно-коммунального хозяйства в частный сектор накоплен в Великобритании. Британские консерваторы первыми в Западной Европе приватизировали общенациональные коммунальные службы (фактически целые отраслевые комплексы). Специфической особенностью приватизации в Великобритании стала именно распродажа отраслей с высокой степенью естественной монополии - отраслей коммунального хозяйства. Тенденция развития приватизации в Великобритании - полная приватизация в форме распродажи существующих активов. Предприятия общественного пользования, такие как телефонная связь, снабжение населения газом, водой, электричеством, автобусная служба (кроме Лондона), также перешли в частный сектор.(21, С.34)

Процесс приватизации сферы городских услуг иногда приводит к росту цен и тарифов, хотя при этом происходит улучшение качества услуг. Поэтому, например, в Великобритании основной формой государственного регулирования деятельности отраслей коммунального хозяйства является регулирование цен (тарифов).

В 1980-е годы во Франции государственная политика была направлена на сокращение вмешательства в сферу экономики. Были приватизированы системы водоснабжения (3/4 городского водоснабжения переданы в частные руки), службы по уборке мусора, улиц. В частный сектор переданы коммунальные услуги, отдельные автобусные маршруты.

При сохранении муниципальной собственности на объекты жизнеобеспечения городов, для управления ими наиболее распространены такие формы привлечения частных предпринимателей, как договор об обслуживании, договор об управлении, договор об аренде и договор концессии. Следует заметить, что заключение соответствующих контрактов является наиболее распространенной формой приватизации всех городских служб. В структурах местных администраций многих зарубежных городов имеются отделы контрактов, ведающие решением данного круга вопросов.

Неполная приватизация посредством разумного заключения хозяйственных договоров на управление объектами муниципальной собственности позволяет городским властям продолжать обеспечение конкретной услуги, но ограничить себя ролью, соответствующей статусу публичной власти: формирование спроса, принятие решения о покупке товара (услуги), контроль над исполнением подрядчиками условий контрактов и оплата счетов. Возлагая на себя обязанности лишь по выполнению этих функций и перекладывая на частные фирмы производственную деятельность, муниципалитеты используют их неоспоримые преимущества в умении производить и доставлять готовый товар или услугу, соответствующую высоким установленным стандартам.

Однако для предприятий любых организационно-правовых форм с участием публичной власти общим является то, что в них всегда создаются коллегиальные органы по управлению и контролю над их деятельностью.

С начала 1990-х гг. в Германии основной тенденцией развития органов местного самоуправления являлось введение различных методик измерения эффективности. Методы измерения эффективности деятельности органов местного самоуправления, оказывают большое влияние на управление во многих отношениях:

В горизонтальном измерении методики измерения эффективности направлены на изменение характера взаимодействия органов местного самоуправления. Техники политического контроля, основанные на системе показателей эффективности, способствуют изменению характера принятия политических решений органами местного самоуправления, позволяет проводить стратегическое планирование и прогнозировать результаты программ и политик.

Система показателей эффективности может быть также применена для сравнения результативности деятельности органов местного самоуправления. Во-первых, сравнение органов власти по признаку эффективности может способствовать изменению организационных структур для достижения большей гибкости реагирования на потребности общества и обмену опытом между муниципалитетами. Кроме того, сопоставление эффективности традиционно является стимулом для создания атмосферы конкуренции, что в конечном итоге приводит к повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В вертикальном измерении система показателей эффективности позволяет федеральным властям действенно осуществлять функции надзора и контроля над деятельностью органов местного самоуправления. Несмотря на то, что использование показателей эффективности для надзора за муниципалитетами позволяет избежать традиционного иерархического контроля, такая форма обратной связи влечет за собой высокие трансакционные издержки на измерение эффективности и проведение мониторинга.

В настоящий момент анализ, основанный на критериях эффективности (бенчмаркинг), применяется в основном на местном уровне. Однако стоит заметить, инициатива местных властей по применению системы оценки эффективности воздействует и на властные органы на региональном, и даже федеральном уровнях.

В середине 1990-х гг. Германию охватил бум измерения эффективности, что подтверждается внушительным количеством муниципалитетов, использовавших бенчмаркинг и конкурировавших по эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В отличие от Великобритании, где процедура измерения эффективности деятельности органов местного самоуправления была введена по инициативе Правительства и для более жесткого контроля муниципалитетов, в Германии распространение методов измерения эффективности и бенчмаркинга характеризуется движением снизу вверх по сложно организованной иерархичной структуре органов власти. Таким образом, сети бенчмаркинга и способы измерения эффективности выступают как новые методы управления в рамках институциональных ограничений, так как они упрощают горизонтальное взаимодействие и координацию между органами местного самоуправления.

С одной стороны, методики измерения эффективности и бенчмаркинга широко применяются в Германии и являются главными трендами реформирования управления на местном уровне. Однако, согласно статистическим данным, процент муниципалитетов, применяющих бенчмаркинг и индикаторы эффективности заметно снизился. Местные власти критикуют методики измерения эффективности за высокие издержки, в то время как выгоды от их использования не всегда очевидны.

По результатам исследования, проведенного во Второй главе можно сделать следующие выводы:

Проведенный обзор деятельности ОМСУ зарубежных стран, показал, что оценка эффективности деятельности ОМСУ за рубежом происходит с начала 1990-х гг. Обзор выявил так же значительные расхождения в организационных, правовых и финансовых аспектах деятельности ОМСУ за рубежом и в РФ. Внедрение стандартов качества муниципальных услуг, новых технологий, активная приватизация муниципальных предприятий, экономическая самостоятельность муниципалитетов, применение системы показателей эффективности для сравнения результативности деятельности органов местного самоуправления позволяют судить об эффективной деятельности зарубежных ОМСУ. Увеличение процентов неналоговых доходов местных бюджетов (в том числе и от предоставления ЖКУ) позволяют судить о высоком качестве предоставления ЖКУ. Таким образом, можно сделать вывод, что за рубежом высокое качество ЖКУ является следствием результативности деятельности ОМСУ.

Сравнение динамики результативности деятельности ОМСУ и качества предоставления ЖКУ в ЛО, Республики Карелия и зарубежных странах провести не возможно по объективной причине: в настоящее время данные о результативности деятельности ОМСУ РФ имеются только за 2008г. Но проведенный в предыдущем параграфе анализ показал, что на фоне более скромных общих результатов деятельности ОМСУ Республики Карелия, качество предоставления ЖКУ выше, чем в Ленинградской области, где эффективность деятельности ОМСУ оценена более высоко.

Глава 3. Обоснование предложений по совершенствованию модели влияния результатов деятельности ОМСУ на качество предоставления ЖКУ в РФ

3.1 Основные проблемы результативности деятельности ОМСУ, влияющие на качество предоставления ЖКУ в РФ

Основными причинами, препятствующими распространению процедур измерения эффективности являются:

• Несовершенство информации. Муниципалитеты часто сталкиваются с тем, что организационные структуры и кадровый состав значительно варьируются от города к городу, что делает практически невозможным их сравнение и выработку универсальных индикаторов эффективности. Более того, различные техники измерения одного и того же показателя эффективности подчас дают совершенно разные результаты, что делает результаты измерения необъективными и бесполезными.

• Отсутствие единых стандартов качества предоставляемых муниципальных услуг.

• Издержки внедрения. Процедура измерения эффективности традиционно влечет за собой высокие издержки. Кроме издержек внедрения дорогостоящей электронной системы для ведения базы данных, необходимо принять во внимание издержки на обновление и модернизацию процессов измерения эффективности.

• Политические стратегии. Внедрение системы показателей измерения эффективности требует четкого определения политических целей, в то время как политикам зачастую выгодно привлекать электорат противоречивыми, неясно определенными и нереалистичными целями своей программы. Кроме того, политикам невыгодны результаты анализа, показывающие, что эффективность программ и политик низкая, так как это, скорее всего, приведет к провалу на выборах.

Дополнительными причинами, влияющими на качество ЖКУ, являются:

• Медленное проведение финансового оздоровления предприятий ЖКХ, реструктуризации задолженности.

• Отсутствие конкуренции в системе ЖКХ.

• Отсутствие стимулирования внедрения энергосберегающих технологий, автономных систем тепло- и водоснабжения.

• Отсутствие собственных источников доходов в российских местных бюджетах. Российские местные бюджеты их почти не имеют: местные налоги, во-первых, «не работают» в должной мере ввиду скудного набора самих налогов, во-вторых, отсутствует отрегулированная правовая база, в третьих, по причине повсеместного ухода от налогов всеми легальными и нелегальными способами, в-четвертых, неналоговые источники доходов в отличие от зарубежных стран либо не входят в компетенцию местных органов власти, либо не приносят сколько-нибудь ощутимых доходов.

• Таким образом, в России остается только один источник необходимого финансирования всех мероприятий на местном уровне - это выделение средств из федерального бюджета. Если учесть, что в консолидированном бюджете России доля расходов местных уровней власти на 5-6 п. п. превышает их долю в доходах, то становится ясно, почему местные социально-экономические программы постоянно недофинансируются.

3.2 Формирование предложений по совершенствованию модели влияния результатов деятельности ОМСУ на качество предоставления ЖКУ в РФ

Разработка методики по повышению качества предоставления муниципальных услуг - прямая задача деятельности ОМСУ. Начать в данном случае следует с разработки стандартов качества предоставления ЖКУ. Проект Постановления Администрации МО ХХХ «Об утверждении положения о стандартах качества предоставления муниципальных услуг» представлен ниже:

Проект Постановления Администрации МО ХХХ «Об утверждении положения о стандартах качества предоставления муниципальных услуг»

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ ХХХ

АДМИНИСТРАЦИЯ МО ХХХ МУНИЦИПАЛЬНОЕ РАЙОН

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от ________________ N ______

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О СТАНДАРТАХ КАЧЕСТВА

ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом муниципального образования ХХХ муниципальный район, в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств, открытости и общедоступности информации по предоставлению муниципальных услуг физическим и (или) юридическим лицам, Администрация МО ХХХ район постановляет:

1. Утвердить Положение о стандартах качества предоставления муниципальных услуг (Приложение);