Реформирование сети и деятельности учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Таким образом, не только учреждения, построенные по семейному типу, могут стать альтернативным вариантом детскому дому в существующей системе реформирования интернатных учреждений. Появляется основание говорить о других формах и подходах к решению проблемы социального сиротства, в том числе и о реформировании социально - образовательной среды интернатного учреждения с сохранением его государственного статуса. В связи с этим концепция Г. Гмайнера, на которую ссылается А. Васильев, в рамках которой сироты должны жить в детских учреждениях вместе с воспитателями, выполняющими функции социальных родителей, может приобрести новую направленность в рамках политики деинституционализации.

Ретроспективный анализ проблемы деинституционализации, проведенный А.С. Тигановым, показывает, что процессы деинституционализации затрагивали различные страны Европы и Америки, начиная с XIX века. Так, в США деинституционализация способствовала созданию широкой сети различных негосударственных форм помощи - консультативных клиник и центров, «открытых» учреждений, полустационаров, специальных клубов, центров реабилитации и трудотерапии. Значительная роль при этом отводилась созданию общественных форм социальной поддержки населения. Затем стали возникать общественные движения по оказанию помощи «людям улицы», создавались разные комитеты, ассоциации, деятельность которых была направлена на организацию приютов, убежищ для одиноких и семейных бездомных.

В ряде регионов России, по данным Г.В. Семьи, с конца 90-х гг. ХХ века стали широко использоваться различные формы и подходы к решению проблемы социального сиротства. В Новгородской области интенсивно развивается патронатная форма устройства детей, что приводит к закрытию интернатных учреждений. В целом решать проблему деинституционализации пытаются около 25-ти субъектов РФ. О своей готовности к проведению политики деинституционализации заявляют и другие страны: Казахстан (в республике проводится ситуационный анализ, продвигается патронат как форма профессиональной замещающей заботы, разрабатываются оценки эффективности процесса деинституционализации, обсуждаются цели и стратегия развития семейных форм устройства детей), Румыния (создается модель замещающей заботы о детях), Белоруссия (приоритет отдается семейному устройству, помещение ребенка в детский дом рассматривается как крайняя мера) и др.

Но для того, чтобы политика деинституционализации была эффективной, необходим комплексный подход к решению указанной проблемы, предусматривающий проведение целого ряда мероприятий: стимулирование развития семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей; реформирование системы работы по опеке и попечительству над детьми; внедрение технологий раннего выявления семейного неблагополучия и своевременного оказания помощи семье и ребенку; реформирование детских интернатных учреждений, их перепрофилирование с целью создания условий проживания, воспитания и образования для детей, которые не могут быть по разным причинам переданы на воспитание в семьи и т.д. С точки зрения политико-правового подхода (Е.И. Аветисова, А.Д. Белкина, В. Вольфенсберг, Г.Ф. Григорьева, C.Г. Кирдина, Н. Лисицына, Е.А. Макушина, Е.Б. Мизулина), деинституционализация - это реформирование учреждений интернатного типа, поиск новых форм устройства детей, в частности передача в приемные семьи, создание детских «деревень», патронат и др [31].

2.2 Государственная политика в области социальной защиты детей-сирот в контексте реформирования

Согласно Указу Президента РФ от 1 июня 2012 г. N 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 год» к категории детей, нуждающихся в особой заботе государства, относятся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, дети с ограниченными возможностями здоровья, включая детей-инвалидов и ВИЧ-инфицированных детей. Обеспечение равных возможностей для этих групп детей базируется на принципе не дискриминации.

Активная государственная политика, направленная на стимулирование граждан к семейному устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, привела к значительному сокращению числа детей, воспитывающихся в учреждениях интернатного типа (на 42 процента за последние пять лет; в 2011 году - на 105,7 тыс. детей). Вместе с тем существенно изменился контингент детей в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: около 70 процентов - дети подросткового возраста, 33 процента - дети с ограниченными возможностями здоровья, 40 процентов - дети, имеющие братьев и сестер. При существующей системе материального и нематериального стимулирования граждан таких детей сложно передать в семьи.

Наряду с экономическими потерями в результате пребывания детей в институциональных условиях общество несет огромные социальные издержки, связанные с социализацией выпускников учреждений интернатного типа, многие из которых с трудом адаптируются в обществе, подвержены высокому риску социальной дезадаптации и противоправного поведения, с воспроизведением моделей деструктивного поведения в последующих поколениях.

Для осуществления реформирования государством были поставлены следующие задачи:

Обеспечение приоритета семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Реформирование сети и деятельности учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе для детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья.

Создание системы постинтернатного сопровождения выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа для их социализации в обществе.

Обеспечение в соответствии с международными стандартами прав детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья на воспитание в семьях, полноценное участие в общественной жизни, получение качественного образования всех уровней, квалифицированной медицинской помощи, охрану здоровья и реабилитацию, социализацию, юридическую и социальную защиту, профессиональную подготовку, доступную среду.

Создание системы ранней профилактики инвалидности у детей.

Всесторонняя поддержка семей, воспитывающих детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья: создание современной комплексной инфраструктуры реабилитационно-образовательной помощи детям-инвалидам и детям с ограниченными возможностями здоровья, внедрение таких детей в среду обычных сверстников, обеспечение их нормального жизнеустройства в будущей взрослой жизни.

А так же меры, направленные на защиту прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей:

Совершенствование законодательства Российской Федерации, касающегося развития форм жизнеустройства детей, от которых отказались при рождении, включая прекращение практики длительного содержания "отказных" детей в детских больницах без медицинских показаний.

Разработка и внедрение программы комплексной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, раннего возраста.

Организация работы по реабилитации и восстановлению в родительских правах родителей воспитанников учреждений интернатного типа, поиску родственников и установлению с ними социальных связей для возврата детей в родные семьи.

Совершенствование системы стимулирования граждан, желающих принять на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, путем расширения перечня и улучшения качества услуг таким семьям.

Применение обязательного психологического тестирования для кандидатов в опекуны, попечители, усыновители.

Улучшение качества подготовки потенциальных замещающих родителей в целях исключения возврата детей из замещающих семей в учреждения интернатного типа.

Создание системы профессионального сопровождения усыновителей, опекунов, попечителей, приемных родителей в период адаптации и на последующих этапах жизни ребенка.

Перепрофилирование учреждений интернатного типа в службы по поддержке семей и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в реабилитационные центры, другие учреждения в соответствии с потребностями региона.

Переход к системе открытого усыновления с отказом от тайны усыновления.

Обеспечение выполнения в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Рекомендаций Комитета министров Совета Европы о правах детей, находящихся в учреждениях опеки.

Продолжение реформирования учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, путем разукрупнения, создания в них условий, приближенных к семейным, создания новых современных детских домов квартирного типа и в форме детской деревни с учетом международных норм и современных методов развития, воспитания, реабилитации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при активном участии волонтеров и некоммерческих организаций.

Разработка и внедрение программы подготовки воспитанников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, к самостоятельной жизни по окончании пребывания в них.

Внедрение технологии "социальных лифтов" для выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в системе образования и при трудоустройстве.

Внедрение правовых механизмов общественного контроля за обеспечением прав детей в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детских домах-интернатах.

Продолжение создания и развития региональных систем постинтернатного сопровождения и адаптации выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья.

Совершенствование законодательства Российской Федерации в области защиты имущественных и неимущественных (личных) прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе своевременное обеспечение лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, благоустроенными жилыми помещениями.

Государство и парламентарии приступили к исполнению декабрьских указов президента о защите интересов семьи и детей. Систему стационарных учреждений для сирот (детдомов и интернатов) решили реформировать: ввести новую типологию этих учреждений и за четыре года резко сократить их число, повсеместно передавая сирот в семьи, причем в упрощенном порядке. Кроме того, сиротам будут чаще повышать социальные пособия.

Итак, рассмотрим, в чем же заключается суть реформирования.

На начальном этапе должна быть разработана “дорожная карта” - поэтапная программа реформирования системы организаций для сирот. Основной идеей реформы послужит то, что содержание сирот в детдомах должно стать лишь временной мерой - до полноценного устройства ребенка в семью, а так же заменить сети интернатов традиционного типа комплексом новых служб. Часть из них - места постоянного проживания детей, нуждающихся в специальном уходе, либо места временного проживания. Другие же призваны помогать семьям, взявшим ребенка на воспитание, либо семьям, где есть риск лишения кровных родителей их родительских прав. Традиционные детские дома будут временной формой устройства, а задача государства - их разукрупнение, разумеется, при использовании их ресурсов и кадров. То есть не весь персонал уволят, но сократить число детдомов необходимо даже при том, что сейчас они переполнены. Сегодня только 7% таких учреждений имеют положенную по закону наполняемость контингентом - до 20 детей. В подавляющем большинстве учреждений - более 100 детей. Такое переполнение недопустимо, исходя из этого, программа реформирования должна подразумевать, что сирот нельзя изолировать, то есть они должны иметь все возможности обучаться в обычных образовательных учреждениях, с обычными детьми из семей, и никаких препятствий для этого не должно быть. Департаментом социальной защиты населения г. Москвы была представлена новая модель профилактики социального сиротства и устройства детей в семью.

По официальным данным, на начало этого года из числа детей, оставшихся без попечения родителей, 77% устроены в семьи, а 23% воспитываются в детдомах-интернатах. В среднем по РФ около 80% детей устраивают в семьи. По городской статистике по возврату детей в семьи, из числа устроенных в семьи детей 35% вернулись в кровные семьи, 58% - в замещающие семьи, а 7% находятся в процессе оформления возврата в семью.

Основная цель новой модели - сформировать единое детское реабилитационное пространство, и за 2013 - 2016 годы вывести город на качественно иной уровень профилактики семейного неблагополучия. Исходя из этого, можно определить прогнозные показатели, к которым нужно стремиться. Прежде всего - это увеличение числа детей, передаваемых в семьи, на 15% ежегодно. Далее - динамика сокращения числа детдомов: с 48 до 33, а также сокращение общей численности детей в детдомах и интернатах на 75% (с 4000 до 1000). Сокращение числа детей, родители которых ограничены в родительских правах или лишены их, - на 50%.

Вводные для реорганизации всей инфраструктуры профилактики сиротства уже есть: к примеру, Департамент социальной защиты Москвы контролирует через 115 своих районных управлений 26 центров социальной помощи, 80 центров социального устройства, 11 социально-реабилитационных центров и 48 детдомов. Основная технология это - единый процесс работы с ребенком, которого будет вести одна и та же структура (от центра содержания до нового родителя), а в идеале - один и тот же специалист, другими словами нельзя допустить, чтобы ребенка постоянно перебрасывали из одних рук в другие. Основными мероприятиями должны стать: раннее выявление безнадзорных детей (и проблемных семей - через органы опеки, которым будут обязаны помогать чуть ли не все службы, соприкасающиеся с детской сферой), реорганизация детдомов в центры семейного устройства и развитие системы стимулирования - материального и морального поощрения специалистов по работе с детьми. Будут постепенно зарплаты повышать. Помимо 26 центров социальной помощи, в Москве сформируют 72 отдела социальной помощи семье и детям. В их функции должны включаться: выявление и обследование неблагополучных семей и работа с ними с целью сохранения ребенка в семье. Ну а если родители не образумятся - в действие вступают соответствующие нормы законодательства о социальном патронате.

Правительство внесло в ГД законопроект, облегчающий устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи. Граждан, желающих взять ребенка в семью или стать опекунами для детей-сирот, государство поддержит материально и организационно, упростив процедуру усыновления и убрав ряд бюрократических препон. Документ более чем в 7 раз увеличивает единовременное пособие при передаче на усыновление ребенка-инвалида, ребенка в возрасте старше 7 лет и детей, являющихся братьями и сестрами. На каждого такого ребенка пособие составит в среднем 100 тыс. руб. (сейчас минимальное единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью - 8 тыс. руб.; в 2013 году, с учетом индексации, оно составит 13 тыс. руб.).

Основная идея законопроекта в том, что решать судьбу ребенка в большинстве случаев станет суд - то есть закон, а не циркуляр, состряпанный чиновником. Так, по проекту, будет легче стать опекуном ребенка для родственников “второй очереди” (взрослые братья, сестры). Будет упразднено обязательное требование, по которому усыновитель, не состоящий в браке, должен быть старше ребенка на 16 лет и более, - это решит суд. Уменьшится срок (с 30 до 10 дней), в течение которого судебное решение об усыновлении вступает в силу, а значит, и срок подачи апелляции. Что, по мысли авторов, тоже в интересах ребенка, так как все это время усыновляемый проводит в интернате, то есть “в негативной среде”. С 30 дней до 6 месяцев увеличится срок, в течение которого ребенок остается под временной опекой, пока решается вопрос о его судьбе.

Из законодательства исключат ранее введенную обязанность для претендентов проходить перед усыновлением спецкурсы - но только для тех кандидатов в усыновители, которые уже имеют успешный опыт воспитания “безнадзорных” детей. Опекунов и попечителей освободят от обязанности вести ежедневный учет мелких бытовых расходов на обеспечение воспитанников всем необходимым (продовольствие, лекарства, предметы первой необходимости и т.д.).

В феврале в администрации президента РФ прошло совещание по реализации детских инициатив президента. Прежде всего - Указа президента РФ от 28.12.2012 № 1688 “О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей”.

В администрации президента предложили изменить типологию организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и собрать из региональных органов соцзащиты “предложения по оптимизации” нынешней сети детдомов и интернатов, а также по «формированию предлагаемых типов организаций».

Новая типология организаций для детей-сирот (с наполняемостью не более 30 детей):

Центр временного пребывания для детей до 1 года (сейчас - дома ребенка). Контингент: дети до 1 года, в том числе с любыми нарушениями функций организма. Подчиненность: органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере здравоохранения. Основные функции: медицинское сопровождение ребенка.

Центр семейного устройства для детей дошкольного возраста (сейчас - детдома, дома-школы и дома ребенка). Контингент: дети от 1 до 7 лет, в том числе с незначительными и умеренными нарушениями функций организма. Структура: группы семейного типа для временного и постоянного пребывания детей. Подчиненность: органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере образования. Основные функции: сопровождение детей и дошкольное образование.

Центр семейного устройства (из детдомов, домов-школ и школ-интернатов). Контингент: дети от 7 до 18 лет, в том числе с незначительными и умеренными нарушениями функций организма. Структура: группы временного и постоянного пребывания. Подчиненность: органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере образования. Основные функции: сопровождение детей и обучение в учреждениях образования.

Центр для детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями (сейчас - детские дома-интернаты, специальные коррекционные школы-интернаты). Контингент: дети от 2 до 18 лет, дети-инвалиды и дети с выраженными и значительно выраженными нарушениями функций организма.

Структура: группы временного и постоянного пребывания детей, группы дневного пребывания. Подчиненность: органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере соцзащиты. Основные функции: специальное сопровождение детей, в том числе медицинское, уход за ними; обучение по индивидуальным программам (при наличии противопоказаний к посещению общеобразовательных учреждений)».

26 декабря 2012 года было принято постановление Совета Федерации «О мерах по совершенствованию механизма усыновления детей гражданами Российской Федерации», где предложено подготовить Правительству изменения в статью 156 Уголовного кодекса в части конкретизации понятия «ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего».

20 февраля в связи с гибелью российского ребёнка Максима Кузьмина Совет Федерации принял постановление «О мерах по предотвращению фактов гибели российских детей, усыновлённых гражданами Соединённых Штатов Америки», и обращение Совета Федерации к Конгрессу Соединённых Штатов Америки в связи с трагической гибелью российского ребёнка.

В настоящее время Государственной Думой принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предупреждения торговли детьми, их эксплуатации, детской проституции, а также деятельности, связанной с изготовлением и оборотом материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних»; в первом чтении принят проект федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», предусматривающих установление ответственности за получение сексуальных услуг несовершеннолетнего.

Из законопроектов, находящихся на рассмотрении, также хотелось бы отметить: проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования прав потерпевших в уголовном судопроизводстве» и проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», разработанный Правительством РФ во исполнение Указа Президента РФ от 28.12.2012 № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

В феврале 2012 года принят федеральный закон по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Но тогда уже понимали, что к нему потребуется внесение дополнений. И вместе с депутатами Госдумы такие изменения были внесены. Законопроект предотвращает возникновение нестабильной и непредсказуемой административной и судебной практики в вопросах обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В этой связи Счетная палата проверила всё, что происходит с этим вопросом на местах и установила неудовлетворительное исполнение регионами обязательств по обеспечению жильем детей-сирот.

Если назвать цифры, то в 2011 году, по данным Счетной палаты, жильем были обеспечены 22,2 тысячи детей-сирот, или 23,8 процента стоящих в очереди на получение квартир. (рис. 1).

То есть, не обеспечены 72356 человек, или 76,2 процента из числа очередников.



Рисунок 1 - Обеспечение жильем детей

2.3 Анализ внедрения основных перспективных направлений реформирования деятельности учреждений для детей сирот

Развитие семейных форм устройства детей-сирот, которое активно началось в 2007 году, привело к тому, что, с одной стороны, существенно изменился контингент детей-сирот в учреждениях для детей-сирот; с другой, учреждения для детей-сирот стали выполнять не свойственные им в соответствии с Типовым положением «вынужденные» функции в соответствии с современными вызовами. Это и подготовка воспитанников к переходу в семью, к самостоятельной жизни, психологическая реабилитация тех детей, которых вернули обратно в учреждение из семьи.

Сегодня в учреждениях находятся в основном дети «риска по семейному устройству», то есть мало востребованные кандидатами при существующей системе стимулирования и просветительско-информационной работе с обществом. Это следующие категории детей: во-первых, - дети подросткового возраста старше 10 лет - 70 %; во-вторых, это дети с ограниченными возможностями - до 25%, из них дети-инвалиды составляют 11-13%. В третьих, это дети из многодетных семей, проживающие в детских учреждениях по три и более человек - 26 %. Можно выделить еще два фактора риска по семейному устройству - этнический, который может уменьшать шанс ребенка попасть в семью, и конфессиональная принадлежность кандидатов в замещающие родители и соответствующие требования к ребенку с их стороны.

В Республике Беларусь очень активно развиваются именно формы детских деревень, детских городков, детских домов семейного типа, а детские дома семейного типа являются формой семейного устройства детей-сирот. У нас их в стране всего четыре и в них воспитывается 60 детей. А белорусы сделали ставку на эти виды учреждений, только в пролом году открыто 26 детских домов семейного типа.

С другой стороны, у нас сейчас в регионах пошла инициатива создания детских городков и детских деревень по типу детской деревни COC. Ряд регионов деревни делают в виде коттеджей для приемных семей с детьми-инвалидами (проект Московской области под названием «Семейный городок»).

В свете выполнения указов Президента РФ стоит сложная задача. С одной стороны детский дом - это временное проживание ребенка до его семейного устройства, с другой, - детский дом не должен стать «накопителем» в аэропорту перед отправкой самолета, а настоящим домом для тех, кто не сможет приобрести семью.

Основной вопрос, - каким должен быть детский дом сегодня, завтра и так далее. Здесь можно выделить следующие основные направления, которые уже определены Национальной стратегией действий в интересах детей. Прежде всего, это разукрупнение таких организаций и создание в них благоприятных условий для жизни, воспитания, развития детей в приближенных к семейным условиям проживания и воспитания.

Приведем некоторые данные. Сегодня по данным федерального мониторинга только семь процентов учреждений имеют наполняемость до 20 детей. И с другой стороны у нас около 20 процентов учреждений, где до сих пор свыше 100 детей. И, наверное, мы не сможем в ближайшее время обеспечить наполняемость 15-20 детей в каждом детском доме, но, может быть, 30 и уж точно 50, это мы просто обязаны сделать. И это необходимо делать в ближайшие годы совместно с субъектами Российской Федерации.

И далее, если говорить о содержании деятельности этих организаций, то одним словом это можно охарактеризовать как их открытость, опять-таки в широком смысле слова. Прежде всего, это в той или иной форме общественный контроль над соблюдением прав детей в таких организациях, то есть не должны их оставлять, чтобы они «варились в собственном соку». И необходима связь с обществом, в том числе и в плане контроля над тем, что там происходит. Безусловно, у каждого ребенка должен быть доступ к информации о своих правах, и у него должна быть возможность в случае необходимости обратиться в любую контрольную или надзорную организацию.

Если говорить об открытости, следует сказать о том, что, наверное, большинство детей, которые находятся в детских домах, должны обучаться в обычных школах или профессиональных училищах. То есть в обычных образовательных организациях по месту жительства. Если же по каким-то причинам это невозможно, в любом случае необходимо организовывать участие таких детей вместе с другими сверстниками из семей в различных мероприятиях досуговых, спортивно-оздоровительных, развлекательных и так далее.

Особое внимание необходимо уделить общению детей с родственниками, за исключением, конечно, тех случаев, когда такое общение противоречит интересам детей, что определено Семейным кодексом.

И очень важный момент с учетом того, что приоритетом является семейная форма устройства детей-сирот - это использование ресурсов таких организаций (это детские дома, дома ребенка, дома-интернаты, то есть любая организация для детей-сирот) в деятельности по семейному устройству детей этой категории, а также в деятельности по социальной адаптации выпускников таких организаций.

Необходимо помнить о том, что сегодня детским учреждениям для детей-сирот предоставлена возможность временной передачи детей, воспитанников таких организаций, на воспитание в семьи граждан.

Хотелось бы отметить такой аспект, как взаимодействие организаций для детей-сирот с негосударственным сектором. Это, прежде всего волонтеры, организации, которые создаются негосударственными структурами, в том числе религиозными. Это тот блок, который все эти годы пытались развивать, но который до настоящего времени все-таки нуждается в дополнительном, прежде всего нормативном урегулировании.

В соответствии с планом мероприятий Правительства по реализации Национальной стратегии в ближайшее время должны быть подготовлены рекомендации для субъектов Федерации по совершенствованию деятельности детских организаций для сирот.

В качестве примера можно привести Калужскую область, в которой реализуется в рамках Фонда «Право ребенка на семью» программа реформирования сети государственных образовательных учреждений. И здесь как раз есть примеры всех трех видов трансформации. Скажем, на базе Азаровского детского дома-школы создан Центр постинтернатного сопровождения. И за 2012 год центр 120 выпускников сопровождал после выхода из интернатного учреждения. На базе детского дома №3 г. Калуги создано структурное подразделение - Центр семейного воспитания. Деятельность центра нацелена на то, чтобы готовить детей-сирот и родителей к воссоединению,- в замещающих семьях, и на работу с биологическими семьями, которые отказались от своих детей.

Другая школа-интернат, Кондровский детский дом, создал центр оказания помощи семье и детям. И сотрудники центра проводят плановую работу по подготовке детей-сирот к жизни самостоятельной уже после выхода из интерната. 28 воспитанников и 10 выпускников прошли за прошлый год подобного вида подготовку.

В Ставропольском крае также реализуется соответствующая программа. В ней участвует 10 интернатных учреждений. И там уже созданы две службы сопровождения замещающих семей, четыре отделения мобильного психолого-педагогического сопровождения, опять же замещающих из социально неблагополучных семей, семь семейных центров, две службы примирения, работающие с участковыми по урегулированию семейных и школьных конфликтов.

Ульяновская область показывает пример создания на базе коррекционного детского дома службы консультативно-реабилитационной работы с женщинами, оказавшимися в трудной жизненной ситуации, которые временно разместили собственных детей в детском доме. Здесь работа ведется и с самими детьми, и с этими женщинами в перспективе их воссоединения. И в 2012 году пять детей были возвращены в кровную семью.

Примеры такой работы есть в Тамбовской области. В Курганской области тоже идет системное преобразование в интернатных учреждениях.

Семейное устройство детей, оставшихся без попечения родителей, подразумевает не только формирование нового семейного пространства замещающей семьи, но и работу по социальной реабилитации кровной семьи воспитанника детского дома.

Современная социальная политика как раз ориентирована на сохранение ребенка в своей кровной семье.

Очень важной на современном этапе является задача формирования позитивного общественного мнения в отношении семейного жизнеустройства ребенка-сироты.

Принципиально существенное реформирование должно произойти именно в системе учреждений для детей-сирот. Они должны быть не только центрами, куда дети помещаются под надзор, как сегодня это происходит в детских домах для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, это должны быть центры, которые, прежде всего, осуществляют всю работу для того, чтобы сохранить ребенка в биологической семье. Если возможно, возвратить в кровную семью, если на какой-то период его пришлось поместить в это учреждение.

Предполагается увеличить денежные средства на содержание детей старшего возраста, детей с ограниченными возможностями в развитии и детей-инвалидов, чтобы обеспечить их устройство и профессиональную защиту.

Приоритетные направления деятельности системы учреждений

Первое - это внедрение системы постинтернатного сопровождения выпускников детских домов и приемных семей. За вознаграждение постинтернатные воспитатели оказывают свои услуги и обеспечивают сопровождение лиц из числа детей сирот в возрасте до 23 лет.

Параллельно с сокращением численности воспитанников развернута сеть государственных услуг, направленных на предупреждение социального сиротства. Оказываются услуги по реабилитации семей и детей, находящихся в социально опасном положении, организовано предоставление услуг по сопровождению замещающих семей, направленное на предупреждение повторного социального сиротства. И первая услуга направлена на сокращение численности лишенных родительских прав.

Что касается услуги по сопровождению замещающих семей, то сегодня уже смело можно сказать, что обеспечен 100-процентный охват комплексным психолого-педагогическим сопровождением семей, которые воспитывают детей-сирот - опекунские приемные семьи.

Для того чтобы активизировать устройство тех детей, у которых по возрасту и по состоянию здоровья есть наибольшие шансы быть устроенными семьей, преимущественно именно усыновителей, созданы такие центры, как межведомственные центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей. Туда помещаются дети в возрасте от нуля до девяти лет, в том числе братья и сестры. Это, во-первых.

Во-вторых, межведомственные, они предполагают, что соучредителями являются еще и ведомства здравоохранения. Кроме того, это учреждение находится в ведении Министерства социального развития, равно как и все остальные учреждения сиротские, также находятся в ведении министерства социального развития края.

Проблемными вопросами, которые для нас сегодня остаются острыми, -- это все-таки тот контингент воспитанников, который остался в результате развития семейных форм устройства в детских домах; это кадровая проблема, поскольку в таких сложных обстоятельствах, в таких условиях работать по-новому; и поиск квалифицированных кадров затруднен сегодня.

Получается, что с предстоящими изменениями пока ясности именно в решении кадрового вопроса тоже нет, поскольку есть тревога за то, что люди могут потерять определенные стимулы в виде выслуги лет, в виде отраслевых наград, не имея возможности работать в учреждениях, имеющих статус образовательных.

2.4 Анализ Проекта Федеральной целевой программы "Россия без сирот" на 2013 - 2020 годы

Комплексное, системное решение проблем семейного неблагополучия и улучшения положения детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, во всех сферах их жизнедеятельности возможно только в рамках специальной Федеральной целевой программы. Такое решение необходимо для реализации конституционных обязательств государства в сфере охраны семьи, материнства, отцовства и детства, обеспечения выполнения Конвенции ООН о правах ребенка, других международных обязательств России.

Федеральная целевая программа "Дети России" на 2007 - 2010 годы (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.01.2007 № 79-р), срок действия которой истек более года назад, не выделяла подпрограммы, посвященной улучшению положения детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Постановка и решение указанных проблем в других федеральных концепциях, стратегиях, доктринах и целевых программах отличаются фрагментарностью и отсутствием комплексного подхода.

Дети - сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, во многих важнейших федеральных программных и стратегических документах, к сожалению, не выделяются в качестве целевой группы, следовательно, специфика работы с этой, одной из наиболее социально незащищенной категории детей, в них не учитывается.

Отличие Программы «Россия без сирот» от ранее действовавших федеральных целевых программ состоит в выделении детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в качестве основной целевой группы, системном подходе к решению проблем семейного неблагополучия и улучшения положения указанной категории детей, а также в направленности предусмотренного ею комплекса мер:

- на раннюю профилактику социального сиротства;

- культивирование традиционных семейных ценностей, ориентацию на создание и поддержку многодетных семей, в том числе приемных;

- расширение семейных форм устройства детей-сирот и детей? оставшихся без попечения родителей, и обеспечение их вариативности;

- создание наиболее благоприятных условий для воспитания детей в российских, как биологических, так и замещающих семьях;

- стимулирование российского усыновления и иных семейных форм устройства детей в семьи граждан Российской Федерации;

- минимизацию практики усыновления российских детей иностранными гражданами, проживающими за рубежом;

- деинституциализацию и разукрупнение детских сиротских учреждений, их перепрофилирование в современные, оснащенные необходимыми кадровыми ресурсами, материально-техническими и учебно-методическими средствами центры подготовки и профессионального сопровождения приемных и иных замещающих семей, а также в центры реабилитации, социальной адаптации и профессиональной ориентации детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- перераспределение бюджетных средств с финансирования государственных сиротских учреждений на всемерную поддержку семей, принимающих на воспитание детей - сирот и детей? оставшихся без попечения родителей.

Это позволит сэкономить значительные средства и направить их на поддержку семей с несовершеннолетними детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации, приемных и иных замещающих семей.

Прогноз развития ситуации в сфере семейного неблагополучия и положения детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Вероятными последствиями принятия при реализации настоящей Федеральной целевой программы комплекса мер, направленных на улучшение положения детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, могут стать:

- снижение количества детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе за счет сокращения вторичной волны социального сиротства, вызванной неадекватной социализацией, социальной незащищенностью выпускников учреждений интернатного типа;

- сокращение доли детей, находящихся на государственном обеспечении в учреждениях интернатного типа;

- повышение эффективности работы по созданию благоприятных условий для обеспечения жизнедеятельности детей-сирот, увеличению количества детей, оставшихся без попечения родителей, передаваемых в семьи;

- сокращение количества детей-инвалидов из числа детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- сокращение численности безнадзорных и беспризорных детей;

- сокращение числа правонарушений среди несовершеннолетних;

- сокращение числа детей - жертв жестокого обращения и иных преступлений, в том числе со стороны лиц, на которых возложены обязанности по их воспитанию;

- возрождение и поддержка традиционных семейных ценностей, ориентации на деторождение в законном браке;

- рост мотивации граждан на рождение детей и прием на воспитание в семьи детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Показатель устройства в семьи граждан детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, позволит реализовать положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2011 года.

Целями Программы являются существенное сокращение масштабов семейного неблагополучия, социального сиротства, расширение практики передачи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на семейные формы воспитания, улучшение положения таких детей, расширение правовых, материальных и социальных гарантий их полноценного развития и воспитания.

Задачами Программы являются:

- совершенствование на федеральном и региональном уровнях нормативно-правового регулирования деятельности, направленной на реализацию государственной политики в сфере профилактики семейного неблагополучия, социального сиротства и улучшения положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- создание эффективных организационно-правовых механизмов охраны и защиты прав детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с учетом российского и зарубежного опыта;

- реформирование и оптимизация системы органов и учреждений, действующих в сфере охраны и защиты прав детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- организация мониторинга положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также причин и условий социального сиротства в Российской Федерации;

- совершенствование форм и методов статистического наблюдения и анализа положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- совершенствование деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению семейного неблагополучия и социального сиротства детей в Российской Федерации;

- модернизация региональной политики в сфере профилактики семейного неблагополучия и социального сиротства детей;

- реализация в регионах мер социально-экономической, информационной, психолого-педагогической и иной поддержки семей с несовершеннолетними детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации;

- повышение эффективности выявления, учета и оказания помощи семьям с несовершеннолетними детьми, находящимся в социально опасном положении;

- повышение эффективности защиты прав и обеспечения безопасности детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в детских учреждениях;

- обеспечение реабилитации, социальной адаптации и профориентация детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- обеспечение профессиональной подготовки и социальной защищенности выпускников детских учреждений интернатного типа;

- совершенствование мер предупреждения преступлений, совершаемых в отношении наименее социально защищенных групп детей.

Ожидаемые результаты реализации Федеральной целевой программы. Реализация предусмотренных Федеральной целевой программой мер даст возможность последовательно осуществлять меры по улучшению положения детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сокращению масштабов семейного неблагополучия и социального сиротства детей, что должно привести к улучшению демографической ситуации, укреплению социального института семьи, упрочению традиционных для России семейных ценностей, укреплению интеллектуального потенциала страны.

Финансирование Программы из федерального бюджета (в соответствии с установленным законодательством РФ перераспределением полномочий) обеспечит выравнивание в разных сферах жизнедеятельности положения детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих в разных регионах страны и соблюдение конституционного принципа равенства всех перед законом.

Такой общегосударственный подход:

- приведет к росту числа разрабатываемых и внедряемых инновационных проектов по социальной реабилитации и адаптации детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и развитию разнообразных форм устройства детей-сирот в семью;

- обеспечит создание и эффективное функционирование единой системы выявления и учета детей, находящихся в социально опасном положении;

- позволит повсеместно организовать эффективную систему адаптации и реабилитации детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказавшихся в социально опасном положении;

- создаст условия для обеспечения детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также семей, принявших на воспитание таких детей, мерами социально-психологической поддержки и медико-социальной помощи;

- обеспечит условия для реструктуризации и перепрофилирования детских домов и школ-интернатов для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Реализация мероприятий Программы позволит организовать эффективную систему работы по предупреждению семейного неблагополучия и профилактике социального сиротства, направленную на оказание помощи семье, находящейся в трудной жизненной ситуации.

В результате выполнения мероприятий указанной Программы предполагается увеличить количество прошедших социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, что создаст условия, обеспечивающие снижение детской беспризорности, значительное снижение количества безнадзорных детей, сокращение социального сиротства и противоправного поведения несовершеннолетних.

Выполнение мероприятий указанной Программы позволит снизить количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, передаваемых в учреждения на полное государственное обеспечение, увеличить количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, передаваемых на воспитание в семьи граждан, обеспечить эффективную социализацию детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, и их интеграцию с обществом.

Реализация Программы в части усиления профилактической направленности деятельности учреждений образования, здравоохранения и социального обслуживания семьи и детей будет способствовать сокращению базы социального неблагополучия семей с детьми, приводящего к социальному сиротству, и снижению тем самым доли детей, нуждающихся в государственном попечении.

Эффективно действующая система учреждений, предоставляющих социальные и иные услуги семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации или в социально опасном состоянии, позволит превентивно решать многие возникающие проблемы, избегать попадания семей с детьми в ситуацию социального риска, существенно сократить практику лишения родительских прав, изъятия детей из кровной или замещающей семьи, отмены усыновления, опеки и попечительства.

Повышение эффективности работы в этой сфере и оптимизация использования государственных и общественных ресурсов в интересах граждан будут способствовать улучшению демографической ситуации, оздоровлению общего социального и духовно-нравственного климата в стране, выравниванию положения детей, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих в разных субъектах Российской Федерации, росту качества жизни детей и семей с несовершеннолетними детьми.

Достижение указанных целей и задач будет осуществляться в рамках реализации подпрограмм, входящих в Программу.

2.5 Опыт Краснодарского края по реформированию сети и деятельности учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

На территории Краснодарского края действуют несколько форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в семьи:

- усыновление (удочерение);

- опека (попечительство);

- приемная семья;

- патронатное воспитание.

В ведении министерства социального развития и семейной политики Краснодарского края находятся: 1 государственное бюджетное учреждение - детский оздоровительный лагерь санаторного типа круглогодичного действия г. Апшеронска и 29 государственных казенных образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Из них 21 учреждение осуществляет образовательную деятельность; 6 учреждений находятся в стадии ликвидации и перепрофилирования; 2 - на капитальном ремонте.

Образовательная деятельность осуществляется в 21 интернатном учреждении, где круглосуточно пребывает, обучается и воспитывается 995 детей (в 2012 году в 21 учреждении воспитывалось 1022 ребенка-сироты и детей, оставшихся без попечения родителей).

В государственных казенных образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, функционируют Попечительские советы, имеющие юридический статус.

Основными направления деятельности Попечительских советов является оказание всесторонней, в том числе благотворительной помощи воспитанникам.

На базе государственного бюджетного учреждения детского оздоровительного лагеря санаторного типа круглогодичного действия для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, г. Апшеронска в первом квартале 2013 года оздоровились 180 детей, имеющих статус ребенка-сироты или оставшегося без попечения родителей, в том числе из замещающих семей. Из них 90% детей в возрасте старше 16 лет.

Для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Краснодарского края ежегодно проводятся конкурсы:

- на лучший проект благоустройства школьного двора государственного казенного образовательного учреждения "Школьный двор - моя страна", "Школьный двор моей мечты";

- лучшую организацию трудового обучения и воспитания;

- лучшую организацию патриотической работы среди воспитанников и другие.

В I квартале 2013 года стартовал фестиваль детского творчества "Великому подвигу посвящается".

Число учреждений и количество воспитанников в них за последнее время значительно уменьшилось: в крае в приемных семьях проживает детей в четыре раза больше, чем в детских домах (9 из 10 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитываются в принимающих семьях).

Это стало возможным благодаря тому, что в Краснодарском крае успешно реализуется губернаторская программа "Чужих детей не бывает". Она направлена на то, чтобы каждый ребенок, не имеющий родного родительского крова, жил в принимающей семье, с новыми папой и мамой, братишками или сестренками. В новой семье, где его любят, где он радуется каждому дню своей жизни.

Популярным стало на Кубани не только создание приемных семей, но и усыновление. В 2009 году усыновлено (удочерено) 430 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2010 году - уже 116, в 2011 году - 351 ребенок, а за 9 месяцев 2012 года - 186.

Вопросы семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находятся в числе приоритетных в деятельности администрации Краснодарского края, министерства социального развития и семейной политики.

Осуществляется комплекс мероприятий, направленных на повышение уровня значимости, престижа, укрепления традиций семьи.

Благодаря активной пропаганде семейных форм устройства детей (социальная реклама, специальные выпуски телепередач и другие мероприятия) в крае увеличивается число детей различной возрастной категории, устраиваемых в семьи.

Только с января по октябрь 2012 года переданы на семейные формы устройства - 886 детей, из них усыновлены - 186 человек, под опеку переданы - 531 ребенок, в приемные семьи - 239 детей. На 1 апреля 2013 года в крае число детей, оставшихся без попечения родителей, составляло 18346 чел. (1,7% от общей численности детского населения).

В 2012 году на семейные формы устройства в семьи граждан было передано 1452 ребенка, оставшихся без попечения родителей и детей-сирот (с учетом детей, переданных в семьи из интернатных учреждений). В первом квартале 2013 года на территории края было выявлено 397 детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе 60 - оставлены матерями (родителями) при рождении.

За 2012 год под опеку (попечительство) было переведено 795 детей (за 2011 год - 948 детей). На усыновление переданы 327 детей (в 2011 году - 351 чел.). Численность детей, переданных на воспитание в приемные семьи составила 403 ребенка (в 2011 году - 425 детей). В приемных семьях воспитывается 4596 приемных детей (в 2011 году - в 2010 семьях - 4302 ребенка), что в 4 раза превышает численность воспитанников интернатных учреждений.

В первом квартале 2013 на воспитание в семьи граждан был передан 301 ребенок данной категории (с учетом детей, переданных в семьи из интернатных учреждений), из которых наибольшая численность передана под опеку (попечительство) - 267 чел., из них: на безвозмездную форму опеки (попечительство) - 188 детей, возмездную форму - по договору о приемной семье 79 человек, 6 несовершеннолетних переданы в патронатные семьи. На усыновление (удочерение) передано 34 ребенка в семьи российских граждан (иностранным гражданам дети в отчетном периоде не передавались).

В крае проводятся мероприятия, направленные на повышение авторитета семьи, популяризацию крепких семейных отношений и традиций.