Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки российской федерации

федеральное агентво по образованию

Сахалинский государственный университет

Естественнонаучный факультет

кафедра экологии и природопользования

курсовая работа

"Экологическая экспертиза по объекту "Строительство технологического моста через залив Чайво (о. Сахалин)"

Студентка I курса, 100 группы,

Направление:

"экология и природопользование"

Мельник Ольга Станиславовна

Научный руководитель,

д.б.н., профессор кафедры

Экология и природопользование

Ефанов Валерий Николаевич

Южно-Сахалинск,2011 год

СОДЕРЖАНИЕ

экологический экспертиза окружающий среда

• ВВЕДЕНИЕ
• ГЛАВА 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ В РОССИИ
• ГЛАВА 2. ПОНЯТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
• 2.1 Понятие оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС)
• ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИОННО - ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (ОВОС)
• 3.1 Правовая и нормативно-методическая база экологической экспертизы в России
• 3.2 Теоретические основы экологической экспертизы
• 3.3 Цели экологической экспертизы
• 3.4 Задачи экологической экспертизы:
• 3.5 Принципы экологической экспертизы
• 3.6 Виды и типы экологической экспертизы
• 3.7 Субъекты государственной экологической экспертизы
• 3.8 Объекты экологической экспертизы

ГЛАВА 4. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ ПО ИССЛЕДУЕМОМУ ПРОЕКТУ "СТРОИТЕЛЬСТВО ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО МОСТА ЧЕРЕЗ ЗАЛИВ ЧАЙВО (О.САХАЛИН)"

• 4.1 Основные этапы и условия прохождения ОВОС
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И СПЕЦИАЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

На сегодняшний день из-за увеличения масштабов антропогенного воздействия очевидно наблюдается нарушение равновесия в биосфере, что в состоянии привести к необратимым последствиям. Это связано с развитием промышленности, энергетики, транспорта, сельского хозяйства и других видов деятельности человека.

В то время, как развитие человеческого общества сопровождается все возрастающим уровнем потребления, продолжают использоваться старые технологии, которые необходимо реконструировать; угрожающей стала проблема отходов, их нелегального ввоза, и транспортировки иной вредоносной продукции. За последнее время увеличилось количество частных инвесторов, чьи хозяйственные проекты не продуманы с позиции минимизации вредного воздействия на окружающую среду, имеют низкий уровень разработки и рассчитаны на сиюминутную выгоду. Вот почему создание эффективного механизма экологической экспертизы как препятствия для возможного неграмотного, вредоносного природопользования стало одной из самых актуальных государственных задач.

Все вышеперечисленные факторы подтверждают актуальность и практическую значимость выбранной нами темы для написания данной работы.

Установление государственного санкционирования на начало ведения любых видов хозяйственной и иной деятельности в России было вызвано обострением экологических проблем и усилением внимания общества к вопросам охраны окружающей среды. Предвидение последствий от осуществления планируемой деятельности, их прогностический анализ представляют собой одно из важных средств обеспечения экологической безопасности. С его помощью возможна корректировка или запрещение той или иной деятельности. Формирование превентивного экологического контроля осуществлялось в России с учетом наступившего экологического кризиса, проявившегося в загрязнении Ладожского озера, Чернобыльской аварии, строительстве ЦБК на озере Байкал, канала Волга-Чаграй, превращении в непригодные для жизни города - Нижнего Тагила, Магнитогорска, Березников хищническим использованием природных ресурсов и др.

Тема данной работы - Экологическая Экспертиза по проекту "Строительство технологического моста через залив Чайво (о. Сахалин)".Рассмотрение данного объекта в рамках ОВОС позволяет не только ознакомиться с основными основных этапами прохождения экологической экспертизы, но также дает представление о некоторых климатических и территориальных особенностях строительных работ на о.Сахалин.

Предметом исследования в нашей работе будет выступать анализ оценки воздействия на окружающую среду на примере строительства выбранного нами объекта.

Цель работы состоит в том, чтобы на основе анализа имеющейся нормативно-правовой базы предоставить Экологическую Экспертизу для ОВОС по проекту "Строительство технологического моста через залив Чайво (о. Сахалин)"

Исходя из поставленной цели, формируются следующие задачи:

1. Предоставление общего литературного обзора по истории становления Экологической Экспертизы в России.

2. Анализ и рассмотрение нормативно-правовой базы для проведения Экологические Экспертизы. Анализ правовых источников, определяющих как теоретическую базу экологической экспертизы, так и процедуру проведения.

3. Оценка материалов, предоставляемых для Экологической Экспертизы. Анализ их достоверности.

4. Непосредственный анализ и рассмотрение ОВОС по объекту "Строительство технологического моста через залив Чайво (о. Сахалин)".

Отдельную благодарность при написании данной работы автор хотела бы выразить доктору биологических наук по специальности "Экология", профессору Сахалинского государственного университета, декану естественнонаучного факультета СахГУ и заведующего кафедрой ботаники и экологии (г. Южно-Сахалинск); Ефанову Валерию Николаевичу, за предоставленные подлинные данные, полученные при проведении экологической экспертизы по выше упомянутому объекту.

ГЛАВА 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ В РОССИИ

Традиционно экологически значимые хозяйственные решения принимались в России путем их согласования с государственными природоохранительными органами. Согласование выражалось в том, что уполномоченное лицо соответствующей государственной структуры ставило подпись на подготовленном документе. Разумеется, данное лицо могло не подписать этот документ, что влекло за собой либо корректировку материалов, представленных на подпись, либо привлечение для подписания другого лица.

Причем согласование оставалось основным инструментом принятия решения даже тогда, когда в природоохранительной практике России уже применялась государственная экологическая экспертиза. Такая экспертиза развивалась в 70-80-е гг. в рамках Госплана и Госкомитета по науке и технике (ГКНТ) и регулировалась актами этих ведомств. Можно предположить, что на том этапе государственная экологическая экспертиза также играла положительную роль при подготовке экологически значимого хозяйственного решения. Важно подчеркнуть, что эта роль могла проявляться при подготовке решения, а не при его принятии. Государственная экспертиза не влияла на принятие решения потому, что ее заключения носили рекомендательный характер. В условиях всевластия хозяйственных ведомств эти заключения игнорировались.

Ситуация изменилась с принятием Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", впервые в отечественной практике урегулировавшего на законодательном уровне требования по проведению государственной экологической экспертизы. Несмотря на дефекты ряда норм, содержащихся в гл. V Закона, очевидно, что к оценке значимости экологической экспертизы был проявлен качественно новый подход. Правда, Закон предусмотрел лишь ряд наиболее общих правил, касающихся экологической экспертизы.

В истории становления и развития отечественного института государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) исключительная роль принадлежит знаменитому постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 г. № 32 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране". Этот документ, провозгласившим (в частности) о создании "союзно-республиканского" Государственного комитета СССР по охране природы (Госкомприрода СССР), возлагал на данный комитет и "осуществление государственной экологической экспертизы генеральных схем развития и размещения производительных сил страны и отраслей народного хозяйства", а также "проектов на строительство (реконструкцию) предприятий и иных объектов, оказывающих воздействие на состояние окружающей среды и природных ресурсов". Важной вехой на этом поприще явилось и постановление Верховного Совета СССР от 27.11.1989 г. № 72 "О неотложных мерах экологического оздоровления страны", предписывающее начиная с 1990 г. "открывать финансирование работ по всем проектам и программам только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы", а также "обеспечить независимость экологической экспертизы". В структурах созданных Госкомприроды СССР и Госкомприроды РСФСР были сформированы специализированные управления ГЭЭ, использовавшие формы и принципы работы государственных экспертиз, ранее проводившихся в Госстрое и Госплане СССР.

В принятом в конце 1991 г. Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" ГЭЭ был посвящен целый раздел. В частности, Закон закрепил принципы проведения ГЭЭ: обязательность, научная обоснованность, законность выводов, вневедомственность, гласность, участие общественности.

Наконец, в ноябре 1995 г. принимается Федеральный закон "Об экологической экспертизе" еще одно событие исторического масштаба в деле становления государственных институтов охраны окружающей среды и регулирования природопользования. Будучи законом прямого действия, он стал основополагающим актом в данной сфере. В преамбуле этого закона отмечается, что он регулирует отношения в области экологической экспертизы и направлен на реализацию конституционного права (статья 42) граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности. Следует подчеркнуть, что, несмотря на потенциальный конфликт экологической экспертизы и сферы бизнеса, данный Федеральный закон не претерпел сколь-нибудь существенных изменений на протяжении последующих 11 лет.

Требования обязательности и гласности ГЭЭ являлись мощнейшим стимулом для заказчиков и проектных организаций в подготовке материалов экологического обоснования намечаемой хозяйственной деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и ГЭЭ стали одним из немногих эффективных механизмов в сфере охраны природы, реально обеспечивающие реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и получение достоверной информации.

Особо нужно отметить позитивную роль ГЭЭ в обеспечении принятия обоснованных решений, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности в границах особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Так, например, в том числе и благодаря институту ГЭЭ в конечном итоге был "отвергнут" проект строительства высокоскоростной магистрали "Москва-Санкт-Петербург", угрожающий фрагментацией территории Валдайского национального парка.

Безусловно, система ГЭЭ имела и значительные изъяны. Это -- и ее известная коррупционная составляющая, и управляемость (особенно -- путем формирования экспертных комиссий), и зачастую декларативность принципа независимости, и необоснованный максимализм перечня объектов экспертизы, и длительные сроки проведения. Но при всем при этом ее позитивная роль в обеспечении экологической безопасности страны признается подавляющим большинством специалистов-экологов. В целом, не будет преувеличением сказать, что формирование и развитие института ГЭЭ стало одним из наиболее ярких (если не единственным) достижений экологической политики России, проводимой с начала 90-х годов прошлого века.

Однако немало представителей бизнеса и связанных с ним государственных структур видели в институте ГЭЭ исключительно административный барьер. Соблазн избавиться от него нарастал с каждым годом (особенно после ликвидации в 2000 г Госкомэкологии России с последующим существенным ослаблением института государственной экологической экспертизы и встраиванием Росприроднадзора в систему МПР России). Идея "сворачивания" этого института стала активно лоббироваться, в том числе, увы, с участием ряда чиновников из природоохранной сферы. Ситуация осложнялась еще и тем, что государство не определилось в полной мере с полномочным органом, ответственным за ГЭЭ, ее могли проводить и Росприроднадзор, и Ростехнадзор. Такое положение провоцировало образование чиновничьего "рынка услуг", создавало запутанность процедур. Все это вкупе грозило самыми серьезными последствиями. И эти последствия не заставили себя ждать особенно долго.

18 декабря 2006 г. принимается Федеральный закон № 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации". В пояснительной записке к нему было указано, что данный закон направлен на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также на совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства. На практике вступление в силу этого закона привело к фактической ликвидации ГЭЭ как основного природоохранного института. Кроме того, принятый Закон внес изменения в значительное число федеральных законов, в том числе "Об экологической экспертизе", "Об охране окружающей среды", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "Об использовании атомной энергии", "Об охране озера Байкал", и ряд других, явно не имеющих отношения к жилищному строительству. Закон исключил из перечня объектов государственной экологической экспертизы документацию, обосновывающую градостроительную деятельность, а именно документы территориального планирования, и практически все объекты строительства (кроме объектов, указанных в федеральных законах "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"). Помимо объектов градостроительной деятельности из объектов экологической экспертизы исключалась документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные.

Нельзя не отметить, что указанный закон еще на стадии принятия получил отрицательное заключение Комитета Госдумы по экологии. Специальное заявление о недопустимости его принятия приняли Общественная палата Российской Федерации и Московская городская Дума. На Всероссийской конференции "Экологическая политика и гражданское общество", проходившей 14.11.2006 г. в Кремле, за сохранение экологической экспертизы высказались представители крупнейших российских промышленных компаний - "Норильский никель" и "Лукойл", не говоря уже о многочисленных протестах общественных природоохранных организаций. Но все оказалось тщетным: данный закон был принят.

Принятие данного Федерального закона оказалось особенно болезненным и для системы ООПТ как федерального, так и регионального уровня. Последовавшая за принятием ревизия законодательства заметно увеличила угрозу сохранению территориальной целостности и изменению существующего режима ООПТ в угоду агрессивному бизнесу. Так, например, в ходе реализации Федеральной целевой программы "Развитие города Сочи как горноклиматического курорта" соответствующие хозяйствующие структуры неоднократно пытались добиться строительства промышленного водозабора для освоения Ачепсинского месторождения пресных вод на территории Кавказского заповедника. И этот случай не единственный.

Особая ситуация складывается с участками ООПТ, которые планируются к включению в состав особых экономических зон туристско-рекреационного типа. Это уже коснулось национальных парков Куршская коса, Прибайкальского, Сочинского. С одной стороны все логично - создание особых экономических зон способствует экономическому становлению природоохранных территорий, обеспечивает рекреационную составляющую деятельности ООПТ, развивает туризм, экологическое образование и т.д. А с другой стороны - очевидный риск масштабного антропогенного прессинга на охраняемые экосистемы. В отсутствие института ГЭЭ решить эту задачу практически невозможно.

Эту проблему в полной мере ощутили и в МПР России. Так, в рамках ФЦП "Развитие города Сочи как горноклиматического курорта" предусматривалось строительство на территории Сочинского национального парка каскада ГЭС на реке Мзымта. Губительность этого проекта для уникальных горных экосистем была очевидна широкому кругу экологов-профессионалов, однако легитимные пути противодействия этому в отсутствии механизма ГЭЭ были весьма ограничены. МПР России был вынужден своим приказом сформировать экспертную рабочую группу для "организации оценки возможного изменения гидрологического режима на территории Сочинского национального парка в результате строительства каскада ГЭС", причем ее итоговое заключение (отрицательное) носило рекомендательный характер (не случайно обновленная Программа строительства олимпийских объектов и развития г. Сочи как горноклиматического курорта вновь содержит указанный объект).

Невозможность использования института ГЭЭ сыграла отрицательную роль и в ходе непрекращающихся "баталий" вокруг планов строительства ряда олимпийских объектов на территории Сочинского национального парка в районе хребта Грушевый. Значительное число высококвалифицированных специалистов категорически настаивает на переносе этого строительства, мотивируя этот шаг особой ценностью и уязвимостью охраняемых экосистем данного урочища (недавно это мнение озвучили и приезжавшие в Россию эксперты ЮНЕП). Их оппоненты (в том числе из правительственных структур) предъявляют свои "весомые" аргументы, однако поставить в деле окончательную точку способен только легитимный арбитр в лице ГЭЭ. Стало ясно: в условиях нарастающего антропогенного прессинга ООПТ лишились апробированного механизма правовой защиты в лице ГЭЭ.

Однако 16 мая 2008 г. ситуация в данной сфере поменялась радикальным образом: Президент России подписал Федеральный закон № 75-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации". В результате:

Во-первых, дополнен перечень объектов государственной экологической экспертизы. Теперь, в соответствии с обновленной редакцией Федерального закона "Об экологической экспертизе" также являются объектами экспертизы:

федерального уровня:

проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капремонт таких объектов на землях ООПТ допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации (подпункт 7.1 статьи 11);

регионального уровня:

проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ регионального и местного значения (за исключением проектной документации, отнесенной к объектам ГЭЭ федерального уровня).

Во-вторых, внесены изменения в статью 14 ФЗ "Об экологической экспертизе", уточняющие порядок проведения ГЭЭ вышеуказанных объектов.

Установлено, что ГЭЭ этих объектов (указанных в подпункте 7.1 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12), в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания материалов, направляемых федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку проведения ГЭЭ и при наличии в составе направляемых материалов:

документации, подлежащей государственной экологической экспертизе и содержащей материалы оценки воздействия объектов, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ, на соответствующую ООПТ;

заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

материалов обсуждений объекта ГЭЭ с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

При направлении материалов на ГЭЭ данных объектов, правами и обязанностями в соответствии со статьями 26 и 27 ФЗ "Об экологической экспертизе" обладает лицо, являющееся заказчиком в соответствии с Градостроительным кодексом РФ

Начало срока проведения ГЭЭ устанавливается не позднее чем через один месяц, а в отношении объектов, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ, не позднее чем через три дня после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме.

Срок проведения ГЭЭ не должен превышать шесть месяцев или в отношении объектов, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ, три месяца.

Направление материалов на проведение ГЭЭ, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, в течение трех дней с даты представления этих материалов в данные органы.

Введено также еще одно дополнение. Предусмотрено, что при проведении ГЭЭ заключение общественной экологической экспертизы учитывается в случае, если общественная экологическая экспертиза была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения ГЭЭ. Федеральный закон от 16.05.2008 г. № 75-ФЗ внес также изменения в Градостроительный кодекс РФ. Статья 49 этого Кодекса дополнена новыми частями, в том числе устанавливающими следующее.

Для проведения ГЭЭ проектной документации и государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в:

федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, в отношении объектов, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ федерального значения, и в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капремонт таких объектов на землях ООПТ допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации;

орган исполнительной власти субъекта Федерации, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, в отношении объектов, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ регионального и местного значения, за исключением проектной документации объектов, указанной выше. Также установлено, что федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Федерации, уполномоченные на проведение государственной экспертизы проектной документации и в соответствии с частью 4 настоящей статьи осуществляющие такую государственную экспертизу, направляют представленную заказчиком проектную документацию объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ, на ГЭЭ в установленном законом порядке.

Сказать, что данная корректировка законодательства Российской Федерации о ГЭЭ благожелательно встречена природоохранным сообществом -- ничего не сказать. Это результат полуторогодовой борьбы научной и природоохранной общественности за возрождение предельно девальвированного института ГЭЭ. Не случайно этот вопрос был одним из центральных на совещании у Заместителя Председателя Правительства России А.Д. Жукова с участием лидеров ключевых общественных экологических организаций в феврале 2007 г. (посвященном экологическим аспектам проведения в г. Сочи Зимних олимпийских игр 2014 года). Идея "возврата" института ГЭЭ "хотя бы" в отношении проектов строительства на ООПТ были официально поддержаны правительственными структурами (и позиционировались в числе мер обеспечения экологической безопасности при подготовке к Олимпиаде в Сочи).

Последствия прошедшей корректировки законодательства об экологической экспертизе трудно переоценить. В Российской Федерации общее количество ООПТ федерального, регионального и местного значения составляет около 14000. Их общая площадь с морской акваторией - 210,1 млн. га, особо охраняемая площадь суши - 200, 3 млн. га, что составляет 11,7% территории России. И на всей этой гигантской территории строительство и реконструкция хозяйственных объектов теперь возможна только при положительном заключении ГЭЭ.

Очевидно, что это обстоятельство, с одной стороны, осложняет и задачи, поставленные перед госкорпорацией "Олимпстрой" и частными инвесторами по строительству инфраструктуры зимней олимпиады на территории Сочинского национального парка. Во всяком случае, им придется вносить коррективы в сетевой график реализации соответствующих мероприятий - сегодня он подготовлен без учета сроков и процедуры государственной экологической экспертизы. А с другой стороны - обеспечивает необходимую надежность и экологическую безопасность. Также очевидно, что в самое ближайшее время требуется внести определенные изменения и дополнения в документы, регламентирующие порядок проведения ГЭЭ, учитывающие нововведения - в противном случае есть риск "пробуксовки" этого процесса (например, части процедуры оплаты работы экспертной комиссии).

Нельзя не отметить, что перечисленные нововведения касаются проектов строительства на самих ООПТ, но не в их охранных зонах. В то же время охранные зоны имеют именно буферное значение и призваны обеспечить защиту ООПТ от неблагоприятных антропогенных воздействий. В этой связи было бы логичным включить в перечень объектов экспертизы проекты строительства в охранных зонах ООПТ.

В настоящее время в России планируется реализация крупнейших инфраструктурных проектов, связанных с глобальной трансформацией природных комплексов на значительных территориях (канал "Каспий-Азов", Эвенкийская ГЭС и др.), реализация которых без комплексной экологической оценки и широкого общественного обсуждения (что фактически реально лишь в рамках института ГЭЭ) может повлечь за собой катастрофические последствия для окружающей среды и населения соответствующих регионов.

Можно указать на необходимость еще целого ряда нормативно-правовых актов и соответствующих регламентов. Один из таких (разработанный Ростехнадзором) в сентябре 2007 г. был внесен Председателем Комитета Госдумы по экологии . Согласно ему к объектам экологической экспертизы должна быть отнесена проектная документация особо опасных и технически сложных объектов (не только планируемых на ООПТ). Перечень таких объектов содержится в Градостроительном кодексе РФ и ФЗ "О промышленной безопасности". Однако указанный законопроект принят не был. Интересы же населения, проживающего на 88% территории страны (не имеющей статуса особой охраны и обеспечения экологической безопасности России) требуют безотлагательной доработки и принятия столь важного акта экологического права.

Хотелось бы верить, что подписанный 16 мая 2008 г. Президентом России Д.А.Медведевым Федеральный закон №75-ФЗ стал началом возрождения заботы государства о благоприятной среде обитания. И этот шаг только первый, но не последний на пути государственной природоохранной системы.

ГЛАВА 2. ПОНЯТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

Закон Российской Федерации "Об экологической экспертизе" [4] определяет экологическую экспертизу (ЭЭ) как "установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы". При этом в российском законодательстве существует и правовое определение более частного понятия -- "государственная экологическая экспертиза" (ГЭЭ). Оно содержится в ст. 35 и 36 Закона "Об охране окружающей природной среды" [3]: "Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, которая проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду". Комментарий к данному закону определяет экологическую экспертизу как "организационно-правовую форму предупредительного контроля и самостоятельный вид управленческой деятельности". А эколого-правовой словарь, прилагаемый к Комментарию, добавляет к определению "предварительную проверку соответствия хозяйственных проектов, предпроектной документации, программ, изделий, материалов, сырья, продукции, стандартов и иных веществ, решений требованиям экологической безопасности и охраны окружающей среды (ОС)". В сопоставлении с западной терминологией предлагается рассматривать ГЭЭ, как стадию экологической оценки.

Цель экологической экспертизы -- обеспечить предупреждение вредных последствий хозяйственной деятельности для охраны окружающей среды, здоровья человека, экологической безопасности общества.

Экологическая экспертиза совершается в виде предварительной проверки соответствия хозяйственных решений, деятельности и ее результатов требованиям охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности общества.

Являясь самостоятельной функцией государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования, экологическая экспертиза направлена на принятие экологически обоснованных управленческих решений в отношении объектов намечаемой хозяйственной и иной деятельности, способных оказать негативное воздействие на состояние окружающей среды. Экологическая экспертиза носит превентивный характер. И в этом ее основное отличие от экологического контроля, представляющего собой проверку соответствия деятельности участников экологических правоотношений требованиям экологического законодательства. Экологическая экспертиза рассматривается в качестве формы предупредительного экологического контроля, инструмента поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, средства доказывания и разрешения споров.

Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах, закрепленных в Федеральном законе "Об экологической экспертизе":

1. презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

2. обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

3. комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

4. Обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

5. Достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

6. независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

7. научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

8. гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

9. ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Несоблюдение вышеуказанных принципов влечет за собой неправомерность проведения государственной экологической экспертизы.

В Российской Федерации осуществляется два вида экологических экспертиз: государственная и общественная (ст.4 ФЗ "Об экологической экспертизе").

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст.10 ФЗ "Об экологической экспертизе").

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст.20 ФЗ "Об экологической экспертизе").

2.1 Понятие оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС)

На первый взгляд похожие понятия ЭЭ и оценка воздействия на окружающую среду, имеют и некоторые различия, требующие пояснений (ОВОС).

1. ОВОС -- это "процедура учета" экологических требований или их выявление и обоснование (т.е. чисто информационная мера). Она реализуется при подготовке оптимального решения (на стадии намерений или проектирования). В отличие от нее ЭЭ -- это "установление соответствия" экологическим требованиям уже готового проекта и "определение допустимости" принятия решения о его реализации (т.е. административная мера).

2. ОВОС по своей сути является процессом исследования воздействия проектируемой деятельности и прогноза его последствий для окружающей среды и здоровья человека, в то время как экологическая экспертиза (прежде всего государственная ЭЭ) является процессом предварительной контрольной проверки принимаемых хозяйственных решений на соответствие требованиям экологического законодательства.

3. Целью ОВОС и экологического обоснования является "выявление и принятие" (т.е. исследование, разработка и внедрение необходимых природоохранных мер, адекватных существующей и прогнозируемой экологической ситуации, в то время как цель ЭЭ -- "предупреждение" (т.е. запрет, доработка проекта или выбор лучшей альтернативы) неблагоприятных воздействий, несмотря на принятые (или только предполагаемые) профилактические меры.

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИОННО - ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (ОВОС)

3.1 Правовая и нормативно-методическая база экологической экспертизы в России

Правовое регулирование эколого-экспертной деятельности как одного из видов экологического менеджмента - управления охраной окружающей среды, рациональным природопользованием и обеспечением экобезопасности, является составной частью знаний будущего эксперта. Эти знания базируются на изучении соответствующих законов и подзаконных актов органов власти и управления РФ в области экологической экспертизы и ОВОС. При этом нормативная база ЭЭ и ОВОС, в свою очередь, опирается на соответствующие нормативно-технические документы (стандарты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия, инструкции, рекомендации, методики и др.) материалы, разрабатываемые специализированными ведомствами и научными учреждениями.

Структура российского законодательства в области экологической экспертизы.

В настоящее время систему российского законодательства в области экологической экспертизы и ОВОС составляют, нормы статей 41 (п. 3) и 42 Конституция РФ, целевой федеральный закон "Об экологической экспертизе" [4] и ряд статей (ст. 35-39) базового закона РФ "Об охране окружающей природной среды" [3], являющегося фактически основами российского экологического законодательства. Помимо федеральных законов действует ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства, конкретизирующих их. На основе Конституции и указанных законов федерального уровня представительными и исполнительными органами власти и управления субъектов федерации, а также органами местного самоуправления постепенно разрабатываются проекты и принимаются на своем уровне соответствующие законы (например, в республике Карелия или в Татарстане), другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы соответствующего уровня.

Действующие законы регулируют в основном государственную ЭЭ, в меньшей степени -- общественную ЭЭ и практически не касаются ОВОС.

Закон "Об охране окружающей природной среды" [3] содержит специальный раздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели и принципам (ст. 35), в том числе принципу обязательности (ст 36), объектам (ст. 37) и ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст. 38). Специальная статья закона посвящена общественной ЭЭ (ст. 39), которая практически не регламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственной экспертизы Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в нем присутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области Это статьи раздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а также статьи разделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологическим требованиям, учитываемым в ходе экологической экспертизы.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" [4] развивает нормы указанного выше, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и целиком посвящен этому вопросу (т.е. является целевым законом). В этом законе впервые дается определение экологической экспертизы вообще, а не только государственной (ст. 1), более подробно раскрываются принципы (ст. 3) и указываются виды ЭЭ (ст. 4). Глава II закрепляет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в т ч Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст. 5), вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ (ст. 9). Кроме того, данная глава впервые вводит понятие "специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы", распределяет их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст. 7) и территориальным (ст. 8) уровнями.

Глава III закона [4] полностью посвящена государственной экологической экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст. 11) и уровня субъектов федерации (ст. 12), дает юридическое определение понятия "специально уполномоченная государственные органы в области экологической экспертизу (ст. 13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст. 14), определяет статус и обязанности экспертной коми сии (ст. 15), её эксперта (ст. 16) и председателя (ст. 17), а фиксирует различия в юридической силе заключений эксперта комиссии и государственной экологической экспертизы (ст. 18).

Более подробно, чем в законе [3] глава IV закона "Об экологической экспертизе" регламентирует общественную ЭЭ (ст. 20), определяя её объекты (ст. 21), порядок (ст. 22) и условия проведения (ст. 23), правила регистрации ОЭЭ (ст. 24), статус её заключения (ст. 25), права граждан и общественных организаций в этой области (ст. 19).

В специальной главе (гл. V) закреплены права (ст. 26) и обязанности (ст. 27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст. 28) и ОЭЭ (ст. 29). Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII, закрепившая соответствующие виды нарушений (ст. 30) и виды ответственности за нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст. 31), административную (ст. 32), материальную (ст. 33) и гражданско-правовую (ст. 34). В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст. 35). Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭ над российским национальным (ст. 36), а также содержатся нормы (ст. 38) о приведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента, Правительства, ведомств и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.

Указанные выше федеральные законы формируют основы законодательства в области ЭЭ, но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных нормативных и правовых актов Президента и Правительства РФ, ведомств, субъектов федерации и органов местного самоуправления. К данной нормативно-правовой документации в области ЭЭ и ОВОС относятся следующие подзаконные акты:

— постановления Правительства РФ

— указы Президента РФ

— нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ России и территориальных органов этого комитета

— приказы

— нормативные документы и материалы других ведомств по ЭЭ

— документы Минздрава России

— документы

— документы Госатомнадзора России

— документы Росгортехнадзора и иных ведомств

— нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ.

— Международные документы. Существуют и рекомендательные материалы, которые в России не применяются, но берутся в качестве прототипов при подготовке национальных документов в области ЭЭ и ОВОС. (Одним из важнейших международных документов в изучаемой области является Международная Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте [39]. Конвенция, которую в 1991 году учредил ещё СССР) Технические документы.

— Государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВН и др ), а также руководства, методики, методические и др рекомендации, справочные и иные пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.)

- Экологическим требованиям Их число огромно.

3.2 Теоретические основы экологической экспертизы

Теория экологической экспертизы включает цели, задачи (основные функции), принципы, типизацию объектов и субъектов, вносящую различия в процедуру (ЭО) и экологическим аудитом (ЭА) представляют собой комплекс экспертных мероприятий, охватывающих основные этапы процесса непрерывного учета экологического фактора при переходе к устойчивому развитию. Данный процесс предложено называть экологическим сопровождением хозяйственной деятельности (ЭСЩ) [29] (точнее -- экологическое регулирование хозяйственной деятельности -- ЭРХД), которое должно осуществляться на всех её стадиях -- от возникновения идеи через обоснование и реализацию замысла, до реабилитации и достижения приемлемого качества окружающей среды (ОС) после завершения деятельности в рамках этого замысла.

Если государственная ЭЭ обеспечивает учет экологических требований на стадии принятия управленческого решения, то ОВОС -- на стадии его подготовки (ещё во время проектирования). При этом общественная ЭЭ может сочетать и то и другое, обеспечивая компромисс интересов всех участников планируемой деятельности.

3.3 Цели экологической экспертизы

Цели экологической экспертизы заключаются (по закону) в предупреждении возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы [4]; а также в обеспечении реализации конституционных прав граждан России на информацию, благоприятную природную среду и экологическую безопасность [40].

Зарубежное (международное) природоохранное законодательство рассматривает цель экологической экспертизы несколько шире. Например, в соответствии с Директивой ЕЭС № 337/85 [39] - ЭЭ считается "воплощением предупредительной экологической политики", подразумевающей оценку экологического воздействия проектов хозяйственного развития на окружающую среду, активное участие общественности на всех стадиях проведения экологической экспертизы и принятия решения об окончательной реализации этих проектов, широкое информирование о результатах ЭЭ, проведение консультаций между заинтересованными ведомствами и другими юридическими лицами, а также публикацию конечных результатов переговоров и консультаций [41].

При этом ОВОС, в отличие от ГЭЭ, проверяющей соответствие уже подготовленного решения экологическим требованиям, нацелена" прежде всего на выявление недостатков проекта и принятие необходимых мер по его улучшению с точки зрения экологических показателей.

Цель общественной ЭЭ в явном виде до сих пор не определена, но, по-видимому, именно она является прямым проявлением права граждан на достоверную экологическую информацию.

3.4 Задачи экологической экспертизы

Заключаются в следующем:

1. Организация и проведение (на стадии подготовки решения) всесторонних, объективных, научных исследований и анализа объектов экспертизы с позиций эффективности, полноты, обоснованности и достаточности предусмотренных в них мер, правильности определения заказчиком степени экологического риска и опасности намечаемой или осуществляемой деятельности, а также обеспечение экологического прогнозирования на основе информации о состоянии и возможных изменениях экологической обстановки вследствие размещения и развития производительных сил, не приводящих к негативному воздействию на ОС, т.е. определение вероятности экологически вредных воздействий и возможных их социальных, экономических и экологических последствий.

2. Оценка соответствия экологическим стандартам экспортируемых объектов, намечаемых к реализации, на стадиях, предшествующих принятию решения об их реализации, или соответствия названным стандартам уже осуществляемой деятельности, обеспечение государственного экологического контроля за качеством подготовки инициатором (заказчиком) проектов решений о развитии намечаемой им деятельности, а также подготовка объективных, научно-обоснованных выводов (заключений) и своевременная передача их государственным и иным органам, принимающим решение о реализации объекта экспертизы.

3. Информирование всех заинтересованных лиц (в т.ч. общественности) о возможных неблагоприятных воздействиях на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствиях намечаемой деятельности в целях нахождения баланса интересов и компромиссного решения для снятия возникающих социально-психологических напряжений и предотвращения конфликтов на данной почве (задачи ОЭЭ).

3.5 Принципы экологической экспертизы

Принципы экологической экспертизы в действующем российском законодательстве довольно хорошо проработаны и закреплены в Законе "Об охране окружающей природной среды" (ст. 35) [3], выделяющем среди них принципы: обязательности, научной обоснованности, независимости (вневедомственности) в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности, а также в законе "Об экологической экспертизе" [4], добавляющем принципы презумпции потенциальной экологической опасности и приоритета экологической безопасности, комплексности оценки, достоверности и полноты информации, гласности, ответственности. Кроме того, в неявном виде существует и действует принцип "платности" экологической экспертизы. Остановимся на важнейших из указанных принципов.

1. Принцип обязательности. Являясь ведущим, гласит что "ГЭЭ является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения (ст. 36), а финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения ТЭЭ..." (ст. 70) [3]. Закон "Об экологической экспертизе" [4] добавляет и конкретизирует обязательность ТЭЭ моментом ее проведения до принятия решения о реализации объекта ЭЭ и обязательностью учета требований экологической безопасности. Кроме того, он закрепляет нормы, касающиеся обязательности заключения ГЭЭ и его исполнения (ст. 18): "... положительное заключение ГЭЭ является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной ЭЭ...", а также то, что "... правовым последствием отрицательного заключения государственной ЭЭ является запрет реализации объекта ГЭЭ". Это касается и международно-правовой деятельности: "...несоблюдение требования обязательного проведения ГЭЭ проекта международного договора является основанием признания его недействительным". На практике обязательность ЭЭ проявляется в основном по отношению к проектам и 'программам, осуществление которых может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду.

2. Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений ГЭЭ. Рассматривается в законах [3, 4] в совокупности и означает, что ЭЭ представляют собой научно-исследовательский процесс и должны производиться на современном научно-техническом уровне с использованием новейших форм и методов научных исследований квалифицированными учеными-экспертами. При этом в результате должна быть осуществлена не столько- фиксация допущенных нарушений, сколько оценка их последствий, разработаны рекомендации органам или лицам, принимающим решения, а также выполнены необходимые прогнозы их реализации в действующих объектах.

3. Принцип независимости и вневедомственности. Относится в основном к ГЭЭ и означает, что непременным условием ее эффективности является функциональная и финансовая независимость организующих ЭЭ органов и проводящих ее экспертов (преимущественно внештатный статус последних, их надлежащее финансовое, организационное, материально-техническое и другое обеспечение). Это создает условия для свободного волеизъявления эколого-экспертной комиссии, которая в своей работе должна руководствоваться только фактами, научными методами их обоснования и действующими законами. Общественная ЭЭ в теории предполагает ещё большую её независимость, однако сегодня на практике оказывается вдвойне зависимой: один раз - от ГЭЭ (пока та не признает её результатов), а второй раз - от групповых общественных интересов (ведь её организуют и проводят как правило уже с заранее сформировавшейся целью -- доказать невозможность принятия решения о реализации объекта). ОВОС также нельзя рассматривать как полностью независимую, т.к. лица, её проводящие, как правило, зависимы (причем финансово) от заказчика документации или ОВОСа.

4. Принцип широкой гласности и участия общественности. Предполагает доступность и достоверность информации о ходе проведения экспертизы, принятых решениях и их учете органом управления при реализации объекта экспертизы; возможность общественных организаций и граждан получать такую информацию доводить до сведения лиц, принимающих решения, свою пози цию; обязательность для последних сообщать о принятых решениях и т.д. Этот принцип обеспечивается, в частности, ст. 84 и 86 закона [3], предусматривающими административную ответственность за отказ в предоставлении, или несвоевременное предоставление, или искажение экологической информации, а также возмещение причиненного таким правонарушением вреда. Гласность и достоверность экологической информации тесно связаны с привлечением общественности к участию в проведении государственной ЭЭ. Формы такого участия, подразумеваемые российским законодательством, многообразны: это рассмотрение предложений граждан и общественных объединений о самом проведении экологической экспертизы, возможное включение представителей общественности в состав экспертных комиссий, ознакомление населения с результатами государственной ЭЭ, проведение референдумов и т.д.