Политический лоббизм в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОУ ВПО "ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ"

Философский факультет

Кафедра социологии и политологии

Выпускная квалификационная работа

Тема: "Политический лоббизм в современной России"

Автор:

Макаренко Даниил Александрович

студент 5 курса

Научный руководитель:

к.ф.н., доцент Гусев Дмитрий Владимирович

Орел 2008



План

Введение

ГЛАВА I. Теоретические основы и общая характеристика политического лоббизма как явления

1. Концепции политического лоббизма в истории политической мысли

2. Структура и функции политического лоббизма

3. Законодательное оформление и практика политического лоббизма: мировой опыт

ГЛАВА II. Проблемы политического лоббизма в современной России

1. Политический лоббизм в исторической ретроспективе

2. Институционализация политического лоббизма в современной России

3. Проблема правового регулирования политического лоббизма в современной России

Заключение

Список литературы

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3



Введение

В условиях продолжающейся трансформации российского общества, когда изменяются прежние и формируются новые социальные структуры, внимание исследователей привлекают проблемы становления общественных институтов. Процесс институционализации позволяет ученым проследить особенности становления институтов и динамику их развития. Проблема институционализации политического лоббизма представляет особый научный интерес, поскольку позволяет рассмотреть политический лоббизм как исторический феномен и институт, включающий в себя весь комплекс отношений в сфере деятельности лоббистских групп.

Политический лоббизм присутствует в политических системах всех стран, независимо от характера политического режима, политической культуры и исторических традиций. Обладая значительным политическим, экономическим и организационным потенциалом, политический лоббизм оказывает весомое влияние на политический процесс современных государств.

Несмотря на то, что политический лоббизм существует в любой стране, его природа, степень влияния и особенности функционирования напрямую зависят от уровня развития демократии, каналов взаимосвязи общества и государства и политической системы в целом. В одних странах, политический лоббизм становится формальным институтом, признается на официальном уровне, в других - игнорируется властями и существует как неформальная политическая практика.

Цивилизованный политический лоббизм, институционализация которого давно прошла на Западе, оказывает заметное влияние на общество и власть. С одной стороны, политический лоббизм обеспечивает репрезентацию интересов большинства "заинтересованных групп", предоставляя возможность быть услышанными в органах государственной власти даже совсем небольшим общественным объединениям, не обладающим значительными ресурсами и не имеющим других возможностей влиять на власть. С другой стороны, политический лоббизм обеспечивает органы власти информацией о тех или иных социальных проблемах, предоставляет экспертные оценки по разрабатываемым государственным проектам и оказывает помощь чиновникам и законодателям в процессе принятия общественно необходимых решений.

Политический лоббизм, существование которого в СССР не признавалось, на современном этапе постепенно приобретает "гражданские права". Об этом свидетельствует развитие в нашей стране демократии и гражданского общества, активизация деятельности групп интересов и общественных объединений, пытающихся все активнее влиять на решения, принимаемые органами государственной власти.

Политический лоббизм в современной России становится значимым атрибутом политического процесса и социально-экономической жизни. Действует значительное число субъектов лоббизма, которые активно используют различные методы и технологии лоббистской деятельности для реализации представительства своих интересов в органах законодательной и исполнительной власти. В связи с этим возникает необходимость изучения политического лоббизма, как одного из главных институтов артикуляции интересов общества, прогнозирования его развития и законодательного оформления.

Особую актуальность и значительный научный интерес представляют проблема институционального оформления политического лоббизма, выработка рекомендаций по улучшению механизмов принятия решений с участием групп интересов и совершенствованию правовой базы политического лоббизма. Сказанное подтверждает своевременность, актуальность и целесообразность исследования процесса становления института политического лоббизма в современной России.

Лоббизм, как сложное междисциплинарное явление, вызывает глубокий интерес среди политологов, социологов, правоведов, экономистов, философов, историков, психологов.

Начальной точкой отсчета в создании теории лоббизма принято считать конец XIX - начало XX в., что объясняется процессом демократизации западных стран в рамках парламентской системы, индивидуализации экономической жизни общества. На первом этапе научного осмысления данного явления им занимались преимущественно политологи. При этом в зарубежной литературе традиционно большое внимание уделялось и уделяется анализу проблемы политической деятельности групп давления или групп по интересам вообще, и проблемам лоббизма, в частности. Изначально на политическую теорию, в рамках которой осуществлялся анализ развития института политического участия индивидов в деятельности органов власти, оказали влияние работы английских философов XIX в. - Д. Фиггиса, Д. Коула, А. Бентли, выдвинувших идею о том, что группа является основной единицей общества. Дальнейшее развитие идеи участия групп в политике получили в трудах Е. Херринга, разработавшего теорию "группового базиса политики".

В настоящее время вопросы, связанные с лоббизмом, и проблемы, затрагивающие законные формы и методы работы заинтересованных групп в ходе достижения поставленных ими целей, продолжают анализироваться как зарубежными, так и российскими специалистами. В последнее время в России политический лоббизм стал предметом научного анализа достаточно большого числа исследователей. Однако в работах этих исследователей рассматриваются лишь отдельные элементы этого многогранного феномена, ставятся акценты преимущественно на правовых, групповых и корпоративных аспектах. В России первой публикацией, посвященной лоббизму, стала изданная в 1978 г. монография Н.Г. Зяблюка "США: лоббизм и политика", в которой содержалась попытка объективной оценки и научного истолкования феномена лоббизма. С начала с 90-х гг. XX в. научный интерес к данной проблематике постоянно возрастает в связи с демократизацией общества и постепенным формированием институтов правового государства. Вопрос о политическом лоббизме особенно активно обсуждается в последнее десятилетие. Лоббизм и формы его проявлений стали предметом исследования А.С. Автономова, М.Г. Анохина, Т.И. Аравиной, С. Баранова, В. Белова, К.С. Вяткина, Л. Вавилова, В.Г Вишнякова, И. Гульченко, СВ. Ерохова, С.В. Зотова, СА. Зубкова, Л.Е. Ильичевой, Н.А. Карамышевой, С. Карханина, А.В. Кивы, В. Клименко, С. Кошошко, М. Королева, Ю.Ю. Кузнецова, В.В. Лапаевой, С. Ларина, В.А. Лепехина, А.П. Любимова, А.В. Малько, В.Г. Павлова, СП. Перегрудова, С. Приходько, И. Семененко, Т.З. Тенова, Н. Ховренко и других ученых. В то же время специальных работ, посвященных правовому регулированию лоббистской деятельности, не так много. Наибольшую ценность в этой области, представляют исследования А.В. Малько, А.П. Любимова, А.В. Лепехина и А.С. Автономова.

Довольно обширна литература о заинтересованных группах в постсталинском СССР. Наиболее известны исследования В.А. Лепехина, работа авторского коллектива под руководством А.А. Нещадина "Лоббизм в России: этапы большого пути". Существуют работы чисто практической направленности (пособия, руководства), а также диссертационные исследования, посвященные данной тематике (Л.А. Бакун, С.В. Зотов). Для изучения механизма лоббизма в политическом процессе Российской Федерации использованы материалы периодических изданий, данные анализа правовых нормативных документов, регулирующих этот институт в различных формах проявления. Эмпирической базой исследования послужили данные отечественной и зарубежной статистики; результаты отечественных и зарубежных эмпирических исследований; материалы периодической печати; зарубежное законодательство, посвященное лоббизму; российское федеральное законодательство и законопроекты, относящиеся к теме исследования. В данном контексте особый интерес представляет разработанный отечественными законодателями закон, "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" который так и не был принят. Перед данным исследованием поставлена следующая основная цель: проанализировать сущность, содержание политического лоббизма, многообразные варианты его проявлений, а также дать характеристику современного состояния института политического лоббизма в России.

Достижение поставленной цели осуществлялось через постановку и решение следующих исследовательских задач:

1. Изучить истоки возникновения политического лоббизма как явления в зарубежных странах;

2. Проанализировать сущность и содержание лоббизма как социально-политического явления.

3. Выявить и четко определить цели и функции лоббистской деятельности в политике, ее позитивные и негативные характеристики.

4. Проанализировать формы и методы лоббистской деятельности, способы давления на различные структуры и уровни власти в зарубежных странах.

5. Проанализировать процесс становления политического лоббизма в России в исторической ретроспективе, рассмотреть практику лоббизма в дореволюционной России.

6. Изучить развитие института лоббизма в СССР, показать особенности лоббизма в условиях жесткого государственного и идеологического контроля.

7. Исследовать политический лоббизм в современной России, раскрыть его ключевые характеристики.

8. Показать современное состояние проблемы правового регулирования лоббизма в России.

Объект исследования - политический лоббизм как институт, реализующий представительство групповых интересов в органах государственной власти. Предметом исследования является проблемы институционализации политического лоббизма в современной России.

В основу исследования положены такие общенаучные методы как: аналитический, сравнительный, изучение нормативно-правовой базы, изучение монографических публикаций и статей, конкретно-исторический, обобщения.В процессе реализации названной цели и решения, связанных с этим исследовательских задач, были получены следующие имеющие научную новизну результаты

- проведен сравнительный анализ моделей становления формализованного лоббизма как политического института развитых стран;

- показано, что институт лоббизма, как элемент политического процесса, органически присущ структуре любого государства и в случае его легализации может играть положительную роль в демократизации политического процесса;

- проведен анализ лоббизма как политического института в современной России;

- показано, что для легализации института лоббизма и эффективной реализации механизма лоббирования требуется его законодательное закрепление, а также предоставление правовых гарантий для его реализации;

- проведено исследование правовых инициатив, касающихся легитимации лоббизма;

Структура дипломной работы обусловлена поставленными в исследовании задачами. Работа состоит из введения, двух глав и заключения. Во введении обоснована актуальность темы, цель, задачи, объект и предмет исследования, а также методы и научная новизна. Глава первая посвящена теоретическому анализу проблемы политического лоббизма. Во второй главе анализируется процесс становления института политического лоббизма в России.



ГЛАВА I. Теоретические основы и общая характеристика политического лоббизма как явления

1. Концепции политического лоббизма в истории политической мысли

Рассматривая сущностную характеристику лоббизма в политике, необходимо проанализировать его понятийный аппарат и смысловое содержание самого термина "политический лоббизм".

Термин "лобби" пришел в английский язык из средневековой латыни и изначально означал крытую площадку для прогулок, коридор. С 1553 года так стала называться прогулочная площадка в монастыре, столетие спустя -- помещение для прогулок в палате общин Англии. Политический же оттенок это термин приобрел еще через два столетия, в Америке, когда им начали называть покупку голосов за деньги в кулуарах конгресса. Достоверно известно, что традиции политического лоббизма уходят своими корнями в годы президентства У.С. Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах Америки в 1861-1865 годах. Вечерами 18-й американский президент и его команда после "трудов праведных" имели привычку отдыхать в одной из гостиниц, точнее, в ее вестибюле, который назывался "лобби". Там министры, а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово -- зачастую не бескорыстно, а за звонкую монету, -- выполнить их. Остается сказать, что годы президентства Гранта ознаменовались огромным ростом коррупции, хищения государственных средств и спекуляции.

Лоббистами в XIX веке называли просителей, приходивших в государственные учреждения. Тогда считалось, что допускать таких людей в залы заседаний -- туда, где принимаются законы, нельзя, поэтому они не могли пройти дальше холлов и приемных, т. е. кулуаров (lobby в переводе с англ. -- кулуары).

В англо-русском словаре, термин "lobby" трактуется как: "1. Прихожая, вестибюль; парламентские кулуары. 2. Обрабатывать членов парламента, конгресса с целью принятия того или иного закона". В советских энциклопедиях политический лоббизм "органически присущ капиталистическому строю", это "скрытое или явное стремление буржуазии оказывать влияние на власть с целью принятия антинародных, отражающих только ее интересы решений". При этом фактическое наличие лоббистских группировок советском партийном государственном аппарате отрицалось

Понятийный аппарат, относящийся к политическому лоббизму, можно условно разбить на две группы. К первой следует отнести понятия, связанные с профессиональными лоббистами и лоббистской деятельностью, ко второй -- понятия, относящиеся к непрофессиональным лоббистам.

Понятия "лоббист", "лобби", "политический лоббизм", "лоббистская деятельность" пришли к нам из Англии и Америки. В российских научных и иных источниках, а также в зарубежной литературе существуют и другие определения данного явления, в частности, говорят о "группах давления", "группах по интересам" и т. д.

Согласно Краткому политическому словарю: "Лобби, лоббисты -- система контор и агентств крупных монополий или организованных групп при законодательных органах США, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников, с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций".

В Политологическом словаре 1994 года издания политический лоббизм понимается как "деятельность социальных групп, отстаивающих свои особые политические интересы; группы давления на органы законодательной и исполнительной власти. К лоббистам в первую очередь относятся представители профсоюзов, деловых клубов и ассоциаций, общественно политические объединения, различные комитеты, комиссии, советы, фонды и пр.".

В российской научной литературе имеются различные трактовки понятий "лобби", "политический лоббизм".

В работе "Лоббизм в России: этапы большого пути" под лоббизмом понимается "система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов".

Один из главных специалистов в России в области политического лоббизма, а также автор первого законопроекта "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" Владимир Лепехин в книге "Лоббизм" приводит такое определение: "Лоббизм -- есть процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической", имея в виду, что самой мощным лоббистом является сама государственная власть. Эта фактическая власть не просто оказывает влияние, но и контролирует финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений и т. д., в отличие от власти формальной -- политических институтов в их традиционном понимании. Функционеры формальной власти лишь представляют (в лучшем случае олицетворяют) власть, совершают формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых фактической властью решений, обеспечивают их юридическое закрепление и легитимацию.

В книге "Правовая онтология политики" А.С. Автономов предлагает четко определить политический лоббизм, как "действия представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти решений в соответствии с интересами социальных групп, выражаемыми указанными организациями". Понимать под лоббизмом различные взаимоотношения ветвей власти и причислять в лоббисты "партийные фракции", "депутатские группы", государственных должностных лиц и т. п. ученый считает неправильным и некорректным. По его мнению, такое безграничное расширение участников лоббистской деятельности лишает институт политического лоббизма специфически присущего ему содержания и превращает термин "политический лоббизм" в синоним всякого взаимодействия, одним из участников которого выступает государственный орган.

Лепехин В.А. считает, что до сих пор в российской бизнес-среде политический лоббизм представляется как процесс открывания лбом дверей в кабинеты начальников. В данном случае политический лоббизм понимается как способность брать штурмом любые двери, и такое понимание, безусловно, надо отнести к пережиткам "советской эпохи".

В зарубежной научной литературе (прежде всего в английской и американской) термин "политический лоббизм" трактуется несколько иначе. Американские юристы считают, что лоббисты -- это люди, занимающиеся бизнесом (следовательно, политический лоббизм -- это вид бизнеса) и убеждающие законодателей принимать законы, которые являются желанными, и отклонять те из них, которые желанными не являются. Такие люди действуют в своих интересах или в интересах своих клиентов. Показательно определение, выработанное Американской лигой лоббистов: "Лоббисты являются прежде всего экспертами в вопросах государственного управления -- его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Лоббисты обеспечивают информацией, отстаивают политические позиции и защищают экономические, социальные и специальные "философии". Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей".

В западной литературе, считает британский эксперт К. Кумс, чаще всего употребляются два определения политического лоббизма. Первое: политический лоббизм -- это реализация права каждого гражданина обращаться с ходатайством к своему правительству. Второе: политический лоббизм -- это профессиональная деятельность либо сотрудников, либо специальных консультантов, нанятых компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзами и прочими группами для представления интересов этих организаций в процессе формирования государственной политики.

В правовых системах многих стран правовое регулирование деятельности лоббистов определяется законодательством. В.Г. Вишняков, считает что политический лоббизм в том виде, в каком он существует в США, Германии, Великобритании и других странах, характеризуется двумя основными чертами:

* кулуарной деятельностью разного рода контор и агентств монополий, прежде всего при законодательных органах;

* прямым или косвенным воздействием со стороны этих организаций и лиц на процесс подготовки и принятия законов в частных интересах отдельных монополий, корпораций, фирм; при этом политический лоббизм всегда был неразрывно связан с корпорацией, охватывая органы власти, полицию, суды, бизнес и средства массовой информации.

В мировой научной теории можно выделить два основных подхода к определению концептуальной сущности лоббистской деятельности: теория лоббистского плюрализма (плюралистический тип представительства интересов) и теория лоббистского корпоративизма (корпоративистский тип представительства интересов).

Теория лоббистского плюрализма говорит о том, что группы давления образуются спонтанно, они многочисленны, имеют различные интересы, которые конкурируют между собой за право получения того или иного ресурса.

Эти группы давления образованы и действуют вне зависимости от государства они самостоятельно определяют свои интересы, выбирают лидеров и т. д. Ни одна из таких групп не обладает исключительным правом (монополией) на представительство интересов социальных групп, а характер влияния на государство определяется в результате жесткой конкурентной борьбы.

От этой теории коренным образом отличается теория лоббистского корпоративизма, получившая развитие в научных трудах С. Рокана, Ф. Шмиттера, Г. Лембруха и др. Вот как описал в 1974 году Ф. Шмиттер явление корпоративистского представительства: "Неокорпоративизм есть система представительства интересов, составные части которой организованы в несколько особых, принудительных, неконкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядов, официально признанных или разрешенных (а то и просто созданных) государством, наделяющих их монопольным правом на представительство в своей области в обмен на известный контроль за подбором и артикуляцией требований и приверженностей".

В связи с этим можно выделить ключевые черты лоббистского корпоративизма. Во-первых, корпоративистские организации по своей сущности монопольны. Источник поддержания монопольного статуса -- государство. Именно оно признает за той или иной группой исключительное право на представительство определенного интереса в обмен на право определенным образом влиять на определение этого интереса, отбор лидеров и т. п. Во-вторых, корпоративистские организации сочетают в себе функции представительства и функции управления. В-третьих, в теории лоббистского корпоративизма государство рассматривается как главный инструмент выявления интересов и сплочения вокруг них значимых общественных групп. Государство само отбирает и наделяет монопольным правом представительства определенную, идеологически надежную группу. После этого говорить о конкуренции не приходится, конкуренты либо ликвидировались, либо присоединялись к уже отобранной искусственно сформированной группе.

Анализируя характер взаимоотношений государства и общества в нашей стране, можно сделать вывод об однозначном превалировании теории корпоративистского продвижения интересов: так было в монархической России, так было в Советском Союзе (показателен пример образования и функционирования Союза советских писателей).

Однако не стоит думать, что корпоративистское представительство имеет место только в странах с неразвитой системой представительства и неразвитым гражданским обществом. Часто корпоративистская модель является единственной формой организации взаимоотношений общества и государства, при которой возможно принятие эффективных политических решений.

Государство априори не может учитывать интересы всех групп давления и вынуждено взаимодействовать и сотрудничать только с теми общественными партнерами, которые обладают реальным весом в обществе, располагают соответствующими ресурсами, в состоянии мобилизовать и контролировать значительные группы населения. Нельзя не согласиться с немецким ученым Э. Френкелем, который сказал, что "плюралистским является не то государство, которое только плюралистично, а то государство, которое еще и плюралистично".

В литературе в настоящее время различают так называемый прямой политический лоббизм (когда проводится целенаправленная работа с представителями соответствующего государственного органа, для того чтобы добиться принятия вполне конкретного решения, отвечающего конкретным интересам), косвенный политический лоббизм (когда в целях оказания давления организуются кампании, в основном проходящие за пределами государственных органов, в поддержку того или иного решения, но зачастую без указания конкретного адресата), внутренний политический лоббизм (когда какая-либо группировка внутри соответствующего органа добивается различными путями принятия определенного решения). Разнообразный спектр точек зрения свидетельствует о том, что политический лоббизм -- понятие не только сложное и емкое, но и достаточно широкое. Однако при этом существуют объективные правила формирования лоббистских отношений.

Несмотря на существенные отличия, в трактовках и теориях политического лоббизма присутствует несколько общих моментов.

Во-первых, наличие субъектов и объектов воздействия. Объектами воздействия, как правило, выступают законодательные и исполнительные органы власти.

Во-вторых, лоббистская деятельность ведется в определенных интересах.

В-третьих, лоббисты выполняют функцию посредничества между гражданами, организациями и государственными органами (законодательными и исполнительными органами власти).

В-четвертых, политический лоббизм предоставляет группам граждан возможность косвенно участвовать в принятии и реализации правовых и политических решений и это очень важно, поскольку у большинства этих групп может не быть своих представителей в парламенте или в правительственных органах.

2. Структура и функции политического лоббизма

При анализе лоббистской деятельности, можно выделить еще несколько очень важных общих характеристик.

В политическом лоббизме, как и в любом другом виде деятельности, присутствуют субъекты и объекты воздействия. Объектами воздействия, как правило, выступают органы законодательной, исполнительной, судебной властей и их должностные лица, работники аппаратов органов власти и т. д.

Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики. В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства. В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне.

В России в разработанном Госдумой законопроекте "О регулировании лоббистской деятельности в Федеральных органах власти" к объектам политического лоббизма относятся как органы законодательной, так и исполнительной власти.

Что касается сферы судебной власти, тут уместно говорить о такой форме лоббистской деятельности, как организация пропагандистских кампаний в СМИ, поскольку в связи с независимостью судей речь здесь может идти лишь о косвенном лоббировании. Однако при этом нельзя не учитывать мощное воздействие СМИ на сознание и поведение людей.

Субъектами лоббистской деятельности являются физические и юридические лица. В США - это физические и юридические лица, в ФРГ - только юридические лица, в России (согласно пока непринятому законопроекту) - лишь физические лица, действующие "от имени и в интересах конкретных клиентов".

В реальности можно констатировать, что в российском политическом "истеблишменте" уже появились различные организации, партии, группы (объединения) граждан или отдельные граждане, а также должностные лица и чиновники, которые оказывают влияние в выгодном им плане на законодательные (представительные) и исполнительные органы федеральной государственной власти, включая Президента и Председателя Правительства Российской Федерации и их ближайшее окружение.

Заметна активизация лоббистской деятельности со стороны иностранных фирм, компаний и отдельных граждан, стремящихся решить свои вопросы, проблемы за счет выхода любыми путями на различных должностных лиц.

Лоббистской деятельностью в парламенте и исполнительных органах власти активно занимаются российские элиты, которые можно условно разделить на две группы: сложившиеся на базе государственной экономики либо на базе частного сектора.

К первой группе следует отнести организации и представителей газового комплекса; аэрокосмической отрасли; энергетического комплекса; лесного комплекса; нефтяного комплекса; угольной промышленности; сельского хозяйства.

Еще в советский период директора совхозов и председатели колхозов получили прекрасную (по тем временам) политическую выучку, участвуя в съездах и пленумах КПСС, не говоря уж о заседаниях Верховных Советов России и СССР, то есть республиканского и союзного парламентов. В результате на сегодняшний день хорошо подготовленное в прошлом аграрное лобби, несмотря на его относительную немногочисленность, считается едва ли не самым эффективным в Государственной Думе.

В прессе высоко оценивается искусство нефтяных лоббистов. Они отличаются сравнительно небольшой по времени историей существования, первые вертикально-интегрированные нефтяные компании появились только в 1994 году. К тому же времени относится появление в "ЛУКОЙЛе", ЮКОСе и "Сургутнефтегазе" кадровых лоббистов и специалистов по связям с общественностью. В ЮКОСе основной куратор работы с государственными органами - заместитель председателя правления компании Василий Шахновский. Прежде эту работу возглавлял бывший председатель КГБ РСФСР Виктор Иваненко. В "ЛУКОЙЛе", ведущей негосударственной нефтяной компании России, "политику" курирует вице-президент Леонид Федун.

Ко второй группе относятся организации и отдельные представители банковской элиты; различные бизнес-объединения - "Круглый стол бизнеса России"; Союз промышленников и предпринимателей и др. Например, в 2002 г. появился Российский союз машиностроителей (РСМ) - некоммерческая и неполитическая организация, создаваемая для защиты интересов высокотехнологичного бизнеса. В число учредителей вошло 11 интегрированных структур российского машиностроения, действующих в разных подотраслях. Пять из компаний - диверсифицированные холдинги с существенной долей оборонно-промышленных активов. К их числу относятся "Объединенные машиностроительные заводы", холдинговая компания "Новые программы и концепции" ("НПК"), "Каскол", "ИСТ" и "Технокомплекс". Возглавил РСМ бывший председатель Совета министров СССР Иван Силаев. Первым вице-президентом и председателем координационного совета стал Каха Бендукидзе ("Объединенные машиностроительные заводы"). Но об этом подробнее во второй главе данной работы.

Вышеперечисленные субъекты можно также классифицировать по сфере основной деятельности. Среди реальных лоббистов можно выделить следующие группы: политические, социальные, экономические, региональные и иностранные.

1. Политические лоббисты - это, прежде всего финансово экономические и социальные группы, которые добиваются необходимого влияния посредством участия в политической борьбе и предвыборных кампаниях.

Так, крупнейшим представителем аграрного лобби в России, о чем уже говорилось выше, является Аграрная партия, выступающая за установление особых форм кредитования сельскохозяйственных работ, предоставление местной администрации права контроля над госсубсидиями сельскому хозяйству, ликвидацию "ножниц" цен на аграрную продукцию.

В Западной Европе ярким примером этого субъекта политического лоббизма является движение "Вперед, Италия!" С. Берлускони, представляющее интересы крупных финансово-промышленных групп.

Политическим является и ведомственное лоббирование - министерств, ведомств, отраслевое "продавливание" тех или иных интересов. Так, в бывшем Верховном Совете Российской Федерации были "ведомственные депутаты" (они есть, разумеется, и в сегодняшнем Федеральном Собрании РФ, но носят более неявственный характер), которые лоббировали в пользу, например, энергетического, агропромышленного или военно-промышленного комплексов и т. д.

2. К социальным лоббистам в первую очередь принадлежат профсоюзы. Их лоббистский потенциал прямо пропорционален экономическому значению отрасли, которую они представляют. Например, нефтяники, шахтеры, авиадиспетчеры, по сравнению с работниками социальной сферы, науки, образования, обладают гораздо большими возможностями лоббировать свои интересы. Влияние профсоюзов способно резко увеличиваться за счет забастовочного потенциала.

К социальным лоббистам можно отнести также ветеранские, женские, молодежные, экологические, а также религиозные организации. Например, сильный лоббистский потенциал в России имеет Русская Православная Церковь. Как пишет одна из газет: недавно "…на заседании правительственной комиссии по вопросам религиозных объединений во главе с Д. А. Медведевым была утверждена упрощенная форма бухгалтерской отчетности для религиозных организаций. На этом настояли представители основных конфессий вопреки принятым в конце 2005 года поправкам в закон о некоммерческих организациях. 2 февраля 2007 года представители РПЦ и еще нескольких конфессий добились встречи с заместителем руководителя кремлевской администрации Владиславом Сурковым, который и дал указание максимально упростить форму отчетности для религиозных организаций. По словам известного правозащитника Льва Пономарева, "сильное лобби РПЦ продавило поправки."..."

В развитых странах, где такие группы опираются на разветвленную сеть добровольных организаций, они имеют значительные лоббистские возможности.

Например, в США пожилые граждане объединяются в ассоциации, защищающие их права, осуществляющие лоббистскую деятельность в Конгрессе, организующие кампании в пользу или против тех или иных мер, затрагивающих их интересы. Деятельность подобных общественных организаций способствовала, в частности, тому, что внесенный в 1981 году республиканской администрацией законопроект о снижении пенсий на 20% был отвергнут Сенатом США.

3. Для экономических лоббистов наиболее действенными рычагами давления на процессы принятия государственных решений являются экономические меры. К этой категории относятся финансово-промышленные группы, корпорации и отраслевые компании, имеющие экспортно-импортную структуру, являющуюся абсолютным монополистом в своем секторе сбыта продукции; собственную финансово-банковскую структуру; средства массовой информации; представителей в верхних исполнительных эшелонах власти; представителей в парламенте или в политических движениях.

Хрестоматийным примером такого субъекта в Российской Федерации является по прежнему концерн "Газпром", имеющий тесные связи с высшими представителями государственной власти, обширные торговые контакты с Западом, свои банки (в том числе "Империал"), "своих" депутатов в Государственной Думе.

4. Региональные лоббисты стремятся получить определенные льготы и преимущества для своих территорий. В этом отношении самыми активными являются представители московского лобби. Лоббирование интересов одного региона в ущерб интересам остальных регионов России, да и страны в целом неизбежно приводит к негативным последствиям.

5. Иностранное лоббирование -- влияние зарубежных "групп давления" либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью добиться от них определенных решений. Так, значительное место в структурах американского общества занимают национальные лобби -- еврейское, польское, арабское и т. п. Все они -- в силу своих возможностей -- пытаются проводить интересы национальных общин и стран, выходцами из которых являются. Наиболее действенные рычаги при этом -- деньги, пресса, голоса избирателей и пр. В России, по мнению 55% участников международной конференция на тему "Лоббизм и его место в общественно-политической жизни", лоббирование иностранных интересов на сегодняшний день ведется более активно, чем своих собственных.

Перечисленные субъекты могут быть взаимосвязаны. В связи с отсутствием четкого разграничения между лоббистскими группами их деление весьма условно. Поэтому можно сделать вывод, что лоббизм в первую очередь это явление политическое, так как изначально связано с влиянием на принятие политических решений в законодательных и исполнительных органах власти.

Субъективные особенности политического лоббизма, конечно, накладывают определенный отпечаток на процесс лоббирования, однако каждый субъект преследует по сути одну и ту же цель - принятие политического решения в пользу той организации того региона, той страны, интересы которых он отстаивает.

Встречаются различные классификации предмета лоббирования.

Согласно одной из них есть три основных предмета, которые лоббируются в органах власти: ресурс (когда предпринимаются действия для того, чтобы получить в свою пользу общественный ресурс), проблема (когда предпринимаются действия по разрешению проблемной ситуации, например, устранению барьера в бизнесе и т.п.), позиция (предпринимаются некоторые действия для того, чтобы получить некоторый статус, занять монопольную позицию и т.п.).

Так или иначе, в перечень этих трех предметов попадают все лоббируемые интересы субъектов. К ним можно отнести: принятие льготного налогообложения для специфических отраслей, внесение изменений в бюджет с целью привилегированного финансирования собственных программ (например, деятельность АПК или строительство сверхскоростной магистрали Москва - Санкт-Петербург), льготные условия акционирования и приватизации; введение протекционистского таможенного обложения, кооптацию в Правительство и парламент своих представителей, работа со СМИ и др. Таким образом, любой предмет, лежащий в сфере интересов субъектов политического лоббизма может стать предметом лоббирования.

Виды лоббистской деятельности различаются в зависимости от:

1) объекта лоббирования (законодательный, исполнительный и судебный лоббизм);

2) субъекта лоббирования (политический, экономический, социальный, региональный, иностранный лоббизм);

3) взаимоотношений объекта и субъекта лоббирования (плюралистский и корпоративный лоббизм) "союзы и объединения, для того чтобы быть действенными, должны обладать определенной степенью монополии на представительство интересов. Это необходимо с точки зрения эффективности политических решений, ибо государство, формируя политику, неизбежно принимает в расчет не все заинтересованные группы, а лишь те из них, которые располагают соответствующими ресурсами, то есть в состоянии мобилизовать и контролировать значительные группы населения" поэтому плюралистичность не всегда значит результативность;

4) механизма достижения целей (правотворческий, реализуемый через нормативные акты в законодательных органах власти, и правоприменительный, достигаемый через акты применения права, лоббизм); прямой - влияние на личной встрече на объект давления либо через его родственников, друзей и т.д. и непрямой - косвенное влияние на объект давления, формирующее его представление о вопросе.

5) от времени действия (долгосрочный, т. е. постепенный, и краткосрочный, направленный на принятие одного или нескольких решений лоббизм).

Лоббистская деятельность, как уже было сказано, всегда ведется в чьих-либо интересах. Лоббисты выполняют функции посредников между влиятельными заинтересованными группами, финансовыми корпорациями, коммерческими организациями, политическими партиями, общественными объединениями (блоками), гражданами и государственными органами (законодательными и исполнительными органами власти).

Лоббизм допускает возможность отстаивания интересов отдельных

лиц, групп граждан, организаций и объединений. При этом у определенных граждан, их групп или организаций (объединений) могут быть как общие интересы, так и совершенно противоположные, как свои личные, так и представляемые.

Лоббизм предоставляет отдельным гражданам и группам граждан возможность косвенно участвовать в создании и подготовке правовых и политических решений, и это очень важно, поскольку большинство этих групп может не иметь отстаивающих их интересы представителей в парламенте и/или в органах исполнительной власти.

Таким образом, через лоббистскую деятельность возможно выразить различные интересы, которые в ином случае могли бы остаться нереализованными. Однако идеалистическое представление о лоббистской деятельности исчезает, когда мы узнаем о таких крупных международных скандалах, как "Уотергейт", "Ирангейт", дело "Локхид", в которые были вовлечены определенные лоббистские организации и влиятельные должностные лица.

В связи с этим необходимо остановиться на вопросе о функциях и возможностях политического лоббизма, которые он имеет в современном демократическом обществе. Это имеет значение для того, чтобы знать, какие стороны политического лоббизма нуждаются в поддержке, правовом стимулировании, а какие -- в правовом ограничении, сдерживании.

Функции, которые выполняет политический лоббизм, условно можно разделить на позитивные и негативные (в зависимости от того как они сказываются на политическом процессе).

К позитивным функциям политического лоббизма можно отнести.

Во-первых, оказывая влияние на политические решения, он в определенном смысле соревнуется, конкурирует с ними, придает им высокую динамику и гибкость. При реальном разделении властей в государстве каждая из ветвей может использовать то или иное лобби в своих интересах. Так, в Конгрессе США конгрессмены сотрудничают официально с лоббистскими кадрами определенных заинтересованных групп, что усиливает позиции законодательной власти.

Во-вторых, политический лоббизм -- мобилизует общественную поддержку или оппозицию какому-либо законопроекту, являясь при этом инструментом организации гражданского общества, с помощью которого, оказывается влияние на политику. Лоббизм в данном случае -- выступает в роли соперника бюрократии. Вакуум защиты интересов различных социальных групп и слоев, образовавшийся в условиях становления рыночных отношений должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.

В-третьих, политический лоббизм обеспечивает интересы меньшинств, ибо являясь определенной формой политического плюрализма. "При детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания, как правило, оказываются не большинство, а меньшинства -- лобби, группы давления, группы, представляющие региональные интересы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих парламентские расследования".

В-четвертых, с помощью лоббирования социальные негосударственные структуры: ассоциации, общественных организации, слои и т. п сами пытаются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.

В-пятых, он применяется как своеобразное социально-политическое

стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям. При таком подходе политический лоббизм становится способом активизации различных процессов и явлений сфере политики.

В-шестых, политический лоббизм расширяет информационную и организационную базу принимаемых решений и прицельно обратить внимание на определенные "кричащие" проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который выносится на парламентское слушание, "информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне (и на других уровнях)". Поэтому они больше подходят на "торговцев" информацией. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придаются большая злободневность, актуальность, социальная значимость, властные структуры убеждаются в приоритетном, оперативном и более полном их удовлетворении (т. е. лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих решений).

В-седьмых, это способ достижения консенсуса, средство взаимного уравновешивания и примирения разнообразных интересов. Лоббистские группы способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению компромисса при принятии управленческих решений.

К негативным функциям политического лоббизма можно отнести.

Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, т. е. реализоваться подчас как антигосударственное средство.

Во-вторых, политический лоббизм выступает иногда проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы. Имеются ввиду преступные виды политического лоббизма (взяточничество, коррупция и т. п), которые "подтачивают" фундамент власти.

В-третьих, он может повлиять на развитие и защиту ведомственности,

местничества, национализма и т. п., усиливать крайние узкоэгоистические формы удовлетворения "специальных интересов". В качестве примера можно привести энергичную атаку директоров спиртоводочных заводов на российское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки, с 1994 года увеличенный до 90%, был уменьшен до прежнего уровня в 85%.

В-четвертых, политический лоббизм заключает в себе немалую опасность монополизации интересов, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.

В-пятых, лоббистские действия могут стать формой проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность политического лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду главным образом финансово материальных возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна приводить к дисбалансу интересы, содействовать росту социальной напряженности.

В-шестых, политический лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно значимых интересов, сопутствуя осуществлению корпоративных интересов бюрократии. "Чиновник,-- отмечается в выступлении Президента России в Федеральном Собрании,-- который прежде верстал планы и делил фонды, теперь освоил рынок и распределяет, а нередко торгует квотами и лицензиями. Продолжают крепнуть лоббистские тенденции".

В-седьмых, это средство, иногда дестабилизирующее государственную политику, которое может быть направлено на постоянное перераспределение бюджета ("перетягивание одеяла на себя"), за частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т. п.

В связи с тем что политический лоббизм имеет такой широкий "веер" возможных последствий, он, безусловно, нуждается в упорядочении, юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов лоббирования в позитивные, в использовании эффективных инструментов минимизации вредных результатов от политического лоббизма и в наращивании позитивных. Вероятно, лучше создавать легальные формы лоббирования для того, чтобы сохранялась возможность их контроля. Вместе с тем надо отдавать себе отчет в том, что абсолютного контроля над данным явлением установить невозможно. Он многолик, многогранен, воплощается зачастую в уникальных формах. В различных странах ввиду своеобразия демократического строительства, институтов и норм, существующих там, пытаются найти свои собственные пути разрешения проблемы упорядочения лоббистской деятельности.

3. Законодательное оформление и практика политического лоббизма: мировой опыт

Анализируя такое явление как политический лоббизм нужно отталкиваться в первую очередь от зарубежного опыта, так как только в развитых демократических странах, таких как США, Великобритания, Германия данный вид деятельности стал влиятельным политическим институтом, закрепленным в различных правовых актах. Нельзя не согласиться с одним из первых российских исследователей данного явления Н. Зяблюком, который приписывает американской политической системе "неоспоримое первенство" в развитии института политического лоббизма. В США, пишет ученый, "в силу исключительно благоприятных для политического лоббизма особенностей его развития он достиг уровня относительно самостоятельного политического института, представляющего собой мощный механизм влияния на процесс принятия решений органами государственной власти США по вопросам внутренней и внешней политики".

В Соединенных Штатах политический лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 году Первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с петициями (жалобами).

В 1876 году был принят закон, согласно которому все осуществляющие

лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента (the clerk of the House).

В 1979 году была создана профессиональная ассоциация лоббистов -- Американская лига лоббистов. Организация издавала ежемесячный бюллетень, пропагандируя особую роль профессии лоббиста, подчеркивая ее значимость в объективном принятии государственных решений.

В США выделяют следующие формы лоббистской деятельности:

1) выступление на слушаниях в комитетах конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон;

2) составление проектов законов и предложение о внесении их на обсуждение парламента;

3) организация пропагандистских кампаний в пользу или против готовящегося решения и кампаний "давления с мест" (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам) и т. п.

Для эффективной реализации целей политического лоббизма в США существуют развитые организационные структуры. Во-первых, практически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен человек (как правило, бывших советников, сенаторов, министров, чиновников, юристов и других специалистов, имеющих обширные связи, соответствующие способности и качества). Во-вторых, заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наемных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные (профессионально-лоббистские) фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации, предпринимательские, профессиональные или общественные по членству и другим признакам, но целиком или преимущественно лоббистские по назначению.

В 1946 году в США приняли специальный закон о регулировании политического лоббизма, с требованием необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов. Однако, по мнению самих американцев, официальные списки лоббистов в конгрессе США являлись лишь частью профессионального лобби, поскольку многие лоббисты уклонялись от регистрации и, соответственно, уплаты налогов и взносов.