Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Система организации публичной власти по "вертикали"

2. Формирование гражданского общества в России

Заключение

Список литературы

Введение

Пожалуй, одной из наиболее очевидных и вместе с тем удручающих черт, характеризующих сегодня российское общественное бытие, можно назвать чрезмерно высокую степень отчуждения государства (а в более общем плане всей властвующей элиты, включая, разумеется, и так называемых олигархов) от народа. Конечно, эта черта в той или иной степени присуща всем государственно организованным социумам, но в первую очередь она свойственна странам (если исключить тоталитарные режимы), переживающим переходный период в своем развитии.

В России драматизм положения усугубляется рядом обстоятельств. Во-первых, для нашей страны это извечная проблема, существующая испокон веков. Издавна власть либо противостояла обществу, либо в значительной мере подчиняла себе его. К сожалению, и сегодня, несмотря на то, что мы уже в течение нескольких лет претендуем на осуществление крупномасштабных демократических преобразований во всех сферах общественной жизнедеятельности, власть, причем как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, весьма склонна рассматривать себя в качестве самодостаточной силы, закрытой и абсолютно независимой от населения корпорации. Многие ее представители нередко ощущают себя совершенно не связанными ни юридическими законами, ни этическими нормами, ни общественным мнением.

Во-вторых, можно с сожалением констатировать, что практически неконтролируемый, во многом стихийно протекающий процесс формирования в нашей стране рыночной экономики сопровождается утверждением среди значительной части власть имущих либеральных воззрений и установок, как правило, в крайнем, наиболее радикальном их проявлении. Можно утверждать, что подобные взгляды в определенной степени пронизывают и официальную государственную идеологию. Между тем, они, помимо того что чужды российскому менталитету, вступают в противоречие с решением задачи по преодолению существующего ныне гигантского разрыва между политической и финансово-экономической элитой, с одной стороны, и рядовыми гражданами с другой. Это происходит главным образом в силу того, что такие идеи фактически отрицают социальную справедливость в качестве основополагающего принципа устройства гражданского общества, реализация которого призвана объединить население страны, различные его слои для решения общих задач.

В настоящей работе мы рассмотрим вопросы такой организации власти по «вертикали» и такой организации гражданского общества, которые существуют на данный момент, а также дадим характеристику тем средствам и методам, с помощью которых положение в этой сфере можно улучшить.

1. Система организации публичной власти по "вертикали"

Как известно, Конституция РФ устанавливает разграничение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Статья 71 устанавливает перечень предметов ведения Российской Федерации, а в ст.72 установлены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Оба перечня носят закрытый характер. Анализ содержания статей показывает, что эти перечни содержат как перечисление собственно предметов ведения, так и устанавливают определенные полномочия. Так, например, в п."д" ст.72 Конституции РФ указаны собственно предметы совместного ведения: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории, охрана памятников истории и культуры. Подобную структуру, отчасти, содержат пункты "б", "е", "л" и др.

Напротив, пункты "в", "г", "ж", "и", "н", "о" этой же статьи содержат в своем составе прямые указания не только на предметы ведения, но и на совместные полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации: владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; координация вопросов здравоохранения; установление общих принципов налогообложения, организации органов государственной власти и местного самоуправления и др. Иными словами, в такой редакции формулировки устанавливают совместную компетенцию Российской Федерации и субъектов Федерации. В пункте "к" этой же ст.72 содержится указание на систему законодательства: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. При этом вопросы природопользования, охраны окружающей среды в пункте "д" указаны в более общем виде, чем в пункте "к", в котором определены полномочия законодательного обеспечения этих сфер совместной деятельности. Статья 73 Конституции РФ содержит ссылку на полномочия Российской Федерации в пределах совместного ведения, что предполагает необходимость разграничения в федеральных законах полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации.

В отношении органов местного самоуправления в Конституции РФ применены существенно иные юридические конструкции. В ч.1 ст.131 главы 8 "Местное самоуправление" применен термин "вопросы местного значения". И лишь в ч.1 ст.132 к вопросам местного значения отнесено "осуществление охраны общественного порядка". А в остальных статьях этой главы перечисляются по существу:

- полномочия муниципалитетов: самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью;

- полномочия органов местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

В неявном виде вопросы местного значения содержатся в тексте главы 2 Конституции РФ. К таким предметам ведения и полномочиям отнесены: муниципальные жилищные фонды (ч.3 ст.40), поощрение жилищного строительства (ч.2 ст.40), оказание медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ст.41), гарантии получения образования в муниципальных образовательных учреждениях (ст.43).

Таким образом, конституционные положения, устанавливая в самом общем виде перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации и некоторые принципы определения вопросов местного значения, предполагают безусловную необходимость их детализации и конкретизации в соответствующих федеральных законах и законах субъектов Федерации.

Анализ федеральных законов и законов субъектов Федерации показал, что такая детализация была сделана во многих федеральных отраслевых законах в отношении предметов ведения, полномочий по предметам ведения и детализации более общих предметов ведения, содержащихся в Конституции РФ. В большинстве федеральных законов была также сохранена структура положений ст.72 Конституции РФ. При этом, наряду с разграничением предметов ведения и с их детализацией в законах сделаны попытки провести разграничение как полномочий по одному предмету ведения между органами публичной власти, так и установить объем компетенции по разным предметам ведения. Анализ показывает, что многие законы разграничивают предметы ведения, некоторые - полномочия, а другие - компетенцию. При этом в некоторых текстах указывается на полномочия, а в действительности проводится разграничение детализированных предметов ведения либо устанавливается компетенция субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Часто в федеральных законах используется типовая формулировка об осуществлении субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий в пределах компетенции, установленной законом. Однако конкретные нормы о содержании такой компетенции сам федеральный закон не приводит.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований одного уровня по вопросам местного значения также не были разделены, поскольку предполагалось, что они исчерпывающим образом должны были быть разграничены уставами муниципальных образований в соответствии с законами, принимаемыми субъектами Российской Федерации. Однако практика показала, что удовлетворительного опыта и примера разграничения полномочий до настоящего времени не отмечено. По существу, ни муниципалитеты, ни субъекты Российской Федерации не реализовали полномочия, установленные федеральным законом. Не найдено до сих пор также и удовлетворительного решения по разграничению вопросов местного значения между муниципальными образованиями ("первого уровня"), в границах территории которых находятся другие муниципальные образования (муниципальные образования "второго уровня"). Более того, попытки исчерпывающим образом разграничить вопросы местного значения между муниципальными образованиями, а также вопросы ведения между муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации и даже между муниципалитетами и органами государственной власти Российской Федерации терпят неудачу, поскольку каждый предмет ведения, за исключением предметов ведения Российской Федерации, связан с комплексом полномочий и местной, и региональной, и даже федеральной власти. Так, например, в сфере образования к полномочиям федеральной власти относится установление общих стандартов, к полномочиям субъектов Федерации - обеспечение сбалансированности бюджетов местного самоуправления, а к полномочиям органов местного самоуправления - обеспечение материальной базы среднего обязательного образования. Подобные примеры можно привести в отношении практически всех вопросов местного значения, установленных частью 1 ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Поэтому предлагается в федеральном законодательстве перейти от нечетких и общих формулировок о разграничении предметов ведения к разграничению полномочий по предметам ведения, иными словами, к установлению компетенции органов публичной власти, а не предметов (вопросов, сфер) их ведения и деятельности. Исходя из этого, наряду со статьей 6 в указанный Федеральный закон (и другие федеральные законы, содержащие предметы ведения) необходимо ввести новую главу о полномочиях органов местного самоуправления по решению каждого из вопросов местного значения (главу о компетенции), перечисленных в подпунктах 4-30 ч.1 ст.6. Структура такой главы может содержать полномочия органов местного самоуправления не по каждому из предметов ведения, а по комплексу нескольких предметов ведения либо по детализированным предметам ведения. Например, это могут быть вопросы "коммунального хозяйства", "землепользования и комплексного развития территории", "оказания муниципальных услуг" и т.п.

Подобный подход к разграничению не предметов ведения, а полномочий по предметам ведения может быть использован и при разграничении полномочий в системе двухуровневого местного самоуправления, и при разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Для этого потребуется корректировка Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Учитывая, что программой Правительства Российской Федерации предусмотрен переход на закрепление налогов за каждым уровнем бюджетной системы, в том числе и при двухуровневой схеме местного самоуправления, с целью более гибкого разграничения полномочий в зависимости от местных условий, можно предложить установить в этом разделе федерального закона минимальный перечень полномочий для муниципальных образований "второго уровня" и перечень полномочий, которые в соответствии с законом субъекта Федерации могут быть перераспределены между органами местного самоуправления первого и второго уровня. В качестве одного из вариантов решения проблемы территориальной организации системы местного самоуправления могут быть также рассмотрены следующие предложения:

введение в федеральный закон процедур и принципов образования межмуниципальных органов для реализации конкретного вопроса ведения или отдельного полномочия по определенному вопросу ведения;

закрепление в федеральном законе двухуровневой структуры территориальной организации местного самоуправления.

Последнее предложение, в том числе, имеет конституционно-правовое обоснование, поскольку в части 1 ст.131 Конституции РФ предусматривается осуществление местного самоуправления не только в городских и сельских поселениях, но и на иных территориях. Исходя из исторических российских традиций, сложившейся объективной экономической и управленческой реальности, такими территориями являются районы и сельские округа.

Учитывая сложившуюся практику формирования и функционирования органов местного самоуправления в муниципальных образованиях практически всех субъектов Федерации, которая предусматривает наличие исполнительных органов местного самоуправления, необходимо внести дополнения в Федеральный закон, устанавливающие принципы организации деятельности исполнительных органов местного самоуправления, а также принципы разграничения полномочий между исполнительными, представительными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. При этом полномочия исполнительных органов местного самоуправления целесообразно устанавливать во взаимной связи с полномочиями представительных органов, используя практику Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации". В этом законе перечень исполнительных полномочий органов местного самоуправления по каждому из комплексов вопросов местного значения был сформулирован во взаимной связи с полномочиями представительных органов устанавливать общеобязательные правила по конкретному вопросу местного значения. В настоящее время во многих уставах муниципальных образований и законах субъектов Федерации воспроизводятся положения ст.15 Федерального закона об исключительных полномочиях представительного органа местного самоуправления, а полномочия исполнительных органов (администраций, мэрий, управ) не устанавливаются. Сфера их полномочий определяется как "все остальные". При этом за главой местного самоуправления закрепляются "квазипрезидентские" полномочия, допускающие их произвольное расширение. Учитывая, что в последнее время в отраслевых федеральных законах полномочия органов местного самоуправления не разграничиваются на исполнительские и нормотворческие, необходимо ввести в Федеральный закон понятие "исполнительного органа местного самоуправления" и установить основные принципы взаимодействия представительных и исполнительных органов местной власти.

Предлагаемые подходы и принципы разграничения полномочий органов публичной власти "по вертикали и горизонтали", по нашему мнению, позволяют постепенно, без радикальных трансформаций, не разрушая сложившуюся систему органов публичной власти, упорядочить их деятельность, разграничив одновременно и ответственность каждого из органов в сфере своего ведения. Очевидно, что предполагаемая работа в большей степени будет связана с систематизацией и детализацией полномочий органов публичной власти, прежде всего правовых актов федерального уровня, что связано с необходимостью выполнения огромного объема работ, по меньшей мере, в пределах 300 федеральных законов. Однако, как показывают предварительные результаты деятельности Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении вопросов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, такие работы в высшей степени необходимы. Надо отдавать себе отчет в том, что они потребуют привлечения больших кадровых, финансовых и организационных ресурсов. Однако систематизация и унификация полномочий, детализация вопросов ведения позволит не только навести определенный порядок во взаимодействии органов власти по "вертикали и горизонтали", но и будет служить некоторой "эталонной" основой для издания подзаконных актов - постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов министерств и ведомств. Иными словами, предлагаемые изменения и дополнения в федеральные законы могут существенным образом повлиять на упорядочение как подзаконного нормотворчества в системе исполнительной власти федерального уровня, так и законодательной деятельности субъектов Федерации.

Для того, чтобы обеспечить системность и непротиворечивость нормотворчества на федеральном уровне в рассматриваемой сфере разграничения полномочий, целесообразно в проекте разрабатываемого федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации предусмотреть иерархию федеральных законов в отношении разграничения полномочий, а в проекте федерального закона о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов предусмотреть нормы, процедурно обеспечивающие такую иерархию. В частности, в проекты необходимо внести нормы об обязательности внесения изменений и дополнений в Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае, если предполагаемые к принятию проекты отраслевых федеральных законов предусматривают разграничение полномочий между органами публичной власти. Если такие изменения и дополнения в указанные базовые законы не вносятся - это означает, что необходимо принимать специальный федеральный закон о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями с передачей им необходимых финансовых ресурсов. Соответствующие нормы, регулирующие юридико-технические особенности нормотворчества в системе разграничения полномочий между органами публичной власти, необходимо предусмотреть и в проекте федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации. В этом законе крайне необходимо предусмотреть также и процедуру обязательной заявительной регистрации нормативных правовых актов и определенной категории индивидуальных правовых актов органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Федерации в структурных подразделениях органов юстиции Российской Федерации.

Естественно, что предлагаемые принципы должны быть реализованы и в системе федерального финансового и налогового законодательства. Так, в Бюджетный кодекс Российской Федерации должны быть внесены нормы о запрете включения в местные бюджеты статей расходов, предусматривающих исполнение государственных полномочий, в случае, если такими полномочиями органы местного самоуправления не были наделены законом. Последнее предполагает детализацию расходов местных бюджетов в Федеральном законе о бюджетной классификации. Такие нормы могут быть включены в Федеральный закон о бюджетной классификации в качестве рекомендательных, однако их необходимо вводить, поскольку разграничение полномочий по конкретным вопросам местного значения должно осуществляться в системной связи с разграничением бюджетных ресурсов и ответственностью за исполнение полномочий и использование финансовых ресурсов, предусмотренных для реализации этих полномочий.

Практика реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" показала, что в федеральном законе недостаточно установить общие принципы в форме декларации. Необходимо облечь эти общие принципы в конкретные правовые предписания, а в ряде случаев установить и запретительные нормы прямого действия. Фундаментальной правовой основой для включения подобных норм в федеральный закон являются известные постановления Конституционного Суда РФ, относящиеся к организации и деятельности местного самоуправления в системе публичной власти. Например, в федеральном законе должны быть конкретизированы правовые позиции Конституционного Суда РФ о запрете договорных отношений при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, о праве органов местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы, о запрете передачи органами местного самоуправления полномочий органам государственной власти, о принципах, порядке, формах и пределах контроля за деятельностью органов местного самоуправления и др. При этом, учитывая правовые позиции Конституционного Суда РФ, в Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" необходимо внести изменения и дополнения, регламентирующие принципы и порядок образования территориальных органов государственной власти субъектов Федерации (органов власти соответствующих административно-территориальных единиц), принципы и порядок их взаимодействия с органами местного самоуправления, принципы и порядок определения уровней местного самоуправления. Особой нормативной детализации требуют правовые позиции Конституционного Суда РФ, относящиеся к обеспечению конституционных гарантий прав граждан, такие, как изменение границ муниципальных образований, на проведение местных референдумов, запрет ограничений прав граждан на местное самоуправление, и др. Нормы федеральных законов, конкретизирующие конституционные нормы и правовые позиции Конституционного Суда РФ в этой сфере, должны быть нормами прямого действияА.Н. Дементьев, Разграничение предметов ведения и полномочий в системе
организации публичной власти по "вертикали" \\ "Гражданин и право", №5, май 2002 г..

россия самоуправление гражданский общество

2. Формирование гражданского общества в России

В настоящем разделе будут затронуты две основные темы, два крупных, взаимосвязанных между собой блока проблем, имеющих для дальнейшего прогрессивного развития нашей страны принципиальное значение. Речь пойдет о том, как, каким образом строить гражданское общество, и о том, каковы должны быть основные функции, формы деятельности последнего. Названные блоки действительно неразрывно связаны друг с другом, ибо в процессе функционирования зарождающихся институтов гражданского общества происходит его постепенное становление как целостной системы.

Что же необходимо сделать, какие конкретно-практические меры принять для того, чтобы продвинуться по пути формирования гражданского общества?

Гражданское общество предполагает сплоченность всех его членов, наличие общих духовных ценностей, нравственных принципов, интересов и целей. Отсюда его формирование возможно лишь на пути преодоления отчуждения государства и теснейшим образом связанных с ним нуворишей от народа. Более того, формирование гражданского общества возможно только при условии активного участия в этом процессе самого государства, точнее, составляющих его структур.

Учитывая сказанное, представляется, что для решения этой сложнейшей и широкомасштабной задачи необходимо осуществить ряд разнопорядковых, но, несомненно, взаимосвязанных между собой и взаимообусловленных мер.

Первое. Гражданское общество - это, прежде всего общество, в котором значительное место занимают собственники, имеющие свои частные интересы. Поэтому следует всячески содействовать образованию в стране среднего класса. В этих целях нужно, в частности, обеспечить подконтрольность, управляемость, а главное - законность и справедливость приватизации государственной собственности.

В связи с этим не могут не вызвать недоумения требования некоторых олигархов к политическому руководству страны дать официальные заверения в том, что результаты уже состоявшейся приватизации в будущем ни при каких обстоятельствах пересмотрены не будут. Ведь совершенно ясно, что незаконность любых действий, в том числе и осуществляемых в ходе приватизации, при наличии соответствующего судебного решения с неизбежностью влечет за собой определенные санкции. Кроме того, оправдание незаконности уже "состоявшейся приватизации" влечет за собой признание законными всех последующих противоправных актов овладения собственностью.

Следует также исходить из того, что приватизация должна осуществляться только в том случае, если это целесообразно, экономически обусловлено. Нет ни малейшего смысла - с точки зрения, разумеется, общественного блага - приватизировать предприятия, и без того эффективно функционирующие и существенно пополняющие государственную казну.

Второе. "Сущностью гражданской жизни, - пишет выдающийся французский юрист М. Ориу, - является семейная жизнь в сочетании с частной собственностью; таким образом, гражданский строй покоится на двух основных институтах - семьи и собственности". С этим утверждением нельзя не согласиться, с сожалением признав при этом, что семья, как один из важнейших институтов гражданского общества, оказалась в нашей стране в плачевном состоянии. Об этом свидетельствует, в частности, поистине ужасающая демографическая ситуация. Приведем лишь некоторые цифры. С 1992 по 2000 г. включительно естественная убыль населения за счет превышения числа умерших над числом родившихся составила приблизительно 3 млн. человек. В 1989 г. умерли 1 млн. 600 тыс. человек, в 1998 г. - 2 млн., а в 1999 г. (по сравнению с предыдущим годом) количество умерших возросло на 7,8%. Существенно уменьшилось число родившихся детей: в 1989 г. оно составило 2100 тыс., а в 1998 - лишь 1300 тыс..

Из сказанного можно сделать лишь один вывод: необходима всесторонняя и мощная государственная поддержка российской семьи.

Третье. Имеет смысл отказаться от наиболее радикальных постулатов либеральной концепции как не отвечающих российским национальным интересам и тормозящих процесс образования гражданского общества.

Сторонники и проповедники крайних форм либеральной позиции игнорируют тот бесспорный факт, что интеграционные процессы охватывают все стороны жизни современного общества, а не только, скажем, экономическую. Интеграция характерна и для духовной жизни. Она проявляется, в частности, во взаимопроникновении одних течений общественно-политической мысли в другие. Как таковая, интеграция побуждает корректировать, подправлять в соответствии с объективными реалиями те или иные воззрения, в частности за счет, казалось бы, противоположных течений общественной мысли. В этом плане большую ценность представляют собой, как нам кажется, многие установки социал-демократической концепции.

Четвертое. Все без исключения государственные, но в первую очередь исполнительно-распорядительные структуры должны быть поставлены под контроль общественности. Однако нельзя не учитывать тот факт, что общественный контроль обычно оказывается малоэффективным. В этой связи целесообразно всячески развивать систему самоконтроля власти. Здесь первостепенное значение приобретает соответствующая деятельность парламентов субъектов Федерации и высшего законодательного органа страны.

Между тем хорошо известно, что контрольная функция Федерального Собрания весьма ослаблена. В целях ее усиления целесообразно выдвинуть ряд конкретных предложений рекомендательного характера.

Необходимо законодательно закрепить и активно использовать в парламентской деятельности институт следственных комиссий. В действующем российском законодательстве такое понятие, как "следственная комиссия", не встречается. Справедливости ради следует отметить, что Государственная Дума иногда использует свое право образовывать временные комиссии с целью проверки тех или иных фактов, расследования конкретной ситуации или изучения определенного вопроса государственной значимости. Однако результаты, точнее, последствия их деятельности в большинстве случаев ничтожны. Более того, как совершенно правильно подчеркивает А.С. Автономов, "создание некоторых временных комиссий лишь декларируется, а к реальной работе они по разным причинам так и не приступают".

Следует подчеркнуть, что одной из причин сложившейся ситуации, т.е. крайней неэффективности таких временных комиссий, стало отсутствие детально отрегулированного механизма функционирования специального института следственных комиссий в законодательстве и парламентской практике России. Между тем во многих иностранных государствах этот институт успешно используют. Разумеется, при решении вопроса о порядке формирования и работы следственных комиссий важно учитывать не только позитивный, но и негативный зарубежный опыт. С учетом этого можно сформулировать лишь некоторые, наиболее общие принципы организации и функционирования названного института парламентского контроля.

Прежде всего, следственные комиссии следует создавать по требованию пятой части общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Тем самым у оппозиции появится возможность в любой момент инициировать проведение расследование деятельности исполнительной власти. Помимо этого, парламентское большинство и оппозиция должны быть представлены в комиссиях в равных пропорциях. Следует также законодательно закрепить право членов оппозиции входить в руководство комиссий. Эти меры помогут обеспечить объективность расследования. Наконец, по итогам работы комиссий необходимо проводить дебаты на открытом заседании палат парламента с приглашением большого числа государственных и общественных деятелей, журналистов, экспертов и специалистов, всех заинтересованных лиц. Лишь в этом случае результаты парламентского расследования получат широкое общественное звучание, приведут, надо полагать, к ожидаемым позитивным результатам.

Одновременно следует создать институт письменных парламентских вопросов. Для этого необходимо законодательно закрепить, в частности, следующие основные положения. Во-первых, вопросы задаются в индивидуальном порядке членами Федерального Собрания министрам и иным высшим государственным чинам. Вопрос считается поставленным депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, а ответ считается данным министром с момента их опубликования в "Российской газете". В этой газете следует также публиковать и соответствующие статистические данные: количество поставленных вопросов, количество полученных ответов, количество вопросов, остающихся без ответа за определенный период времени, и т.д. Отдать предпочтение именно этому изданию целесообразно в связи с тем, что оно пользуется популярностью и доступно широкой общественности. А привлечение ее внимания к тем или иным сторонам деятельности исполнительной власти - одно из важнейших условий действенности парламентского контроля.

Во-вторых, необходимо установить ограничение в возможном количестве письменных вопросов, задаваемых депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации за год. Очевидно, что в противном случае возникает реальная опасность злоупотребления со стороны парламентариев предоставленным им правом, в результате чего министры и их подчиненные могут оказаться чрезмерно загружены сбором требуемой информации и формулированием ответов на вопросы.

В-третьих, имеет смысл обязать членов правительства давать ответы в течение двух недель с момента постановки вопросов. Этот срок вполне достаточен для подготовки квалифицированного и подробного ответа. Кроме того, можно надеяться, что за это время тема вопроса не утратит своей актуальности.

Целесообразно в связи с этим изменить ст.41 Регламента Государственной Думы таким образом, чтобы в ней была предусмотрена возможность проведения не одного, а двух "правительственных часов" в неделю, и не "как правило", а в обязательном порядке. В настоящее же время, согласно ч.1 названной статьи, каждую пятницу на заседании Государственной Думы проводится "правительственный час" для ответов Председателя Правительства Российской Федерации, его заместителей и других членов правительства на вопросы и запросы депутатов палаты. При этом заслушивают не более двух приглашенных министров.

Как показывает практика, приведенные ныне действующие законодательные положения обнаруживают ряд серьезных недостатков: "правительственного часа" в неделю, даже если он на самом деле нередко длится больше одного часа, явно недостаточно для осуществления парламентского контроля за исполнительной властью надлежащим образом и на должном уровне; помимо этого, недостаточно заслушать лишь двух министров; наконец, как явствует из текста статьи, "правительственный час" может проводиться не каждую неделю.

Пятое. Необходимо создать мощную нормативно-правовую базу организации и функционирования гражданского общества, его институтов. Кое-что в этом направлении уже сделано. Однако следует двигаться дальше.

Значительная роль здесь по праву принадлежит опять же представительной власти. Но нельзя забывать и о власти исполнительной. Правительство во всех странах, в том числе и в России, активнейшим образом вторгается в законодательный процесс. И это вполне оправданно. Ведь именно исполнительная власть, располагающая наиболее полной информацией о том, что происходит в различных областях общественного бытия, а также огромными материально-финансовыми, технико-технологическими, организационными и людскими ресурсами, в состоянии подготавливать высококачественные законопроекты. Кроме того, подавляющую часть нормативных актов, применяемых в любом государстве, издает не парламент, а правительство. В результате оказывается, что общество, его граждане и институты живут и действуют (особенно, что касается повседневной жизни) не столько по законам, сколько по предписаниям исполнительной власти.

Шестое. Учитывая полиэтнический состав населения, государственным органам и учреждениям всех уровней надлежит оказывать всяческую поддержку, всестороннюю помощь многочисленным национальным диаспорам. При этом необходимо стремиться не только направлять их деятельность в русло развития национальных культур, традиций и обычаев, но и всемерно способствовать их активному включению в социально-политические процессы, происходящие в российском обществе.

Для формирования гражданского общества в нашей стране, конечно же, потребуются и многие другие мероприятия.

Какие основные функции должны в основном взять на себя институты гражданского общества?

Переходя ко второй части статьи, хотелось бы, прежде всего, подчеркнуть, что гражданское общество представляет собой скорее теоретический идеал, чем практическую реальность, больше движение к нему, чем уже достигнутое определенное состояние. Ведь сущностные характеристики, основные черты гражданского общества в действительности не нашли своего полного, исчерпывающего воплощения ни в одной стране мира. В одних странах они только начинают складываться, в других - уже приобрели вполне зримые очертания, в значительной степени воплотились в действительность, в-третьих - многие из этих черт утвердились в качестве незыблемых основ жизнедеятельности общественных и государственных структур. Однако нельзя утверждать, не погрешив при этом против истины, что в каком-либо государстве окончательно сформировано развитое гражданское общество. Это многотрудный и, главное, чрезвычайно длительный процесс, рассчитанный на долгосрочную историческую перспективу.

Инициация этого процесса как государственными структурами, так и общественными организациями "обрекает" их на совместную деятельность. И те и другие должны прилагать энергичные усилия, способствующие их единению в деле созидания гражданского общества. В своем выступлении на Гражданском Форуме Президент Российской Федерации В.В. Путин вполне обоснованно подчеркнул: "Без действительно партнерских отношений между государством и обществом не может быть ни сильного государства, ни процветающего благополучного общества: здесь нужен диалог на равных" Материалы Гражданского Форума см. на сайте: www.civilforum.ru. По справедливому замечанию А.И. Сухарева, "важно не упустить исторический шанс нынешнего этапа развития страны, когда и власть, и общество все более осознают необходимость повышения уровня взаимного доверия и взаимодействия в возрождении и цивилизованном развитии своей страны - Великой России".

Итак, каковы должны быть эти усилия и в каких сферах общественной жизнедеятельности их следует реализовывать? В каких областях государство не в состоянии обойтись без поддержки институтов гражданского общества?

1. Предстоит большая работа по формированию органов общественной самодеятельности, различного рода общественных организаций и объединений, которые могли бы взять на себя осуществление определенной части таких важнейших и особенно актуализировавшихся в последнее время государственных функций, как наведение и охрана общественного порядка, борьба с пьянством, алкоголизмом, проституцией и наркоманией, работа с детьми во внешкольное время и т.д. Несомненно, имеет смысл вспомнить и возродить соответствующий ценный опыт, накопленный нами в советское время.

Говоря обобщенно, всякое объединение граждан, преследующее благие цели, помогающее решать общественно значимые задачи, должно, безусловно, приветствовать и всячески поддерживать. Всем нам следует усвоить один, пользуясь выражением А. де Токвиля, абсолютно непреложный и точный закон, управляющий человеческим обществом. В изложении знаменитого французского государственного деятеля, историка и литератора он звучит следующим образом: "Для того чтобы люди оставались или становились цивилизованными, необходимо, чтобы их умение объединяться в союзы развивалось и совершенствовалось с той же самой быстротой, с какой среди них устанавливается равенство условий существования".

2. Наряду с этим было бы целесообразно обеспечить там, где это возможно, контроль общественности над государственными и негосударственными учреждениями, предприятиями и должностными лицами. Такая необходимость давно назрела. Особенно остро, на наш взгляд, она ощущается в информационной сфере.

Можно сказать, что, рассматриваемая в общем и целом, деятельность СМИ отнюдь не способствует утверждению в обществе нормальной духовной атмосферы, здорового морального климата. Благодаря некоторым, увы, довольно многочисленным теле- и радиопередачам, газетным публикациям "героями нашего времени", образцами для подражания становятся не интеллектуальные, творчески одаренные личности, честные и порядочные люди, а откровенные флибустьеры и мошенники. Зачастую средства массовой информации весьма агрессивно насаждают низменные духовные идеалы и нравственные принципы. Нельзя не сказать и о том, что многие журналисты систематически (нередко совершенно необоснованно), порой со злобной иронией критикуют, а то и попросту очерняют наше историческое прошлое.

Между тем история России, как и любой другой страны мира, соткана из индивидуальных биографий, из судеб населявших и населяющих ее людей. Каждый достойный человек не может не сознавать себя частью великого целого, не чувствовать сопричастности к делам и помыслам своего народа. Огромным количеством видимых и невидимых нитей его жизнь прочно, неразрывно связана с судьбой Отечества. Не желая понять это, безответственно отказывая нашей Родине в достойной уважения истории, представители средств массовой информации наносят значительный вред как всему обществу, так и каждому его члену, фактически перечеркивая в его собственных глазах и в глазах его потомков пройденный им жизненный путь.

Конечно, установка на контроль над СМИ несет в себе определенные элементы недемократичности. И тем не менее вмешательство в их работу со стороны передовых общественных сил, людей, составляющих интеллектуальную и духовно-нравственную элиту нации, безусловно, необходимо. Другое дело, что нужно тщательнейшим образом продумать, какие формы здесь обеспечат наибольший эффект и не будут нарушать свободу слова.

3. Благодатным полем деятельности для институтов гражданского общества являются проблемы экологии. Здесь предстоит решить задачу не только резкого повышения уровня экологической культуры всего населения, но и обеспечить вовлечение его в контроль за работой промышленных предприятий. Стоит подумать о создании единого экологического кодекса, который включил бы в себя все нормы, регулирующие эту область жизни людей, их поведения и деятельности.

Сказанное, разумеется, далеко не исчерпывает перечень основных направлений деятельности институтов гражданского общества. Но и приведенных вполне достаточно, чтобы убедиться в справедливости уже озвученной принципиальной позиции: институты гражданского общества должны сотрудничать с государственными структурами, брать на себя долю его обязанностей и забот. Это необходимо не только для решения задачи по созданию солидарных отношений между теми и другими, но и для достижения в перспективе благородной цели - подчинения государства интересам общества.

Вместе с тем развитие гражданского общества ни в коем случае не должно осуществляться за счет ослабления государства или отстранения его от выполнения вверенных ему функций. Особенно важно всемерно укреплять государственно-властные органы, законность и правопорядок именно сегодня, когда российское общество переживает переходный период, сопровождаемый глубоким, всеобъемлющим кризисом. Однако делать это следует, опираясь на авторитет общественности. В этой опоре - сила государства А.Д. Керимов, К вопросу о формировании в России гражданского общества \\ "Гражданин и право", №3, март 2002 г.

Заключение

В заключение необходимо отметить, что в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требуется дать развернутое толкование некоторых понятий, таких, например, как "другие органы местного самоуправления", и, в максимальной степени, устранить тройные и двойные ссылки на федеральные законы, законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований. Общая идеология должна заключаться в дополнении федерального закона вариантами рекомендательных норм для законодателей субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Причем в случае, если законодатели субъекта Российской Федерации в своем законе или органы местного самоуправления в своих решениях не реализуют одну из предлагаемых диспозитивных, рекомендательных норм в определенный, установленный федеральным законом срок, федеральным законом должна быть предусмотрена процедура прямого введения действия конкретных норм.

Список использованной литературы

1. А.Д. Керимов, К вопросу о формировании в России гражданского общества\\"Гражданин и право", №3, март 2002 г

2. А.Н. Дементьев, Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по "вертикали"\\"Гражданин и право", №5, май 2002 г.

Размещено на Allbest.ru