Использование стратегического планирования в деятельности органов исполнительной власти

2.2 Проблемы при разработке документов стратегического планирования

Разработка стратегического плана развития, учитывающего не один -- два сценария, а весь спектр вариантов социально-экономической системы региона требует детального согласования (в числах, датах, схемах и т.д.) огромного количества неполной, недоопределенной и часто противоречивой экономической и технологической информации, поступающей с разных уровней системы управления региона. До последнего времени не было информационно-аналитических и коммуникационных систем нужной мощности с такими функциональными характеристиками, которые позволяли бы создавать более или менее адекватные математические модели сложных социально-экономических и технологических систем. Поэтому требование взаимной увязки сценариев развития различных отраслей регионального и федерального хозяйства оказывалось невыполнимым пожеланием.

Состав показателей Стратегии 2020 базируется на официальной статистической отчетности. Органы исполнительной власти Свердловской области испытывают значительные «статистические» трудности. Осознавая всю важность мониторинга состояния малого и среднего предпринимательства (далее - МСП) Комитет по развитию малого и среднего предпринимательства Свердловской области проводил работу по установлению конструктивного взаимодействия со Свердловскстатом. Основная цель взаимодействия: получение своевременной и достоверной информации о состоянии МСП в Свердловской области, включая информацию о количестве субъектов МСП и численности работающих на МСП (по категориям микро-, малые и средние предприятия).

Несмотря на письменные обращения, проведение совещаний представителей Комитета с руководителями Свердловскстата, а также устные переговоры, Свердловскстат не изменил свои подходы к учету субъектов МСП ввиду ввиду жесткости установленного федерального статистического плана, не предполагающего проведения другого статистического анализа. Данные предоставляются только по малым предприятиям - юридическим лицам. Данные по средним предприятиям и микропредприятиям не предоставляются. При этом особенность структуры МСП в Свердловской области такова, что число микропредприятий составляет не менее 90% от общего числа малых предприятий Из официальной переписки Комитета по развитию малого и среднего предпринимательства Свердловской области в 2011 г..

Сама концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации по мнению автора статьи «Стратегия развития регионов: теория, практика, новые подходы» Е.П. Смирнова Дата публикации: 28.09.2011, имеет принципиальные ограничения, которые состоят в следующем:

1. недостаток целостности - стратегия должна реально учитывать множество позиций участников регионального развития и быть принята не только на аппаратном уровне, но и элитой региона и страны. Очевидно, такая стратегия подразумевает иную технологию формирования и сопровождения. Сложившаяся мировая практика признает за государством региональную политику, направленную на поддержание, прежде всего, депрессивных и проблемных регионов, при этом стратегия развития благополучных регионов является прерогативой самих регионов.

Активными участниками реализации «Стратегии 2020» должны были стать сами Свердловские предприятия. В этом документе очень много принципов, выполнить которые органы исполнительной власти одни не могут. Для их реализации и органы власти, и хозяйствующие субъекты должны работать вместе и слаженно. Возьмём, например, такие ключевые принципы «Стратегии», как увеличение производительности труда в 4 раза, доведение уровня среднего класса до 60-70 %, повышение энергоэффективности экономики. Разве в силах только органы государственного управления решить эти задачи? На III Съезде промышленников и предпринимателей Свердловской области «Стратегия 2020 - новое качество жизни!» в Нижнем Тагиле руководитель администрации губернатора Свердловской области А.Левин предложил предприятиям самим принимать у себя чёткую стратегию, пошаговый алгоритм того, как они увеличат у себя производительность труда, внедряя энергосберегающее оборудование, увеличат зарплату. Возможно, этот призыв и нашел отклик у представителей бизнес-элиты, однако в стратегическом документе отсутствуют механизмы, позволяющие влиять на постановку задач, генерируемых промышленным комплексом Урала в реализации Стратегии или даже проводить мониторинг этого процесса. Этой проблемы можно было избежать, привлекая к разработке данного документа представителей бизнеса, что, на мой взгляд снизило бы излишнюю декларативность документа, придало бы ему большую реалистичность, сделало бы данный документ реальным ориентиром для бизнес-сообщества.

2. В условиях недостатка финансовых, кадровых и других ресурсов у государства сам подход к регионам только с позиции руководства и управления Концепция, технология и инструменты формирования управленческих решений в социально-экономической и технологической сферах субъектов Российской Федерации. Сборник материалов Проблемной рабочей группы по прогнозированию и стратегическому планированию социально-экономического развития российских регионов. Москва, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2007г. не может быть достаточно эффективным. Более эффективной является позиция организации регионального развития, но уже со стороны более сложного «общественно-государственного» позиционера, правда, предполагающая качественно более высокий уровень соорганизации органов госвласти и всех активных центров власти в обществе.

Задачи, принятые в августе 2010 года, носили преимущественно организационный характер и, в основном, решены. Так, разработан ряд новых отраслевых стратегических документов (концепция развития транспортно-логистической системы Свердловской области с перспективой до 2030 года, концепция экологической безопасности, концепция реализации государственной семейной политики, программа развития кооперации). В исполнительных органах государственной власти Свердловской области продолжается разработка стратегий развития видов экономической деятельности, сформированы и работают экспертные группы.

Между тем, с учетом текущей экономической ситуации и прогноза до 2012 года, Министерством экономики и труда проведены расчеты возможных перспектив развития экономики Свердловской области, результаты которых ниже планируемых ранее. Вместо четырехкратного роста (по Стратегии-2020) к 2020 году экономика области вырастет по сравнению с уровнем 2009 года только в 1,6 раза ИА REGNUM.Новости. 30.11.2011 «Кризис внес коррективы в стратегию развития Свердловской области».

По словам председателя правительства Свердловской области Виктора Кокшарова, в условиях мирового финансового кризиса Стратегию-2020 придётся скорректировать, поскольку ближайшие горизонты просматриваются только до 2012 года. Очевидно что, Свердловской области будет сложно соответствовать своей стратегии.

3. Концепция не подкреплена в нужной мере механизмами и инструментами ее реализации. В частности, необходимым и фактически главным по смыслу самой концепции условием ее реализации является разработка Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации. В то же время, исходя из текста концепции, такая схема не могла появиться ранее 2011 года, вследствие чего вся работа регионов по формированию стратегий, которую планировалось завершить в 2009 году, оказалось лишенной основного механизма, заложенного в концепции. Другой механизм -- законотворчество, направленное на закрепление ряда положений концепции, по ряду позиций представляется преждевременным из-за недостатка опыта стратегического планирования в регионах, необоснованность и критическое отношение к ряду положений концепции со стороны экспертного сообщества и региональных элит. Законодательное закрепление слабо проработанных механизмов, требований и ограничений приводит к противоположному от желательного эффекту, особенно в отношении инновационного развития.

4. Такой механизм реализации концепции, как БОР, несмотря на значительные усилия и финансовые ресурсы, которые государство затрачивает на его внедрение, представляется нам в той его интерпретации, которая принята в настоящее время, методологически слабо разработанным и потому мало эффективным. Возражение, конечно, вызывает не сама идея необходимости увязки размера выделяемых финансовых средств и полученного результата, а практически безальтернативная установка на оценку результата в виде совокупности в основном количественных показателей (индикаторов) эффективности по принципу «все похерити, что не можно ни взвесить, ни смерити Смирнов Е.П. Проект «Конкурентоспособный регион как точка роста конкурентоспособности России». Российская муниципальная практика». Такая установка является методологически сомнительной, так как объект не определяется только набором его функций (характеристик). Вероятно, технология БОР может быть эффективна лишь для простых объектов типа бизнеса, где главным результатом деятельности предприятия является прибыль. Для сложных объектов типа общественных образований такой подход может привести к произвольной трансформации действительности и строительству фальш-панелей для оправдания финансовых затрат.

Измерение эффективности социальной сферы требует использования особых качественных показателей развития каждой из отраслей этой сферы. Было бы полезным включить в стратегические документы Свердловской области инструменты отслеживания также качественных эффектов реализаций стратегии как имиджевый рост области, возрастание инвестиционной, социальной привлекательности и т.д. (например, путем проведения социологических опросов, исследований).

5. Не затрагивается серьезным образом тема оптимизации налогообложения, которое в нынешнем его виде не стимулирует, а тормозит развитие регионов. Растабуирование этой темы для независимой экспертизы и прозрачность данных и макроэкономических моделей могли бы стать серьезным стимулом к более эффективному стратегированию.

Большая часть налоговых поступлений регионов изымается федеральным центром с последующим перераспределением, механизм которого действует не стабильно и не прозрачно, его результаты прогнозировать весьма сложно.

Из-за кризиса сбор налогов в Свердловской области значительно снизился. За 11 месяцев 2011 г. в бюджетную систему РФ с территории региона поступило 168 млрд 526,7 млн руб. налоговых платежей, что на 26,2% меньше, чем за аналогичный период прошлого года, сообщили в региональном управлении ФНС. Так, поступления по налогу на прибыль организаций уменьшились в 2,5 раза и составили 17 млрд 237 млн 500 тыс. рублей. В федеральный бюджет направлено 36 млрд 913,3 млн руб. налогов, что в 1,7 раза меньше уровня аналогичного периода прошлого года. При этом произведено возвратов того же налога, зачисляемого в бюджет субъекта, на сумму 6 млрд 806 млн 400 тыс. руб Горячие новости Ruble.ru 24.12.2011 http://rubl.ru/news/6581_iz-za-krizisa-sobiraemost-nalogov-v-sverdlovskoy-oblasti-upala-bolee-chem-na-chetvert.html.

«Для того, чтобы муниципалитеты смогли внести достойный вклад в реализацию стратегических направлений, запланированных до 2020 года, необходимо пересмотреть и методологию формирования бюджета муниципальных образований», -- заявил глава Екатеринбурга на открытом заседании правительства Свердловской области 05.05.2010 г. "Новости ИА "Политсовет"" (media.today.politsovet). По словам А. Чернецкого, на сегодняшний день сохраняется система формирования бюджета, которая была заложена еще в 1996 году, и она, по сути, не отражает реальных затрат, стоящих перед муниципалитетами. «Теми ресурсами, которыми обладают сегодня муниципалитеты, нам поставленные задачи в установленный срок не решить», -- подчеркнул А. Чернецкий.

6. Методическое обеспечение процесса разработки стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации

Выше отмечалось, что проект «Требований (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ» -- единственный нормативный методический документ, которым пользуются регионы в своей работе. Не вызывает сомнения, что определенная унификация при разработке стратегий необходима, хотя бы потому, что субъект Федерации является элементом в общей правовой, общественно-политической и социально-экономической системе государства, а его стратегия должна быть в идеале увязана со всеми субъектами РФ, с которыми он взаимодействует в рассматриваемый период времени или в перспективе. С другой стороны, придание статуса технического стандарта методическим документам концептуального характера в сфере стратегического планирования регионального развития, которая в новой России только-только начинает складываться, вызывает обоснованные возражения. Недоумение вызывает также жесткое предписание на уровне стандарта органам региональной власти заказывать разработку стратегии непременно на стороне. Здесь затрагивается один из самых существенных моментов процесса стратегирования, а именно позиционирование (самоопределение) руководства органа государственной власти субъекта РФ в процессе формирования стратегии. Если его руководство не позиционирует себя в качестве главного вдохновителя разработки и реализации стратегии, а министерство в нормативном порядке его обязывает перепоручать этот процесс консалтинговым компаниям (даже не зависимо от уровня их профессиональной квалификации), это означает, что говорить о каких-либо инновационных сценариях развития региона не приходится, а стратегия останется формальным документом, исполнять который будет некому, когда документ будет принят и консультанты уедут делать свой бизнес в очередной регион.

Таким образом, если подвести итоги анализа нормативного и методического обеспечения, которым располагают регионы для организации стратегического планирования, то можно сделать следующие обобщенные выводы:

1. Отсутствует какое-либо законодательное обеспечение, регламентирующее процесс организации разработки стратегий, в частности вопросы согласования стратегий субъекта Федерации с соседями и с федеральным центром.

2. Еще не разработаны важнейшие документы, определяющие развитие инфраструктуры в стране и регионах (Генеральная схема пространственного развития РФ, Генеральные схемы размещения объектов транспортной, энергетической и пр. инфраструктуры).

3. Имеющееся методическое обеспечение не вполне адекватно сложности задач, возникающих перед разработчиками стратегий.

Сложившееся положение руководитель Рабочей группы по комплексному социально-экономическому планированию развития регионов, губернатор Красноярского края А.Г. Хлопонин охарактеризовал так: «… нынешняя региональная политика -- это не предмет осмысленной деятельности, а случайная сумма территориальных последствий от реализации государством и бизнесом различных отраслевых стратегий и планов» Из текста выступления на заседании Государственного совета «О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов» 21 июля 2008 года..

Заключение

Стратегическое планирование и управление в современных условиях определяет содержательную сторону управления на концептуальной долгосрочной основе, позволяет скоординировать отдельные программы и проекты, сконцентрировать ресурсы на главных направлениях, распределить их с учетом перспектив развития, выявить приоритетные программы и проекты.

Процесс выработки и реализации стратегий управления имеет ряд этапов, технологии которых также известны, но еще явно недостаточно используются в российской управленческой практике, что может усилить кризисные явления в управлении. Совершенно очевидно, что стратегическое управление -- сегодня самый эффективный вид управления. Суть управленческой революции на Западе состоит в том, что стратегическое управление перестало быть привилегией Центра и стало достоянием всех субъектов управления, регионов, городов, социальных организаций, фирм и производственных коллективов. Использование ресурсов стратегического целеполагания и управления в России -- одна из актуальных задач.

Без стратегии не может быть целенаправленного движения вперед, не могут быть целесообразно использованы ресурсы, накоплен потенциал. Без нее возможно только топтание на месте в соответствии с тактикой «латания дыр», что сегодня и происходит в России на общегосударственном и местном уровнях управления.

Беда нашего управления (федерального, регионального и местного) состоит в том, что оно работает на «коротких программах», узкоутилитарных установках, без выделения стратегических приоритетов, выявления перспективных ресурсов развития и поэтапных мер решения постоянно возникающих проблем. Многие наши беды -- результат кризиса управления, лишенного современного стратегического обеспечения, концептуальных проработок. Наше отставание в этой области гораздо больше, чем в научно-технической сфере.

Стратегическое и территориальное планирование требует массовой подготовки кадров, для поддержки и сопровождения деятельности органов исполнительной власти, которые регулярно проходят испытание на готовность к участию в разработке стратегий и к управлению развитием территорий. Готовность замыслить и реализовать собственное будущее в контексте мировых, региональных и локальных изменений - задача построения функциональной грамотности руководителей и специалистов органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти сталкиваются с определенными сложностями, сопряженными с разработкой документов стратегического планирования, основными из которых являются квалификация кадров, отсутствие профессиональной экспертизы, неготовность других властных структур к необходимому взаимодействию, трудности, связанные с финансированием.

Суть менеджерской революции, осуществленной в развитых странах, состоит в том, что стратегическая власть перестала быть привилегией Центра, стала достоянием всех субъектов управления, гражданских институтов, социальных организаций, регионов, районов, городов, местных сообществ, отдельных фирм и промышленных предприятий. Появился многочисленный слой профессиональных управляющих -- менеджеров, в своей практике широко использующих методы стратегического планирования и концептуального мышления, которые лежат в основе разработки и применения инновационных социально-экономических и политических технологий.

Источники, использованные в работе:

1. И.В. Бородушко, Э. К. Васильева Стратегическое планирование и контроллинг ЛитРес, 2011

2. Кац И. Планирование - системообразующий элемент государственного регулирования экономики.// Проблемы теории и права управления. № 2,1999.

3. Концепция, технология и инструменты формирования управленческих решений в социально-экономической и технологической сферах субъектов Российской Федерации. Сборник материалов Проблемной рабочей группы по прогнозированию и стратегическому планированию социально-экономического развития российских регионов. Москва, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2007г.

4. Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, 2007

5. Постановление Правительства Свердловской области от 27 августа 2010 г. № 873-ПП «О Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года»

6. Приказ Минэкономразвития РФ от 17.06.2002 № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального рапзвития субъектов Российской Федерации»

7. Проект «Требований (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ», утвержденный приказом Минрегионразвития РФ от 27.02.2009 № 14

8. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2010 года № 1662 - р

9. Ромашов О.В., Ромашова Л.О. Социология и психология управления. Учебное пособие для вузов. - М.: Издательство «Экзамен», 2002. - С. 447.

10. Смирнов Е.П. Стратегия развития регионов: теория, практика и новые подходы 18.05.2009/ http://www.regions.ru/news/2076148/

11. Смирнов Е.П. Проект «Конкурентоспособный регион как точка роста конкурентоспособности России». Российская муниципальная практика

12. Старцев Я.Ю. Система государственного управления. Политический анализ, Екатеринбург, 2001

13. Стратегический менеджмент / Под ред. Петрова А.И.- СПб., Питер, 2007.

14. Стратегический менеджмент: Учебное пособие/В.А. Костин, Н.Б. Костина. - Екатеринбург, 2009.

15. Стратегическое управление - Регион Город Предприятие Под ред. Д.С. Львова, А.Г. Гранберга, А.П. Егоршина.- М, 2006.

Размещено на Allbest.ru