Специфика государственных и муниципальных закупок на услуги технического обслуживания медицинского сложного оборудования



Глава 4. Оценка текущей ситации на рынке технического обслуживания медицинского оборудования в России

4.1 Анализ рыночной ситуации на рынке медицинского оборудования

Модернизация и оснащение лечебно-профилактических учреждений на сегодняшний день - одно из приоритетных направлений государственной политики в сфере здравоохранения.

В связи с тем, что в 2011-2013 г. осуществлялась активная модернизация медицинского оборудования в рамках программы «Модернизация здравоохранения», на данный момент инсталяционная база медицинского оборудования, подлежащая техническому обслуживанию, значительно увеличилась.

В частности, согласно результатам программы, количество единиц медицинского оборудования, по которому заключены государственные контракты, составило 53 258. Всего количество поставленных единиц медицинского оборудования составило 104 361. Липский С. П. Модернизация здравоохранения в Российской Федерации: проблемы и возможности развития //Современные проблемы сервиса и туризма. - 2013. - №. 2.

По данным исследований, на 2015 г. России 80% из используемого медицинского оборудования в денежном выражении -- импортное. Половина из оставшихся 20% -- это медоборудование, произведенное иностранными компаниями в России.

Лидеры рынка -- Philips, Siemens, General Electric и Toshiba. Степень локализации производства может быть разной -- от отверточной сборки до более расширенного производства, но нигде она не достигает 100%. Сибельдина Л.А. Вопросы импорта и экспорта российского медоборудования / Л.А. Сибель- дина. URL: http://www.medicinarf.ru/journals/714/8650.

Ситуация на рынке медицинского оборудования напрямую коррелирует с рыночной ситуацией на рынке сервисного обслуживания, так как от объема инсталяционной базы зависит объемы технического обслуживания.

Компании «большой четверки» осуществляют техническое обслуживание своего оборудования в России, располагая локальными техническими службами в России. Наиболее интересно рассмотреть распределение рынка услуг технического обслуживания в рамках данных компаний.

Для анализа рыночной ситуации были взяты данные о годовом объеме закупок на сервисное обслуживание в ценовом выражении за 2014, 2015, 2016 годы, предоставленные аналитической компанией ООО «Инновационные поисковые технологии». Согласно полученным данным, в 2014 и в 2015 г. структура рынка технического обслуживания диагностического медицинского оборудования по критерию выигранных аукционов выглядела следующим образом:

Рис. 1 Структура рынка технического обслуживания медицинского оборудования в России в 2014 г.



Рис. 2 Структура рынка технического обслуживания медицинского оборудования в России в 2015 г.

Таким образом, большую долю рынка услуг по сервисному обслуживанию занимают четыре крупнейших компании производителя: GE Healthcare, Philips, Toshiba и Siemens. Ситуация на рынке технического обслуживания напрямую коррелирует с ситуацией на рынке медицинского оборудования, что объясняется тем, что объем сервисных услуг зависит от объема инсталяционной базы и, как правило, технической документацией к аппаратам каждой фирмы рекомендуется производить сервисное обслуживание на ежегодной основе техническими службами, авторизованными производителями.

4.2 Проблемы в системе технического обслуживания медицинских изделий

В последнее время вопросам повышения качества медицинского обслуживания уделяется особо внимание. В результате реализации национального проекта «Здоровье» и, в частности, программы «Модернизация здравоохранения», значительно увеличился объем медицинского оборудования в лечебно профилактических учреждениях, в связи с чем обострилась проблема качества технического обслуживания. Первоочередной проблемой явился недостаток квалификации медицинского персонала, осуществляещего эксплуатацию даного высокотехнологичного оборудования, и обслуживающего технического персонала.

Высокий рост спроса на техническое обслуживание медицинского оборудования явился причиной резкого увеличения числа технических служб и усилению уровня конкуренции на рынке. При этом недостаток квалифицированных кадров вызвал общее снижение качества оказываемых услуг по техническому обслуживанию. Кислинский Н. Г. и др. Проблемы в системе технического обслуживания медицинских изделий //Секция 8. - 2015. - С. 1214. В то же время низкое качество технических заданий при проведении государственных закупок на данные услуги, переход от 94-ФЗ к 44-ФЗ в 2013 году, наличие противоречий между гражданским законодательством и контрактной системой в части признания технического обслуживания как услуги привели к возникновению случаев недобросовестной конкуренции и демпинга.

Кроме того, острой проблемой является проведение государственных закупок на техническое обслуживание в общем порядке с соблюдением законодательно установленных сроков проведения конкурсных процедур. Необходимо учитывать, что медицинское оборудование является объектом социально значимым и зачастую простои оборудования, несвоевременное техническое обслуживание могут привести к снижению качества медицинских услуг или к поломке.

Данная проблема, в первую очередь, относится к медицинским изделиям в области диагностической визуализации, реаниманиции, гемодиализа и стерилизации. Кислинский Н. Г. и др. Проблемы в системе технического обслуживания медицинских изделий //Секция 8. - 2015. - С. 1214. Средняя продолжительность торгов - не менее месяца, и в некоторых случаях данный срок является критичным для лечебного учреждения. Более того, риски внепланового сбоя работы высокотехнологического оборудования закладываются в бюджет государственных учреждений в недостаточном объеме, в связи с чем в России иногда возникают ситуации, когда дорогостоящий аппарат выходит из строя и долгое время не функционирует или подлежит утилизации. К примеру, в июле 2015 г. управление Росздравнадзора Калининградской области во время проверок обнаружила простой дорогостоящего медицинского оборудования.

Например, в детской областной больнице в результате выхода из строя градиентного усилителя в течение пяти месяцев не работал магнитно-резонансный томограф стоимостью 85 млн руб. В инфекционной больнице не эксплуатировался ультразвуковая диагностическая система Aixplorer в связи с недостатком бюджетных средств на ремонт аппарата. Также были выявлены случаи простоя оборудования в связи с отсутствием подготовленных помещений, нехваткой квалифицированного персонала. Подобные проблемы в результате прокурорских проверок были выявлены и в ряде других регионов. В качестве разрешения данной ситуации специалисты предлагают отказаться от системы государственных закупок и закупать услуги, оборудование и расходные материалы напрямую у поставщика. Здоровье в пыли // Новые известия. 20.08.2015. URL: http://newizv.ru/news/society/20-08-2015/225817-zdorove-v-pyli



Глава 5. Анализ реестра жалоб на закупки услуг по техническому обслуживанию медицинского оборудования

Поскольку в настоящее время услуги технического обслуживания медицинских изделий приобретаются через систему государственных и муниципальных закупок, качество и стоимость оказываемых услуг напрямую зависит от эффективности проведения торговых процедур. Для оценки последних было инициирован анализ реестра жалоб на закупки услуг по техническому обслуживанию медицинского оборудования производителей GE Healthcare, Siemens, Philips and Toshiba, объявленные за 2016 г. Для анализа были использованы данные, предоставляемые компанией ООО «Инновационные поисковые технологии».

В ходе анализа было проанализировано 189 жалоб, поступивших в 2016 году, объектом которых являлись техническое обслуживание, ремонт, диагностика медицинской техники, поставка запасных частей, комплектующих и опций. Жалобы включают в себя жалобы как на положения аукционной документации, так и жалобы на проведенные закупки. В первую очередь, анализировался предмет жалобы и отслеживались позиция региональных ФАС касательно рассматриваемых вопросов.

5.1 Жалобы на лицензионное программное обеспечение

Рассматривая спектр жалоб на крупнейших производителей медицинского оборудования, наиболее частая причина обжалования - требование о наличии прав правообладателя. Производители высокотехнологичного медицинского оборудования стремятся максимально ограничить доступ к технологиям для сторонних лиц, в связи с чем, при проведении технического обслуживания данного оборудования возникает острая проблема ограничения конкуренции.

Рассмотрим наиболее часто встречающиеся предметы жалоб, связанные с правами правообладателя. В первую очередь, обжалуются права на программное обеспечение (далее - ПО). За 2016 год на рассматриваемых производителей было подано 12 жалоб на закупки, где в состав работ входит установка и обновление ПО. Для подтверждения прав правообладателя на ПО заказчики могут запрашивать у исполнителей программные ключи, лицензии на ПО, соглашение с заводом-производителем, письменное разрешение правообладателя на деятельность по передаче неисключительных прав на программное обеспечение и прочие документы. Включение данных требований заказчики, как правило, обосновывают эксплуатационной документацией и своими потребностями.

Например, в жалобе №01331000071 от 15.03.2016 ООО «Медтехника» обжаловала необходимость предоставления программного ключа при поставке датчиков панорамного сканирования для УЗИ-аппарата производства GE. Жалоба №01331000071/15.03.2016/918 // Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html Заказчик на заседании предоставил информационное письмо от производителя и обосновал свои потребности в лицензионном ПО, а именно: «указанные функции необходимы для работы и проведения исследований закупаемыми датчиками. Активация режима панорамного сканирования с возможностью проведения измерений без предоставления программного ключа технически невозможна, а подтверждение права на интеллектуальную собственность подтверждает корректность и законность установки режима панорамного сканирования с возможностью проведения измерений в ультразвуковых датчиках и исключает риск того, что указанная опция установлена путем взлома программного обеспечения ультразвуковой системы, находящейся у Заказчика». Доводы заказчика были признаны обосноваными ФАС по г.Москве.

В то же время комиссия Владимирского УФАС при рассмотрении жалобы № 01281000032 от 18.03.2016 пришла к выводу, что требование к лицензионному ПО для оборудования GE является необоснованным, так как согласно установленных действующим законодательством определений технического обслуживания предоставление лицензионного программного обеспечения не входит в операции и мероприятия по поддержанию и восстановлению исправности и работоспособности медицинской техники. Жалоба № 01281000032/18.03.2016/1520 // Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html

Требования к лицензионному ПО встречаются и у производителя Siemens. В закупке № 0149200002316000478 в аукционной документации содержалось требование о предоставлении соглашения с заводом-производителем. Наличие данного требования УФАС по Мурманской области признало ограничением конкуренции и заказчик был признан нарушившим ч. 1 ст. 34 44-ФЗ, несмотря на ссылку на эксплуатационную документацию к оборудованию. Жалоба №01491000038/21.03.2016/2171 // Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html В то же время жалобу на требование о соглашении с заводом-производителем Siemens № 01731000090 от 21.03.2016 признали необоснованной УФАС по г. Москве. Жалоба № 01731000090/21.03.2016/31872 // Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html Заявитель утверждал, что в нарушение ч. 2 ст. 8 Закона о контрактной системе аукционная комиссия не соблюдает принцип конкуренции и отдает предпочтение производителю и официальным партнерам производителя медицинского оборудования. Заказчик обосновал данное требование тем, что оригинальные ключи и пароли требуются для входа в сервисное меню аппаратов для проведения технического обслуживания, диагностики и ремонта. Оригинальное ПО есть только у производителя оборудования и фирм, имеющих соглашения на их использование. Использование оборудования без оригинального ПО и оригинальных сервисных ключей может привести к выходу оборудования из строя, сбою настроек и возможному отказу в технической поддержке от производителя, что недопустимо для заказчика в силу специфики его деятельности как учреждения здравоохранения. Данные доводы Московский УФАС признал обоснованными.

Таким образом, проанализировав все жалобы на лицензионное ПО, можно сделать вывод, что у контролирующего органа нет единой позиции касательно данного требования. Это обусловлено тем, что на данный момент данный вопрос законодательно не урегулирован. Одни и те же доводы, официальные документы трактуются по-разному, что является серьезной проблемой. Вместе с тем, можно отметить тенденцию признания обоснованным требования к лицензионному ПО со стороны Московского УФАС и отклонению данного требования со стороны региональных УФАС.

5.2 Жалобы на требование лицензий

В зависимости от состава работ по техническому обслуживанию, а также технических особенностей обслуживаемого медицинского оборудования помимо лицензии на техническое обслуживание, могут требоваться еще три типа лицензии:

1) лицензия на эксплуатацию радиационных источников

2) лицензия на использование источников ионизирующего излучения (генерирующих)

3) лицензия на утилизацию

В рамках данных лицензий существует перечень работ, которые может выполнять исполнитель. Как правило, данные лицензии выдаются в части размещения и технического обслуживания определенного типа медицинского оборудования.

Таким образом, при осуществлении закупок на техническое обслуживание оборудования, содержащего радиационные и ионизирующие излучение источники, заказчик обязан требовать соответствующие лицензии. На практике в некоторых случаях заказчики не включают соответствующую лицензию в аукционную документацию, или, наоборот, требуют необоснованно дополнительные лицензии. Среди рассматриваемых жалоб 27 было связано с требованием предоставления лицензий.

К примеру, в аукционной документации к закупке №0321200012416000051 отсутствовало требование к Исполнителю о наличии лицензии на техническое обслуживание медицинской техники при объекте закупки «техническое обслуживание и ремонт. Ставропольский УФАС признал заказчика нарушившим ч.1 ст.31 44-ФЗ, так как в составе работ, согласно техническому заданию, содержались отдельные виды, требующие лицензии на техническое обслуживание. По результатам рассмотрения жалобы определение поставщика было аннулировано. Жалоба №201600116297001607 от 20.12.2016 // Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html

В аукционной документации к закупке №0332300049516000017, наоборот, избыточно требовались лицензия на источники ионизирующего излучения (далее - ИИИ), лицензия на утилизацию при объекте закупки «техническое обслуживание компьютерного томографа». Комиссией Нижегородского УФАС России установлено, что требование лицензия на ИИИ является избыточным, поскольку из описания объекта закупки не следует, что данный вид работ предполагается к выполнению. Доказательств необходимости выполнения таких работ в рамках данного электронного аукциона заказчиком при рассмотрении жалобы не представлено. Что касается лицензии на утилизацию, в соответствии с письмом Роспотребнадзора от 21.09.2005 №0100/7690-05-32 «О порядке организации работы по лицензированию деятельности в области использования источников ионизирующего излучения (генерирующих)», к «утилизации» следует относить работы по приведению в безопасное для людей и окружающей среды состояние не предназначенных для дальнейшей эксплуатации установок, содержащих источники ионизирующего излучения, с их последующей утилизацией на общепромышленных свалках или использованием в качестве вторичного сырья. Информационно-методическое письмо Роспотребнадзора "О порядке организации работы по лицензированию деятельности в области использования источников ионизирующего излучения (генерирующих) " от 21.09.2005 № 0100/7690-05-32 Для данного вида работ предусмотрен код ОКПД - 38.12.12 «услуги по сбору прочих опасных промышленных отходов». Решение по данной жалобе еще раз подтверждает то, что выбор кода ОКПД-2 крайне важен не только для статистических целей, но и для легализации предъявляемых к участнику требований.

Кроме перечисленных выше случаев, иногда обжалуется включение в один лот несколько видов оборудования, которые требуют разных лицензий. Например, в закупке №0348200041316000039 Заказчиком в один предмет объединены техническое обслуживание и ремонт реанимационно-анастезиологического оборудования, оборудования функциональной диагностики, хирургического оборудования наряду с ремонтом рентгеновского оборудования, которые требуют наличия разных лицензий, что, по мнению заявителя, ограничивает количество участников закупки. Данная жалоба была признана обоснованной. Согласно решению УФАС г. Москвы, заказчик нарушил п.1 ч.1 ст. 33, п. 1 ч. 1 ст. 64 44-ФЗ, что содержит признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4.2 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Включение ряда аппаратов в одну закупку (централизованная закупка) допустимо, но при этом оборудование должно быть из одной функциональной области. В данном же случае в одну закупку были включены аппараты различного функционального назначения, требующие различных типов лицензий и видов деятельности в составе них. Жалоба № 1481000016/16.02.2016/8717 // Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html

Таким образом, для государственных закупок технического обслуживания медицинского оборудования крайне важно соблюдение требования о наличии определенного типа лицензии у участника закупки, поскольку техническое обслуживание относится к лицензируемым видам деятельности. Отсутствие данного требования является одним из наиболее часто встречающихся предметов жалоб в ФАС. Решения по данным жалобам, в основном, являются шаблонными, так как наличие лицензии законодательно урегулировано Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

5.3 Жалобы на предмет и объект закупки

В первую очередь, потребности заказчика формулируются в объекте закупки, который нельзя изменять в ходе проведения торгов. Описание объекта закупки, как рассматривалось ранее, по 44-ФЗ должно носить объективный характер, содержать все необходимые технические характеристики. Именно на объект и предмет закупки,в первую очередь, участники ориентируются при принятии решения об участии в закупке и его формулировка определяет состав услуг и работ, включенных в контракт.

Несоответствие описания объекта и предмета закупки зачастую обжалуется участниками на стадии подачи заявок. Например, жалоба №01211000073 от 02.02.2016 на поставку датчиков (товара) GE Healthcare. Заявитель ООО «Медтехника» жаловался, что несмотря на то, что предметом закупки является поставка датчиков, заказчик в техническое задание включил активацию пакетов программ и предоставление исполнителем программного ключа.Таким образом, предмет закупки, по мнению заказчика, должен включать в себя не только поставку запасных частей, но и обновление программного обеспечения. Данный пункт жалобы Ставропольский ФАС признал не обоснованным, так как заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет электронного аукциона в соответствии с его потребностями, при этом обязанность заказчика обосновать свои потребности отсутствует. Жалоба № 01211000073/02.02.2016/5113 // Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html

Таким образом, большинство жалоб о несоответствии объекта, предмета закупки и их описания связано с несовпадением последних с составом работ и требованиями к качеству их исполнения. К этому разделу относится и проблема нерелевантного использования кода ОКПД-2. За 2016 год на четырех рассматриваемых производителей было подано 5 жалоб, предметом которых является необъективное описание закупок. Например, жалоба № 01421000002 от 20.02.2016 на производителя Philips об отсутствии технических характеристик в описании объекта закупки (обоснована) Жалоба № 01421000002/20.02.2016/5800// Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html; № 01321000031 от 10.03.2016 о включении поставки запасных частей к аппарату, утилизацию при объекте закупки «Техническое обслуживание» с кодом 33.13.12.000 (не обоснована). Жалоба № 01321000031/10.03.2016/3239// Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html Ряд жалоб аналогичного содержания ссылаются на избыточные требования, а не на объективность описания объекта закупки, и будут рассмотрены далее.

5.4 Избыточные требования к участникам закупки при оценке заявок

Согласно ч. 2 ст. 8 44-ФЗ конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается включение требований, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок. Согласно ст. 31 44-ФЗ Заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки. В соответствии с п.1 ч.1 ст.33 Закона о закупках, описание объекта закупки должно носить объективный характер.

В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). Законом о закупках не предусмотрена обязанность Заказчика обосновывать свои потребности при установлении требований к товарам, поставка которых является предметом закупки, в связи с чем объективность описания объекта закупки является частым предметом жалоб.

Предотвращение ограничения конкуренции среди участников закупки - первоочередная задача ФАС. Производители оборудования с помощью технической документации к оборудованию стремятся ограничить доступ сторонних лиц, и заказчик вынужден включать требования, установленные производителем с пометкой «или эквивалент». В данные требования включаются абсолютно различные ограничения: от предмета и объекта закупки до конкретных требований к качеству, составу и объему работ. Рассмотрим несколько примеров жалоб, предметом которых является ограничения конкуренции.

К примеру, в аукционной документации к закупке №0128200000116001810 от Исполнителя требовался срок реакции инженера при поступлении заявки в течение 4 часов, в то же время в другом пункте требовалось постоянное пребывание инженера на территории заказчика в рабочие дни с 10:30 до 15:30. Заявитель счел, что указанные требования вводят участников закупки в заблуждение и являются необоснованно завышенными и ведущими к ограничению количества участников закупки.

В то же время на заседании Заказчик пояснил, что в связи с тем, что медицинская техника, подлежащая техническому обслуживанию и ремонту, находится в удаленных друг от друга корпусах, было установлено условие регламентирования сроков прибытия представителя исполнителя для проведения диагностики и (или) профилактических мероприятий по преждевременному выходу из строя, регламентной замене узлов и деталей не более 4 часов после получения заявки.

«С учётом специфики работы по поддержанию жизненно важных показателей пациентов в реанимационном отделении, скорой медицинской помощи, хирургии, а так же, что заказчик является травматологическим центром второго уровня обслуживающим 59 километров федеральной трассы М7, сокращение время прибытия специалистов для восстановления работы медицинской техники, в том числе и в ночное время - нахождение инженера на территории больницы или возможность срочного прибытия - имеет принципиальное значение». В результате жалобу признали не обоснованной, принимая также во внимание факт, что было подано 5 заявок, в связи с чем наличие данных требований не повлияло на количество участников. Жалоба №201600117210000005// Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html

В аукционной документации к закупке №0356300006116000056 заказчик установил требование о предоставлении сертификатов завода-производителя (Siemens), подтверждающих квалификацию инженеров. УФАС по Пермскому краю признало жалобу на данное проявление ограничения конкуренции необоснованным, так как каких-либо документальных доказательств того, что какой-либо из производителей не проводит обучение оказанию услуг по обслуживанию производимой им техники, либо проводит его только для ограниченного круга лиц в материалы жалобы представителем Заявителя не предоставлено.

Требование о наличии специалиста, обладающего данным сертификатом именно в штате Исполнителя также отсутствует. Более того, согласно п. 4.1. 4 «Методических рекомендаций по техническому обслуживанию медицинской техники» специалисты по техническому обслуживанию медицинской техники должны пройти обучение на предприятиях - производителях.

В руководствах пользователя медицинского оборудования также установлено, что техническое обслуживание должно осуществляться только специалистами, авторизованными производителем. Поэтому данное требование обусловлено потребностью заказчика и не ограничивает конкуренцию, так как в ходе определения начальной (максимальной) цены контракта было получено три коммерческих предложения, в которых участники были согласны оказать услуги на данных условиях. Жалоба №201601561000126000034// Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html

Таким образом, анализ реестра жалоб показал, что на рынке технического обслуживания медицинского оборудования конкуренция ограничена. Фактически доступ к проведению технического обслуживания имеют только компании-производители и их партнеры. Требование заказчика об обосновании своих потребностей законодательством не установлено, в связи с чем представляется крайне затруднительным оценить объективность описание объекта закупки. Большинство жалоб на ограничение конкуренции в связи с установлением избыточных требований признается необоснованными, так как заказчик ссылается на техническую документацию. Возможность участия в закупках на техническое обслуживание только производителей и их партнеров, безусловно, является серьезной проблемой, препятствующей добросовестной конкуренции и экономии бюджетных средств.

5.5 Жалобы на требуемые технические и функциональные характеристики

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе Заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен в описании объекта закупки указать функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). Для конкретизации своих потребностей в техническом задании заказчик устанавливает допустимые показатели для каждой характеристики, соответствующие эксплуатационной документации к оборудованию и действующим ГОСТам. При подаче заявки, участники должны указать конкретные показатели, соответствующие значениям, установленным аукционной документацией. Несоответствие информации в заявке указанным в документации требованиям является поводом для отклонения заявки.

Несоответствия информации требованиям аукционной документации является основной причиной отклонения заявок на участие в закупке, в связи с чем, на стадии заключения контракта именно технические и функциональные характеристики являются наиболее частым предметом жалоб. Рассмотрим некоторые примеры.

Большинство жалоб связано с указанием конкретных показателей в заявке. Так, например, заявка участника электронного аукциона №0373200172416000038, предметом которого было оказание услуг комплексного технического обслуживания, была отклонена по причине непредоставления конкретных показателей поставляемого товара. В аукционной документации были указаны предельно допустимые значения технических характеристик товаров, используемых в ходе оказания услуг, а именно:

-п.1 «Фильтр стерильного воздуха, Vokes-Air-Group»: «Начальное аэродинамическое сопротивление, Па <1000», «Максимальная относительная влажность, % <100»,

п.2 «Медицинский датчик потока, Envitec»: «Сопротивление потоку: <2.5 мбар».

Заявитель в заявке указал промежуточные значения показателей в соответствии с требованиями аукционной документации. На заседании участник предоставил паспорта производителей, в которых также указаны неконкретные показатели. Жалоба была признана обоснованной в связи с соответствием предоставляемой участником информации аукционной документации. На данную закупку было подано 4 жалобы от различных участников, и все они были признаны обоснованными. Жалобы № №201601731000090002944, 201601731000090002310 // Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html

Крайне часто заявки участников отклоняют из-за использования союзов «или», «либо», «должен быть», словосочетаний «не более», «не менее», «возможность» и прочих неконкретных показателей в составе заявки (жалобы на закупки № 0375200036216000112, 0335300024016000190, 0373200172416000053 и другие). Жалобы №201601751000043000618, 201600118173000106, 201600132489005084, 201600132489006702 // Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html Среди рассмотренных жалоб 16 из них были связаны с отклонением заявок участников в связи с несоответствием заявленной в составке информации аукционной документации.

Таким образом, при составлении аукционной документации заказчикам стоит учитывать специфику оказания услуг по техническому обслуживанию медицинского оборудования.

Технические и качественные характеристики, в первую очередь, должны сооветствовать эксплуатационной документации. В качестве рекомендаций предлагается введение обязанности заказчика в составе аукционной документации прилагать инструкции к заполнению заявки, а также ссылаться на действующую эксплуатационную документацию к медицинскому оборудованию. Введение данных мер позволит сократить процент отклонения заявок по причине несоответствия информации и позволит участникам точно формировать заявки в соответствии с потребностями заказчика, что положительно скажется на качестве оказываемых услуг.



5.6 Жалобы на оригинальность поставляемых товаров, запасных частей и расходных материалов

При осуществлении технического обслуживания медицинского оборудования крайне важно использование оригинальных, совместимых с медицинским оборудованием запасных частей и расходных материалов. Обязанность указания при описании объекта закупки слов «или эквивалент» в соответствии со ст. 33 44-ФЗ порождает множество разногласий и противоречий со стороны участников контрактной системы. Крайне часто встречается ситуация, когда по техническим характеристикам запасные части или расходные материалы являются эквивалентными, однако не одобренными производителями, в связи с чем подаются жалобы в ФАС. Для производителей оборудования, а также для осуществляющих техническое обслуживание от имени производителя компаний оригинальность запасных частей и расходных материалов крайне важна для поддержания работоспособности оборудования и поддержания гарантийного обслуживания. В связи с этим, результаты закупок тчательно отслеживаются.

Проанализировав жалобы по предмету оригинальности запасных частей и расходных материалов, было выявлено, что, в основном, обжалуются закупки на поставку запасных частей диагностического оборудования, в частности, на датчики для ультразвукового оборудования и трубки рентгеновских томографов, поскольку запасные части указываются в регистрационных удостоверениях к медицинскому оборудованию, а также в технической документации. Оригинальность же расходных материалов доказать крайне затруднительно.

К примеру, в жалобе к закупке №0122200002516003427 на поставку линейного мультичастотного датчика для ультразвуковой диагностической системы, заявитель ООО «Юнитех-М» указал, что в нарушение закона 44-ФЗ, заказчиком в аукционной документации указан производитель датчика М12L GE MEDICAL SYSTEMS-AM, что является ограничением конкуренции. Заказчик на заседании представил руководство пользователя, согласно которому рекомендуется использовать только аттестованные датчики с разрешения производителя.

Таким образом, в данном случае, по мнению УФАС Хабаровского края, в связи с необходимостью обеспечения взаимодействия запасных частей с имеющимся у заказчика оборудованием, включение в описание объекта закупки товарного знака допустимо. Жалоба №201601221000063000136// Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html В закупке № 0318300537916000027 на поставку матричного датчика к УЗИ-аппарату производства GE заявку ООО «Дельта» отклонили, в связи с предоставлением недостоверных сведений. Заявитель в заявке указал производителя GE Vingmed Ultrasound AS, Норвегия, в то время как согласно письму от производителя датчик 3S для препарата Vivid 7 производится только подразделением GE Medical Systems, Китай, на основании чего заказчик сделал вывод, что датчик, произведенный в Норвегии явился аналогом и отклонил заявку. Краснодарский УФАС признал отклонение заявки ООО «Дельта» необоснованной и признал заказчика нарушившим ч.9 ст.31 44-ФЗ. Жалоба №201601181000005000702// Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html Таким образом, очевидно наличие противоречивых позиций региональных УФАС по данному вопросу.

Обращаясь к жалобам на тему оригинальности рентгеновских трубок, все жалобы из рассмотренных относятся к трубкам производителя GE. Согласно жалобе на закупку №0153200000216011683 на оказание услуг по ремонту компьютерного томографа Brightspeed, заявителю было отказано в доступе к участию в связи с предоставлением недостоверной информации. В заявке была указана рентгеновская трубка производства Dunlee Division of Philips Medical Systems(Clevlend) Ink, страна происхождения - Соединенные Штаты Америки. Согласно письму от производителя ретгеновской трубки, данная трубка не совместима с компьютерным томографом. В связи с чем, отклонение заявки заявителя УФАС по Оренбургской области признало правомочным. Жалоба №201600106634000882 // Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html

5.7 Жалобы на формирование НМЦК

Формирование НМЦК происходит на базе полученных коммерческих предложений от потенциальных поставщиков товаров и услуг. Заказчик в аукционной документации к проводим закупкам заказчик обязан предоставлять расчет НМЦК. Как правило, цена расчитывается как средневзвешенная из полученных коммерческих предложений.

При расчете НМЦК заказчик должен опираться на состав работ, услуг, товаров. В частности, цена на техническое обслуживание медицинского оборудования зависит от количества профилактик/диагностик/ремонтов, выезда инженера, срока реакции инженеров, информационного обеспечения, гарантийного обслуживания и стоимости запасных частей. Цена контракта включает в себя расходы на доставку в учреждение Заказчика (с учетом уплаты таможенных пошлин, налогов, сборов и других обязательных платежей, а также иных расходов Поставщика, связанных с исполнением контракта).

В результате анализа реестра жалоб было выявлено, что основной проблемой, связанной с НМЦК, является несоответствия расчета НМЦК с техническим заданием. К примеру, в жалобе к закупке №0387200009116000549 заявитель обжалует обоснованность расчета НМЦК. Согласно технической документации к компьютерному томографу, периодичность профилактического обслуживания - 4 раза в год, в то время как при расчете НМЦК заказчик указал 10 раз. Однако данный пункт, несмотря на предоставление информационного письма от производителя Philips, УФАС по ХМАО-Югре признал не обоснованным, в связи с тем, что заказчик формирует объект закупки, исходя из собственных целей и потребностей. Такое решение вызывает сомнения в соблюдении принципа экономии бюджетных средств, поскольку потребности заказчика противоречили эксплуатационной документации к оборудованию. Жалоба №03871000152/25.03.2016/3600// Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html

В жалобе на закупку №0372200145116000030 также обжалуется расчет НМЦК. Начальная цена расчитывалась заказчиком методом сопоставимых рыночных цен. Согласно доводам жалобы Заявителя, в проекте контракта установлено требование (частичный и капитальный ремонт ИМТ), которое не позволяет сформировать обоснованное ценовое предложение по результатам торгов. Однако ФАС признал данную жалобу необоснованной, поскольку в техническом задании присутствовал перечень оборудования. Жалоба № №201600114959005424 // Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html

В жалобе к закупке №0372100049616002135 заявитель считает, что поскольку предмет закупки включает техническое обслуживание оборудования, торги должны происходить за единицу услуги или товара. Согласно п. 2 ст. 42 44-ФЗ в случае, если объем подлежащих выполнению работ по техническому обслуживанию и (или) ремонту техники, оборудования, невозможно определить, в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке заказчик указывает цену запасных частей или каждой запасной части к технике, оборудованию, цену единицы работы или услуги. УФАС по Санкт-Петербургу, изучив техническое задание к данной закупке пришел к выводу, что поскольку определен перечень и объем требуемых к замене расходных материалов в рамках техническое обслуживания, НМЦК расчитан в соответствии с действующим законодательством. Жалоба № 201600114959006510// Единая информационная система в сфере закупок, Реестр жалоб URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/complaint/complaintQuickSearch/search.html

Таким образом, все рассмотренные жалобы по части расчета НМЦК были признаны не обоснованными ФАС, но тем не менее наличие жалоб свидетельствует о наличие проблемы прозрачности расчета НМЦК. Несмотря на то, что заказчик обязан обосновывать расчет НМЦК, приведение только конечных ценовых предложений, на основе которых расчитывается начальная цена, представляется недостаточной. Для прозрачности расчет НМЦК должен сопровождаться разбивкой стоимости по составу работ и запасных частей, а также с указанием норм человеко-часов и их стоимостью. К сожалению, на данный момент, в рассмотренных организациях-производителях отсутствует практика предоставления расчета коммерческого предложения по составу работ. Как правило, указывается только конечная стоимость технического обслуживания или ремонта с указанием стоимости запасных частей.

Стоит отметить, что согласно п. 3 ч. 8 ст. 99 Закона о контрактной системе, контроль в отношении обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график, осуществляется органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. В связи с этим, жалобы на НМЦК рассматриваются ФАС только с позиции потребностей заказчика, чем можно объяснить тенденцию признания необоснованными жалоб по данному предмету.

5.8 Анализ полученных результатов исследования

В рамках исследования были рассмотрены наиболее часто встречающиеся жалобы на проведение закупок на техническое обслуживание медицинского оборудования. В результате анализа, было выявлено, что наиболее часто встречающимися предметами жалоб являются следующие:

- Требование лицензий на техническое обслуживание определенных типов медицинского оборудования;

- Избыточные требования к составу, объему и качеству работ и услуг;

- Конкретные показатели качественных и технических характеристик;

- Права правообладателей на программное обеспечение в составе; аппаратов

- Оригинальность запасных частей и расходных материалов при оказании технического обслуживания;

- Объективность формирования НМЦК.

Помимо рассмотренных ранее предметов жалоб, при анализе реестра жалоб за 2016 год на производителей GE, Siemens, Philips и Toshiba, были рассмотрены следующие жалобы:

- на подтверждение гарантийных обязательств;

- на технические неполадки в ходе проведения аукциона, оказавшие влияние на результат определения поставщика;

- на отсутствие в аукционной документации ограничения к участию организаций, находящихся под юрисдикцией Турецкой Республики, а также организаций, контролируемых гражданами Турецкой Республики и (или) организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой Республики; Постановления Правительства Российской Федерации "О перечне отдельных видов работ (услуг), выполнение (оказание) которых на территории Российской Федерации турецкими организациями запрещено" от 29.12.2015 № 1457 // Российская газета.

- на квалификацию инженеров, осуществляющих техническое обслуживание;

- на наличие конфликта интересов

- на несоблюдений требований ГОСТов и действующего законодательства

- на укрупнение лотов

- на нахождение участников закупки в реестре недобросовестных поставщиков

- прочие нарушения в ходе проведения торгов.

Таким образом, распределение предметов жалоб в процентном соотношении выглядит следующим образом:

Рис.3 Предмет жалоб за 2016 г. на производителей медицинского оборудования GE, Siemens, Toshiba, Philips

В результате анализа предметов жалоб можно сделать вывод, что на рынке услуг по техническому обслуживанию медицинского оборудования наиболее остро стоит проблема лицензирования, а также ограничение конкуренции по ряду причин. В категорию «прочие», в основном, отнесены частные случаи, которые не отражают проблемы рынка технического обслуживания в целом.



Заключение

Таким образом, в работе была проанализирована существующая нормативно-правовая база, регулирующая государственные и муниципальные закупки на техническое обслуживание сложного медицинского оборудования, проанализированы библиотека контрактов на закупку услуг по техническому обслуживанию медицинского оборудования и реестр жалоб в Федеральную Антимонопольную Службу, предметом которых является закупка на услуги по техническому обслуживанию медицинского оборудования крупнейших на рынке производителей, а также выявлены основные особенности и проблемы, возникающие при закупке соответствующих услуг.

В результате анализа нормативно-правовой базы, было выявлено, что основным документом, регулирующим техническое обслуживание медицинского оборудования являются Методические рекомендации, определяющие порядок и организацию технического обслуживания. Однако, данный документ носит рекомендательный характер, и при формировании объекта закупки заказчики формируют аукционную документацию в соответствии, в первую очередь, со своими потребностями и эксплуатационной документацией. Типовой контракт на техническое обслуживание медицинского оборудования отсутствует, что дает возможность заказчикам включать требования к участникам, а также состав прав и обязательств исполнителя на свое усмотрение в рамках Закона о контрактной системе.

Для выявления основных особенностей проведения закупок на техническое обслуживание медицинского оборудования, были рассмотрены аукционные документации по ряду релевантных закупок на предмет выявления типовых особенностей описания объекта закупки, специфических для даной отрасли требований к участию, составу прав и обязательств сторон, технических и функциональных особенностей. Анализ документации показал, что при одинаковых объектах закупки состав аукционной документации отличается. Отсутствие регламентации создает предпоссылки для включения избыточных требований, ограничивающих конкуренцию и нарушающих законодательство РФ, что, в свою очередь, может привести к увеличению цены на оказываемые услуги и к монополизации рынка. Более того, расхождения в классификации закупок по коду ОКПД-2 искажает статистические данные, создает предпоссылки для нецелевого использования бюджетных средств, что противоречит принципу открытости и прозрачности.

Далее, для оценки текущей ситации на рынке технического обслуживания медицинского оборудования в России, был проведен анализ рынка, выявлены лидеры по участию в государственных и муниципальных закупках на оказание услуг по техническому обслуживанию и приведены актуальные проблемы существующего порядка организации и проведения технического обслуживания в лечебно-профилактических учреждениях. Анализ рынка показал, что стандартные процедуры закупок для проведения технического обслуживания медицинского оборудования зачастую вызывают сложности у государственных и муниципальных заказчиков в связи с возникновением рисков простоя оборудования и выхода его из строя в случае несвоевременного обслуживания. В связи с этим, представляется необходимым разработать индвидуальный механизм осуществления закупок на техническое обслуживание в рамках существующей контрактной системы.

Наличие проблем в сфере технического обслуживания медицинского оборудования подтверждается многочисленными жалобами на проведение закупок на соответствующие виды услуг. В ходе исследования был проанализирован реестр жалоб на четырех крупнейших производителей медицинского оборудования, оказывающих услуги по техническому обслуживанию за 2016 г. По результатам проведенного анализа, жалобы классифицированы по предметам жалобы, выявлены наиболее часто встречающиеся причины подачи жалоб участников закупок, отслежены решения по данным жалобам для определения позиции ФАС по данным вопросам. Рассмотрение жалоб показало, что позиции региональных управлений ФАС различаются и в каждом случае учитываются индивидуальные потребности заказчиков. Было выявлено, что наиболее часто обжалуются избыточные требования к участникам, ограничивающие конкуренцию, в рамках которых лидирует требование по предоставлению различных видов лицензий на проведение технического обслуживания. Такая особенность объясняется тем, что техническое обслуживание медицинского оборудования относится к лицензируемым видам деятельности.

Таким образом гипотеза исследования, согласно которой причина несостоявшихся процедур определения поставщика и заключения контрактов по завышенной цене, заключается в неоптимальном расчете начально максимальной цены контрактов, недостаточной проработанностью технической документации к закупкам, ограничением конкуренции, что, свою очередь, обусловлено недостаточной разработанностью специализированной нормативно-правовой базы, подтвердилась в ходе исследования. Выявленные особенности аукционной документации, анализ конкретных закупочных процедур и реестра жалоб, различные технические, функциональные требования к качеству и составу услуг, работ и товаров, а также различные НМЦК при одном и том же объекте закупки создают необходимость регламентации, разработки типовых контрактов и усиления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и ценообразования при проведении соответствующих видов закупок.



Библиографический список

1. Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд " от 05.04.2013 № 44 // Российская газета. Последняя редакция

2. Федеральный закон «Кодекс российской федерации об административных правонарушениях» от 26.12.2001 № 195-ФЗ // в ред. от ред. от 17.04.2017

3. Федеральный закон Российской Федерации "Гражданский кодекс Российской Федерации" от 30.10.1994 № 51-ФЗ // Российская газета.

4. Федеральный закон «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22.07.1993 № 5487-1 // Российская газета.

5. Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011 № 323-ФЗ // Российская газета.

6. Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и правил использования указанного каталога» от 08.02.2017 № 145 // Российская газета.

7. Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по производству и техническому обслуживанию (за исключением случая, если техническое обслуживание осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) медицинской техники" от 03.03.2013 № 469 // Российская газета.

8. Постановление Правительства Российской Федерации «О перечне отдельных видов работ (услуг), выполнение (оказание) которых на территории Российской Федерации организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой Республики, а также организациями, контролируемыми гражданами Турецкой Республики и (или) организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой Республики, запрещено» от 29.12.2015 №1457