Политический лоббизм в современной России

При всех своих недостатках этот закон продержался до 1996 года. Закон "О раскрытии лоббистской деятельности" (Lobbying Disclosure Act). В декабре 1995 года президент Клинтон подписал одобренный конгрессом новый закон "О раскрытии лоббистской деятельности", который вступил в действие с января 1996 года. Его принятию предшествовала большая работа в комитетах сената. Например, в одном из докладов Комитета по правительственным делам в 1993 году были определены цель будущего закона, история законодательства по данному вопросу, потребность в новом правовом регулировании, основные проблемы, которые закон будет решать, расходы, связанные с принятием закона, изменения, которые необходимо внести в действующее законодательство, и т. д.

Согласно докладу, цель нового закона -- обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами, чтобы влиять на деятельность должностных лиц законодательной или исполнительной ветви федерального правительства, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к своему правительству с петициями об исправлении несправедливости, свободно выражать свое мнение и предоставлять правительству информацию.

При этом указано, что действие данного закона распространяется на лоббистскую деятельность как в конгрессе США, так и в исполнительных органах власти.

В § 266 сказано, что действие данного закона распространяется на любое лицо, "которое непосредственно либо через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денежные средства или иные ценности с целью использования главным образом для достижения одной из нижеследующих задач:

а) принятия или отклонения конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта;

б) воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта".

В США существует закон регулирующий такую форму политического лоббизма как иностранный политический лоббизм ("Закон о регистрации агентов, действующих в интересах иностранцев" (FARA)). Самое интересное что, самым ранним случаем иностранного политического лоббизма в США считается наем в XIX веке правительством России американского экс-сенатора за колоссальную по тем временам сумму в 30 тысяч долларов для лоббирования покупки Аляски правительством США, что и было успешно осуществлено.

Долгое время под иностранным лоббизмом в США понималось лоббирование прежде всего определенных внешнеполитических интересов, и именно этот смысл был вложен в закон 1938 года о регистрации иностранных агентов (FARA), обязывавший их регистрироваться и отчитываться о своей деятельности. Хотя этот закон относится к иностранным лоббистам, его нормы могут применяться, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного субъекта или другого так называемого иностранного принципала, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства иностранного клиента. Интересно, что данный закон был принят в качестве меры по предотвращению нацистской пропаганды в США. Только в 1966 году в него были внесены поправки, сместившие акцент с пропагандистской на политическую и экономическую деятельность.

FARA предусматривает, что представители (агенты) "иностранного принципала" должны подать регистрационное заявление генеральному адвокату, представить детальную финансовую и бизнес-информацию, перечислить и обозначить все виды политической пропаганды, а также предоставлять доступ к книгам и записям для инспекции государственных служащих.

Интересен понятийный аппарат этого закона. "Агентом" является тот, кто действует "по приказу, запросу или под управлением, контролем иностранного принципала или физического лица, деятельностью которого является прямой или косвенный контроль, руководство, направление, финансирование или субсидирование целиком или частично..." (22 U.S.C. § 611 (с)(1)).

Виды деятельности, которыми от имени "иностранного принципала" может заниматься агент в соответствии с законом, включают "политическую активность", действия в качестве международного консула, публичного агента или политического консультанта, сбор или уплату контрибуций "иностранному принципалу", представление интересов "иностранного принципала" перед любыми органами или должностными лицами Правительства Соединенных Штатов и др. Некоторые виды "политической деятельности" могут быть в общем охарактеризованы как "лоббистская деятельность".

Термин "политическая активность" означает распространение политической пропаганды и любую другую деятельность, в ходе которой лицо, занимающееся ею, навязывает свою волю или намеривается это сделать, уговаривает, внедряет в сознание, заставляет изменить мнение, оказывает влияние, убеждает или любыми другими способами влияет на любого представителя или должностное лицо Правительства США или на любую часть общества США в связи с формулированием, одобрением или изменением внутренней или внешней политики США.

Термин "политическая пропаганда" определяется как деятельность, которая шире традиционной лоббистской деятельности, но, однако, включает распространение материалов с целью оказать влияние на других лиц относительно правительственной политики. "Политическая пропаганда" -- это любая устная, зрительная, графическая, письменная, пиктографическая пропаганда или другой вид предоставления (передачи) информации, с помощью которой распространяющее лицо навязывает свою волю или намеривается это сделать, уговаривает, внедряет в сознание, заставляет изменить мнение, оказывает влияние, убеждает или любыми другими способами влияет на человека, часть общества внутри США в связи с политическими, общественными интересами правительства иностранного государства или в связи с внешней политикой США. Кроме того, следует отметить, что в законе имеется несколько исключений, касающихся регистрации. Исключения относятся к официальной деятельности дипломатов и консульских работников, некоторых официальных лиц иностранных правительств, лиц, занимающихся только "частной и неполитической деятельностью, связанной с bona fide (по доброй воле) торговлей или с коммерцией", юридических представительств "иностранных принципалов" через адвокатов (пока такое юридическое представительство не включает лоббистских видов деятельности).

Правовые ограничения политического лоббизма. В § 269 закона "О раскрытии лоббистской деятельности" указаны правовые ограничения этой деятельности. Взятки и откровенный подкуп, например членов палаты представителей и сената, запрещены. Меры ответственности установлены следующие: штраф до 5000 долларов, либо тюремное заключение на срок не более 12 месяцев, или то и другое одновременно, в качестве дополнительной меры -- лишение права заниматься лоббистской деятельностью в течение трех лет. Мощное наступление на политический лоббизм в США было предпринято в 70-е годы прошлого столетия. Именно в это время принимаются нормы, косвенно регулирующие деятельность лоббистов, хотя потребность в новом законе для многих уже тогда была очевидной.

В 1971 году вступил в силу Закон о федеральных избирательных кампаниях, гарантировавший государственное финансирование кандидатов в президенты от двух основных партий и нацеленный на ограничение влияния групп, желающих провести своего кандидата к власти. Известно, что за каждым из первых лиц на выборах президента США стояли, как правило, определенные силы влияния: за Эйзенхауэром -- военное лобби, за Джонсоном -- нефтяники Техаса, за Рейганом -- "Калифорнийская группа", за Джорджем Бушем младшим -- компания "Халибертон" и т. д.

В 1974 году принимается поправка, ограничивающая суммы взносов частных лиц и комитетов политического действия, через которые шли деньги лоббистов. По замыслу, эти комитеты должны были аккумулировать средства граждан, групп, объединений и внести в порядок сбора средств на выборы в конгресс некоторое единообразие. Но поправка не привела к желаемым результатам, так как на практике крупная корпорация имеет не один комитет политического действия, а столько, сколько потребуется, для того чтобы рассредоточить нужную сумму.

В дополнение к опубликованным законам, применяемым к лоббистам и лоббистской деятельности в конгрессе США, существуют парламентские правила как в палате представителей, так и в сенате, которые прямо применимы к частным лицам, лоббирующим конгресс, и могут серьезно повлиять на их деятельность. Эти правила устанавливают этические нормы и правила поведения для депутатов и служащих конгресса. Кроме того, имеются этические и профессиональные нормы для лоббистов, установленные добровольными организациями профессиональных лоббистов.

Но как уже было сказано в первом параграфе, родиной политического лоббизма является Великобритания. Эта страна отличается одним из самых оригинальных подходов к лоббизму. Недаром исследователь Сэм Блэк, анализируя опыт работы консалтинговых фирм в области связей с общественностью в Великобритании, отмечает особую полезность лоббирования для ускорения или, наоборот, противодействия процессам принятия решений парламентом.

В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка партий из государственных фондов, которая оказывается только тем партиям, от которых по крайней мере два кандидата были избраны на предыдущих всеобщих выборах или избран один кандидат, но за него проголосовали минимум 150 тысяч избирателей. Каждое полученное место в парламенте оценивается в 3743 фунта стерлингов плюс 7,48 фунта стерлингов на каждые 200 поданных голосов.

В палате общин и палате лордов парламента Великобритании ведется подробный реестр финансовых интересов членов парламента, который содержит подробные сведения о всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских организаций

Члены палаты общин и палаты лордов, имеющие финансовую заинтересованность в предстоящих дебатах по тому или иному вопросу, должны заявить об этом. Если рассматриваемый вопрос носит явный, непосредственный и личный характер, член парламента не имеет права голосовать по нему.

Работа обеих палат британского парламента, за редким исключением, проходит открыто. Заинтересованные лица имеют доступ в здание и могут наблюдать за повседневной деятельностью парламента с галерей, имеющихся в помещениях обеих палат. Свободный доступ заинтересованных лиц предусмотрен также в архив палаты лордов, где можно получить архивные документы начиная с 1497 года, и палаты общин -- здесь хранятся документы с 1547 года.

"Хансард" (Hansard) -- официальный отчет о дебатах в парламенте, названный так по имени Люка Хансарда (1752-1828), который первым стал печатать такие отчеты, выходит ежедневно, в нем содержатся протоколы заседаний и речи членов парламента, а также ответы на парламентские запросы.

Этот ежедневный информационный бюллетень, а также отчеты специальных парламентских комитетов и судебные решения палаты лордов можно найти на сайте парламента Великобритании.

В Великобритании действует закон, согласно которому член парламента может официально выступать представителем коммерческих интересов одной из сторон при заключении сделки. Известны случаи, когда Маргарет Тэтчер представляла интересы British Petroleum. "Если это делается официально и с этого платятся налоги, то ничего дурного в том нет, напротив, одно хорошее", -- полагает представитель российского депутатского корпуса.

Годовой оборот лоббистских фирм в Великобритании составляет более 500 млн фунтов стерлингов. Услугами самой крупной в Великобритании лоббистской компании "Чайм коммьюникейшенз" пользовалась не только Маргарет Тэтчер, но и крупные газетные и промышленные магнаты, а также иностранные лоббисты -- бывшее политическое руководство ЮАР и султан Брунея.

Институт политического лоббизма широко развит и в других европейских государствах. Так в Германии основы лоббистской деятельности закреплены в статье 17 Конституции, которая гласит: "Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент".

В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд документов, такую деятельность регулирующих.

Это, в первую очередь, Единое положение о федеральных министерствах, Регламент деятельности бундестага, Кодекс поведения члена бундестага, Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге. Рассмотрим подробнее каждый из этих документов.

Единое положение о федеральных министерствах. Согласно положению, эксперты из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций могут участвовать в разработке законопроектов в федеральных министерствах. Таким образом, в Германии предусмотрен политический лоббизм на уровне исполнительной власти.

Регламент деятельности бундестага. Регламент разрешает участвовать в деятельности германского парламента экспертам из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций.

Кодекс поведения члена бундестага был принят в 1972 году. Он предоставляет депутатам право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента, однако перед началом слушаний в комитете они обязаны "объявить о своей заинтересованности". Кодекс также обязывает каждого депутата обнародовать в установленном порядке информацию о том, с какими лоббистскими организациями данный депутат в настоящее время взаимодействует. Но, по общему мнению, эти сведения практически не доходят до широкой общественности.

Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестагге, принятое в 1972 году, считается основным подзаконным актом, регулирующим лоббистскую деятельность в Германии, и преследует ту же цель, что и американский закон, -- легализацию контактов субъектов политического лоббизма с органами государственной власти. Положение предусматривает открытую публикацию лоббистского списка, в котором указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую цель, американский и немецкий нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге -- только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным.

При регистрации германский лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке "союз" эквивалентен "группе интересов"), состав его правления, область интересов, количество членов, имя представителя союза и адрес представительства при бундестаге и федеральном правительстве. На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза германский депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.

Основными нормами Положения являются:

* ведение президентом бундестага списков всех союзов;

* выслушивание представителей союзов при условии регистрации их в списках президента бундестага;

* возможность получения пропуска в здание бундестага при сообщении требуемых сведений для регистрации в списках;

* ежегодная публикация списков союзов в Федеральном списке.

К недостаткам германской практики регулирования политического лоббизма можно отнести произвол германских чиновников при отборе групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах.

Как мы видим, в развитых демократических государствах институт политического лоббизма стал неотъемлемой частью политической системы. За десятки, а то и сотни лет политический лоббизм приобрел статус законодательно оформленного института представительства, который служит удобным инструментом для артикуляции интересов различных групп общества. Правила, по которым действуют лоббисты в разных странах, существенно различаются, но всех их объединяет общая тенденция к легализации и максимальной прозрачности политического лоббизма как явления. За многие годы в странах с развитым институтом политического лоббизма накопился огромный эмпирический опыт. Исследования в этой области показывают, что в государстве с рыночной экономикой и демократическими устоями политическая жизнь просто невозможна без развитого института политического лоббизма, так как данный институт является основной доминантой в формировании политического курса страны.

ГЛАВА II. Проблемы политического лоббизма в России

1. Политический лоббизм в исторической ретроспективе

В истории развития лоббистской деятельности в России прослеживаются четыре основных этапа: политический лоббизм в царский период (вторая половина XIX века -- 1917 год), в годы советской власти, во времена перестройки, в Верховном Совете РСФСР, РФ -- до 1994 года и в 1994-2004 годах.

При анализе современного состояния взаимоотношений общества и государства многие политические деятели и даже видные ученые заявляют, что российское общество еще не готово к этому институту, который скорее характерен для стран с развитой системой парламентаризма, гражданского общества и т. п. Одним из аргументов противников регулирования лоббистской деятельности является тот, что политический лоббизм -- совершенно новое и ранее невиданное в нашей стране явление. Однако, внимательно проанализировав характер взаимоотношений власти с бизнесом и обществом в царской дореволюционной России, можно прийти к выводу, что у политического лоббизма в России есть вполне определенные корни.

На рубеже XIX-XX веков можно выделить ряд институтов, через которые осуществлялось взаимодействие власти и общества. Основные из них -- это торговые съезды, предпринимательские союзы, совещательные организации (советы), биржи. Рассмотрим каждый из институтов более детально.

Всероссийские торговые съезды были одним из первых опытов объединения предпринимателей в России. Несмотря на то, что собирались такие съезды нерегулярно, как правило, один-два раза в год, они внесли заметный вклад в представительство капиталистического движения. Как пишет И.Н. Шапкин, "их (съезды) надо рассматривать как одну из разновидностей совещательных объединений торгово-промышленной буржуазии, призванных обозначить, а не лечить "болевые точки" экономики". Другой важной функцией съездов было согласование мнений различных групп буржуазии, примирение противоречий и выработка общей позиции для отстаивания ее перед правительством.

Первый торгово-промышленный Всероссийский съезд фабрикантов, заводчиков и лиц, интересующихся отечественной промышленностью, проходил в Петербурге с 18 мая по 16 июня 1870 года. Участниками съезда стали 428 человек. В его работе наряду с представителями бизнеса приняли участие и члены правительства. Таким образом, представители буржуазии могли напрямую доводить свою точку зрения до государственных деятелей. По итогам работы съезда были приняты резолюции по изучению рабочего вопроса, определению прав артелей, организации торгово-промышленного представительства.

Основной целью создания предпринимательских союзов было содействие развитию определенной отрасли промышленности, торговли или отдельного региона. Все они были легализованы правительством. Сферой деятельности этих организаций была область экономики отраслей, финансовых и торгово-промышленных сделок.

Наиболее влиятельными союзами России на рубеже XIX и XX веков были Общество содействия развитию промышленности и торговли, Императорское русское техническое общество, Общество за экономическое возрождение России, Всероссийский союз торговли и промышленности. Рассмотрим основные отличительные черты каждого из них.

Общество содействия развитию промышленности и торговли было образовано в 1867 году предпринимателями Санкт-Петербурга. Оно выросло из деловых встреч, проходивших на квартире лесопромышленника В.Ф. Громова и смогло объединить в своих рядах промышленников, крупных торговцев и чиновников разных рангов, известных русских ученых и профессуру, представителей инженерно-технической интеллигенции и сановной аристократии, пополнявших доходы предпринимательской деятельностью, а также дворянпредпринимателей. В разное время в Общество входили нефтепромышленники Нобели, владельцы столичных магазинов Елисеевы, владельцы петербургских писчебумажных фабрик Варгунины. Почетными членами Общества были Д.И. Менделеев, С.Ю. Витте, а с 1884 года ему стали покровительствовать члены царской фамилии. В 1890 году Общество состояло из 1500 чело-век и имело свои представительства в Риге, Екатеринбурге, Нижнем Новгороде, Казани, Астрахани, Ташкенте и других городах.

Императорское русское техническое общество, учрежденное 22 апреля 1866 года, -- один из старейших представительских союзов в истории России. Целью создания Общества, согласно уставу, было "содействие развитию техники и технической промышленности в России". Основные направления его деятельности: проведение просветительских лекций, организация выставок и библиотек, технических лабораторий, помощь в развитии технического образования. Главным методом продвижения интересов, согласно уставу, было "ходатайство перед правительством о принятии мер, могущих иметь полезное влияние на развитие технической промышленности в России". К 1893 году в Обществе, которое имело 13 отделений по всей России, состояли 1627 человек.

Инициатором создания Общества за экономическое возрождение России был А.И. Путилин. В Общество, имевшее в своем составе 269 отделений, входили банкиры и промышленники Петербурга.

Во Всероссийский союз торговли и промышленности, созданный по инициативе П.П. Рябушинского, входили около 500 различных объединений предпринимателей. Одной из своих главных задач Союз считал проведение своих ставленников в Пятую Государственную думу, а после Февральской революции -- в Учредительное собрание. Этот факт наглядно показывает близкую связь экономики и политики.

Особенностью совещательных организаций, отличавшей их от предпринимательских союзов, которые любыми методами стремились к лоббированию нужных им решений, был ограниченный совещательный характер. Расцвет этой формы лоббистской деятельности приходится на период военного и экономического кризиса 1915-1916 годов, и основной своей целью советы считали организацию помощи государству в поиске выхода из создавшегося крайне тяжелого экономического положения.

Наиболее влиятельным советом был Центральный военно-промышленный комитет, созданный по инициативе крупного предпринимателя и политического деятеля А.И. Гучкова.

Этот комитет, распределявший военные заказы между крупными предпринимателями, имел вес и авторитет в политике и действовал практически как параллельное правительство.

Биржи были самой значительной по численности группой представительных организаций (более 100 к 1913 году). Первая биржа появилась в 1703 году по распоряжению Петра I. Изначально они создавались только для торговой деятельности, но постепенно приобрели представительные функции, длительное время оставаясь единственной формой представительства капитала во власти. Реализация функций представительства и защиты интересов торгового и промышленного капитала перед "имперской" и местными властями, а также перед обществом является особенностью российских бирж в отличие от западных, где функции представительства предпринимательских интересов выполняли специально созданные органы -- торговые и промышленный палаты. Эта особенность объясняется тем, что с момента своего возникновения российские биржи были тесно связаны с государственной властью.

Большим событием в развитии представительского движения в России стало появление специальных законодательных норм, которые давали биржам право на осуществление представительных функций. Помимо этого, российское правительство выпустило указ, дающий право на создание так называемых биржевых обществ. Стоит отметить, что эти биржевые общества не только ставили перед собой узкокорпоративные задачи, но и заботились о решении экономических проблем на той административной территории, где они осуществляли свою деятельность. В частности, биржевые общества разрабатывали детальные предложения по развитию отдельных отраслей промышленности и торговли.

Наиболее влиятельными биржами, годовые бюджеты которых составляли от 50 до 200 тысяч рублей, были Московская, Либавская, Николаевская, Нижегородская ярмарочная, Калашниковская хлебная и др.

Можно выделить еще несколько форм организаций, посредством которых представители бизнеса оказывали лоббистское давление на органы власти. Это всевозможные союзы работодателей (Московское общество фабрикантов парфюмерного производства, Союз петербургских владельцев типографий и др.), национальные и религиозные деловые союзы (Общество еврейских купцов в Варшаве, Общество виленских христианских купцов и промышленников), научные общества, региональные ассоциации и многие другие. Список организаций российских предпринимателей (на начало ХХ века) приведен в приложении.

Таким образом, на рубеже XIX-XX веков в России сложился институционально оформленный механизм взаимодействия бизнеса и государства. Предпринимательские представительные институты заняли прочное место в жизни российского общества. Процесс продвижения бизнес-интересов был регламентирован, и можно с уверенностью сказать, что эти интересы учитывались при принятии правительственных решений. Л.Е. Ильичева в книге "Лоббизм и корпоративизм" даже сравнивает влияние бизнеса на законотворческий процесс с настоящим "преддумьем": "...не было практически ни одного законопроекта, имевшего даже косвенное отношение к интересам буржуазии, который бы не передавался на предварительное обсуждение с участием предпринимательских организаций".

До 80-х годов XX века было принято полагать, что лобби, политического лоббизма, лоббистских отношений в нашей стране нет и не может быть. Сами эти слова считались вульгарными и даже ругательными. Однако порожденная отрицание явления лоббизма официальной академической наукой находилась в противоречии с действительностью.

Политический лоббизм существовал на всём пртяжении существования советской власти. Потребности определения общегосударственных целей и распределения приоритетов невольно подтолкнули систему к созданию довольно мощных лоббистских структур как в правительстве, так и в самом ЦК КПСС и Политбюро, при этом формы и методы лоббирования партийных и иных интересов были весьма завуалированными. Именно из того времени вышли "три источника, три составные части" нынешнего российского политического лоббизма: военно-промышленный, топливно-энергетический и агропромышленный.

Особое внимание в нашем анализе занимает период второй половины восьмидесятых годов XX века непосредственно предшествовавший современной истории политического лоббизма в России.

Одними из первых ученых, изучавших возможности влияния групповых профессиональных интересов в различных отраслях народного хозяйства наплановое управление в Советском Союзе, были В. Найшуль и В. Константинов. В 1986 году вышла в свет их книга "Технология планового управления", где авторы обосновывали "матрично-иерархичную" концепцию планового управления в Советском Союзе. Основной смысл концепции сводился к то-му, что главную роль в процессе разработки планов играла сложная процедура согласований ведомственных и отраслевых интересов. Эта концепция позже получила название "экономики согласований" и ставилась в противовес административно-командной системе.

К 1970-1980-м годам в Советском Союзе сформировались группы давления, которые не только осознали себя организованной силой, но и активно отстаивали свои интересы. Это прежде всего отраслевые группы и региональные элиты.

Наибольшим влиянием отраслевые группы давления в Советском Союзе наделяет Владимир Лепехин. По его мнению, "государственная политика проводилась в интересах отраслевых кланов, ряд которых к концу 70-х годов был неподконтролен Политбюро", а "к 80-м годам именно они были основными субъектами власти, которые фактически подмяли под себя партийные органы". Эффективность лоббирования отраслевых интересов в СССР определялась прежде всего степенью важности той или иной производственной отрасли. С этой точки зрения самыми сильными лоббистами были предприятия ВПК, космической и тяжелой промышленности.

С целью эффективного согласования интересов отраслей, ведомств и местных властей были созданы специальные институты -- комиссии по решению тех или иных вопросов: Комиссия по оперативным вопросам, Комиссия по объектам группы 100, Комиссия по военно-промышленному комплексу и др. Как правило, они создавались по решению Совета министров СССР, ЦК КПСС или совместными решениями.

Эффективность регионального политического лоббизма определялась численностью населения региона, наличием в нем структурообразующих предприятий и некоторыми другими характеристиками. С точки зрения численности населения вне конкуренции были "города-миллионники", среди которых выделялись Москва и Ленинград. По наличию в регионе структурообразующих предприятий лидировала Свердловская область (военная и тяжелая промышленность), в аутсайдерах находились регионы с большой концентраций предприятий пищевой и легкой промышленности -- Ивановская и Вологодская области.

Региональные лидеры регионов, где располагались места отдыха партийной элиты (Крым, Ставропольский, Краснодарский край и др.), также имели уникальную возможность донести потребности своих территорий до представителей центральной власти.

При региональном лоббизме важны были и зямляческие связи с регионами, где происходило политическое становление партийных лидеров (например, днепропетровский "клан"). Это актуально и сегодня, когда питерскому лоббизму отводят чуть ли не магическую роль.

Стремительное развитие экономики и ее социальная реструктуризация, начавшиеся в период так называемой перестройки, сопровождались ломкой всей системы существовавших до этого общественных отношений и принципов развития экономики страны, разрушением советских законодательных основ правовых отношений власти и предпринимателей.

Основной постулат провозглашенной свободы предпринимательства сводился к понятию "все разрешено, что не запрещено законом". А так как к тому времени действовавшее законодательство объективно устарело, а новое еще не появилось, то свобода бизнеса практически ограничивалась лишь отсутствием стартового капитала, бандитским произволом и коррумпированностью государственных чиновников. Изначально лоббистские отношения между бизнесом и государственными органами определялись исключительно материальными возможностями бизнесменов и близостью их к власти и не нуждались, по обоюдному молчаливому согласию сторон, в законодательном регулировании. Начавшиеся в стране либеральные реформы, затрагивающие все сегменты российского общества, привели к формированию зачатков среднего класса и других важных общественных субъектов гражданского общества, причем характер и структура их интересов были различны. Их взаимоотношения с властью стали ускоренно развиваться, что потребовало незамедлительного законодательного оформления.

В 1990-х годах в Верховном Совете РСФСР наблюдается законотворческая активность по многим направлениям. Появляется множество новых законов, за которыми стоят конкретные организации, должностные лица и их интересы.

Принятие законов "О кооперации" и "О государственном предприятии" изменили сформировавшуюся в брежневский период систему лоббирования интересов. Предприятия, получившие относительную свободу деятельности, были крайне заинтересованы в том, чтобы освободиться от контроля со стороны вышестоящих организаций. Это позволило бы перейти на долгожданный хозрасчет и оставлять прибыль на предприятии (до 95% прибыли до этого фактически забиралось в бюджет). Однако не только это обстоятельство оказалось важным. Большое значение имел состав субъектов права законодательной инициативы.

В Верховном Совете РСФСР и РФ состав субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, был достаточно широк: отдельные депутаты, структуры Верховного Совета, такие как президиум, палаты, комитеты и комиссии, президент, правительство (с конца 1992 года), Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, генеральный прокурор, республики в составе Российской Федерации в лице их высших органов государственной власти, края, области, автономные образования в лице соответствующих Советов народных депутатов, общественные организации, имеющие республиканский статус. Несмотря на внушительный список субъектов законодательной инициативы, большинство законопроектов вносилось либо президентом, либо Верховным Советом.

Юрий Федоров в исследовании "Парламент в трансформационном процессе в России", говоря о связи групп интересов с различными политическими течениями в Верховном Совете СССР, выделяет несколько групп депутатов.

Первая группа -- либеральная, депутаты ориентированы на построение в России "открытого общества", форсирование рыночных преобразований и т. п. В сотрудничестве с этой группой были заинтересованы отрасли, возникшие в результате реформ, -- банковский сектор, экспортно-импортные компании и пр. Группа насчитывала порядка 250 народных депутатов.

Вторая группа представляла интересы отраслевых групп. К этой группе относились прежде всего фракции "Промышленный союз", "Рабочий союз -- реформы без шока", "Смена -- новая политика", "Родина", "Свободная Россия", "Суверенитет и равенство". Группа насчитывала порядка 300 народных депутатов. По данным С. Конюшко, именно через депутатов, связанных с коалицией "Гражданский союз", "Смена -- новая политика", "Свободная Россия", лоббировали свои интересы руководители предприятий ВПК, ориентированные на создание крупных финансово-промышленных групп.

Третья группа -- "непримиримая оппозиция", в которую входили многочисленные неокоммунистические и националистические депутаты. Политической опорой данной группы был парламентский блок "Российское единство". Группа насчитывала 300-350 народных депутатов. Руководители предприятий ВПК, пишет в том же исследовании С. Конюшко, сильно зависимых от государства и в наименьшей степени способных переориентироваться с административного на рыночный режим хозяйствования, не заинтересованные в изменении хозяйственно-экономической политики страны и не согласные с курсом правительства, в структурах Верховного Совета действовали главным образом через фракции "Коммунисты России", "Отечество" и "Россия".

Основными участниками лоббистского процесса в Верховном Совете выступали: государственные ведомства, отдельные инициативные депутаты, профсоюзы и ряд других профессиональных организаций.

Государственные ведомства инициировали законопроекты либо через президентские и правительственные структуры, либо непосредственно через институты Верховного Совета. С возникновением конфронтации между Верховным Советом и президентскими структурами проводить законопроекты непосредственно через институты Верховного Совета стало проще, не говоря уже о том, что при согласовании законопроекта в структурах исполнительной власти могли быть заблокированы важные для ведомств положения. В результате связь между ведомствами, комитетами и комиссиями Верховного Совета только укреплялась. Связано это было не только с общностью интересов или с тем, что в профильных комитетах и ведомствах работали люди из одной профессиональной среды, но и с тем, что парламентарии при неустойчивой политической обстановке либо в случае структурных изменений планировали перейти в соответствующую их статусу и профессиональным предпочтениям ведомственную структуру. Результатом такого сотрудничества стал целый ряд законопроектов, инициированных ведомствами в Верховном Совете: Закон о недрах, Основы лесного законодательства, Закон о нефти и газе и т. д.

Реальной группой инициаторов и разработчиков законопроектов были отдельные инициативные депутаты и работники Аппарата Верховного Совета, которые достаточно быстро поняли, какие дивиденды можно получить от своей парламентской деятельности в условиях изменяющейся экономической и политической обстановки. Именно в это время разработка и инициирование тех или иных законопроектов становится определенным, лоббистским видом сотрудничества власти и бизнеса, как, кстати, и инициирование законопроектов, ущемляющих интересы конкурирующих отраслей (чуть позже -- бизнес-групп). В дальнейшем этот процесс принимает институциональные формы -- выстраиваются интересы под определенных депутатов, клиентелы и пр. Заметными игроками в Верховном Совете были профсоюзы, имевшие собственную депутатскую группу. К самым влиятельным из них можно отнести Федерацию независимых профсоюзов России (ФНПР). ФНПР была образована на базе Всесоюзного Центрального совета профессиональных союзов (ВЦСПС). Данный профсоюз лоббировал принятие Закона о социальном страховании. На выборах в Государственную Думу в 1995 году на базе ФНПР был создан избирательный блок "Профсоюзы и промышленники России -- Союз Труда", который не смог преодолеть пятипроцентного барьера.

Соцпроф (лидеры -- С. Храмов, Л. Воловик) -- альтернативный профсоюз, поддерживавший линию экономических преобразований Президента России, -- инициировал постановление об изменении системы управления фондом социального страхования, новый проект КЗОТ РФ. Профсоюз имел сильные позиции в комиссии по социальной политике.

Независимый профсоюз горняков (НПГ) -- первый независимый от государства профсоюз шахтеров. Профсоюз имел сильные позиции в Комитете Верховного совета по экономической реформе, секретарем которого был президент НПГ народный депутат Виктор Уткин. Данный профсоюз лоббировал приостановление принятия Закона о недрах, активно занимался коммерцией, в частности являлся учредителем Росдомбанка.

Можно выделить еще ряд организаций, оказывавших заметное влияние на законодательный процесс: Союз СТК, Ассоциация товаропроизводителей, не которые предпринимательские союзы, а также формировавшиеся в это время финансовые холдинги ("Мост", "Гермес", "Менатеп" и другие).

Говоря о лоббизме начала 1990-х, нельзя не сказать об отраслевом лоббизме. Структурные изменения, произошедшие в стране в 1991-1993 годах, разделили общество. На этой основе появляются лоббисты, представляющие определенные группы интересов. Это прежде всего военное лобби, которое менее всего поддается рыночной трансформации. В политическом плане оно было представлено Гражданским союзом, объединившим "партию генерала Руцкого", Российский союз промышленников и предпринимателей (А. Вольский) и Демократическую партию России. Из высших государственных деятелей к отраслевым промышленным лобби были близки секретарь Совета безопасности Ю. Скоков, руководитель Администрации Президента Ю. Петров, вице-премьер Г. Хижа и ряд других высокопоставленных деятелей. Важно отметить, что данные лобби вовсе не были в жесткой, "непримиримой" оппозиции к президенту Б. Ельцину, а скорее пытались заставить его изменить экономическую стратегию, поскольку рыночные преобразования, формирование рынка, прекращение конфронтации с внешним миром поставили их в крайне тяжелое положение.

Анализируя лоббистскую деятельность в Верховном Совете, в первую очередь следует отметить неразвитость института политического лоббизма, что, на наш взгляд, можно объяснить отсутствием законодательных основ и спроса на цивилизованный политический лоббизм среди предпринимателей в законодательных верхах власти -- каналы эффективного взаимодействия только выстраивались. Как верно подмечено в исследовании "Лоббизм в России: этапы большого пути", "простора для деятельности (прежде всего бизнеса) было достаточно и места на новопровозглашенном рынке хватало всем", "апофеозом стала экспортно-импортная деятельность, когда каждая организация мечтала зарегистрироваться как участник внешнеэкономической деятельности и получить лицензию и квоту на экспорт хоть чего-нибудь".

2. Институционализация политического лоббизма в современной России

Период 1994-2004 годов характеризовался принятием в 1993 г. новой Конституции РФ и оформлением новой конфигурации органов государственной власти. Лоббистская деятельность ведется на разных уровнях: федеральная исполнительная и законодательная власть, региональная исполнительная и законодательная власть, муниципальная власть и пр. Выбор объекта лоббирования зависел от множества факторов: кто лоббировал, какие цели и задачи ставились и т. п.

Начинает обостряется кризис между развивающимся бизнесом (вкупе с распространением в обществе либеральных ценностей свободной рыночной экономики, свободы слова, значимости индивида как основы гражданского общества и правового государства) и структурами власти -- они вынуждены были сотрудничать и одновременно противостоять друг другу. Делались попытки достичь социального консенсуса, строились институты защиты прав собственности и личной свободы человека. При этом экономика страны продолжала развиваться по преимуществу в теневом секторе, значительная часть представителей бизнеса уклонялась от уплаты налогов, демонстрируя неуважение к законам, крупные предприниматели получали преференции путем теневого лоббирования своих интересов. Попытки государства побороть коррупционные взаимоотношения бизнеса и власти, привлекая Генпрокуратуру, носили выборочный характер, по большей части были демонстративны и малоэффективны.

Лоббизм крупного бизнеса приобретал политическую окраску и начинался уже на этапе избирательной кампании, когда борьба шла за возможность влиять на структуры Государственной Думы и Совета Федерации.

Из лоббистов в избирательной кампании 1993 года по максимуму выступили аграрии. На съезде депутатов "старой модели" это была самая большая фракция -- более 130 депутатов, 12% от общего состава. Более 30 депутатов избраны по мажоритарным округам. В верхней палате у АПР было всего несколько человек. Хотя по численности аграрии стали только четвертой фракцией Думы (после "Выбора России", "Новой региональной политики" и ЛДПР), по уровню групповой сплоченности они уступали разве что КПРФ, а по умению лоббировать стояли на первом месте, по крайней мере по формальному критерию -- в смысле успеха в проведении своих решений. Разновидность политического лоббизма, которую применяли аграрии и которая выражалась в основном в выбивании кредитов для отраслей и регионов, может быть названа традиционной: аграрии являются корпорацией, претерпевшей с советских времен наименьшие изменения.

Довольно удачно провел избирательную кампанию -- 93 депутата -- и топливно-энергетический комплекс (ТЭК). В.С. Черномырдин благоволил в основном Партии единства и согласия (лидер -- С. Шахрай), но речь для него шла не о "большинстве в парламенте" и тем более не об утверждении в нем своего правительства. Первоочередной целью было поражение конкурента -- Е. Гайдара, который как раз ставил перед собой подобные амбициозные цели и использовал совершенно неадекватные средства. Пока В.С. Черномырдин являлся премьером, позиции группы ТЭК были довольно прочны. Финансово-торговое лобби, часть которого пошла ва-банк, интенсивно финансируя избирательную кампанию целого ряда либеральных блоков и рассчитывая получить весь политический капитал сразу, потерпело чувствительную неудачу на выборах 1993 года. Хотя резкое ослабление его позиций во властных структурах, подспудно назревавшее уже летом 1994-го, реально началось год спустя, после того как был дан старт гонке за мандатами, оно было связано с парламентскими осложнениями. Свою лепту внесли и внутренние разногласия.

Можно, таким образом, говорить о лоббизме как о реальности Государственной Думы второго созыва. В 1995 году социологическая служба "Кассандра" (В.Н. Лащинский, Ю.В. Окуньков) провела исследование, в котором определялась значимость того или иного института для эффективного лоббирования, и получила следующие результаты: 76% лоббистов приходится на органы исполнительной власти, более двух третей опрашиваемых назвали исполнительную власть (прежде всего правительство и Администрацию Президента) главной площадкой для эффективного продвижения интересов.

По мнению профессора С.П. Перегудова, наличие хороших контактов в Администрации Президента позволило в свое время ряду компаний, в частности "Сибнефти" и банковской группе "МДМ", осуществить вторжение в металлургическую, энергетическую, машиностроительную и некоторые другие отрасли экономики. За короткое время на базе банка "МДМ", возглавляемого А. Мамутом, была создана мощная финансово-промышленная группа, которую с полным правом можно включить в "большую десятку" интегрированных бизнес-групп (по классификации Я.Ш. Паппе). То же можно сказать и о "империи" Березовского -- Абрамовича. Как писала одна газета, "в скором времени 50% российской промышленности могут оказаться в руках одной группы -- Абрамовича и Мамута".

Дальнейшее развитие экономического кризиса привело к ужесточению борьбы за прибыли и денежные средства. Началось образование крупных корпоративных структур, борьба между которыми охватила все стороны российской жизни. Основным источником финансовых ресурсов являлись экспортно-импортные операции, банковско-финансовые операции, прямые бюджетные дотации и льготные кредиты, налоговые льготы, льготные экспортно-импортные тарифы, приватизация государственной собственности. Данный перечень диктует направления и методы лоббирования отраслевых группировок. В условиях государственного устройства современной России можно выделить четыре основных направления лоббирования: администрация Президента РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), регионы (субъекты Российской Федерации, местные органы власти). Если ранее спорные вопросы решались на уровне ЦК КПСС, то сегодня по нашему мнению, из-за отсутствия подобного органа с широкими полномочиями, они решаются практически на всех уровнях одновременно.

В. Лепехин называл правительство "вотчиной лоббистов", которое "фактически ими приватизировано": "... все чиновники представляют различные группы давления". Действительно, определяющий характер в лоббистском процессе имеет позиция Администрации Президента и Правительства РФ, которые необходимо учитывать всем политическим игрокам на этом поле. Однако, несмотря на приведенные выше данные, нельзя не согласиться с бывшим представителем Президента России в Государственной Думе А.С. Косопкиным, который в книге "Психологические особенности парламентской деятельности" отмечает, что в международной практике под термином "политический лоббизм" понимается прежде всего деятельность на законодательном уровне.

Государственная Дума Федерального Собрания РФ с самого момента своего образования предполагала ряд отличий по структуре и составу от Верховных Советов СССР и РСФСР, не говоря уже об условиях зарождения данного института. Все это определило и характер лоббирования. Основными отличиями были: кадровый состав депутатского корпуса, усиление роли и ответственности партий, изменение роли законодательного (представительного) органа в диалоге с исполнительной властью и другими важными органами.

Говоря о лоббировании интересов через Государственную Думу, надо четко представлять себе объекты и технологии продвижения интересов через этот институт.

К эффективным объектам лоббирования в Государственной Думе, относятся Совет Государственной Думы, депутатские объединения Государственной Думы (фракции и депутатские группы), межфракционные депутатские объединения (МДО), комитеты и комиссии Государственной Думы, авторитетных депутатов и Аппарат Государственной Думы.

Совет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации -- орган нижней палаты российского парламента, созданный по инициативе депутатов и действующий на основании Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с целью координации законотворческого процесса для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. В состав Совета входят: Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса (Регламент Государственной Думы, ст. 13, п. 2), заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов с правом совещательного голоса.

О лоббистских возможностях Совета Государственной Думы хорошо сказал Владимир Семаго в "Независимой газете": "Вот они-то (Совет ГД) и являются верхушкой Думы. Они собираются и решают, когда внести законопроект на рассмотрение рядовых думцев. Процедура эта очень быстрая. Впрочем, когда появляется желание "сбить" побольше денег, она -- процедура -- может очень сильно растянуться...".

Рассмотрим возможности Совета более детально. Совет принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы (ст. 14, п. 1, подп. "б" Регламента). Фактически это означает, что при неодобрении Советом того или иного законопроекта, последний может быть вообще не включен в программу законопроектной работы.

Совет назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта (ст. 14, п. 1, подп. "е" Регламента).

Назначение головного комитета -- важнейшее решение, за которое борются и внешние, и думские лоббисты, так как роль комитета при принятии или непринятии нужного законопроекта очень велика (особенно она усиливается ко второму чтению). Стоит добавить, что поправки, не одобренные головным комитетом, практически не имеют шансов быть принятыми.

Совет принимает решение о проведении парламентских слушаний (ст. 14,п.1, подп. "и" Регламента). За период с января 1994 года по декабрь 1996 года по инициативе Совета было проведено более 200 парламентских слушаний по самым разнообразным вопросам -- от судьбы российской собственности за рубежом и реформы местных финансов до проблем, связанных с развитием федеративных отношений, решением чеченского конфликта и реформой Вооруженных Сил.

Совет Государственной Думы решает иные вопросы организации работы Государственной Думы в соответствии с Регламентом (ст. 14, п. 1, подп. "м" Регламента). Интерес в данной случае представляет также п. 5 ст. 26 Регламента Государственной Думы, который касается выделения дополнительных финансовых средств на организацию конференций, круглых столов (в том числе региональных) комитетам и комиссиям Государственной Думы. Решение о проведении указанных мероприятий, требующих дополнительных финансовых средств, принимает Совет Государственной Думы. политический лоббизм россия правовой