Электронное правительство как элемент средств массовой информации

Подпроцессы разбиваются до уровня отдельных операций (actions), последовательность выполнения которых составляет процесс. С каждой операцией связаны определенные акторы (действующие лица, такие как государственные служащие, граждане или информационные системы);

Операции могут быть разбиты на последовательность микро-операций.

Рис.1. Услуги, Регламенты (процессы), подпроцессы и операции.

Эта простая модель может быть использована в качестве основы для разработки и анализа различных типов административных регламентов.

В Приложении 2 рассмотрен типичный регламент, обеспечивающий процесс предоставления некоторой государственной услуги гражданину.

Анализ такого модельного административного регламента показывает, какой широкий спектр технологий требуется для полной его реализации в электронной форме. Вот только некоторые из них:

ведомственный портал;

управление контентом;

системы управления отношениями с клиентами (гражданами) - CRM;

технологии, обеспечивающие множественность электронных каналов предоставления услуг;

технологии интеграции информационных систем;

системы поддержки заполнения и работы с электронными формами;

управление процессами и workflow;

управление электронными документами;

технологии электронной почты;

технологии поддержки групповой и совместной работы;

цифровые архивы;

системы управления электронными записями (записи - это электронные документы, на хранение которых накладываются определенные, в том числе юридические обязательства по порядку и сроку их хранения);

системы гарантированной пересылки электронных сообщений внутри и между ведомствами;

бухгалтерские и ERP-системы;

подсистемы регистрации и авторизации граждан на получение услуг в электронной форме;

технологии цифровой подписи;

Этот простой анализ еще раз показывает, что задача реализации электронных административных регламентов, это, по сути дела, задача проектирования и создания всей архитектуры информационных технологий отдельных ведомств, либо «электронного правительства» в целом, если мы рассматриваем проблему на федеральном межведомственном уровне.

Типы общих базовых технологических компонент, которые могут потребоваться для реализации электронных административных регламентов

Приведенный выше анализ процесса реализации административного регламента и связанное с этим выделение подпроцессов, операций и правил может использоваться для идентификации функциональных модулей или, иначе, базовых сервисов или компонент, которые, при определенных условиях могут использоваться самыми различными ведомствами для реализации различных административных регламентов в электронной форме.

Многие страны пошли по пути централизованного создания таких компонент, в частности, Германия, Великобритания.

Потенциальные преимущества и возможности использования этих общих компонент (сервисов) зависят от двух факторов:

качества выполнения анализа административных процессов и регламентов;

выбранной архитектуры реализации соответствующих систем.

В рамках анализа общих компонент можно выделить:

централизованно спроектированные, но внедряемые локально базовые (общие) компоненты;

централизованно спроектированные и централизованно внедряемые базовые компоненты.

Можно выделить несколько групп общих, базовых компонент, необходимость которых очевидна из приведенного выше анализа модельного административного процесса.

Пользовательский интерфейс

Эти базовые компоненты обеспечивают функции доступа к ведомственным системам реализации электронных административных регламентов и предоставления услуг. В частности, они должны обеспечивать стандартный пользовательский интерфейс, который легко запомнить и использовать, а также функции управления пользователями и ролями, аутентификации и регистрации на получение определенных государственных услуг и доступа к регламентам.

Примерами таких компонент, которые могут рассматриваться в качестве кандидатов на общие сервисы, являются:

Сервис правительственного (ведомственного) портала. Это могут быть такие централизованные сервисы, как выполнение полнотекстового поиска, доступ к разделам портала для различных ведомств в целях его информационного наполнения и т.д.;

Сервис управления контентом. Это может быть система, обеспечивающая единство процессов создания и обновления информации для порталов и сайтов государственных ведомств в среде Интернет и Интранет, что обеспечит необходимую стандартизацию в процессах публикации и внешнем виде документов, таких как пресс-релизы, тексты выступлений официальных лиц, интервью, фотографии и т.д.;

Сервис электронных форм документов. Этот сервис может обеспечивать доступ к электронным версиям всех государственных форм документов для граждан, бизнеса и ведомств в формате, например, HTML или PDF. Сервис может обеспечивать реализацию всех шагов работы с формами по их заполнению, подписыванию, шифрованию и отправке в электронной форме на последующую обработку.

Компоненты, обеспечивающие механизм исполнения регламентов

Анализ типичных административных регламентов и электронных форм их реализации позволяет идентифицировать некоторые общие, часто использующиеся компоненты, которые обеспечивают реализацию логики повторяющихся и часто встречающихся подпроцессов в рамках административных регламентов. Эти единожды, централизованно созданные компоненты могут впоследствии использоваться и эксплуатироваться централизованно в интересах всех ведомств, либо повторно использоваться различными ведомствами в рамках своих систем реализации электронных административных регламентов.

Примером таких компонент, которые могут рассматриваться в качестве кандидатов на общие сервисы, является платформа для электронных платежей. Этот сервис может реализовывать все функции по сбору платежей и оплате государственных услуг, используемые многими другими информационными системами различных ведомств.

Интеграционные и инфраструктурные компоненты

Концепция общих или базовых компонент (сервисов) предполагает разработку определенных модулей систем (сервисов) и сетевых компонент, которые обеспечивают стандартные средства коммуникаций между другими базовыми компонентами и системами предоставления государственных услуг и реализации административных регламентов.

Примерами таких компонент, которые могут рассматриваться в качестве кандидатов на общие сервисы, являются:

Единая защищенная телекоммуникационная среда для государственных нужд;

Сервисы идентификации, аутентификации и авторизации. Это может быть единый сервис, который обеспечивает возможность, например, регистрации и авторизации граждан и хозяйствующих субъектов на получение государственных услуг, независимо от того, какие ведомства их оказывают и какие информационные системы вовлечены в процесс их предоставления.

Сервисы каталогов. Этот сервис может обеспечивать, например, единый, основанный на стандарте X.500 каталог с адресной информацией, телефонами, адресами электронной почты и т.д. в интересах всех государственных ведомств.

Сервис безопасности данных. Этот сервис, например, может предоставлять общие интерфейсы для реализации безопасного, контролируемого (в смысле мониторинга и аудита) и конфиденциального информационного обмена как между гражданами и бизнесом с государством, так и ведомств между собой. Например, этот сервис может быть реализован в форме виртуального почтового офиса, который обеспечивает шифрование и дешифрование электронных сообщений, проверку и генерацию цифровой подписи, аутентификацию на основе различных идентификационных данных, простановку на электронных документах «штампов» со временем наступления тех или иных событий, проверку сообщений на наличие вирусов.

Еще один класс общих сервисов - это системы, которые обеспечивают реализацию стандартных административных процессов и регламентов и которые могут разрабатываться централизованно в интересах большого количества ведомств и органов власти. Это тип общих сервисов, который получил в Германии название «один на всех» (“One for all”).

Примерами такого типа компонент, которые могут рассматриваться в качестве кандидатов на общие сервисы, являются:

Системы электронных закупок. Эта система может обеспечивать все этапы процесса закупок продуктов и услуг в интересах ведомств с обеспечением реализации всех необходимых правил и законов;

Финансовые и бухгалтерские системы;

Сервис поиска кандидатов на работу. Этот сервис может обеспечивать в стандартной форме информацию с описание должностных обязанностей, возможностей карьерного роста, вакансиях и т.д.;

Системы управления персоналом;

Системы обучения персонала;

Сервисы подготовки законодательных решений и регулятивных документов. Этот сервис может быть создан в интересах всех ведомств, обладающих правом законодательной инициативы или принятия соответствующих решений и реализовывать такие функции, как единые форматы документов, стандартные процедуры согласования, принятие решений и резолюций и т.д.

Стандарты данных для реализации электронных административных регламентов и услуг

Целостное и полное определение административных регламентов и процессов требует общих определений для элементов данных, которые используются внутри ведомств при обмене информацией между различными процессами и системами и в процессе межведомственного информационного обмена.

Необходимы общие определения структуры, грамматики, семантики данных. С учетом того, что многие ведомства, на самом деле, работают с одними и теми же информационными объектами (например, «налоговая декларация», «гражданин», «законопроект», «постановление» и пр.), то общие для всех федеральных ведомств (а также региональных и местных органов власти) определения и стандарты в области данных принесут существенную экономию в разработке систем, обеспечат последующую их интеграцию и информационный обмен.

Принимая во внимание большое количество заинтересованных ведомств и организаций, процесс выработки соглашений об общих государственных схемах, используемых для описания информации, является достаточно сложным.

Тем не менее, многие страны (Великобритания, Германия, Дания) успешно идут по пути создания соответствующих экспертных групп и единых государственных репозиториев согласованных XML-схем документов.

Работа по разработке единых государственных стандартов на данные, используемые в рамках ЭАР и процессов предоставления государственных услуг, должна вестись на двух уровнях:

Каталог стандартных государственных данных. Этот каталог должен описывать стандартные элементы и типы данных, которые будут используются при создании согласованных XML-схем государственных документов и сообщений, а также в стандартных моделях описания административных регламентов и услуг. Например, на этом уровне должны согласовываться стандартные наименования тегов в XML-документах и типы данных, используемые для таких элементов, как фамилия, имя или отчество гражданина, дата подачи документа, и пр.

Каталог стандартных XML-схем государственных документов и сообщений. Этот каталог должен включать согласованные XML-схемы на документы и сообщения, используемые в процессе реализации ведомствами ЭАР и в процессе межведомственного информационного обмена.

Помимо стандартизации информации и документов на основе XML необходимы государству в области стандартизации описания данных, т.е. стандарты на метаданные. В самом кратком виде, метаданные - это краткое описание содержимого информации. Примером инициативы в этой области является стандарт e-GMS (UK Government Metadata Standard), принятый в Великобритании.

Метаданные имеют важное значение для обеспечения эффективности поиска информации (на портале), описания слабоструктурированной информации (документов), создания архивов с записями электронных документов.

Многие страны взяли за основу так называемое «Дублинское ядро», включающее 15 элементов описания информации, например:

заголовок;

автор или создатель;

тема и ключевые слова;

описание;

публикатор;

другие контрибуторы;

дата;

тип ресурса;

формат;

идентификатор ресурса;

источник;

язык;

связи;

область (coverage);

управление правами.

Помимо самих элементов в «Дублинском ядре» имеются так называемые уточнения элементов, например: «Дата создания», «Дата публикации», «Дата окончания действия» и пр.

Страны могут не только использовать это ядро, но и добавлять к нему любые дополнительные элементы, которые они считают необходимыми.

Кроме того, первым инструментом при поиске информации, как правило, является просмотр категорий. Поэтому в рамках инициатив разработки стандартов на государственные метаданные определяются стандарты на список категорий (инструмент первичного поиска без использования ключевых слов).

Межведомственный подход и межведомственные электронные административные регламенты

Страны с федеративным устройством, такие как Россия (это подтверждает и опыт таких стран как Германия, США), сталкиваются с существенными проблемами при реализации «электронного правительства» вообще и интегрированных электронных государственных услуг и процессов, в частности. Различные государственные ведомства, региональные и местные органы власти в существенной степени самостоятельны в принятии решений, в том числе, в части реализации информационных систем, что делает невозможной и нецелесообразной централизованную разработку систем электронных административных регламентов для нужд различных ведомств, регионального и местного уровней власти. В этой связи, в рамках реализации электронных административных регламентов задача состоит в обеспечении на федеральном уровне условий для кооперации, координации и совместного использования общих элементов сетевой инфраструктуры и общих, базовых технологических компонент.

Для обеспечения интегрированных государственных услуг, в основе которых лежат межведомственные административные регламенты, а также для реализации межведомственных административных регламентов при сохранении индивидуальной ответственности отдельных ведомств, необходимы элементы общей технологической инфраструктуры.

Эта общая инфраструктура должна учитывать разнообразие, сложность, различные уровни развития, наличие унаследованных систем, которые имеются в отдельных ведомствах и на различных уровнях государственного управления.

Таким образом, в целях реализации межведомственных ЭАР необходимо:

создание общей инфраструктуры интеграционного программного обеспечения промежуточного слоя (middlware), которая обеспечит интеграцию таких разнообразных ведомственных систем и должна, в частности, обладать такими функциональными возможностями:

возможность взаимодействия и использования функционала существующих систем;

отслеживание, контроль административных транзакций и процессов;

обеспечение должного уровня безопасности;

общая основа в форме единых каталогов;

работа в принципиально распределенной среде;

масштабируемость и надежность;

независимость от сетевых и аппаратных платформ, операционных систем, используемых в ведомствах баз данных;

возможность обрабатывать и реализовывать транзакции и рабочие процессы (workflow) в асинхронном режиме и в режиме реального времени.

разработка единых методик описания и моделирования административных регламентов и процессов

разработка единых стандартов на элементы данных, которые используются большинством ведомств и различными уровнями органов власти

Основными барьерами в межведомственной интеграции процессов, систем и услуг являются не технические проблемы, а юридические, политические, организационные и процедурные. Поэтому жесткое навязывание единой технологии, внедрение решений по указанию сверху всегда встречает сопротивление ведомств и органов власти регионального и местного уровней.

Целесообразным в данной ситуации является использование федеративных подходов, когда ведомства и регионы наряду со своими собственными технологическими решениями, используют некоторые общие сервисы (базовые компоненты), единую инфраструктуру, обеспечивающую информационный обмен между ведомственными системами, и электронные сообщения и документы согласованных XML-форматов.

Этот подход обеспечивает быструю реализацию общих для правительства соответствующего уровня процессов без необходимости отдельным ведомствам отказываться от своих имеющихся систем и необходимости менять их на новые системы, разрабатываемые централизованно. Это также уменьшает требования, которые предъявляются к государственным служащим и ИТ-специалистам с точки зрения необходимости понимания в деталях общей картины всех государственных информационных систем для реализации административных процессов и государственных сервисов в электронной форме.

Большое количество стран на национальном уровне пошли именно по этому пути и создали соответствующую основу архитектуры интеграции в форме инфраструктуры, для которой используются в разных странах такие понятия, как «правительственный шлюз» (Великобритания, Чехия, Болгария Румыния), Брокер Государственный Сервисов (PSB - Public Services Broker) в Ирландии и т.д. По большому счету, все эти решения основываются на принципах сервисной шины (в терминологии сервис-ориентированной архитектуры), на использовании интеграционного ПО пересылки сообщений (MOM - Message Oriented Middleware), согласованных схемах XML-сообщений.

Общие архитектурные решения в области создания систем электронных административных регламентов

Невозможно в деталях описать архитектуру информационных систем, которые будут использоваться сотнями различных государственных ведомств для поддержки исполнения электронных административных регламентов. Однако, есть несколько основополагающих элементов и требований к архитектуре, использование которых обеспечит в среднесрочной и долгосрочной перспективе колоссальные преимущества с точки зрения совместимости систем, их гибкости, взаимозаменяемости модулей систем, возможностей использования централизованных, общих сервисов, высокой степени независимости от конкретных технологических решений и поставщиков.

Компонентная разработка и сервис-ориентированная архитектура систем реализации ЭАР

Компонентная разработка систем реализации ЭАР создает основу для создания систем из набора компонент, для которых возможно повторное использование. Это потенциально дает ряд ощутимых преимуществ в масштабах государства:

более быстрая разработка систем;

уменьшение стоимости систем;

более высокое качество;

менее сложная структура систем;

современная, гибкая архитектура.

Государство в целом и системы поддержки реализации ЭАР совершенно соответствуют принципам компонентной разработки в силу масштабов, количества близких по своей логике процессов и систем различных ведомств, имеющимся циклам разработки.

Практика использования принципов компонентной разработки тесно связана с концепцией сервис-ориентированной архитектуры информационных систем, которая также совершенно подходит для реализации ЭАР. При этом компоненты систем реализуются в качестве так называемых сервисов.

Под сервис-ориентированной архитектурой понимается подход к проектированию прикладных информационных систем, который руководствуется следующими принципами:

явное отделение бизнес-логики прикладной системы от логики презентации информации

реализация бизнес-логики прикладной системы в виде некоторого количества программных модулей (сервисов), которые доступны извне (пользователям и другим модулям) чаще всего в режиме «запрос-ответ» через четко определенные формальные интерфейсы доступа

при этом «потребитель услуги», который может быть прикладной системой или другим сервисом, может вызвать сервис через интерфейсы, используя соответствующие коммуникационные механизмы.

И хотя принципы сервис-ориентированной архитектуры создания информационных систем не обязательно предполагают использование технологий Web-сервисов (XML, WSDL, UDDI и т.д.), связь между этими двумя направлениями в развитии информационных технологий является достаточно тесной.

Существует ряд факторов, которые способствуют использованию сервис-ориентированной архитектуры при проектировании государственных информационных систем, в том числе и систем реализации ЭАР:

участие и кооперация большого количества организационных структур и информационных систем;

независимая, автономная реализация государственных информационных систем, несмотря на видимую жесткость государственной вертикали власти;

большое количество «продолжительных транзакций» (long-running transactions) в процессе предоставления электронных государственных услуг и взаимодействия государственных информационных систем;

«свободное связывание» информационных систем, когда одна информационная система ведомства должна продолжать работу, не дожидаясь моментального ответа от другой системы;

потребность государства описывать функционал систем и получать доступ к этому функционалу в технологически нейтральной, стандартной форме;

необходимость многократного использования функционала информационных систем различными государственными организациями в рамках целостной архитектуры «электронного правительства»;

связь между государственными информационными системами с использованием не всегда надежных каналов связи;

возможность организации взаимодействия информационных систем внутри ведомства и между ведомствами на уровне «сервисов», которые одна система предоставляет некоторый сервис другой.

В этих условиях практика создания монолитных прикладных информационных систем уступает место децентрализованным подходам. Сервис-ориентированный подход предполагает, что отдельные сервисы (распределенные прикладные системы, такие, например, как системы электронного управления документами) функционируют автономно, и у них отсутствует единая операционная среда. Эти сервисы связаны между собой коммуникационными каналами, и сервис-ориентированная модель исходит из того, что существуют проблемы с надежностью коммуникаций, доступностью различных сервисов и ошибки в типе передаваемых данных.

Чтобы в таких условиях обеспечить целостность систем, сервис-ориентированный подход использует различные технологии, которые адекватны для асинхронных взаимодействий и связанных с этим проблемных ситуаций. Это такие технологии, как асинхронная пересылка сообщений между системами, транзакции и продолжительные транзакции (long-running transactions), среда гарантированной доставки сообщений и т.д.

При этом основное внимание в разработке информационных систем переносится с проектирования и написания программного кода отдельных систем на моделирование бизнес-процессов, разработку целостной архитектуры, оценку, приобретение и интеграцию компонент и готовых систем. Это ведет к следующим существенным изменениям.

Первое фундаментальное изменение процесса создания информационных систем состоит в том, что эти системы начинают рассматриваться как набор множества сервисов. Весь процесс должен быть построен вокруг этой концепции и должен обеспечивать средства создания новых прикладных систем как сервисов, открытия функционала уже имеющихся в организациях, так называемых унаследованных систем, для доступа к ним как сервисам извне и идентификации сервисов в имеющихся на рынке готовых «коробочных» продуктах.

Вторая область существенного изменения в процессе проектирования информационных систем связана с архитектурой. Этому посвящен следующий подраздел.

Четырехуровневая архитектура систем реализации ЭАР

Практическая реализация описанных выше принципов компонентной разработки и сервис-ориентированной архитектуры может быть обеспечена через реализацию систем поддержки ЭАР с использованием многоуровневой архитектуры. В частности, предлагается четырехуровневая модель государственных прикладных систем, включающая следующие уровни:

клиент;

презентационный уровень;

промежуточный уровень (включая компоненты, реализующие бизнес-логику процессов и интеграцию);

бэк-енд (системы заднего плана, унаследованные системы).

Аналогичные архитектурные принципы приняты многими странами в качестве стандартных подходов при создании систем «электронного правительства» (например, Германия).

Клиентский уровень обеспечивает различные каналы доступа (Web-доступ, Мобильный доступ, доступ для внешних систем). Презентационный уровень отвечает за представление информации и взаимодействие систем с различными клиентами. Промежуточный слой является основным с точки зрения реализации логики приложений и интеграции с другими компонентами систем. В том числе, этот уровень отвечает за использование государственными информационными системами ведомств централизованно созданных и поддерживаемых базовых компонент. Уровень бэк-енда обеспечивает средства хранения данных. Этот уровень включает функциональность операционных систем, баз данных, а также специфических приложений, таких как ERP-системы, унаследованные системы.

Модель представлена на рисунке ниже

Рис.2. Эталонная модель архитектуры систем реализации ЭАР

Язык описания логики бизнес-процессов

Стек стандартов, связанных с Web-сервисами, включает в себя не только XML и такие стандарты как SOAP, WSDL, UDDI, описывающие интерфейсы взаимодействия между Web-сервисами, но и использующий синтаксис XML язык описания бизнес-процессов.

Одна из тенденций состоит в том, что наиболее передовые продукты класса систем управления бизнес-процессами (BPM), которые могут использоваться на уровне промежуточного слоя описанной выше архитектуры систем реализации ЭАР, не только используют XML как формат обмена данными, но также используют синтаксис языка XML для описания бизнес-логики и контроля маршрутов и потоков прохождения сообщений и документов. В частности, ряд поставщиков разработали язык Business Process Execution Language for Web Services (BPEL), который в настоящее время принят в качестве стандартного XML-языка описания бизнес-процессов. В результате, новые приложения будет еще легче интегрировать в общие бизнес-процессы, а сама логика бизнес-процессов может быть легко доступна для модификации.

Это также дает возможность создания репозитория стандартных, многократно используемых государственных бизнес-процессов, что лежит в основе электронных административных регламентов.

Еще одна тенденция состоит в том, что прикладные системы все в большей и больше степени реализуются в виде компонентов, так называемых Web-сервисов, функциональные возможности которых доступны для пользователей и других приложений по сети Интернет/интранет.

В этом плане комбинация систем управления бизнес-процессами (BPM) и технологий Web-сервисов является важной при реализации систем автоматизации административных регламентов. Системы BPM обеспечивают выполнение потоков работ как цепочек взаимосвязанных сервисов, «склеивая» вместе сервисы в единые бизнес-процессы.

Язык Business Process Execution Language for Web Services (BPEL) позволяет задавать структуру и поведение набора Web-сервисов, которые совместно реализуют некоторое решение, основанное на скоординированном выполнении последовательности работ.

Методики описания административных регламентов и электронных административных регламентов

Современные подходы по проектированию информационных систем состоят в том, что сначала создается архитектура, которая описывает модель бизнес-функциональности и поведения прикладной системы, независимо от технических деталей реализации. Эта разработка должна вестись в контексте всей архитектуры информационных технологий организации. На основе этой независящей от платформы реализации модели, может быть разработана одна или несколько специфических для конкретной платформы реализации моделей, в зависимости от того, какая платформа используется и поддерживается организацией. На основе этих специфических для конкретной платформы моделей разрабатывается код конкретной прикладной системы, такой, например, как система документооборота.

Этот подход не определяет то, какие языки разработки, операционные системы или программное обеспечение промежуточного слоя будут использоваться на практике. Наоборот, упор делается на описании того, как прикладные системы организованы с точки зрения процессов, и как они интегрированы между собой. После того, как эти высокоуровневые связи определены, могут использоваться соответствующие средства для разработки приложения с использованием конкретных языков и ПО промежуточного слоя. Это процесс, который позволяет сократить цикл разработки ИТ-систем, в то же время, давая гибкость и возможность быстрого внесения изменений.

Этот подход соответствует принципу Архитектуры, Основанной на Моделях (MDA - Model Driven Architecture), который пропагандируется организацией Object Management Group (OMG), в которую входит большинство мировых производителей информационных технологий.

Такой подход к проектированию информационных систем объективно соответствует интересам государства в целом и отдельных государственных ведомств. У государственных ведомств и государства в целом появляется возможность независимого описания своей архитектуры государственных функций (бизнес-архитектуры), накапливания экспертизы в этой области, создания все большего количества моделей государственных процессов и услуг, и дает больше свободы в плане выбора конкретных прикладных систем, которые реализуют эти услуги и процессы.

В контексте моделирования электронных государственных услуг и административных процессов в отрасли получил, в частности, широкое распространение стандарт моделирования организационно-технических систем, которые интенсивно используют в своей реализации программное обеспечение - Унифицированный Язык Моделирования (UML - Unified Modeling Language). Этот язык, например, используется для описания государственных услуг и процессов в рамках Архитектуры Межведомственного Взаимодействия Великобритании e-GIF.

Важным аспектом является использование единой методики и набора моделей, которые бы использовались сначала для описания различных, в том числе связанные между собой бизнес-процессов на уровне описания функциональной (бизнес-архитектуры) организаций, а затем и для моделирования функциональных возможностей прикладных систем, обеспечивающих реализацию административных и бизнес-процессов.

Подробную методику описания государственных услуг и административных процессов с можно найти в Методиках Разработки Электронных Государственных Услуг Великобритании (e-SDF - e-Services Development Framework) [1].

Рис.3. Процесс проектирования прикладных систем, основанный на использовании моделей.

Основными элементами этой методики являются:

единые правила описания функциональных требований к системам, реализующим административные процессы и государственные услуги (например, с использованием сценариев использования, диаграмм деятельности, диаграмм последовательности);

общая информационная модель, используемая для описания процессов предоставления услуг;

методики проектирования электронных сообщений, которые используются в процессе предоставления государственной услуги и реализации соответствующих административных процессов.

Большое внимание методикам описания административных процессов уделяется в «Руководстве по электронному правительству» (E-Government Manual), принятому в Германии [2].

В книге [3] дан достаточно подробный обзор используемых в Великобритании и Германии методик описания административных регламентов и государственных услуг.

Критерий наличия медиа-разрывов при реализации электронных административных регламентов

В настоящее время в ведомствах в целом имеется достаточная технологическая основа для реализации электронных административных процессов и регламентов. Однако имеет место проблема, которая заключается в наличии так называемых медиа-разрывов, когда, несмотря на широкое распространение систем электронного управления документами и других информационных систем, как внутри ведомств, так и на уровне межведомственного обмена существует необходимость преобразования бумажных документов в цифровую форму, электронных документов - в бумажные документы, повторного ввода одних и тех же данных.

Проблема медиа-разрыва настолько важна, что она, например, используется в качестве одного из критериев степени автоматизации государственных процессов в классификации правительственных услуг немецкой программы BundOnline 2005.

Поэтому при проектировании систем реализации ЭАР, как ведомственных, так и межведомственных, предлагается рассматривать наличие или отсутствие медиа-разрывов качестве одного из ключевых критериев качества и полноты решения проблемы автоматизации административных регламентов.

Проблема цифровых архивов и управления записями

Как показывает практика, вопрос создания архива записей электронных документов по мере движения в сторону все более широкого использования в государственных ведомствах информационных технологий, электронных документов представляет собой такую проблему, которая еще до конца не осознана в России.

По некоторым оценкам в зарубежных странах объем информации, которую государственные ведомства хранят в электронной форме, увеличивается на 50% ежегодно.

Работа государственных ведомств традиционно основана на использовании документов, как основных единиц хранения информации и информационного обмена. При этом у государства и государственных ведомств есть определенные правила по работе с документами и обязанности, связанные с их хранением, которые устанавливаются законами и иными нормативными актами. При этом часто возникают обязательства хранения не только последних версий документов, но и их предыдущих редакций с информацией об их авторах и датах внесения изменений. Обязательства по срокам хранения могут достигать десятков и даже сотен лет.

По мере постепенного, неизбежного перехода на электронные формы обеспечения работы государственных ведомств и реализации административных процедур остро возникнет задача применения аналогичных строгих правил в отношении электронных документов, что получило название управление записями. Перечисленные выше очень кратко проблемы делают очевидным то, что это достаточно сложная техническая задача.

Гарантированные сроки хранения информации на большинстве магнитных носителей непродолжительны, в том числе в сравнении с требованиями государства по хранению существенной части информации и документов. Кроме того, смена технологий в области аппаратного и программного обеспечения может привести к тому, что со временем ряд архивных данных невозможно будет прочитать с технической точки зрения.

В связи с вышеизложенным, одна из проблем, которая требует серьезного рассмотрения, это проблема принятия государственных методик и рекомендаций в области управления электронными записями и архивами.

Центр компетенции по административным регламентам и процессам.

Как уже отмечалось, реализация ЭАР требует предварительной оптимизации соответствующих бизнес-процессов. В этой связи представляется целесообразным создание на базе одного из федеральных ведомств или академических заведений центра компетенции по административным регламентам и процессам, который сможет обеспечивать ведомствам поддержку в проектах оптимизации административных процессов и регламентов, а также предоставлять нейтральные с точки зрения технологий реализации консультационные услуги, связанные с внедрением соответствующих систем.

Аналогичный центр, например, создан федеральным правительством Германии на базе Федерального Административного Управления (Federal Office of Administration).

В результате создания данного центра планируется достижение следующих целей в интересах государственных ведомств:

ориентированная на интересы заказчика, профессиональная поддержка ведомств;

стандартизация процессов предоставления государственных услуг и реализации административных регламентов;

передача экспертизы в ведомства в процессе совместной работы над проектами;

разработка эффективных схем реализации административных процессов;

координированные, оптимальные технические решения в области автоматизации административных процессов.

Центр компетенции должен предоставлять следующие услуги:

Подготовка предварительных рабочих предложений по внедрению систем автоматизации административных процессов и регламентов;

Помощь в подготовке контрактов на выполнение анализа процессов;

Поддержка на этапе внедрения систем;

Разработка модельных процессов на основе выбранных услуг с использованием общих базовых компонент, создаваемых на федеральном уровне;

Связанные с конкретными проектами информационные мероприятия и семинары;

Разработка стандартного набора инструментальных средств, методик и концепций в области анализа и оптимизации процессов, а также методик внедрения соответствующих информационных систем;

Накопление положительного опыта и примеров.

В этой части моей работы был рассмотрен практический аспект создания электронного правительства на примере западноевропейских стран и США.

2.2 Опыт внедрения ЭП в России

Реализация федеральных целевых программ по автоматизации государственной деятельности требует обращения к уже существующему опыту внедрения информационных систем. Данный опыт является ценным источником информации - как по текущему состоянию автоматизации, так и по конкретным проблемам внедрения информационных систем в различных ведомствах.

Целесообразно разбить анализ существующих систем на два этапа:

а) Определение результативности реализованных проектов на основании нескольких критериев эффективности, а также на основании объективных ожиданий. Целью первого этапа является выявление положительного опыта (с точки зрения эффективности выполнения государственных функций, а не с точки зрения исправной работы внедрённых систем). На данном этапе производится отбор наиболее результативных проектов внедрения в разных областях и анализ их состояния на текущий момент;

б) Определение степени пригодности существующих решений для использования в рамках глобальных инициатив по автоматизации государственной деятельности. На данном этапе появляются новые критерии оценки информационных систем, такие как: соответствие федеральным стандартам, масштабируемость, интегрируемость в общефедеральные информационные ресурсы, соответствие единой архитектуре электронного правительства. По сути, речь идёт о переходе от «лоскутного» информационного пространства к единому - и это требует введения новых требований к существующим информационным системам.

Для анализа российского опыта внедрения информационных систем государственного сектора были отобраны шесть проектов. Выбор проектов обусловлен необходимостью исследования различных типов взаимодействия, которые поддерживают данные системы:

Внутриведомственная интеграция информационных систем;

Межведомственная интеграция на уровне данных;

Межведомственная интеграция на уровне приложений;

Автоматизация взаимодействия с населением и бизнесом;

Предоставление услуг населению и бизнесу в режиме on-line.

Все проекты, попавшие в обзор, в той или иной степени реализуют один или несколько из перечисленных способов взаимодействия.

По каждому типу взаимодействия дано общее описание используемых систем автоматизации (предназначение, функциональные и технические характеристики, результативность внедрения), что дает возможность произвести параметрическую оценку и сравнение проектов. В качестве параметров оценки определены пять, которые наиболее важны с точки зрения концепции «электронного государства»:

Степень автоматизации процесса оказания государственной услуги (критерий эффективности операций, выполняемых в рамках оказания услуги: работа с информацией, документами, доступ к данным и т.д.). В свете административной реформы оказание услуг (публичных или административных) является основой деятельности органов власти. Поэтому автоматизация всего процесса оказания услуги, а не отдельных операций, является ключевой характеристикой информационных систем. Только комплексная автоматизация всего процесса оказания государственной услуги позволяет говорить о возможности создания электронного административного регламента.

Степень автоматизации взаимодействия участников процесса оказания услуги (критерий эффективности взаимодействия сторон, участвующих в процессе). В зависимости от типа рассматриваемой услуги (публичная, административная), состав участников взаимодействия различен. В первом случае это взаимодействие органов власти с населением, бизнесом и негосударственными организациями. Во втором случае речь идёт о взаимодействии между государственными органами в процессе оказания услуги. Как правило, точка взаимодействия является наиболее «узким» местом любого процесса. Эта проблема особенно актуальна для межведомственного взаимодействия и взаимодействия с населением. Поэтому степень автоматизации таких взаимодействий позволяет делать вывод об эффективности процесса оказания услуги в целом.

Уровень использования межведомственных информационных ресурсов (критерий эффективности и упорядоченности структуры обмена данными). Данный критерий отражает степень интеграции в межведомственное информационное пространство (доступ к базам данных и знаний, к общему инструментарию - такому как серверы цифровых подписей федерального уровня, системы контроля данных, финансовых операций и др.)

Модульность, гибкость архитектуры (критерий возможности масштабирования систем и приведения к единому стандарту). Данная характеристика отражает аппаратные и программные возможности системы в плане дальнейшей модернизации и масштабирования, т.е. универсальность. Использование универсальных стандартов при информационном обмене, таких как XML, модульная архитектура - всё это обеспечивает возможность гибкой настройки и долгосрочной эффективности системы.

Степень соответствия требованиям Единой Федеральной Архитектуры Электронного Правительства (критерий непротиворечия и недублируемости государственных функций, осуществляемых в рамках единой системы государственных полномочий). В соответствии с концепцией «электронного правительства», эффективное взаимодействие информационных систем для обеспечения деятельности государства, возможно лишь при условии, что все используемые системы будут соответствовать единой функциональной модели. Такое соответствие обеспечивает непротиворечие функций, механизмов и стандартов, что позволяет всей системе в целом считаться оптимальной.

Оценка перечисленных выше информационных систем по указанным параметрам позволит выявить тот опыт (как технологический, так и организационный), который целесообразно использовать; обозначить основные задачи дальнейшей автоматизации в России.

Единый центр регистрации юридических лиц (МНС РФ)

ОПИСАНИЕ СИСТЕМЫ

Министерство по налогам и сборам (МНС) РФ с 1 января 2004 года реализует принцип "одного окна" при государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В Москве открылся первый в России Единый центр госрегистрации юридических лиц.

Принцип "одного окна" при госрегистрации предусматривается федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты РФ в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Концепция "одного окна" предполагает регистрацию, постановку на учет в налоговые органы и во внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования), а также присвоение кода Госкомстата на основании однократного предоставления необходимых документов в налоговые органы.

Ранее предпринимателям для госрегистрации необходимо было предоставлять 4 одинаковых пакета документов в различные ведомства, что, в свою очередь, негативно отражалось на деловом климате страны из-за увеличения времени регистрации.

С введением принципа "одного окна" уже на шестой день после подачи документов в налоговые органы выдаются свидетельства о регистрации и постановке на налоговый учет. Органы МНС после внесения записи в единый государственный реестр на шестой день будут передавать информацию об этом в соответствующие внебюджетные фонды и органы статистики.

В центре установлен терминал с клавишами. Нажимая на них, клиент выбирает, что ему нужно: подать документы, получить свидетельство, ликвидировать фирму. В ответ терминал выдаёт талон, на котором указан номер очереди, номер зала и предполагаемое время приема. Через некоторое время табло приглашает к "одному окну".

В центре работает 51 окно, а на обслуживание клиента тратится не более 12 минут. В перспективе, пообещал Букаев, время сократится до 7-8 минут. Постановку юрлица на учет в Пенсионный фонд, Соцстрах и Госкомстат осуществят в течение пяти дней. На шестой день после подачи документов заявитель получит свидетельства о регистрации и о постановке на налоговый учет, после этого сможет открыть счет в банке и начать свою деятельность. (см. приложение 1)

Автоматизация взаимодействия участников процесса является целью внедрения системы «одного окна». Взаимодействие с клиентом услуги улучшено, однако процесс подготовки документов клиентом для передачи никак не автоматизирован.

Автоматизация процесса оказания услуги на среднем уровне. Несмотря на то, что со стороны клиента работа происходит с «одним окном», это практически не затрагивает сам процесс оформления документов.

Уровень использования межведомственных ресурсов остался на прежнем уровне.

Гибкость архитектуры находится на минимальном уровне, поскольку масштабирование системы не предусмотрено.

Требования ЕФА при разработке системы не учитывались.

Организация удалённого взаимодействия в МНС РФ

ОПИСАНИЕ СИСТЕМЫ

Основой всей информационной инфраструктуры Министерства по налогам и сборам Российской Федерации является уникальный ресурс -- Единый государственный реестр налогоплательщиков (ЕГРН). По сути, содержательный состав показателей и объем сведений по юридическим и физическим лицам создают базу для осуществления различных государственных функций как для проведения контроля за соблюдением налогового законодательства, так и для ряда других функций.

Ключевая роль ЕГРН состоит в том, что этот ресурс объединяет все информационные массивы МНС РФ, характеризующие каждого налогоплательщика. Это центральный ресурс, необходимый для определения полноты налогооблагаемой базы. Но главное, этот информационный ресурс должен в скором времени начать работать с гораздо большей отдачей. Для этого ИТ-подразделениями МНС разработаны технологии предоставления услуг удаленного доступа к федеральной базе ЕГРН с рабочих мест налоговых инспекторов. Эти решения уже прошли «полевые испытания» в УМНС по г. Москве и в центральном аппарате министерства.

Практика работы налоговых органов показывает, что многие налогоплательщики допускают искажение информации уже на самой первой стадии своей деятельности - на стадии создания. Эта недостоверная информация попадает в БД ЕГРН. Своевременный контроль учетных параметров, позволит предотвратить ряд налоговых правонарушений и сократить расходы государства на сбор налогов.

Для организации удаленного взаимодействия в МНС применена технология терминального сервера. Прикладное программное обеспечение взаимодействует с базой данных ЕГРН внутри ЦА МНС. Иными словами, отсутствует необходимость инсталляции прикладного ПО на каждом рабочем месте. По оценкам специалистов, применение идеологии «тонких клиентов» позволяет МНС не только с легкостью осуществлять модификацию централизованных программных средств, но и добиться низкой себестоимости и совокупной стоимости владения каждого отдельного рабочего места.

Информационный ресурс такого уровня должен быть в максимальной степени защищен от несанкционированного доступа и любых неавторизованных вторжений. Добиться этого исключительно административно-управленческими методами невозможно, так что значительная часть проектных работ по организации удаленного доступа налоговых инспекторов к ЕГРН была связана с обеспечением безопасности. В том числе здесь используются и средства стойкой криптографии, способные обеспечить защиту представления данных, что дополняет защиту среды их передачи. (см . приложение 2)

Взаимодействие участников процесса оказания услуги происходит по прежней схеме.

Процесс оказания государственной услуги оптимизирован за счёт взаимодействия с единым информационным ресурсом, а также за счёт создания удалённых АРМов. Становится возможным контроль данных уже на стадии передачи их клиентом, искажения информации упраздняются уже на самой первой стадии.

Эффективное использование центральных ресурсов является целью внедрения системы (ЕГРН и вычислительные ресурсы).

Гибкость архитектуры обеспечивается особенностями терминального доступа к приложениям (кроссплатформенность клиентских приложений, низкие требования к технической оснащённости).

Требования ЕФА при разработке системы не учитывались.

Организация контроля экспорта товаров (МНС и гтк)

ОПИСАНИЕ СИСТЕМЫ

ГТК и МНС РФ достигли высокой степени интеграции в создании системы контроля вывоза товаров из РФ, реализуемой в рамках ФЦП "Электронная Россия". При этом речь не идет о создании единой информационной системы. Как ГТК, так и МНС создают свои индивидуальные информационные системы для решения собственных функциональных задач, которые различны по содержанию и методологии решения.

Интеграция систем обеспечивается за счет информационного взаимодействия при совместном выполнении конкретной задачи - упрощение возмещения НДС и борьба с лжеэкспортом. Целями создания автоматизированной системы контроля над вывозом являются:

сокращение бюджетных потерь

ускорение возврата экспортного НДС

повышение достоверности данных о фактическом вывозе

снижение трудозатрат связанных с подтверждением вывоза

Информационное взаимодействие осуществляется по следующей схеме.

При прибытии товара на пограничный пункт пропуска, таможенный инспектор вводит в систему код декларации или реестра деклараций, по которым производится вывоз

Система автоматически формирует информацию о факте вывоза на основе данных ЦБД ГТД и предварительного информирования о вывозе

В случае несоответствия этих данных товаросопроводительным документам или результатам досмотра инспектор вносит только соответствующие корректировки, что минимизирует ручной ввод. Информация о факте вывоза поступает в централизованный информационный ресурс в режиме реального времени.

При этом инспектор имеет возможность получить электронную копию предъявленной декларации, а также информацию о товарах, ранее вывезенных по этой декларации

После прохождения входного контроля, информация о фактическом вывозе передается на интеграционный шлюз, откуда поступает в МНС России

При поступлении заявления о возврате экспортного НДС налоговый инспектор осуществляет запрос на подтверждение факта вывоза к централизованному информационному ресурсу МНС России. Если информация, указанная заявителем, соответствует записи о фактическом вывозе, дополнительного подтверждения не требуется. В противном случае действует существующая процедура. (см. приложение )

Взаимодействие участников процесса оказания услуги улучшено за счёт автоматизации обработки межведомственных запросов.