Результаты реализации ПНП "Развитие АПК" на территории Приволжского федерального округа и в Саратовской области

В очередной раз государство пытается реформировать сельское хозяйство. Вводятся новые правила игры под названием приоритетный национальный проект «Развитие АПК».

Каковы формальные правила, предлагаемые аграриям в рамках национального проекта? В чем их новизна? На какие отрасли сельского хозяйства непосредственно нацелен национальный проект? И как реально идет его реализация, учитывая, что никогда и нигде экономика не является послушным воплощением нормативно-правового дизайна, являя сложный диалоговый гибрид формальных и неформальных институтов? Ответам на эти вопросы посвящена наша статья.

ПНП «Развитие АПК»: общая идея и ее конкретизация в ходе экспертной дискуссии

Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» явился одним из четырех проектов, рассчитанных на 2006-2007 гг. (Помимо аграрно-промышленного комплекса, областью государственной заботы объявлялись образование, здравоохранение и жилищное строительство.) Кроме собственно экономического смысла, который связывался с подъемом аграрного производства, проект имел явную политическую составляющую. Приближающиеся выборы в Государственную Думу и смена Президента диктовали тактику «подтягивания тылов», то есть относительного улучшения в самых неблагоприятных сферах, непосредственно связанных со значительной частью электората¹. В этом ряду сельское хозяйство играло особую роль.

Общий развал в сельском хозяйстве страны в 1990-е годы оказался ошеломляющим. Масштаб спада сельскохозяйственного производства был таков, что уровень 1990 г. удалось догнать и превзойти только в 2004 г. Что такое сельское хозяйство сегодня? Это отрасль, в которой износ производственных фондов составляет более 80%; при этом выбытие из строя основных фондов в 1,5-2 раза превышает ввод новых мощностей. Доля инвестиций в основной капитал сельского хозяйства составляет лишь 4% от общего объема инвестиций в экономику. За чертой бедности находится 56% сельского населения, а средняя месячная заработная плата составляет 43% от общероссийского уровня². Более трети сельскохозяйственных организаций в РФ являются убыточными. Растет диспаритет цен на производимую и потребляемую в агросекторе продукцию: в 2000 г. крестьянин для покупки 1 тонны дизельного топлива должен был продать 3,1 тонну зерна, а в 2005 г. - уже 5,6 тонны³. Как результат, страна завозит из-за границы треть необходимого продовольствия.

На этом фоне никто не спорил, что назрела необходимость действенных мер. Но что может стать действенными мерами? И на какие позитивные изменения может претендовать национальный проект, не рискуя сорваться в пропасть невыполнимых задач и несбывшихся надежд? Однозначная поддержка идеи подъема сельского хозяйства соседствовала с ожесточенными спорами по поводу конкретных направлений и мер национального проекта. Впрочем, все споры проходили в условиях явного цейтнота, ведь ПНП «Развитие АПК» - самый последний из проектов, инициированных высшей властью. Решение включить сельское хозяйство в число приоритетных национальных проектов 2006-2007 гг. Президент РФ В.В. Путин впервые озвучил лишь 5 сентября 2005 г. Отказ отраслевого руководства со ссылкой на неготовность означал игнорирование редкой исторической возможности, ведь «впервые в новейшей истории России сельское хозяйство было отнесено к числу приоритетов социально-экономической политики»⁴.

Экспертная дискуссия, предшествующая принятию ПНП «Развитие АПК», развернулась вокруг трех вопросов:

Кредиты или дотации должны стать ключевой финансовой схемой национального проекта?

На какую отрасль нужно направить ресурсы проекта?

Стоит ли поддерживать малые формы хозяйствования или сделать ставку на крупных игроков АПК?

В ПНП «Развитие АПК» безоговорочно победила кредитная линия. Меры по прямому дотированию сельского хозяйства (насколько это возможно в рамках подготовки к вступлению в ВТО) продолжают обсуждаться, но в рамках национального проекта им не нашлось места. Национальный проект впервые в российской практике не предусматривает прямых государственных инвестиций в сферу АПК. Именно это обстоятельство трактуется оппонентами как свидетельство ущербности, неполноценности проекта⁵. Тем более что отечественный рынок продовольствия теснится не просто импортной, но импортной субсидируемой продукцией.

Напомним, что переход на кредитование и отказ от прямого финансирования сельского хозяйства начался еще в 1990-е годы. Тогда же в федеральном бюджете был создан так называемый фонд льготного кредитования, из которого сельхозпроизводители получали кредиты. Оператором был частный банк СБС-Агро, который получал многомиллионные транши из госбюджета и раздавал их в качестве кредитов. Крестьяне кредитовались в частном банке, но знали, что это деньги госбюджетные. Соответственно знали, что банк не будет бороться за их возврат. В результате возвращали менее половины таких кредитов. Фонд льготного кредитования отменили в начале 2000-х годов. Тогда же ввели новую схему: кредит берется в любом банке, а государство компенсирует часть процентной ставки. Ежегодно в постановлении Правительства определялись направления субсидированного кредитования, и они были довольно широкие (включая пополнение оборотных средств). Достоинства схемы субсидированного кредитования (когда кредиты выдают частные банки из собственных средств) по сравнению с фондом льготного кредитования (когда кредиты выдаются из средств федерального бюджета) состоят, во-первых, в возможностях увеличения объема льготного кредитования (поскольку госбюджет обеспечивает уже не «тело» кредита, а только субсидии) и, во-вторых, в повышении возвратности кредитов (поскольку выдавая собственные деньги, банки ужесточили условия выдачи кредитов и контроль за их использованием). В этом смысле ПНП «Развитие АПК» не открыл ничего нового. Механизм кредитования с субсидированием процентной ставки существует уже много лет. Принципиально новыми моментами явились распространение этой кредитной схемы на личные подсобные хозяйства (ЛПХ) и кооперативы, а также узкая целевая направленность кредитования, специально выделенный спектр кредитуемой деятельности. И конечно, мощный пиар, сопровождающий ПНП «Развитие АПК». Поэтому и привлечение аграриев к этому кредитованию резко возросло.

Верность кредитной идеологии вызывает критику сторонников прямых дотаций. Подливает масла в огонь и сравнение с другими национальными проектами. Дело в том, что проекты в области образования и здравоохранения можно редуцировать к слову «раздача». Их нервом стали безвозмездно раздаваемые ресурсы, позволяющие повысить заработную плату педагогам и медикам". В дополнение к этому на конкурсной основе крупные гранты на развитие получили отраслевые лидеры (при условии их долевого софинансирования). При этом не было и речи, чтобы со временем эти организации вернули вложенные в их развитие средства. То есть проекты в области образования и здравоохранения сводятся к раздаче дополни-тельных средств развития, что кардинально не меняет формальные правила развития этих отраслей.

ПНП «Развитие АПК» имеет принципиальное отличие. Ни тотального повышения зарплат, ни введения дотаций на продукцию сельского хозяйства проект не предполагает. Финансовая составляющая проекта сводится к частичному погашению процентной ставки за кредит, взятый аграриями на обозначенные в проекте цели, а также к долевому погашению стоимости жилья молодым специалистам на селе⁷. То есть ни кредит, ни жилье аграрии не получают безвозмездно. Цель проекта - стимулирование экономически активных участников АПК «дешевыми» кредитами, процентная ставка за которые подлежит субсидированию из федерального и регионального бюд-жетов. Споры шли вокруг того, какие направления развития сельского хозяйства нуждаются в первоочередной поддержке, и кто должен получить институциональные преимущества развития.

Что же касается отраслевого фокуса проекта, то острота борьбы усугублялась пониманием того, что выбор отраслевых приоритетов в значительной степени связан с вопросом о поддерживаемых в рамках проекта организационно-правовых формах, - слишком неравномерно их участие в производстве различных продуктов. Основными вариантами стали:

- сделать упор на развитие зерноводства как высоко-индустриализированного и ориентированного на экспорт производства, позволяющего за счет получаемой валютной выручки решать модернизационные и социальные проблемы аграрного сектора. Согласно этой логике, ставку надо сделать на сильнейший и успешный сектор сельско-го хозяйства. Эту точку зрения активно отстаивал Зерновой союз - сильный игрок на поле лоббизма, состоящий, кстати, преимущественно не из производителей, а из зер-нотрейдеров. В этом случае основными участниками национального проекта становятся крупные сельхозпроиз-водители, производящие в 2004 г. 81,2% зерна (фермерские хозяйства - только 17,4%, а ЛПХ - 1,4%)⁸;

- приоритетным должно стать животноводство. В противовес зерноводческому лобби, акцентирующему успешность отрасли, защита животноводства строилась на противоположном посыле. Экономические доводы сводились к картине разорения животноводства в постсоветский период. Напомним, что в животноводстве мы производим половину продукции от уровня 1990 г., то есть прочно сидим на «мясной игле», закупая мясо за рубежом. Среднедушевое потребление мяса по сравнению с 1990 г. сократилось на 30% (с 75 до 55 кг), молока - на 40% (с 385 до 235 кг), тогда как в США и Евросоюзе душевое потребление мяса составляет 117 и 78 кг соответственно⁹. (Кстати, падение животноводства отчасти девальвирует успехи зерноводства. Избыток зерна - результат сокращения кормовой базы¹⁰.) Но аргументы в пользу животноводства этим не исчерпывались. Животноводство, проигрывающее с точки зрения экономической целесообразности, явно выигрывает по социальным критериям. Речь идет о высокой трудоемкости животноводства, требующей создания и поддержания значительного количества рабочих мест. Кроме того, в пользу животноводства говорит его более равномерное распространение по территории страны, меньшие сезонные колебания трудового цикла. Животноводство допускает разброс формата от ЛПХ до крупных коллективных хозяйств, что препятствует вытеснению малых форм хозяйствования на селе. Так, по состоянию на 2004 г., сельскохозяйственные организации производили 44,7% мяса скота и птицы, фермеры - 2,2%, ЛПХ - 53,1%". Та же картина наблюдалась в 2005 г.: при общем производстве скота и птицы на убой (в живом весе) 7580,3 тыс. тонн доля сельскохозяйственных предприятий составила 45,8%, ЛПХ - 52,7, крестьянских (фермерских) хозяйств (КФХ) - 2,5%¹².

В принятом варианте национального проекта однозначно победила линия на развитие животноводства. Этот выбор означал перевес социальной логики над экономической. По сути, в пользу животноводства были выдвинуты не экономические доводы, а социальные, сводящиеся к возможности «закрепить» людей на селе, возродить сельский образ жизни, заселить пространство, оголенное миграционными потоками, а также укрепить здоровье людей, увеличив потребление молока и мяса отечественного производства. На это накладывалась идея льготного жилья для молодых специалистов на селе как отдельного направления проекта.

Выбор животноводства как объекта национального проекта определил внимание к малым формам хозяйствования, поскольку их доля в этой отрасли была если не решающей, то весьма внушительной. Впервые на государственном уровне было принято решение поддерживать не только крестьянские (фермерские) хозяйства, но и личные подсобные хозяйства граждан, а также потребительские кооперативы. Эта идея также вызвала оживленные споры. Критика льготного кредитования ЛПХ доходит до призывов его отменить. Эта позиция основана на уверенности, что надо развивать несельскохозяйственную занятость на селе, а не занимать излишнее трудоспособное население в секторе ЛПХ¹³.

Учитывая крайне сжатые сроки экспертной проработки национального проекта «Развитие АПК», а также разумность и доказательность противоположных логик, становится понятным высказывание министра сельского хозяйства А.В. Гордеева: «Надо было решить, фактически угадать, за что схватиться, какое звено избрать главным»¹⁴.

Неверно думать, будто в рамках ПНП «Развитие АПК» агрохолдингам был дан отпор и победила чаяновская романтизация кооперативов и крестьянских подворий, а зерноводство затерялось в тени животноводства. Крупных сельхозтоваропроизводителей никто не отлучал от субсидированных кредитов, предусмотренных национальным проектом. Однако условием их получения стало развитие животноводства¹⁵. Малые же формы хозяйствования могли вкладывать кредитные средства в любое направление аграрного производства. Тем самым национальный проект поддержал малые формы хозяйствования без продуктовых ограничений и крупных игроков, готовых развивать животноводство. То есть в рамках ПНП «Развитие АПК» нет замаха на возрождение всего сельского хозяйства, но есть конкретные продуктовые и организационно-правовые приоритеты, соответствуя которым аграрий может получить дополнительный ресурс развития.

ПНП «Развитие АПК»: направления и мероприятия

Учитывая, что для российской интеллигенции стало правилом хорошего тона скептически относиться к новациям правительства, можно смело утверждать, что даже читающая публика знает о ПНП «Развитие АПК» крайне мало и приблизительно. Менее читающая, вероятно, знает еще меньше. Поэтому кратко опишем основные направ-ления национального проекта и планируемые в их рамках мероприятия. Отметим, что ПНП «Развитие АПК» установил рекорд по объему нормотворческой, админи-стративной и информационно-аналитической работы, проведенной в столь сжатые сроки.

Всего в ПНП «Развитие АПК» три направления: 1) ускоренное развитие животноводства;

2) стимулирование развития малых форм хозяйствования в АПК;

3) обеспечение жильем молодых специалистов на селе.

В рамках ПНП «Развитие АПК» (2006-2007 гг.) на эти направления первоначально было выделено около 35 млрд. рублей (см. таблицу I)¹⁶.

Рассмотрим эти направления подробнее.

Направления ПНП «Развитие АПК»

(без дополнительных мероприятий, включенных в 2007 г.)

1. На первое направление - ускоренное развитие животноводства - выделено 14,63 млрд. рублей. Эти день-ги предполагается потратить на три мероприятия:

субсидирование процентных ставок по кредитам коммерческих банков на срок до восьми лет на строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов (6,63 млрд. рублей);

закупка и передача в лизинг высокопродуктивного племенного скота (6,0 млрд. рублей);

закупка и передача в лизинг техники и оборудования для животноводства (2,0 млрд. рублей).

Неверно думать, что указанные цифры показывают объем предоставляемых кредитов или стоимость лизинговых закупок. Дело обстоит иначе. Коммерческие банки выдают кредиты под те проценты, которые они считают обоснованными, и заемщик эти проценты банку должен выплатить. Государство не вмешивается в процесс определения процентной ставки за кредиты. Но именно государство играет ключевую роль при отборе заемщиков долгосрочных (до 8 лет) кредитов. Фактически не банк, а власть решает, кому дать кредит, а кому отказать, достаточен ли залог и оправдан ли бизнес-план заемщика. При этом основную роль играет решение региональной власти, обосновывающей целесообразность такого кредита для развития экономики региона. Согласно предварительным заявкам, регионы получают квоты на субсидирование кредитов, исходя из которых составляются списки потенциальных заемщиков. Далее заявки рассматриваются в Минсельхозе, где утверждаются списки обладателей «дешевых» (то есть субсидированных) кредитов. При этом возможно корректирование квот путем переброски выделенных на субсидии средств между регионами. После получения долгосрочного кредита, проект использования которого одобрен региональной властью и Минсельхозом, заемщик подает в территориальные органы управления АПК заявление о возмещении (субсидировании) процентной ставки по данному кредиту. При этом федеральный бюджет гарантирует субсидию в размере 2/3 от ставки рефинансирования Центробанка РФ. Еще до трети ставки рефинансирования гасят региональные бюджеты, исходя из их финансовых возможностей. Если регион добавляет треть ставки рефинансирования ЦБ, то кредит, взятый под 14% годовых, обходится заемщику в 3,5%. В качестве целевого показателя национальный проект ориентировался на привлечение за 2006-2007 гг. долгосрочных субсидированных кредитов на сумму 80 млрд. рублей, что должно обеспечить создание 370 тыс. скотомест. Забегая вперед, отметим, что планка кредитования была существенно превышена. Остальные заемщики, не поддержанные региональной властью, могут получить кредит в банке на общих основаниях, то есть без субсидирования процентной ставки.

С лизингом схема несколько другая. Скот и техника, обслуживающая животноводство, покупаются хозяйством в рассрочку. То есть собственностью крестьянина такое приобретение становится только после окончания расчета с лизинговой компанией. Срок лизинга племенного скота - 5 лет, оборудования - 10 лет. Авансовый платеж -7%. Отметим, что лизинговые цены, как правило, довольно высокие. При наличии «живых денег» можно купить дешевле, чем предлагают по лизингу, а процентная став-ка в лизинге никогда не бывает выгоднее, чем процентная ставка по кредиту. Но лизинг удобен, если невозможно взять кредит ввиду отсутствия залога или других ограничений на кредитование. Прежде в лизинге преобладали техника и оборудование. В рамках ПНП «Развитие АПК» основой лизинга стал племенной скот. Ставится задача обновления стада¹⁷. План предусматривал закупку 100 тыс. голов племенного скота и оборудования для 130 тыс. ско-томест¹⁸. Реализация этих мер предусматривала увеличение уставного капитала ОАО «Росагролизинг» (всего на 8,0 млрд. рублей в 2006-2007 гг., по 4,0 млрд. рублей ежегодно).

2. Второе направление - стимулирование развития малых форм хозяйствования в АПК - согласно первоначальным замыслам должно было обойтись федеральному бюджету в 15,97 млрд. рублей. За счет этих средств предполагалось реализовать следующие мероприятия:

субсидирование процентных ставок по кредитам и займам, привлеченным на развитие производства сельскохозяйственной продукции ЛПХ, КФХ и создаваемыми ими сельскохозяйственными потребительскими коо-перативами (объем финансирования - 6,57 млрд. рублей);

развитие сети сельскохозяйственных потребительских кооперативов (8,1 млрд. рублей):

по заготовке, снабжению, сбыту продукции ЛПХ и КФХ;

по переработке продукции ЛПХ и КФХ;

кредитных кооперативов;

- создание системы земельно-ипотечного кредитования (1,3 млрд. рублей).

Схема субсидирования кредитов здесь та же. Выдача кредитов - это компетенция коммерческих банков, наряду с вопросами залога, оценки технико-экономического обоснования, процентной ставки и пр. На основании выплаченных банку кредитных процентов заемщик оформляет субсидию в территориальном органе управления АПК. Банк решение о выплате субсидий не принимает. Однако, несмотря на принципиальную схожесть схемы, субсидированные кредиты для малых сельхозпроизводи-телей имеют существенные отличия.

Во-первых, они лимитированы, и их предельный размер зависит от организационно-правового статуса заемщика. Владельцы ЛПХ могут получить до 300 тыс. рублей, фермеры - до 3 млн. рублей, кооперативы - до 10 млн. рублей. Предлагаются новые правила игры, предоставляющие преимущества инициативным и крепким хозяйственникам: согласен на микрокредит - оставайся владельцем ЛПХ, хочешь кредит побольше - становись фермером, нужны еще средства - формируй кооператив.

Во-вторых, такие кредиты не имеют жесткой привязки к животноводству. Перечень субсидированных видов деятельности довольно широк.

В-третьих, субсидии менее чувствительны к возможностям региональных бюджетов. Федеральный уровень гарантирует 95% ставки рефинансирования ЦБ, а региональный бюджет должен добавить не менее 5%.

В-четвертых, размер кредита определяет форму обеспечения. Кредиты до 30 тыс. рублей даются без всякого обеспечения (под честное слово), кредиты в 30-150 тыс. рублей предполагают одного поручителя, кредиты в размере 150-300 тыс. рублей требуют двух поручителей, а свыше 300 тыс. рублей, как правило, даются под залог.

Всего предполагалось за 2006-2007 гг. выдать малым формам хозяйствования (фермерам, владельцам ЛПХ и потребительским кооперативам) субсидированных кредитов на сумму 40 млрд. рублей, для чего уставный капитал ОАО «Россельхозбанк» увеличится в 2006-2007 гг. на 9,4 млрд. рублей, в том числе на 3,7 млрд. рублей в 2006 г., на 5,7 млрд. рублей - в 2007 г.

Что же касается создания кооперативов, то целевой показатель ограничивается исключительно их количеством (первоначально планировалось создать 2550 кооперати-вов) без какого-либо указания на эффективность или объем их деятельности.

Земельно-ипотечное кредитование сводится к попытке распространить кредиты под залог земли. Учитывая, что документы на землю имеет ничтожное меньшинство сельхозтоваропроизводителей, это направление можно трактовать как декларацию о намерениях развивать такое кредитование в будущем.

3. Третье направление - обеспечение жильем молодых специалистов на селе - самое скромное с финансовой точки зрения (4 млрд. рублей), что делает его, скорее, ритуальным приложением или пилотным малотиражным экспериментом, чем реальным механизмом изменения ситуации на селе. Но и тут выделенные деньги - не простое дотирование, а запуск новых правил. Строительство для молодых специалистов на селе предполагает паевое софинансирование, в результате чего средства федерального бюджета «обрастают» средствами региональных бюджетов и внебюджетными источниками (средства работодателей, муниципальных образований и самих работников). Например, в 2006 г. взносы субъектов РФ составили 2,7 млрд. рублей, а поступления из внебюджетных источников - 2,16 млрд. рублей. В итоге 2 млрд. рублей федеральных денег превратились в 6,86 млрд. рублей, работающих на данное направле-ние национального проекта.

По такой схеме за 2006-2007 гг. планируется улучшить жилищные условия 31,64 тыс. молодых специалистов на селе, введя 1392,9 тыс. кв. метров жилья.

Итоги реализации ПНП «Развитие АПК» за 2006 г.

Национальный проект «Развитие АПК» еще не завершен. Но предварительные итоги подвести уже можно (см. таблицу 2). Заметим, что по техническим причинам проект начал реализовываться лишь с весны 2006 г. И, тем не менее, прирост мяса за 2006 г. составил почти 5%, по птицеводству - около 15%, в свиноводстве - около 9%, по производству молока прирост составил примерно 1%¹⁹. То, что национальный проект работает, доказывает и тот факт, что в 2006 г. производство продукции растениеводства уве-личилось на 2,1%, а животноводства - на 3,7%. В 2006 г. почти прекратилось сокращение поголовья КРС. При этом значительно возросла продуктивность коров: надой молока на одну корову составил в 2006 г. 3600 кг, тогда как самые высокие показатели в советские годы не превышали 2800 кг²⁰. Учтем и то, что по мнению специалистов, реальная отдача от проекта наступит спустя два-три года.

ОАО «Росагролизинг» закупило 52 тыс. голов племенного скота на сумму 2,6 млрд. рублей и оборудовало 65 тыс. скотомест на общую сумму 784,6 млн. рублей²¹. В 2006 г. в рамках национального проекта Росагролизингом закуплено в два раза больше племенного скота, чем за четыре года работы компании, и в 7,7 раза больше по сравнению с 2005 г.²².

На строительство, модернизацию и реконструкцию животноводческих комплексов в 2006 г. было заключено 1278 кредитных договоров на сумму около 100 млрд. рублей²³. То есть вовлеченность в национальный проект крупных производителей далеко не символическая, ведь всего в нашей стране имеется 27,7 тыс. крупных и средних сельскохозяйственных организаций²⁴.

Что же касается малых форм хозяйствования, то по сравнению с 2005 г. фермерам было предоставлено в пять раз больше кредитов, ЛПХ - в 40, кооперативам - в 90 раз. Впрочем, эти внушительные цифры отчасти объяс-няются тем, что малые формы хозяйствования в 2005 г. практически не кредитовались: на всю страну 2,5 тыс. кредитов на сумму 3,4 млрд. рублей. Всего же в 2006 г. малые формы хозяйствования (ЛПХ, фермеры и кооперативы) взяли в 2006 г. кредитов на сумму 30,4 млрд. рублей, а количество кредитных договоров превысило 140 тыс.

С кооперативами (перерабатывающими, снабженческо-сбытовыми, заготовительными) был заключен 431 кредитный договор на сумму 1,7 млрд. рублей. Выдано около 60 ипотечных кредитов под залог сельскохозяйственных земель²⁶. В целом в 2006 г. кредитные ресурсы в 1,5 раза превысили запланированные²⁷.

Средний размер кредита, выданный ОАО «Россельхозбанк» в 2006 г. в рамках реализации ПНП «Развитие АПК», составил: для владельцев ЛПХ - 0,1 млн. рублей, для фермеров -1,5 млн., для потребительских кооперативов - 3,8 млн. рублей.

Создано 2134 сельскохозяйственных перерабатывающих, заготовительных, снабженческо-сбытовых, перерабатывающих и кредитных кооперативов. Примерно треть составляют кредитные кооперативы, а половину - заготовительные и снабженческо-сбытовые. По минимуму представлены кооперативы перерабатывающие.

Организация кооперативов оказалась единственным направлением национального проекта, планы по которому, сверстанные по договорам Минсельхоза с субъектами Федерации, в полтора раза превысили первоначальный замысел министерства и Правительства (3,6 тыс. вместо 2,5)³⁰. Помимо понимания перспектив кооперации, за этим стоит и более простое объяснение: регионы отчитывались по числу созданных кооперативов без учета результатов их деятельности, что облегчало соревнование в этой области. Многие кооперативы создавались «для плана», под нажимом районной администрации.

За 2006 г. 16225 молодых специалистов и их семей получили практически бесплатное жилье³¹.

Цифры впечатляют. Однако у многих экспертов менее оптимистичные оценки, сводящиеся к тому, что несмотря на очевидные успехи, ПНП «Развитие АПК» вряд ли способен кардинально изменить ситуацию в сельском хозяйстве. В качестве доказательства обычно приводят количественные аргументы: в среде ЛПХ и КФХ кредитами в некоторых регионах воспользовался лишь 1% от их числа.

Напомним, что по данным сельскохозяйственной переписи 2006 г., в Российской Федерации насчитывается 250,3 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств и 17,9 млн. личных подсобных хозяйств (в том числе 15,8 млн. в сельских поселениях и 2,1 млн. - в городских). На их долю на конец 2006 г. пришлось около 140 тыс. кредитов, а спустя

Таблица2

Итоги выполнения ПНП «Развитие АПК» за 2006 г.

квартал - более 250 тыс., то есть «плотность» участия в проекте, казалось бы, смехотворна.

Но оптимизм внушают, как минимум, четыре суждения.

Во-первых, кредитные ресурсы планировались намного меньшие³². Такого спроса на кредиты никто не предвидел. Готовность селян к действию превзошла ожидания. Неслучайно, в течение 2006 г. ОАО «Россельхозбанк», выдавший 70% кредитов на развитие малых форм хозяйствования (Сбербанк специализировался на кредитах для крупных предприятий), вынужден был практически удвоить число дополнительных офисов с 317 до 670. В 2007 г. Россельхозбанк планирует довести число дополнительных офисов до 1470, чтобы представительства банка были в каждом сельском районном центре.

Во-вторых, проект явно разгоняется, набирает силу. За I квартал 2007 г. и крупным предприятиям, и малым формам хозяйствования выдано кредитов почти столько же, сколько за весь 2006 г.³³.

В-третьих, велика региональная специфика. Есть регионы, где доля взявших субсидированные кредиты фермеров превышает 10%, а доля получивших кредиты ЛПХ -более 2% (например, Калмыкия, Астраханская область). А есть регионы, где не более 1% фермеров и менее 0,5% ЛПХ получили кредит в рамках национального проекта (например, Московская область).

В-четвертых, статистика зачастую оперирует «бумажными» субъектами. Например, в Московской области по бумагам числится 5000 фермерских хозяйств. Из них только 800 хоть что-то производят. Остальные держат земли до лучших времен. Интерес к субсидированным кредитам проявили 200 фермеров, половина которых оказалась способна взять кредит. Сказать, что на 5000 фермерских хозяйств пришлась сотня кредитов, означает подписаться под уничижительной оценкой вовлеченности в нацпроект. Но сказать, что на 200 фермерских хозяйств, желающих развиваться, пришлось 100 кредиторов, - это тоже сказать правду. И тогда политика субсидированного кредитования не кажется провальной.

Косвенным доказательством того, что ПНП «Развитие АПК», помимо политической и пиаровской составляющей, имеет безусловное экономическое значение, является сильнейшая борьба крупных экономических агентов за расширение списка деятельности, поддерживаемой в рамках проекта. Речь идет о формировании тематики экспертных обсуждений, повестки заседаний аграрной администрации на местах, о размещении материалов в СМИ и прочих акциях, призванных повлиять на контуры национального проекта. Различными техниками продавливается идея о включении в проект, скажем, мероприятий по поддержке инфраструктуры мясопереработки, строительства сырзаводов и пр. Доводы разумны, но их массовое предъявление в сжатые сроки позволяет предположить спланированную и скоординированную деятельность заинтересованных групп. Крупный бизнес формирует повестку экономической дискуссии как вариант лоббистской стратегии по расширению поддерживаемой национальным проектом деятельности.

Отдельная тема - оценка успешности ПНП «Развитие АПК» в общественном мнении. Данные ВЦИОМ убийственны: только 1% россиян считает реализацию этого проекта, безусловно, успешной, еще 11% - скорее, успешной³⁴. Но тут необходимо сделать уточнения: почти половина респондентов затруднилась оценить успешность аграрного проекта (44%), который по уровню информированности (по данным того же опроса) замыкает список национальных проектов. Безусловно, проблемы образования, здравоохранения и доступного жилья намного больше интересуют преимущественно городское население страны, чем положение в сельском хозяйстве. Наконец, опрос проводился в августе 2006 г., а реально проект стартовал с весны 2006 г. Что могли оценить люди?

И если уж говорить о данных массовых социологических исследований, то нельзя не сослаться на мониторинг ПНП «Развитие АПК», проведенный в октябре 2006 г. Всероссийским институтом аграрных проблем и информатики (ВИАПИ), результаты которого были представлены в Минсельхоз России. Это добротное, многоаспектное исследование, в ходе которого в 33 регионах РФ было опрошено сельское население: 6319 участников и 12710 неучастников проекта. Оценка влияния проекта на развитие сельского хозяйства резко отлична от данных ВЦИОМ. Около половины участников проекта считают, что его влияние на сельское хозяйство окажется существенным. И даже неучастники проекта признают его значительный потенциал (см. таблицу 3).

Таблица 3

Оценка влияния ПНП «Развитие АПК» на развитие сельского хозяйства

По данным того же исследования, каждое второе ЛПХ (47%), не участвующее в проекте на момент опроса, намерено обратиться за краткосрочным кредитом в будущем. Трудно назвать эти цифры провальными.

Механизм легализации аграрного бизнеса, заложенный в ПНИ «Развитие АПК»

Отметим, что ни в ходе подготовки национального проекта, ни в ходе его реализации тема теневизации аграрного бизнеса публично не обсуждалась. Однако практики и эксперты прекрасно понимали важность процесса легализации и пытались заложить соответствующие стимулы в канву национального проекта. В чем это выразилось?

Зависимость размера кредита от результатов предыдущей деятельности. Излишне напоминать, что показатель деловой активности должны быть документально подтверждены. Так, фермеры, утаивающие реальную прибыль, за ' частую не могут получить максимально разрешенный дга. КФХ кредит, поскольку банки ориентируются на их годовой доход. Получается, что за «дешевые» кредиты фермеры расплачиваются «дорогими» налогами. Выбор зачастую делается на ценностной, а не калькулируемой основе

Размер кредита зависит от организационно-правового статуса заемщика. При любом обороте и залоговой' базе ЛПХ может получить в течение 2006-2007 гг. не более 300 тыс. рублей субсидированного кредита, КФХ - ш . более 3 млн., кооператив ограничен 10 млн. Эта простень-кая шкала содержит в себе пружину легализации.

Обратимся к примеру ЛПХ. Для сельхозтоваропроизводителей с 2003 г. введен единый налог, определяемый по площади угодий. Но ЛПХ этот налог не платят, поскольку формально относятся к «некоммерческой деятельности». При этом рыночный характер ЛПХ очевиден. В 2004 г. в них производилось 91,8% картофеля, 80,2% овощей, 57% шерсти, 26,7%о яиц, 52,5% молока, 53,1% мяса скота и птицы³⁵. На фоне сокращения сельскохозяйственных угодий в распоряжении крупных сельхозорганизаций (с 202,4 млн. га в 1990 г. до 134,8 млн. га в 2004 г.) земельные площади в распоряжении ЛПХ существенно выросли (с 2,9 млн. га в 1990 г. до 6,5 млн. га в 2004 г.)³⁶. Масштабы хозяйствования некоторых ЛПХ таковы, что они ини-циируют организацию сбытовых кооперативов, поскольку держат десятки голов скота.

Неоднократно поднимался вопрос о налогообложении коммерческой продукции владельцев ЛПХ или существенном ограничении масштаба их деятельности. Но все инициативы в этом направлении блокировались пониманием того, что результатом будет всплеск коррупции или, как в хрущевские времена, сворачивание частной деятельности.

Кредитные лимиты, как задумывалось, могут создать стимул к оформлению фермерства. С одной стороны, КФХ - это уже бухгалтерия, это бизнес-план, основанный на конкретных показателях предыдущей деятельности, это стандартные формы учета налогообложения. С другой стороны, это дешевый кредит до 3 млн. рублей. Время покажет, что перевесит³⁷.

3. Необходимость залогового обеспечения кредита. Проблемой многих стало не отсутствие имущества, пригодного к роли залога, а отсутствие легально оформленных прав на него. Если дом существует физически, но не оформлен юридически, то его не примут в качестве залога при формальном кредитовании. Платя налоги с одной птицефермы, нельзя было в качестве залога предъявить вторую и третью³⁸.

Потребность в залоге тесно связана с проблемой неоформленных прав на землю. В стране 92% сельскохозяйственных земель находится в частном владении. Но из них только треть оформлена юридически должным образом³⁹. Людей можно понять: во многих областях процедура оформления земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность занимает по полгода и более.

4. Появился легальный механизм вытеснения перекупщиков. На их роль планировались снабженческо-сбытовые и перерабатывающие кооперативы. Идея состояла не только в том, что селяне могут организовать эту деятельность на кредитной основе, но и в том, что соблазненные дешевыми кредитами, городские коммерсанты предложат себя в качестве партнеров, усилив кооперативы своим опытом и наработанными связями в сбытовой сфере. Особенно актуальны сбытовые кооперативы по мясу в связи с запретом на его реализацию на открытых рынках.

В целом, легализующий потенциал ПНП «Развитие АПК» следует признать довольно скромным. Национальный проект оказался бессилен в борьбе с «тенью» в сельском хозяйстве, поскольку сделав ставку на кредитование, отсекал от участия в проекте тех сельхозтоваропроизводителей, которые, пользуясь принятым в этой сфере понятием, «сидели на картотеке»⁴⁰. Имея задолженности, такие хозяйства продолжают решать свои проблемы старым способом: кредитоваться под будущий урожай. Напомним, что в России более трети сельскохозяйственных организаций - убыточны. Речь идет о натуральном обмене ГСМ и техники на зерно, при котором фиксируется грабительское соотношение этих товаров. Вырваться из замкнутого круга очень трудно. Тем более что подобные бартерные схемы навязываются административно. Структуры, которые торгуют горючим и сельхозтехникой, как правило, не являются абсолютно рыночными, а тесно связаны с региональной администрацией в формате продовольственных корпораций.

С приходом в село крупных холдингов эта схема потеряла прежний размах: у аграрных олигархов денег достаточно и в продовольственную корпорацию они не обратятся. Что же касается прочих сельхозпроизводителей, то национальный проект не имел механизма помощи тем из них, кто попал в систему бартерной зависимости.

Другое дело, что сам факт принятия ПНП «Развитие АПК» многие сельхозпроизводители восприняли как знаковое событие, как шанс на смену приоритетов и усиление внимания к проблемам агросферы. Система соответствующих мер - за рамками нашей работы, но упомянем, что впервые под предстоящую посевную из федерального бюджета было выделено 7,1 млрд. рублей на закупку горюче-смазочных материалов⁴¹. Аграрный бюджет России на 2007 г. увеличен сразу на 40%⁴².

Чинопочитание, характерное для России, в данном случае имело и позитивный итог: вслед за министром и Президентом фразеология о возрождении отечественного сельхозпроизводства, о роли малых форм хозяйствования стала проникать на все уровни чиновничества.

Но если легализующий потенциал ПНП «Развитие АПК» скромен и прожективен, то неформальные практики, порожденные этим проектом, обильны и реальны.

Неформальные (в том числе теневые) практики в ходе реализации ПНП «Развитие АПК»: непреднамеренные следствия продуманных действий

Неформальные (в том числе теневые) практики, отмеченные в ходе реализации ПНП «Развитие АПК», отличаются не только интенсивностью и распространенностью, но, что представляется гораздо более важным, функциональной ролью в ходе реализации ПНП «Развитие АПК». Ряд практик, несмотря на их отчетливую интенцию к деформализации требований проекта, способствовали его реализации. Другие, сохраняя верность формальным требованиям, полностью искажали его смысл и использовали нормативно-правовую базу проекта как основу реализации неформальных договоренностей участников процесса.

Эмпирическая база анализа неформальных практик - экспертные интервью с участниками и организаторами национального проекта и анализ обращений на всероссийскую телефонную горячую линию ПНП «Развитие АПК». На линию поступали жалобы, вопросы, предложения - в среднем 130 звонков в месяц.

Неформальные практики в неформализованной нише принятия решений. Первая группа неформальных практик восходит к принципиальной невозможности (нежелательности) полностью формализовать процесс реализации ПНП «Развитие АПК». В результате изначально и сознательно допускается область неформальных решений для повышения продуктивности формальных правил. В этом диапазоне неформальности, конечно, реализуются частные и групповые интересы участников процесса, но их блокирование путем более детальной формализации правил нанесло бы еще больший урон общей идее проекта. Речь идет не о сбоях в регулировании, а о буфере неформальности, придающем гибкость и продуктивность формальным правилам. Во всех этих случаях зона неформальности изначально допускается как способ влияния местных условий и региональных задач развития на принимаемые решения. Коррупционная составляющая - легко прогнозируемая и неизбежная производная такого подхода, но попытка борьбы на путях формализации обрекает на еще большие потери. Рассмотрим такие практики.

* Злоупотребления со стороны районных администраций при составлении списков на предоставление льготного жилья для молодых специалистов.

Несмотря на скромную долю жилищного направления в общем объеме финансирования ПНП «Развитие АПК», именно это направление активно критикуется за коррупционный потенциал. «Правовая пустота» в данном случае обусловлена не промахами законодателей, а принципиальной невозможностью получить желаемый результат, лишив местную власть права решать вопрос со льготным жильем. Ведь цель - не обеспечение молодых специалистов жильем, а отработка механизма «привязки» их к земле через решение жилищного вопроса. В этих условиях разумно предоставить льготное жилье тем, кто более ориентирован на сельский образ жизни. А это нормативными документами не определишь. Остается полагаться на знание людей районной администрацией.

Вторым доводом в пользу полномочий районной и региональной администраций распределять льготное жилье является кадровый вопрос. На местах лучше знают, каких специалистов нужно удерживать более других.

* Теневые схемы оформления залога.

Проблема залога - ключевая в кредитовании фермеров и кооперативов (у крупных агрохолдингов проблем с залогом, как правило, нет)⁴³. Возникают теневые практики, связанные с оцениванием залога. Их оплата составляет до 10% от величины предполагаемого кредита.

Теневые схемы оформления залога нельзя победить формализацией процедуры оценивания. Дело в том, что оценка залога в принципе не может быть отделена от знания местных условий, рыночной конъюнктуры, экспертных суждений о ликвидности и надежности имущества, предлагаемого в качестве залога. Ведь в случае невозврата кредита залог нужно будет реализовывать. Встает вопрос о скорости и цене возможной реализации. Поэтому банки вынуждены предоставлять оценщикам залогов большие полномочия, поскольку формальные циркуляры, создаваемые наверху, не могут учитывать местные условия и все градации качества залога. Наверху можно принять принципиальное решение о возможности оформления коровы в качестве залога. Но формально определить, в какую сумму оценить конкретную корову, и стоит ли это делать с учетом ее состояния и условий местного рынка, можно только на местах. Места этим пользуются.

Земельно-ипотечное кредитование положения не спасает: рыночная стоимость земли может существенно расходиться с кадастровой оценкой. Весной 2007 г. кадастровая оценка земли была существенно увеличена. Реакция банков была мгновенной: не принимать кадастровую оценку в качестве залоговой суммы, ориентируясь исключительно на ее рыночную цену.

Проблема залога оказалась настолько непреодолимой для многих малых хозяйств, что многие заемщики действовали поэтапно. Сначала брали микрокредит (до 30 тыс. рублей) без поручителей и без залога, на него приобрели, скажем, теленка, который уже через полгода становится готовым залогом под новый кредит.

* Теневые критерии предоставления залога за счет местных гарантийных фондов.

В ситуации резкой нехватки залоговой базы министр сельского хозяйства РФ А.В. Гордеев рекомендует региональным и местным властям создавать гарантийные фонды для предоставления частичных гарантий заемщикам⁴⁴. Гарантийный фонд - это разработанный порядок предоставления гарантий для погашения кредитов из средств муниципального или регионального бюджета. В такие гарантийные фонды вносится собственность районной или региональной власти (здания и сооружения, земля, техника и оборудование и пр.). Например, если у кооператива или фермера нет достаточной залоговой базы, то залог (или его часть) может предоставить гарантийный (залоговый) фонд районного или регионального уровня. Из регионального гарантийного фонда может получить частичные гарантии возврата кредита и крупный агрохолдинг. Средства гарантийного фонда должны быть выделены в соответствующем бюджете отдельной строкой.

Идея приспособить имеющийся опыт залоговых фондов под задачи ПНП «Развитие АПК» имела статус рекомендации. Поддержали идею регионы, где велика роль сельского хозяйства и (или) сильно желание продемонстрировать лояльность федеральному центру (Оренбуржье, Омская область, Татарстан, Мордовия, Новгородская область и др.). Это был любопытный пример того, как формальное правило (региональные гарантийные фонды) заработало исключительно благодаря неформальным рычагам влияния политического и административного толка.

Поскольку такие фонды создаются исключительно на добровольной основе (если забыть об административном принуждении к их созданию), нет и не может быть формальных правил относительно того, кому дать гарантии, а кому нет. Если на районном уровне, где все на виду, действия администрации контролируются общественным мнением, то на уровне субъекта Федерации открывается простор «казнить и миловать», давая гарантии или отказывая в них. Как правило, на региональном уровне решаются вопросы залога для крупных хозяйственников. Теневые договоренности, возникающие в этой связи, вовсе, не обязательно оказываются коррупционным доходом < чиновников. Формой расплаты бизнеса может быть социальная благотворительность, разнообразные «договоры о партнерстве» в решении проблем территории, то есть доказательства «социальной ответственности бизнеса». Гарантийные фонды регионального уровня стали дополнительным аргументом власти в переговорах с бизнесом.

Использование формальных норм как инструмента реализации неформальных договоренностей. Вторая группа неформальных практик прямо восходит к формальным нормам, обслуживая недекларируемые интересы участников процесса посредством приведения их в соответствие с формальным порядком. То есть эти практики порождены не проектируемым буфером неформальности, а наоборот, жестким формальным порядком. В этом случае формальные требования не нарушаются, но используются как инструмент реализации интересов отдель-ных участников процесса. Например, вымогательство посредством волокиты апеллирует к незыблемости формальных правил. А откаты за «невозвратные кредиты» возможны именно благодаря умению придать мошенническим намерениям видимость полного формального сходства с добросовестными заемщиками. Неформальное содействие в получении кредитов также не предполагает нарушения формальных норм, но, напротив, основано на лоббировании формально приемлемых заявок. И чем жестче формальные правила, тем дороже стоят решения в пользу отдельных игроков с упованием на закон.

* Откаты за «невозвратные кредиты», то есть кредиты, изначально не предполагающие возвращения.

Речь идет о кредитовании ЛПХ, КФХ и кооперативов. Крупные кредиты на модернизацию и строительство животноводческих комплексов, списки заемщиков которых утверждаются в Минсельхозе, невозвратные схемы не предполагают. Невозвратные кредиты практикуются в малом и среднем регистре. Откаты составляют до 30% тем, кто посодействует в их получении. Невозвратность кредитов построена на завышенной оценке залога, его отсутствии или формальном характере залогового обеспечения. Много сигналов о практике «откатов» поступало из Дагестана, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии. Неслучайно, в феврале 2007 г. руководитель Дагестанского филиала Россельхозбанка был уволен. В этих регионах залоги оценивали часто формально, полагаясь на мнение совета старейшин. Понятно, что старейшины не отвечали своим имуществом за рекомендации к кредитованию.

Практика невозвратных кредитов втягивает в свою орбиту далеко не только банки. Главы сельских администраций выдают фиктивные справки о наличии скота, ветврачи подписывают документы о том, что несуществую-щему скоту сделаны прививки, страховщики страхуют этот виртуальный скот. Итогом этих манипуляций становится вполне реальный кредит.

В широкой готовности многих фермеров и владельцев ЛПХ оплатить услуги посредников, предлагающих помощь в получении «невозвратных» кредитов, много составляющих. Не последнюю роль играет опыт 1990-х годов, когда кредиты из фонда льготного кредитования действительно массово не возвращали без всяких последствий. В некоторых районах (например, в Дагестане) такие кредиты - плот обмана не только банков, но и самих заемщиков. Посредники внушали, что под видом кредитов идет государственная помощь и надо постараться ее получить. О том, что деньги придется возвращать, посредники умалчивали.

* Неформальные вознаграждения за содействие в получении субсидированных кредитов на строительство, модернизацию и реконструкцию животноводческих комплексов.

Вопрос получения крупных кредитов - это вопрос отношения с региональным или республиканским руководством. Губернатор или администрация АПК выступает поручителем при выдаче крупного кредита. Этот порядок сохраняется, даже если у агрохолдинга есть достаточный залог. Неформальная практика регионального поручительства стала почти правилом.