Размещено на http://allbest.ru

Парламентські фракції: загальна характеристика

ВСТУП

Актуальність теми полягає в тому, що перехід від тоталітаризму до демократії поставив перед молодою Українською державою завдання створення й розвитку різноманітних інститутів демократії, без яких вона не може існувати й розвиватися. Одним із найважливіших інститутів демократії у всьому світі визнаються політичні партії. Після скасування ст. 6 Конституції СРСР, яка затверджувала монопольне становище однієї партії, і закріплення права громадян об'єднуватися в політичні партії політична система країни перетворилася на багатопартійну. За короткий строк було утворено досить значну кількість політичних партій, які намагались активно впливати на політику держави. Водночас ні держава, ні суспільство, ні політичні партії не мали чіткого уявлення, якими повинні бути партії в демократичному суспільстві, які відносини, взаємні права й обов'язки мають існувати між партіями й державою. Активний процес партійного будівництва проходив дещо стихійно, поза сферою правового регулювання, що створювало невизначеність статусу цих суб'єктів, додатковий конфліктний потенціал у владовідносинах і можливість зловживання партіями своїм особливим становищем у політичній системі.

Ефективність парламентаризму в задоволенні потреб суспільства насамперед залежить від взаємодії всіх органів державної влади між собою. Конфлікти між гілками влади в Україні, відсутність належного законодавчого врегулювання взаємодії органів державної влади, що зазвичай підміняється домовленостями представників політичних сил, недостатнє розкриття конституційно-правових норм діяльності Верховної Ради України у відповідних законодавчих актах не тільки гальмує розвиток парламентаризму в нашій країні, а й вимагає конкретних, насамперед теоретичних, напрацювань у цій сфері, що й актуалізує проблематику нашого дослідження.

Вперше про необхідність законодавчого закріплення гарантій діяльності фракцій та окремих народних депутатів в Україні почали говорити наприкінці 1999 - на початку 2000 рр., коли за результатами президентських виборів у парламенті була створена пропрезидентська парламентська більшість, яка усунула від керівництва парламентом представників фракцій лівого політичного спрямування. У 2000 році за результатами Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою у Верховній Раді були зареєстровані законопроекти про внесення змін до Конституції України, які, серед іншого, вперше передбачали закріплення в Основному Законі поняття парламентської більшості. У зв'язку з цим на розгляд законодавчого органу було внесено низку законопроектів, спрямованих на врегулювання статусу парламентської меншості (опозиції), і які мали запобігти перетворенню Верховної Ради України на інструмент реалізації інтересів більшості.

Таким чином, актуальність роботи обумовлюється ситуацією, коли існування понад 120 політичних партій, які намагаються активно впливати на формування і здійснення державної влади, проходить в умовах відсутності наукових розробок щодо їх діяльності й досконалого правового регулювання, яке повинне, по-перше, створювати сприятливе середовище для розвитку партій, а, по-друге, гарантувати суспільству й державі відсутність зловживань з їх боку. Встановлення закономірностей взаємовідносин держави і політичних партій має велике значення для розвитку науки теорії держави і права.

Питання функціонування парламентських фракцій, порівняльний аналіз світового та вітчизняного досвіду, різноманітні аспекти діяльності сучасних парламентських груп тощо відображено в працях В. Бебика, А. Георгіци, Л. Горьового, Ю. Древаля, В. Журавського, О. Копиленка, Л. Кривенка, В. Литвина, М. Томенка, В. Трипольського, С. Рябова та ін. Різні аспекти українського парламентаризму, проблеми взаємодії гілок влади, втілення конституційних норм народовладдя, оптимізація законодавчого процесу, етико-правові аспекти депутатської діяльності тощо є предметом досліджень відомих вчених-юристів О. Бандурки, В. Борденюка, Н. Грушанської, В. Денисова, Г. Журавльової, А.Зайця, В. Копєйчикова, Н. Нижник, В. Опришка, В. Погорілка, О. Скакуна, Ю. Тодики, Є. Тихонової, О. Федоренко, М. Цвіка, В. Шаповала, Ю. Шемшученка, О. Ющика та ін.

Метою роботи є аналіз організаційно-правового та інституціонального аспектів діяльності парламентських фракцій в сучасних умовах.

Для досягнення поставленої мети потрібно вирішити такі основні задачі:

- простежити загальні засади становлення парламентських фракцій;

- проаналізувати правовий статус парламентських фракцій;

- розкрити участь парламентських фракцій в процесах парламентаризму та конституційних реформ;

- висвітлити тенденції функціонування парламентських фракцій в Україні.

Об'єктом дослідження є правовий статус парламентських фракцій. Предметом дослідження є відносини, які виникають в політичному полі держави з приводу діяльності парламентських фракцій, загальнотеоретичні питання їх співвідношення та взаємодії в політичній системі суспільства, правова регламентація створення, діяльності й ліквідації фракцій в контексті реалізації положень Конституції України.

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ПАРЛАМЕНТСЬКИХ ФРАКЦІЙ В ТЕОРІЇ ДЕМОКРАТІЇ

1.1. Значення парламентської демократії на сучасному етапі розвитку політико-правових процесів

Один із найважливіших критеріїв зрілості суспільства -- ступінь його демократичності (рівень демократії). У його демократизації субґєкти політичного процесу вбачають мету, умову, ефективний засіб оновлення суспільного життя, радикальну трансформацію політичної системи, гарантію незворотності цього процесу. Адже в соціальному розвитку демократія є найефективнішим способом реалізації суперечностей, вдосконалення й гармонізації суспільства.

Проблема демократії та її ролі в суспільно-політичному житті є однією з центральних у політології, яка ще з античних часів розглядала демократію як органічну ознаку цивілізованості суспільства.

Демократія -- форма державно-політичного устрою суспільства, яка ґрунтується на визнанні народу джерелом і носієм влади, на прагненні забезпечити справедливість, рівність, добробут усіх людей, що населяють певну державу.

Виникла демократія разом із появою держави. Вперше це поняття згадується в працях мислителів Давньої Греції (Демокріта). У класифікації держав, запропонованій Аристотелем, воно означало «правління всіх», на відміну від аристократії («правління обраних»), і монархії («правління одного») [14].

Кожному історичному типові держави, кожній суспільно-економічній формації відповідала своя форма демократії. У рабовласницькій демократії (Афіни, республіканський Рим) раби були вилучені з системи громадянських відносин. Тільки вільні громадяни користувалися правом обирати державних чиновників, брати участь у народних зборах, володіти майном тощо. За феодалізму елементи демократії почали зароджуватися у формі представницьких установ, що обмежували абсолютну владу монархів (парламент в Англії, Генеральні штати у Франції, кортеси в Іспанії, Державна Дума в Росії, Військова Рада в Запорозькій Січі). Великий прогрес у розвитку демократії започаткували утвердження капіталізму й перемога буржуазних революцій в Англії, Франції, інших країнах. Ліквідація кріпацтва і скасування феодальних привілеїв зумовили появу комплексу демократичних інститутів і процедур, більшість із яких використовується й нині.

Для утвердження демократії необхідна висока політична культура населення, і саме в процесі демократизації така культура формується. Утвердитись повністю й відразу демократія не може. Для цього необхідно здійснити комплекс заходів у різних сферах суспільного життя, змінити існуючі соціально-політичні структури, сформувати демократичний тип політичної культури.

Демократія -- явище, що постійно розвивається. А осмислення поняття «демократія», її органічних ознак дає можливість оцінити напрям розвитку певної політичної системи, її відповідність демократичним ідеалам і цінностям [12].

Поняття «демократія» використовується не тільки для характеристики історичних типів державно-політичного устрою, а й на означення політичного процесу з відповідними методами і процедурами, що забезпечують участь народу в управлінні державою, всіма суспільними справами. Вживається воно і стосовно організації та діяльності окремих політичних і соціальних структур у різних сферах суспільного життя (виробнича, партійна, профспілкова, учнівська, управлінська демократія).

Розрізняють пряму (безпосередню) і представницьку (парламентську) демократію.

Пряма (безпосередня) демократія -- порядок, за якого рішення ухвалюються на основі безпосереднього і конкретного виявлення волі та думки всіх громадян. Однією з форм прямої демократії є вибори на основі загального виборчого права. Добровільно беручи участь у них, громадяни в демократичному суспільстві мають можливість безпосередньо впливати на формування органів влади різних рівнів. Виявом прямої демократії є референдуми, які проводять з метою ухвалення закону або інших рішень на основі волевиявлення народу щодо найактуальніших питань державної політики і суспільно-політичного життя загалом. Формою прямої демократії є також всенародні обговорення законопроектів, які ефективно використовуються в багатьох країнах [26].

Представницька (парламентська) демократія -- порядок розгляду і вирішення державних і громадських питань повноважними представниками населення (виборними або призначеними).

Саме інститути представницької демократії відіграють першочергову роль у процесі ухвалення рішень. Особливо вагоме значення в системі цієї демократії мають парламенти, склад яких формується через загальні вибори і яким громадяни делегують свої повноваження для здійснення функцій вищої законодавчої влади. Крім парламентської форми як великого надбання цивілізації носіями представницької демократії є й інші виборні органи влади.

У сучасних демократичних суспільствах формування державної політики на всіх рівнях відбувається в основному в представницьких установах і закладах, де працюють професійні політики та управлінці. Політологи навіть виокремлюють професійну демократію. Це зумовлено притаманними сучасній цивілізації проблемами, розвґязання яких часто неможливе засобами прямої демократії. Надійним інструментом вироблення оптимальних рішень на основі виявлення волі народу є поєднання різних форм прямої та представницької демократії [18].

Парламентська демократія є формою держави, яка базується на принципах народного суверенітету та передбачає існування спеціального конституційного органу, в якому цей принцип реалізується, а саме - виборного органу народного представництва з правом прийняття рішень парламентським шляхом. Лише за умов демократичного самовизначення народу на підставі рівного виборчого права парламент набуває характеру демократично легітимованих народних зборів.

Ступінь участі народу у вирішенні державних і загальносуспільних справ, у визнанні й захищеності прав і свобод людини та громадянина визначає демократизм держави. Україна як незалежна, суверенна, демократична, соціальна і правова держава потребує оптимальних для громадян України демократичних форм організації державної влади, політичних та юридичних гарантій неможливості відродження тоталітарного режиму радянської доби. В Конституції України це питання вирішено шляхом створення так званої "змішаної" (напівпрезидентської, напівпарламентської) республіки при визнанні належності первинної влади народу України, який є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади [19].

Сучасні теоретичні концепції і конституційна практика демократичних форм державного правління своїми витоками сягають передусім теорій поділу влади Джона Локка і Шарля Монтеск'є та теорії народного суверенітету Жан-Жака Руссо. Поєднання чи навпаки - протиставлення - цих концептуальних підходів щодо організації державної влади, пристосування їх до конкретних історичних умов окремих країн врешті й визначають вибір форм державного правління - парламентської монархії, парламентської, президентської або "змішаної" республіки.

Вперше поняття суверенітету як постійної і абсолютної, найвищої і невідчужуваної влади в державі, що здійснюється всередині країни і за її межами, було запропоноване Ж. Боденом (ХУІ ст.) у його концепції державної влади. Такий підхід був зумовлений соціально-економічними і політичними реаліями періоду виникнення централізованих абсолютистських держав.

Ідея народного суверенітету знайшла втілення в працях французького просвітителя ХУІІІ ст. Ж.-Ж. Руссо. Він вважав народ суб'єктом і носієм суверенної влади, джерелом повноважень владних державних органів, відкрито заперечував сумісність принципу народного суверенітету і представницької демократії, вважаючи неможливим вираження загальної волі, або волі народу, засобами, заснованими на представництві. Мислитель розмежовує законодавчу й виконавчу владу: перша належить народу, є волею його політичного організму, друга - силою, яка відстоює республіканську форму правління, за якої посадові особи обираються народом. Формування урядової влади відрізняється від процедури формування законодавчої: виконавча влада встановлюється актом суверенної законодавчої влади, що зумовлює підпорядкованість уряду. Ж.-Ж. Руссо вперше запропонував проводити періодичні звіти уряду перед народними зборами, які окремим голосуванням могли вирішувати: зберігати існуючу форму уряду, залишати управління в руках тих осіб, на яких воно покладене? Він також визнавав невідчужуване право народу на опір тиранам, тому, ставлячи уряд під контроль народу, розраховував запобігти узурпації ним народних прав, передбачав організацію спеціальної установи - трибунату, який би охороняв закони і законодавчу владу [19].

Відомий мислитель Ш. Монтеск`є щодо ідеї народного суверенітету зазначав, що народ не є компетентним ні у безпосередній реалізації виконавчої влади, ні у законотворчості. Мислитель і політичний діяч Е. Сійєс вважав, що переважна більшість громадян не в змозі оцінювати зміст законів, оскільки, на його думку, їй не вистачає освіти, щоб зрозуміти ці закони, і дозвілля, щоб їх вивчити. І у подальшому в зарубіжній політико-правовій теорії спостерігається тенденція щодо порівняння представницької і безпосередньої демократії з позицій оцінки принципу народного суверенітету [20].

На початку ХХ ст. в більшості країн досить чітко декларується необхідність збереження принципів демократії. Полеміка зосереджується навколо проблем права відкликання виборцем свого обранця, відповідності парламентського акта волевиявленню народу, паритету законодавчої та виконавчої влади, функцій, структури, повноважень законодавчого органу, статусу депутата, парламентського права тощо.

Формування принципів української державності відобразилося в політичних мисленнях різних періодів історичного розвитку, починаючи з традицій козацького конституціоналізму, ідейно-політичною вершиною якого стала Конституція Пилипа Орлика, продовжуючи конституційними проектами кириломефодіївців та їх спадкоємців. Загалом у вітчизняних політичних діячів і мислителів простежується позитивне сприйняття ідеї парламентаризму, яку вони розглядали насамперед під кутом зору принципу народоправства, що має глибоке національне коріння. У подальшому цю лінію продовжили у своїй політичній творчості та діяльності М. Драгоманов, І. Франко, М. Грушевський та інші українські мислителі і громадські діячі. Однією з основних конституційно-правових доктрин (поряд з доктринами правової, соціальної, демократичної держави, народного суверенітету і поділу влади) стає парламентаризм, суть якого становить принцип верховенства парламенту, політичної відповідальності уряду лише перед парламентом, який є вільно обраним представницьким органом народу.

Парламентаризм та його передісторія пов'язані саме з виборчим політичним представництвом. На вітчизняних теренах практика такого представництва реалізується через відповідні інституції, які склалися за часів Запорозької Січі й Гетьманщини (ХVІІ - ХVІІІ ст.). Виборчий характер мали деякі з тодішніх військових рад, на більш-менш постійній основі діяли такі представницькі інституції, як Генеральна військова рада та Рада старійшин. Виникнення парламентаризму в Україні пов`язується з формуванням під час національно-визвольних змагань 1917-1920 рр. інституцій представницького характеру, які здійснювали державні владні функції. Найвідомішою була Українська Центральна Рада [22].

Традиційні теорії, в яких парламентаризм визначається як система політичної організації держави, в якій чітко розмежовані функції законодавчої та виконавчої влад за привілейованого становища парламенту, серед радянських науковців не знаходили належної підтримки. Парламент в зарубіжних країнах розглядався ними переважно як інструмент класового панування. Лише у цьому сенсі він перебував у фокусі теоретичної та ідеологічної критики, а на рівні політико-правової ідеології та практики діяли засади представництва в організації органів державної влади.

Відродження наукового підходу до діяльності парламентських установ в Україні актуалізується на початку 90-х років ХХ ст. через поступову трансформацію радянського органу державної влади Верховної Ради УССР в парламентський - Верховну Раду України, яка стає основою національнодемократичного відродження та державотворення. В сучасній Україні парламентаризм розглядається насамперед як принцип, в якому адекватно втілюється ідея народного та національного суверенітету і представництва.

Державна влада має єдине джерело - владу народу, а тому за своєю суттю повинна визначати й реалізувати єдину державну політику, яка витікає з інтересів та волі народу. Ефективність управління суспільним розвитком здебільшого залежить як від діяльності та дієвості представницького законодавчого органу державної влади, так і від його взаємодії з іншими органами державної влади і суспільством. Суттєвою проблемою, яка істотно і безпосередньо впливає на останнє, є теоретична невизначеність самого управління та практична нерозробленість нормативно-правової основи діяльності парламенту і засад парламентаризму в Україні. Водночас саме процеси становлення і розвитку парламентаризму в Україні є визначальними для державотворення - вони не тільки забезпечують його демократичне наповнення, а й реальність існування.

Народ реалізує державну владу переважно через вибори до представницьких органів державної влади, зокрема шляхом виборів народних депутатів. Це означає, що легітимація парламенту забезпечується механізмом прямої демократії, позаяк парламент фактично отримує "мандат" безпосередньо від народу - на відміну від інших конституційних органів державної влади. Відтак, можна вважати, що дії інших державних органів влади легітимуються демократичним шляхом через парламент, що є визначальним у опосередкованій демократичній легітимації.

Парламентське представництво (як конституційний принцип) уточнює шляхи реалізації народом власного суверенітету, що формує політичну і правову основу низки конституційних принципів та установ, зокрема: демократичних норм виборчого права, положень про статус і завдання парламенту, інституціоналізації політичних партій, депутатського мандата, парламентських фракцій тощо. Парламентська демократія, яка ґрунтується на всезагальному та рівному виборчому праві, на принципі політичної рівності всіх соціальних прошарків, тобто на егалітарному самоуправлінні народу, розглядає народне представництво як елемент самоорганізації суспільства в конституційно-правовій системі. Завдяки виконанню виборним народним представництвом його повноважень щодо прийняття самостійних рішень парламентська демократія гарантує формування державної волі, підкореної державному праву та пов`язаної з ним. Водночас вона забезпечує формування суспільної думки та напрацювання спільної волі, спираючись на систему політичних прав і свобод громадян. Представницький характер парламентської демократії відображає як упорядкування політичного панування, так і конституційноправові підстави обмеження державної влади.

Демократія як форма держави та форма правління базується насамперед на прийнятті рішення більшістю голосів. Однак це не просто технічний спосіб, без застосування якого не можуть з`явитися будь-які рішення, а радше принципова особливість народовладдя. Підстави і межі такого підходу до прийняття рішень визначаються основними принципами демократичного устрою.

Внутрішня потреба демократії приймати рішення більшістю голосів виходить з принципів свободи самовизначення індивідів і їх рівності в умовах демократії. Для користування свободою участі в управлінні державою не обмеженого кола людей, а всіх громадян, необхідно, щоб у формуванні основ існуючого устрою було досягнуто щонайменше єдності більшості. В меншості можуть залишатися як прихильники, так і супротивники обговорюваних принципів, та це наслідки рівності, яких не можна уникнути.

Право більшості приймати обов`язкові для всіх рішення не може братися під сумнів посиланням на те, що демократія здебільшого ґрунтується на суспільному консенсусі та слугує його досягненню з принципових політичних питань. Дійсно, вихідним пунктом і формою прийняття демократичних рішень є залучення всіх громадян на підставі рівних прав щодо участі в управлінні державою. Такі рішення приймаються у процесі вільного публічного формування політичної волі і пошуків парламентських компромісів на підставі визначених процедурних правил. Кінець цього процесу має забезпечуватися можливістю та правомірністю прийняття рішень. Використання принципу більшості стає необхідним наслідком демократичної свободи та рівності громадян чи їхніх представників. Якою мірою прийняттю рішення передує бажання консенсусу та пошук його, наскільки в цьому процесі виражається готовність більшості жертвувати своїми перевагами на користь єдності і досягнення компромісу - все це залежить від демократичної політичної культури і тієї реальної атмосфери, в якій використовуються переваги демократії.

Розвиток системи політичних партій, які підтримують різноманітні зв`язки з певними групами населення, а також необхідна інституційна залежність парламентської демократії від участі цих партій у формуванні політичної волі народу безперервно підсилюють характерні особливості політичних процесів і державної діяльності, що є ознакою формування партійної держави. Ці особливості проявляються в результаті можливої політизації всіх існуючих сфер суспільного життя, стають підставою конституційно-правової інституціалізації політичних партій, впливають на систему внутрішньо парламентського управління протиборством парламентської урядової більшості та парламентської опозиції, які керуються різними політичними мотивами [4].

За парламентської системи правління право призначення та відсторонення уряду належить парламенту, а стосунки між цими двома конституційними органами врегульовані так, що уряд є відповідальним перед парламентом та підпорядковується правилам парламентського контролю. За президентської форми правління, коли народному представництву протистоїть легітимований плебісцитом керівник або голова уряду, більш різке розмежування законодавчої та виконавчої гілок влади, теж не можна уникнути залежності уряду від парламенту та його контролю.

Відповідальність уряду та його залежність від довіри парламенту -традиційні поняття, які відбивають взаємні права та обов`язки обох конституційних органів, які вступають в особливі конституційно-правові стосунки. Засоби, якими уряд керується у виконанні покладеної на нього відповідальності, не лише впливають на оцінку його діяльності суспільством, а й формують основу прийняття парламентських рішень. Парламентський контроль може зашкодити репутації уряду або його окремих членів, але може і сприяти її укріпленню. Визначальними в цьому разі є процедурні правила дій уряду та норми матеріального права, які застосовуються в окремих випадках.

Феномен парламентаризму характеризує не тільки державу та її механізми, його природа відображається на взаємодії держави і суспільства, на окремих рисах останнього. Наслідком такої взаємодії (як і її передумовою) є демократичний політичний режим. Парламентаризм можливий тільки в умовах демократичного політичного режиму, водночас справжня демократія ґрунтується на реальному парламентаризмі [22].

Реалізація єдиної державної політики, яка відповідає інтересам і волі народу, не виключає єдності всіх гілок влади, а навіть навпаки - передбачає здійснення державної влади різними органами відповідно до основних політичних функцій держави. Однак ознакою сьогодення України є наявність організаційно-правової та функціональної відособленості гілок влади, що стало основним підґрунтям виникнення конфліктів між ними. На сьогодні взаємодія та взаємозв'язок органів державної влади в Україні врегульовується здебільшого домовленостями політичних представників в органах державної влади та політичними договорами, які мають тимчасовий та стихійний характер. Така "своєрідна розробка механізмів парламентаризму" є надзвичайно небезпечною, позаяк не має нормативно-правової основи, не враховує світового досвіду, а також дає змогу приймати зацікавлені рішення в порушення всіх норм права та очікувань суспільства.

Незважаючи на те, що за всіх часів демократія розумілася і трактувалася по-різному, безсумнівним є одне: вона як політична і правова цінність стала невід'ємним елементом свідомості людей усього світу. Але практично немає такої остаточної стадії демократії, яка б задовольняла усіх. Зазнаючи обмежень, людина вступає в конфлікт із державою, коли не знаходить у законах ту справедливість, покладену нею в основу свого існування, коли не береться до уваги нерівність природних здібностей і заслуг, коли відсутнє визнання в залежності від політичної зрілості, уміння, досвіду тощо. Воля до справедливості (а її значимість є великою для демократії) ніколи не буває цілком задоволена, а демократія (не формальна) у жодній державі не може бути досягнута цілком і остаточно. До демократії потрібно постійно прилучатися, будити свою волю, виражати погляди, виявляти політичну активність, тобто ставати більш зрілим для демократичної діяльності. Демократія -- благо лише тоді, коли вона відповідає культурі та менталітету народу.

Розглянемо основні цінності демократії як громадсько-політичного явища.

1) Власна цінність розкривається через її соціальне призначення -- служити на користь особі, суспільству, державі:

а) встановити відповідність між формально проголошеними і реально діючими принципами свободи, рівності, справедливості, реально втілити їх в особисте, суспільне і державне життя;

б) поєднати державні і громадські засади в системі демократії як форми держави;

в) створити атмосферу гармонії інтересів особи та держави, консенсусу і компромісу між усіма суб'єктами демократії. При демократії суспільство усвідомить переваги соціального партнерства і солідарності, громадянського миру та злагоди [23].

Власна цінність демократії виражається в усіх її елементах, принципах, формах, інститутах.

2) Інструментальна цінність -- через її функціональне призначення -- служити інструментом у руках людини для вирішення суспільних і державних справ:

а) брати участь у формуванні органів держави та органів місцевого самоврядування;

б) самоорганізовуватися в партії, профспілки, рухи тощо;

в) захищати суспільство і державу від протиправних дій, відкіля б вони не виходили;

г) здійснювати контроль за діяльністю обраних органів влади та інших суб'єктів політичної системи суспільства. Інструментальна цінність демократії реалізується через її функції та функціональні інститути.

3) Особиста цінність розкривається через визнання прав особи:

а) їх формального закріплення;

б) реального забезпечення за допомогою створення загаль-носоціальних (матеріальних, політичних, духовно-культурних) і спеціально-соціальних (юридичних) гарантій;

в) дії ефективного механізму їхнього захисту;

г) встановлення відповідальності за невиконання обов'язків, оскільки демократія --не засіб для досягнення честолюбних особистих цілей за рахунок приниження прав, свобод і законних інтересів іншої особи або будь-якого суб'єкта демократії [18].

В Україні взято курс на розвиток демократії. В Європейській комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія) Україна має свого представника. Проте для створення розвинутої системи демократії зробити ще слід чимало. Необхідною умовою для цього є наявність у суспільстві консенсусу з основних питаннь спільного проживання в державі, визнання переважною більшістю громадян «демократичних правил гри». Важлива тенденція до гармонії суспільних, групових та індивідуальних інтересів за наявності ціннісного пріоритету особи щодо колективу, моральної готовності до компромісів, самообмеження і самодисципліни, поваги до інших людей, закону, думки більшості.

Тим народам, які готові до визнання автономії особи та її відповідальності, демократія створює найкращі можливості для реалізації гуманістичних цінностей: свободи, рівноправності, справедливості, соціальної творчості.

1.2 Сутність та значення парламентських фракцій в системі демократичних інституцій

Фракція в політиці -- група членів тієї чи іншої політичної партії в складі парламенту або іншої державної організації (установи) чи громадсько-політичної організації, яка організовано проводить установки своєї партії.

Фракцією може також іменуватися особлива група всередині самої партії, яка має власну ідейну й організаційну платформу, котра відрізняється від основної політичної лінії та поточних установок партії.

У процесі нормального внутрішнього партійного життя, як правило, виникають різні думки, суперечності політичних угруповань. Наявність останніх не обов'язково, але нерідко приводить до організації і функціонування політичних фракцій.

Головною ознакою політичної фракції є наявність особливої ідейно-політичної платформи і групової дисципліни, яка підноситься її членами нерідко понад загальнопартійну дисципліну. Фракційна діяльність нерідко стає основною причиною підриву авторитету певної партії, а також створення нових політичних партій.

Зауважимо, що партійні об'єднання депутатів найчастіше називаються партійними фракціями, але можуть називатися й по-іншому. Якщо у ФРН використовується класичне найменування - фракція, то у Франції, Італії та інших країнах партійні фракції прийнято називати парламентськими групами. У Великобританії вони офіційно називаються парламентськими партіями. В Австрії, Польщі, Хорватії - партійними клубами. Іноді застосовуються дві назви, наприклад, партійна фракція і депутатська група. Термінологічної тотожності в цих двох поняттях немає: партійна фракція складається з депутатів, які обиралися за списками однієї партії й представляють цю партію в парламенті, а депутатська група є, наприклад, об'єднанням депутатів, що утворилося вже після виборів, скажімо, з безпартійних депутатів або депутатів, які вийшли з партійних фракцій.

Порядок утворення партійних фракцій досить докладно визначається регламентами палат. У деяких випадках порядок і спосіб утворення фракцій дуже прості й нічим не обмежуються. Наприклад, у Нідерландах один депутат може оголосити себе фракцією, якщо яку-небудь партію представляє в палаті він один. В інших країнах можуть бути формальні вимоги до утворення фракції. Наприклад, відповідно до вимог бундестагу ФРН необхідно, щоб фракція включала тільки депутатів, які є членами однієї партії, фракція повинна налічувати не менше б % усього складу бундестагу, тобто не менше 25 депутатів [9].

Регламенти інших парламентів також закріплюють ці питання. Наприклад, регламент парламенту Австрії - Національної ради - передбачає, що фракція (там вона називається "клуб") може мати мінімум 5 депутатів.

До речі, такий мінімум може бути різним для верхньої і нижньої палат. Наприклад, для утворення фракції (парламентської групи) у французькому сенаті необхідне об'єднання 14 сенаторів, а в Національних зборах - 30 депутатів. Для утворення фракції в сенаті Італії необхідно 10 сенаторів, а в палаті депутатів - 20.

У багатьох країнах не потрібно доказів належності до партії. Депутати, об'єднавшись, можуть назвати себе якоюсь фракцією або представниками партії. Деякі фракції можуть приєднувати до себе так званих "гостей" - депутатів, які співчувають цій партії. Думка цих гостей іноді враховується у вирішенні якихось питань, а іноді - ні. У мінімум, необхідний для утворення фракції, вони не включаються. Вони доповнюють фракціїо вже після її утворення.

Чому такі моменти в багатьох країнах так скрупульозно регламентуються? Справа в тому, що партійні фракціїв більшості випадків наділені більш широкими і вагомими повноваженнями, ніж один депутат або навіть невелика група депутатів, організаційно не оформлених. Фракції беруть участь у формуванні керівних органів палат. Наприклад, кандидатів під час обрання спікерів, їхніх заступників, керівників комітетів і комісій висувають партійні фракції.

Комісії та комітети палат утворюються, як правило, на основі пропорційного представництва від фракцій, і більші фракції мають зазвичай більше представництво в комісіях і комітетах. Фракції дуже впливають на роботу палати. Вони вносять питання до порядку денного, беруть участь у спорах і дебатах, у деяких парламентах (наприклад, у Нідерландах) голосування проходить у фракціях, тобто при голосуванні встає керівник фракції й повідомляє, "за" чи "проти" фракція. Тому питання вирішується здебільшого заздалегідь, а голосування у фракціях має практично формальний характер [14].

Фракції використовують свій вплив, контролюючи діяльність уряду. Наприклад, фракції в деяких країнах можуть ініціювати таку форму парламентського контролю, як інтерпеляція. Інтерпеляція (лат. interpellate - переривання мови) - звернення до уряду або члена кабінету від імені депутатської групи з вимогою дати пояснення з якого-небудь питання. Як правило, вона супроводжується більш серйозними наслідками, ніж простий усний або письмовий запит до уряду. На підставі отриманої відповіді депутати мають право порушувати нові питання й навіть дебатувати питання про довіру до уряду.

Але, можливо, найголовніше в їхній діяльності це те, що в парламентських республіках і монархіях фракції беруть безпосередню участь в утворенні й формуванні уряду. Якщо фракція має абсолютну більшість у парламенті, то вона й створює Уряд, якщо чисельність замала, то фракції об'єднуються й утворюють коаліційний уряд.

У ряді країн парламентські фракції фактично є керівним-ядром і реальним керівництвом тієї або іншої партії. Лідер парламентської фракції - це одночасно лідер всієї партії. Він визначає політику партії й представляє її в парламенті.

У Великобританії вся парламентська діяльність пов'язана з існуванням фракції. Фракція, що має більшість у парламенті, Утворює уряд, лідер цієї фракції стає прем'єр-міністром. Друга за чисельністю фракція є офіційною опозицією. Лідер фракції меншості стає "лідером опозиції її Величності" й очолює "тіньовий кабінет" [18].

Фракції мають керівництво. Керівництво може бути ідеологічним і процедурним. Лідер партії завжди є загальним керівником фракції, але низка фракцій має також процедурних керівників. В англосаксонських країнах вони називаються "батоги" (whips). Вони наглядають за порядком голосування, за тим, щоб члени фракції правильно голосували, не спізнювалися на голосування, ведуть підрахунок голосів, сповіщають про необхідні речі своїх членів тощо. Вони підпорядковуються такому фактичному лідерові й допомагають йому.

Керівним органом фракції, як правило, є загальні збори депутатської групи. Вони можуть називатися по-різному: "конференція", "збори". В Америці застосовується термін "кокус". На цих зборах виробляються загальні напрями діяльності фракції, вирішуються організаційні питання, питання про те, як голосувати за конкретним законопроектом. Потім ці рішення неухильно виконуються. У ряді країн роботою фракції керує (координує) спеціальний орган. У ФРН - це "виконавчий комітет" фракції, у Франції - "бюро", у Швеції - "довірча рада", що є керівним органом фракції.

У більшості західних країн партійна дисципліна всередині фракцій дуже сувора. Якщо депутат її не дотримується, він виключається з фракції. Втративши партійну підтримку, будучи "звільненим" із партійної фракції, він втрачає половину своїх можливостей, а може, й більше. Тому депутатові, якщо він хоче будувати свою політичну кар'єру, доводиться підкорятися. Рядові депутати, яких часто називають "задньолавни-ки", якогось реального впливу на роботу фракції не справляють. Основним способом виявити себе є можливість ставити запитання членам уряду або виступити з цікавим повідомленням під час дебатів [6].

У парламентах можуть бути інші органи й структурні частини, крім комісій, комітетів і партійних фракція. У деяких країнах, наприклад, є спеціальні органи парламентського контролю: ревізори, контролери. Існує посада "омбудсман", або "народний захисник", про яку йшлося вище.

Парламенти створюють так звані рахункові палати або комісії. їх завдання - перевіряти виконання й дотримання статей бюджету. Деякі парламенти створюють інші контрольні органи або призначають спеціальних посадових осіб. Наприклад, у ФРН є уповноважений бундестагу у справах оборони й армії.

У країнах зі значною кількістю депутатів у палаті, крім загальних парламентських комісій і комітетів, великі партійні фракції можуть створювати свої невеликі спеціальні комісії або комітети всередині фракції. Вони готують питання для роботи в парламентських комісіях і комітетах, виробляють політику фракції з питань оборони, у справах молоді, з питань роботи й т. ін. Такі органи, наприклад, є у ФРН.

Слід зазначити, що є дві моделі відносин парламентаріїв усередині фракції - британська й американська. Британська модель передбачає дуже жорстку дисципліну й підпорядкування депутатів партійним рішенням. Американська модель - це значна свобода депутатів і слабка партійна дисципліна, хоча там теж є так звані "батоги". Ці системи склалися історично. Британська (канадська, австралійська та ін.) специфіка пояснюється тим, що за такої системи парламент фактично підлеглий уряду й відіграє роль законодавчого органу при кабінеті. У США Конгрес - це дуже сильний самостійний орган, і конгресмени відчувають себе впливовими політиками. Природно, члени однієї партії узгоджують свої позиції, але партійною дисципліною вони зв'язані не дуже жорстко.

2. ОСНОВНІ АСПЕКТІ ДІЯЛЬНОСТІ ПАРЛАМЕНТСЬКИХ ФРАКЦІЙ В УКРАЇНІ

2.1 Нормативно-правове регулювання парламентських фракцій в Україні

Реформування системи державної влади в Україні, визначальним етапом якого стало прийняття Закону "Про внесення змін до Конституції України" від 08. 12. 2004 року привело до появи в Україні нового суб'єкта конституційного права та конституційно-правових відносин - коаліції депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Свою оцінку змінам до Конституції України і до усіх конституційно-правових та управлінських новацій, що є наслідком цих змін, а також пропозиції щодо вирішення проблематики, яка виникла в зв'язку з прийняттям вищезазначеного Закону, дали в своїх роботах В. Погорілко, В. Мусіяка, В. Журавський, Н. Грушанська, М. Баглай та багато інших вчених конституціоналістів. Судді Конституційного Суду України, теж висловили своє ставлення, кожне з яких знайшло відображення в окремій думці вираженій суддями у письмовій формі і доданій до прийнятих Конституційним Судом рішень.

Йдеться, насамперед, про те, що починаючи з 8 грудня 2004 р. текст Конституції України містив в собі дві взаємно неузгоджені правові тенденції. Одна із них (підкріплена рішенням Конституційного Суду України від 8 квітня 2010 р. N 11-рп/2010, а також затверджена Законом України Постанова про Регламент Верховної Ради України, який вступив в дію як Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 9 березня 2010 року) - це абсолютизація вільного мандату народного депутата України і його визначальна роль при формуванні коаліції, друга (підкріплена рішеннями Конституційного Суду України від 17 вересня 2008 року № 16-рп/2008 і від 25 червня 2008 N 12-рп/2008) - основний пріоритет надавався парламентським фракціям, що як вбачається з положень виборчого законодавства та існуючої в Україні пропорційної виборчої системи є закономірним. Також, це суттєво зміцнює партійну дисципліну і піднімає на якісно новий рівень відповідальність перед виборцями.

Інакше кажучи, за даних обставин Конституція України містила в собі аргументи на користь відразу двох конкуруючих між собою правових позицій. Зокрема, типовим проявом і наслідком українського «конституційного дуалізму» слід вважати затвердження Законом України Постанови про Регламент Верховної Ради України, який вступив в дію як Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 9 березня 2010 року. Його ухвалення все одно не задовольняє вимог Конституції України. Адже якщо подивитися на пункт 21 статті 92 Конституції України, де говориться: «законами визначається організація і порядок діяльності Верховної Ради України...», але не затверджується нічого, як про це йдеться в самому законі [17].

На нашу думку, конкуренція між парламентською більшістю і меншістю в Україні має проходити в чітких законодавчо визначених межах та відповідати сучасним тенденціям розвитку інституцій конституційно усталених демократичних країн. Парламентська культура поведінки за нової конституційно-правової системи тільки формується, а тому спостерігається певний нормативний дисбаланс між двома парламентськими центрами - коаліцією та опозицією. Це відбувається за відсутності однозначних правил функціонування як коаліції, так і опозиції. А тому необхідним є внести ряд поправок до Основного Закону в яких слід чітко визначити, яка саме з двох правових тенденцій є юридично органічною і більш прийнятною для української правової системи. Не менш важливу роль в цих процесах відведено Конституційному Суду України - мінімізувати негативні наслідки подібного нормативного протистояння.

В процесі оптимізації законодавства України про діяльність парламентських або депутатських фракцій, було не мало спроб привести у відповідність із основними конституційними засадами функціонування Верховної Ради України принципи демократичного співіснування всіх сучасних парламентських інституцій, в тому числі, парадментські фракції, опозицію тощо. Саме тому в Україні з'явився Закон України «Про Регламент Верховної Ради України», який необхідною передумовою подальшої оптимізації діяльності найвищого представницького органу Україні.

Зазначимо, що порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій у Верховній Раді встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України та законами України "Про комітети Верховної Ради України", "Про статус народного депутата України".

Організаційне, правове, наукове, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, матеріально-технічне та фінансове забезпечення діяльності Верховної Ради, її органів, народних депутатів, депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді здійснює Апарат Верховної Ради.

Сесії Верховної Ради складаються із засідань Верховної Ради, засідань комітетів, тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій, що проводяться у період між пленарними засіданнями, роботи народних депутатів у депутатських фракціях та з виборцями. Комітет, тимчасова спеціальна комісія чи тимчасова слідча комісія можуть проводити свої засідання одночасно з пленарними засіданнями Верховної Ради лише за процедурним рішенням Верховної Ради [1].

Відповідно до статті 57 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» депутатські фракції формуються на першій сесії Верховної Ради нового скликання до розгляду питань про обрання Голови Верховної Ради України, створення органів Верховної Ради. Якщо цього не відбулося, головуючий на пленарному засіданні оголошує перерву для їх формування. Перед наступним пленарним засіданням Апарат Верховної Ради надає народним депутатам інформаційні матеріали, які були подані до Апарату Верховної Ради за день до початку зазначеного пленарного засідання, про сформовані відповідно до вимог цього Регламенту депутатські фракції.

Депутатські фракції формуються на партійній основі народними депутатами, обраними за списком політичних партій (виборчих блоків політичних партій), які за результатами виборів отримали депутатські мандати. Політична партія (виборчий блок політичних партій) має право формувати у Верховній Раді лише одну депутатську фракцію. Принципи функціонування депутатської фракції повинні бути демократичними і не суперечити вимогам Конституції України, Закону України "Про статус народного депутата України" та Регламенту Верховної Ради України.

Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» визначає також умови формування депутатських фракцій. Так, мінімальна кількість народних депутатів для формування депутатської фракції має становити не менше ніж 15 народних депутатів. Народний депутат може входити до складу лише однієї депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій) [1].

При цьому, Голова Верховної Ради України, Перший заступник та заступник Голови Верховної Ради України не входять до складу депутатської фракції.

Народний депутат, якого виключено чи який вийшов зі складу депутатської фракції, є позафракційним.

Позафракційні народні депутати можуть об'єднуватися у депутатську групу народних депутатів (далі - депутатська група). Мінімальна кількість народних депутатів для формування депутатської групи має становити не менше ніж кількість, визначена частиною першою статті 59 Регламенту.

Народний депутат може входити до складу лише однієї депутатської групи. Голова Верховної Ради України, Перший заступник та заступник Голови Верховної Ради України не входять до складу депутатської групи.

Депутатська група реєструється в Апараті Верховної Ради в порядку, встановленому статтею 60 Регламенту. Зареєстрована депутатська група має права депутатської фракції.

Кожна депутатська фракція (депутатська група) реєструється в Апараті Верховної Ради. Умовою реєстрації є надходження до Апарату Верховної Ради підписаного особисто кожним народним депутатом, який увійшов до складу депутатської фракції (депутатської групи), письмового повідомлення про сформування депутатської фракції (депутатської групи). У письмовому повідомленні зазначаються повна (та, за наявності, скорочена) назва депутатської фракції (депутатської групи), її персональний склад та партійна належність членів депутатської фракції (депутатської групи), а також прізвища голови депутатської фракції (депутатської групи) та заступників голови депутатської фракції (депутатської групи) з розрахунку не більше одного на 15 членів депутатської фракції (депутатської групи). Повна та скорочена назва депутатської фракції має збігатися з назвою відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій). Повна та скорочена назва депутатської групи не повинна співпадати з назвами зареєстрованих депутатських фракцій (депутатських груп).

Після відповідного оформлення матеріалів про утворення депутатської фракції (депутатської групи) головуючий на пленарному засіданні інформує народних депутатів про реєстрацію такої депутатської фракції (депутатської групи), її кількісний склад, голову депутатської фракції (депутатської групи) та заступників голови депутатської фракції (депутатської групи). Інформаційні матеріали про депутатську фракцію (депутатську групу) після її реєстрації надаються народним депутатам. У такому ж порядку повідомляється про зміни в складі депутатської фракції (депутатської групи).

Про вступ, вихід зі складу зареєстрованої депутатської фракції (депутатської групи) народний депутат повідомляє письмово головуючого на пленарному засіданні. Письмове повідомлення народного депутата про входження до складу тієї чи іншої депутатської фракції (депутатської групи) погоджується з головою цієї депутатської фракції (депутатської групи). Повідомлення про виключення із складу депутатської фракції (депутатської групи) робить головуючий на пленарному засіданні за поданням голови депутатської фракції (депутатської групи).

Депутатська фракція (депутатська група), склад якої стає меншим від необхідної мінімальної кількості народних депутатів, визначеної частиною першою статті 59 цього Регламенту, через 15 днів після дня настання такого факту оголошується Головою Верховної Ради України розпущеною.

Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» надає окремого статусу міжфракційному депутатському об'єднанню. Тобто, народні депутати можуть добровільно об'єднуватися у міжфракційні депутатські об'єднання без реєстрації, кадрового, матеріально-технічного, інформаційного, організаційного забезпечення їх діяльності Апаратом Верховної Ради України. Міжфракційне депутатське об'єднання не має прав депутатської фракції (депутатської групи), передбачених цим Регламентом. Про створення міжфракційного депутатського об'єднання оголошує головуючий на пленарному засіданні за письмовим повідомленням керівника такого об'єднання [1].

Також, законодавство України містить окремі механізми регулювання взаємодії депутатських (парламентських) фракцій. Провідну роль в цьому процесі відіграє Погоджувальна рада депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Погоджувальна рада створюється як консультативно-дорадчий орган для попередньої підготовки і розгляду організаційних питань роботи Верховної Ради. До складу Погоджувальної ради входять Голова Верховної Ради України, Перший заступник і заступник Голови Верховної Ради України, голови депутатських фракцій (голови депутатських груп) з правом ухвального голосу та голови комітетів з правом дорадчого голосу. У разі відсутності голови депутатської фракції (голови депутатської групи) чи голови комітету за їх дорученням у засіданні Погоджувальної ради бере участь відповідно заступник голови депутатської фракції (заступник голови депутатської групи), перший заступник (заступник) голови комітету з правом відповідно ухвального чи дорадчого голосу.

Головує на засіданнях Погоджувальної ради Голова Верховної Ради України, а в разі його відсутності - Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України.

Народні депутати мають право бути присутніми на засіданнях Погоджувальної ради, брати участь у обговоренні питань, що розглядаються, вносити пропозиції щодо проектів порядку денного сесії, розкладу пленарних засідань та тижневого порядку денного пленарних засідань (статті 20, 24, 25 Регламенту Верховної Ради України).