Социальная политика в России и источники ее финансирования

25

План

Введение.

1. Социальная политика: сущность, объекты.

2. Управление финансами в отраслях социальной сферы.

3. Финансирование отраслей социальной сферы.

Заключение.

Список используемой литературы.

Введение

Наиболее масштабной задачей социально ориентированной экономики государства в формирующемся рыночном хозяйстве России является деятельность по социальной защите всех слоев общества и по выработке стратегии эффективной социальной политики. Формой ее реализации выступает фактический образ действий государства, воплощенный в социальную политику, которая охватывает все сферы экономических отношений в стране. Одним из важнейших направлений его деятельности является регулирование занятости и стимулирование высококвалифицированного и производительного труда и, как следствие, увеличения национального дохода.

Важнейшим инструментом регулирования развития социальной сферы является бюджет. Необходимость образования бюджетных ресурсов непосредственно вытекает из осуществления государством специфи-ческих функций. Имеется в виду потреб-ность финансирования затрат на содержание работников социальной сферы, а также на развитие социальной сферы и объектов ее ин-фра-ст-руктуры.

Социальная политика представляет собой определенным образом разработанный и реализуемый целевой комплекс принципиальных направлений и задач улучшения жизнедеятельности людей в данных пределах (страна, регион, организация). В данном определении заключены следующие важные проблемы:

· Имеются определенные технологии разработки социальной политики, основой которой является сбор, обработка, систематизация, накопление и использование информации. На достоверной информационной базе определяются и формируются цели, направления и задачи социальной политики.

· В процессе разработки социальной политики большое значение (при прочих равных условиях) имеет ее ресурсное обоснование и определение механизма практической реализации (кто, что и когда выполняет и, соответственно, отвечает).

· Социальная политика - это разновидность управленческого решения, поэтому могут разрабатываться проекты-варианты, которые оцениваются по определенным критериям. Далее принимается окончательный вариант, оформляемый в виде соответствующего документа.

· Для реализации выработанной и принятой социальной политики важен соответствующий механизм финансирования и контроля, т. е. четкая система постоянного получения обратной связи.

В технологии социальной политики на любом уровне управления выделяются две части: разработка и реализация.

В основе разработки социальной политики на любом уровне управления лежат следующие принципы:

1. Обоснованность, т. е. расчетное обеспечение целей, направлений, задач и мероприятий необходимыми ресурсами. Наиболее распространенная ошибка - разрабатываемая социальная политика не «просчитывается» по необходимым ресурсам. Поэтому документ, содержащий ее изложение, может очаровать обилием замыслов, но с практической точки зрения предстанет как вариант «чрезмерного оптимизма и больших желаний».

2. Реалистичность, т. е. ориентация социальной политики не на все социальные проблемы одновременно, а на практическое решение наиболее значимых из них в определенном объеме на тот или иной период времени.

После разработки социальной политики включается механизм ее реализации.

Практика показывает, что в процессе реализации социальной политики значимыми являются два принципа:

1. Конкретизация социальной политики в механизме социальных и экономических программ и социально-экономического планирования.

2. Результативность, т. е. социальная политика должна обеспечивать достижение результатов спустя определенный период времени.

Если социальная политика не реализована, то всегда имеются конкретные причины, наиболее характерные из которых - необоснованность и нереалистичность.

1. Социальная политика: сущность, объекты.

В любой хозяйственной системе общество сталкивается с необходимостью решения трех задач: что, как и для кого производить. Говоря о социальной политике государства, мы подра-зумеваем действия правительства, направленные на распределение и пе-рераспределение доходов различных членов и групп общества. Так можно определить социальную политику в узком смысле слова. В широком смыс-ле социальная политика - это одно из направлений макроэкономического регулирования, призванное обеспечить социальную стабильность общества и создать, насколько это возможно, одинаковые «стартовые условия» для граждан страны.¹

Социально ориентированная рыночная экономика предполагает значительную деятельность государства в решении социальных проблем. Это связано с тем, что рыночная экономика не гарантирует трудящимся право на труд, стандартное образование, не обеспечивает социальную защиту инвалидов, малоимущих, пенсионеров. Поэтому возникает необходимость вмешательства государства в сферу распределения дохода путем проведения социальной политики. Осуществляется перераспределение национального дохода через бюджет, государство реализует систему социальных программ. Система социальных программ сформировалась в развитых странах после второй Мировой войны и получила название «государства благосостояния».

В социальной сфере господствующее положение занимает государственный сектор (в отличие от экономики, где главные функции выполняют рыночные структуры). В зависимости от величины государственного сектора в той или иной стране социальная политика имеет свои особенности. На практике это выражается в разных масштабах социальной политики государства. Расширенная социальная политика означает общедоступность социальных программ, универсальность социальных выплат, всеобъемлющий характер перераспределенной деятельности государства. Ограничительная социальная политика означает сведение ее к минимуму, к функции дополнять традиционные институты социальной сферы.

Социальная политика призвана гарантировать населению минимальный доход; социально защищать население от болезней, инвалидности, безработицы, старости. При этом обеспечение государством минимальных условий жизни касается только тех, кто не может это сделать самостоятельно.

Социальная политика государства реализуется через механизм государственных программ социального обеспечения и системы социальных услуг.

Важнейшей частью государственной программы социального обеспечения является социальное страхование. Социальное страхование распространяется на лиц, имевших в течение какого то времени постоянную работу и потерявших доход в связи с болезнью, безработицей, пенсионным возрастом. Система социального страхования компенсирует этой части населения потерю дохода из фонда социального страхования.

Источником фонда социального страхования являются взносы самих застрахованных, а также отчисления фирм и государства. Соотношение между этими источниками финансирования социального страхования в различных странах различно. Например во Франции доля взносов застрахованных работников составляет в фонде социального страхования 22%, предприятий - 59%, государства - 17%.

Другая часть государственной программы социального обеспечения составляет общественное вспомоществование. Оно финансируется из налоговых поступлений государства и направлено на поддержание дохода беднейших слоев населения независимо от их участия в трудовой деятельности и выплаты страховых взносов. Общественное вспомоществование может быть в виде денежных выплат и в натуральной форме (бесплатные обеды, продовольственные талоны, продажа товаров по сниженным ценам).

Социальная защита населения в странах рыночной экономики достигает значительных размеров. Так в США расход на социальное страхование составляет 40% федерального бюджета, а на вспомоществование - 16%

Система социальных услуг (здравоохранение, образование, профессиональная подготовка, служба занятости) опираются на государственный сектор отраслей социальной инфраструктуры, хотя в каждой из них есть и частные предприятия, государство участвует в финансировании, производстве и распределении социальных услуг, увеличивая тем самым их доступность населению.

Экономическую базу социальной политики государства составляет перераспределение индивидуальных доходов населения через государственный бюджет. Изымая часть доходов населения в виде налогов частично возвращается государством населению в виде денежных выплат по различным социальным программам. При этом практикуется дифференцированный подход как к налогообложению, так и к социальным выплатам лицам, находящимся в различном материальном положении. В результате социальной политики государства смягчаются различия в уровне доходов, так как происходит перераспределение личных доходов от более обеспеченных слоев населения к менее обеспеченным, нетрудоспособным (пенсионерам, больным, инвалидам).

Наилучшим образом социальную политику государства в рыночных условиях отражает так называемая «шведская модель благосостояния»

«Шведская модель» - это система взаимосвязанных принципов, предусматривающая одновременность их реализации. Занятость, социальное обеспечение, образование, культура, сектор государственных услуг, высокий уровень организации трудящихся в профсоюзы, их роль в решении ряда экономических проблем - все это компоненты одновременного действия.

Перестройка социальной политики идет по нескольким направлениям. Сокращаются расходы на социальные нужды, увеличивается платность социальных услуг, повышаются требования для получения социальных пособий. Компенсационные выплаты за потерю работы все больше заменяются профессиональной подготовкой рабочей силы, происходит разгосударствление предприятий сферы социальных услуг путем частичной продажи государственной собственности и развития частного сектора в отраслях социальной инфраструктуры.

Главное звено в социальной политике государства зани-мает политика формирования доходов населения. Понятие «доход» представляет собой показатель результатов эконо-мической деятельности. Экономическая литература ис-пользует понятие «доход» как превышение стоимости про-изведенного продукта над затратами на это производство, а также как долю каждого класса, социальной группы или отдельного индивидуума в произведенном продукте и при-своенную им.

Уровень доходов членов общества является важнейшим показателем их благосостояния, так как определяет воз-можности материальной и духовной жизни индивидуума: отдыха, получения образования, поддержания здоровья, удовлетворения насущных потребностей. Среди факторов, оказывающих непосредственное влияние на величину до-ходов населения, кроме размеров самой заработной платы, выступает динамика розничных цен, степень насыщенно-сти потребительского рынка товарами и др.

Для оценки уровня и динамики доходов населения ис-пользуются показатели номинального, располагаемого и реального дохода.

Номинальный доход - количество денег, получен-ное отдельными лицами в течение определенного периода:

Располагаемый доход - доход, который может быть использован на личное потребление и личные сбережения. Располагаемый доход меньше номинального дохода на сумму налогов и обязательных платежей.

Реальный доход - представляет собой количество товаров и услуг, которое можно купить на располагаемый доход в течение определенного периода, т.е. с поправкой на изменение уровня цен. Номинальные денежные доходы населения формируют-ся из различных источников, основными из которых явля-ются: факторные доходы; денежные поступления по линии государственных программ помощи в виде выплат и льгот. поступления из финансовой системы (из банков, через сберкассы, из страховых учреждений и т.п.) и др.

Средства, получаемые населением, работающим по най-му, в порядке вознаграждения владельцев фактора произ-водства (труда), составляют решающую часть доходов этой группы населения: заработная плата, доходы типа заработ-ной платы на предприятиях, в кооперативах и т.д., доходы от собственного хозяйства и пр. Анализ тенденций перс-пективного развития оплаты фактора труда свидетельствую о том, что данный вид дохода сохранит свою ведущую роль в формировании общего объема денежных доходов на долгосрочную перспективу.

Существенное влияние на формирование доходов насе-ления оказывают выплаты по программам государственной помощи, за счет этих источников осуществляются пенси-онное обеспечение, содержание временно нетрудоспособ-ных граждан, выплачиваются различного вида пособия (на уход за детьми, медицинское обслуживание, малообеспе-ченным семьям на детей; выплаты пособий по безработи-це).

Соотношение в доходах населения доли трансфертных выплат и заработной платы играет важную роль в форми-рований экономического поведения индивидуума, его тру-довой мотивации.

При доминирующей роли заработной платы в формиро-вании общей суммы доходов формируются такие качества, как предприимчивость, инициатива. В случае повышения роли выплат по линии государственных программ помощи нередко происходит формирование пассивного отношения к производственной деятельности, психологии иждивенче-ства.

Денежные доходы населения, получаемые через финансово-кредитную систему, представляются в виде:

1) выплат по государственному страхованию;

2) банковских ссуд на индивидуальное жилищное стро-ительство, хозяйственное обзаведение молодым семьям, членам потребительских товариществ (например, на садо-вое строительство);

3) процентов по вкладам в сберегательных кассах, начис-ляемых по итогам года;

4) доходов от увеличения стоимости акций, облигаций, выигрышей и погашении по займам;

5) выигрышей по лотереям;

6) временно свободных средств, образующихся в резуль-тате покупки товаров в кредит;

7) выплат различного рода компенсаций (увечья, ущерб и пр.).

Прочие денежные поступления включают выручку насе-ления от продажи вещей через комиссионные и скупочные магазины и др.

Номинальные доходы населения, как уже отмечалось, включают в себя, помимо чистых доходов населения, и обязательные платежи. Обязательные платежи население осуществляет через финансовую систему в виде различного рода налогов и сборов. Через аккумуляцию налоговых платежей и сборов государство реализует свое право на формирование части своих ресурсов для осуществления в последующем социальной политики через перераспределе-ние денежных средств, оказание помощи малоимущим гражданам. В целях защиты интересов малоимущих граж-дан и недопущения снижения уровня благосостояния ниже предельно допустимого в данных конкретных условиях государство устанавливает пороговый минимум в доходах, не облагаемых налогом. В то же время для высоких доходов устанавливаются прогрессивно более высокие ставки нало-гов.

В связи с переходом России к рыночной экономике механизм распределения ресурсов и доходов сопровождается большей дифференциацией доходов населения, чего не наблюдается в период социалистического хозяйства. Периоды экономических потрясений, высокой инфля-ции и т. п. сопровождаются усилением разрыва в доходах различных групп населения. Так, в России (сентябрь 1997 г.) на долю 10% наиболее обеспе-ченной группы населения приходилось 31% денежных доходов, а на долю 10% наименее обеспеченной 2,5%. Таким образом, разрыв в доходах этих групп составил 12,5 раз. В сентябре 1998 г. этот разрыв составил 13,5 раз. Обратим особое внимание на неравномерность коэффициента по различным регионам и отдельным крупнейшим промышленно-финансовым центрам. В 1997 г. он составил в Дальневосточном экономическом рай-оне 16,4; Центрально-Черноземном районе 6,4; в Москве 15,9 раз.

Но почему вообще существует неравенство в доходах? Ведь в демократических странах принято говорить о равенстве возможностей, которые должны обеспечиваться соответствующими институтами рыночной эконо-мики. Отметим самые важнейшие факторы и причины неравенства.

Во-первых, от рождения люди наделены различными способностями, как умственными, гак и физическими. При прочих равных условиях (эту предпосылку нужно всегда иметь в виду), человек, наделенный исключительной физической силой, имеет больше шансов стать знаменитым и вы-сокооплачиваемым спортсменом.

Во-вторых, различия во владении собственностью, особенно доставшейся по наследству. Люди не могут выбирать, в какой семье им родиться - потомственных миллионеров или простых рабочих. Следовательно, одна да разновидностей потока доходов, т. е. доход от собственности, будет су-щественно различаться у названных нами субъектов.

В-третьих, различия в образовательном уровне. Сама эта причина во многом зависит от первых двух названных. Ребенок, родившийся в богатой семье, имеет больше шансов получить превосходное образование и, соответственно, профессию, приносящую высокий доход, нежели дитя в бедной многодетной семье.

В-четвертых, даже при равенстве возможностей и одинаковых старто-вых уровнях образования больший доход будут получать лица, которых иногда называют «трудоголиками». Эти люди готовы брать работу на дом, задерживаться по долгу службы на рабочем месте для разрешения той или иной профессиональной проблемы, игнорировать свое неважное самочув-ствие, лишь бы добиться высоких результатов в своей работе.

В-пятых, есть такая группа причин, которая связана просто с везением, случаем, неожиданным выигрышем и т. п. В условиях неопределенности, характерной для рыночной экономики, эта группа причин может объяснить многие случаи неравенства в распределении доходов.

Таким образом, по крайней мере, в силу названных причин равенство экономических возможностей соблюдается далеко не всегда. Бедные и бо-гатые по-прежнему существуют даже в самых благополучных высокораз-витых странах.

Но что такое бедность? Как определить ее уровень? Статистические службы, профсоюзы занимаются исчислением уровня бедности. От этого будут зависеть масштабы и направления перераспределения доходов, построение налого-вых систем, систем пенсионного обеспечения и т. п.

Бедность - это уровень дохода, достаточный для того, чтобы поддерживать прожиточный минимум. Бедные семьи обычно тратят 1/3 своего до-хода на продукты питания. Увеличив эту величину в 3 раза, можно полу-чить доход, необходимый для существования на уровне прожиточного ми-нимума.

Обратим внимание на то, что прожиточный минимум - это не физиологический минимум, который можно определить как уровень дохода необходимый для физического выживания. Прожиточный минимум, или черта бедности, говорит нам не о границе выживания, а о некоем минимальном уровне стандарта жизни. Разумеется, этот стандарт будет различ-ным у разных стран и народов, и у одной и той же страны, но на разных исторических этапах ее развития.

2. Управление финансами в отраслях социальной сферы.

Реализация социальной политики предполагает законодательное установление и социальное обеспечение исполнения социальных обязательств государства, которые можно определить как конституционно или законодательно зафиксированную совокупность социальных (общественных) благ, которые государство обязуется сделать доступными для своих граждан, гарантируя по определенному кругу этих благ бесплатность для всего населения или определенных групп. Эти блага предоставляются за счет общественных, чаще всего бюджетных ресурсов. Определенную ответственность за исполнение социальных обязательств государство возлагает на работодателей и на граждан. Общее число разновидностей социальных обязательств в России превышает тысячу наименований.

Реализация социальных обязательств предполагает их установление, организацию и непосредственное исполнение. Установление социальных обязательств осуществляется законодательными органами Федерации и ее субъектов, главная подготовительная часть работы по обоснованию, подготовке проектов законов проводится органами исполнительной власти.

Организация исполнения социальных обязательств государства осуществляется как министерствами, ведомствами и организациями «социального» блока, входящими в систему исполнительной власти «центра», регионов и муниципальных образований, а также и общефункциональными министерствами (Минэконом развития РФ, Минфин РФ).

Непосредственное исполнение осуществляется конкретными организациями, учреждениями и службами, в которых людей воспитывают, обучают и трудоустраивают, лечат, выдают пенсии и пособия, предоставляют жилищные субсидии и бесплатное жилье и т.п. Следовательно, все, что делают в социальной сфере федеральные министерства, ведомства и службы, региональные администрации, федеральные и региональные администрации, федеральные, региональные и муниципальные организации, учреждения, предприятия социальной сферы (школы, больницы, службы занятости, пенсионные и другие службы) - это работа по исполнению социальных обязательств государства.

Реализация социальных обязательств государства происходит в границах определенной территории. Если государственными органами обеспечивается единый уровень законодательно установленных социальных обязательств государство по отношению к любому гражданину страны, независимо от места его проживания, принадлежности к определенным образовательным, профессиональным, национальным и т.д. группам, можно говорить о едином социальном пространстве. В настоящее время в России существуют различия между нормативным и реальным социальным пространством, так как отсутствует сбалансированность между социальными обязательствами государства и его возможностями мобилизации социальных ресурсов. «Социальное пространство» - это многослойный и отнюдь не гомогенный ареал действия или реализации (исполнения) конкретных социальных обязательств государства. Социальная роль государства, его социальная политика реализуется в формировании реального единого социального пространства для предоставления основных социальных обязательств на всей территории страны.

Так как существуют диспропорции между объемом исполняемых функций по социальным обязательствам государства и объемами общественных ресурсов, выделяемых для этих целей, в переходный период часто происходит недофинансирование социальной сферы.

Методы финансирования социального сектора должны способствовать повышению экономической эффективности. Экономическую эффективность социальной политики следует рассматривать, по крайней мере, в трех аспектах.

Макроэкономическая эффективность означает, что общество тратит на развитие людских ресурсов достаточно средств, но не настолько много, чтобы вытеснить другие важнейшие направления экономической деятельности. Важно найти баланс между развитием людских ресурсов и другими направлениями капиталовложений.

Макроэкономическая эффективность связана с распределением всего объема имеющихся средств между различными программами: денежными пособиями, медицинским обслуживанием, образованием, подготовкой и переподготовкой кадров, услугами в сфере занятости и т.п.

Третий аспект эффективности - воздействие социальных программ на систему стимулов, т.е. система социальных выплат и льгот должна финансироваться таким образом, чтобы свести к минимуму негативное воздействие на трудовую активность.

Финансовое обеспечение социальных обязательств государства осуществляется финансами государства, предприятий (фирм) и населения (домашних хозяйств). Роли, финансовые обязательства и ответственность всех участников финансирования социальной политики значительно в зависимости от принятой модели хозяйствования, достигнутого уровня доходов населения, принятых стандартов потребления социальных благ и услуг в каждой стране. В экономике Советского Союза финансовые обязательства в социальной сфере делились преимущественно между государством и предприятиями. Для основной массы населения с невысокими стабильными доходами, социальные услуги были бесплатными, но при дефиците наиболее качественных услуг. Стабильность доходов основной массы населения определялась отсутствием безработицы и пенсиями по старости.

В экономике переходного периода финансовые обязательства государства по обеспечению социальной политики в большей степени стали распределяться между государством и домашними хозяйствами, роль предприятий сокращается. Социальная инфраструктура и социальные фонды предприятий в рыночных условиях снижают конкурентоспособность продукции предприятий за счет удорожания издержек, что привело к массовой передачи социальной инфраструктуры, ведомственного жилья на местные бюджеты. Бремя социальных расходов переместилось на государство. В то же время происходит сокращение почти вдвое валового национального продукта и понижение доли консолидированного бюджета до 25-28% ВВП. Невозможность обеспечить дореформенный уровень потребления социальных услуг за счет средств консолидированного бюджета сделали необходимым повышение доли населения в оплате основных социальных услуг. Финансовая нагрузка на доходы населения возросла, при этом не учитывалась дифференциация доходов.

Объем государственного финансирования социальных программ определяется задачами государство в социальной сфере. Задача социальной политики во всех странах с переходной экономикой - должным образом уравновесить стимулирование экономического роста и обеспечение социальной защищенности. Чтобы обеспечить финансовую устойчивость системы социальной защиты, необходимо укрепить аппарат сбора налогов, осуществить наращивание институциональных и административных возможностей, и в то же время привлечь к работе негосударственные организации.

Институциональные и экономические преобразования, проведенные в постсоциалистических странах за последнее десятилетие, привели к углублению дифференциации между ними. Страны с переходной экономикой можно условно определить в одну из двух групп - европейскую (куда относятся все страны, которые должны быть приняты в Европейский Союз, страны Балтии и бывшие югославские республики) и евразийскую (бывшие советские республики и Албания).

В евразийских странах произошло более резкое сокращение реальной заработной платы, формальный рынок труда практически исчез, растет безработица. Доля пенсионных расходов и выплат по другим программам социального страхования высока, однако страховые выплаты не позволяют иметь приемлемый уровень доходов. Социальная помощь характеризуется дублирующими пособиями, неточной адресностью и в основном представлена субсидиями на жилье и коммунальные услуги. Высокая ставка налогов и социальных сборов способствовала повышению удельного веса неформального сектора экономики и, как следствие, сокращению социальных отчислений.

Система социальной защиты, адекватная рыночной экономики, может быть создана только в результате существенного роста уровня доходов населения, улучшения положения на рынке труда. Серьезное влияние на состояние рынка труда могут оказывать институты рынка труда, включая трудовое законодательство, профессиональные союзы, минимальную заработную плату и программы страхования занятости. Современный рынок труда в России характеризуется низкой заработной платой, задолженностью по заработной плате, развитой структурой самозанятости, наличием неформального рынка. В этих условиях отдельные виды активных программ содействия занятости оказались неэффективными. Из всех программ службы занятости наиболее эффективной по затратам представляется помощь в поиске работы.

Вступление в третье тысячелетие можно рассматривать как новую стадию экономического развития России, присоединения к странам, определяемым как «нарождающийся рынок» («emerging market»). Одним из критериев отнесения к этой группе стран Всемирный Банк считает годовой ВВП на душу населения менее 9,6 тыс. долл. Новая стадия развития требует продолжения глубоких реформ, касающихся взаимоотношений рынка, общества и государства.

Формирование социальной политики в России совпало с коренными преобразованиями главных ценностей социального государства. Если во второй половине ХХ в. основой для социальной политики промышленно развитых стран являлись такие ценности как коллективизм, солидарность, социальная справедливость, успехи в реализации которых нашли свое воплощение в «шведском социализме», то современные модернисты на первое место выдвигают ответственность, и, прежде всего личную ответственность. Выдвинуты идеи «индивидуальных достижений» и «конкуренции». Считается недопустимым, чтобы индивидуум перебрасывал на государство свою ответственность перед семьей, местным сообществом и страной.

Велико и внимание к проблеме свобод человека, без которых нет личных достижений. Идеологи постиндустриального общества на первое место ставят проблему трансформации роли государства. Государство не должно предоставлять гражданам гарантированный минимум услуг, а создавать все условия для их активности, для успеха их личных усилий, т.е. все социальные институты ориентируются не на пострадавших, а на людей, которые сами пытаются оказать сопротивление трудностям жизни в изменяющемся обществе. Хотя не забыты и пострадавшие, главной задачей государства становится помощь людям вести самостоятельную деятельность. С этой целью государство поддерживает предприимчивость. С переменой взгляда на государство меняется и подход к идее равенства. Равенство трактуется не как равенство результатов, а как равенство возможностей, и что самое главное, равенство к доступу к этим возможностям. Поэтому на рынке труда упор делается не на гарантировании работы, а на гарантировании образования, возможности получать новые профессии. Социальной базой постиндустриального общества становится средний класс - обеспеченные рабочие (синие воротнички), интеллигенция (белые воротнички), низшие слои бюрократии (государственной, муниципальной, корпоративной), малый и средний бизнес. Социальная политика, определенная в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», ориентирована на эту группу населения.

Реформы, начавшиеся в начале 90-х гг., ХХ в. застали российское общество в состоянии спонтанности. Резкие политические перемены, хотя и назревшие по времени, не менее резкая смена экономического курса, распад Советского Союза и превращение России в самостоятельное государство предопределили трудности, с которыми и столкнулись сами реформаторы и все население страны. Выбор и реализация модели развития общества вызвал противостояние не только между политическими элитами, но и в обществе. Камнем преткновения оказалась социальная политика. Анализируя развитие ситуации в России с сегодняшних позиций, следует констатировать следующее: одним из существенных недостатков, проявившихся при осуществлении социальной политики, явилось то, что до сих пор отсутствует ее концепция, не сформированы до конца цели и приоритеты, основанные на реальных экономических возможностях. Это в полной мере относится и к многочисленным программам реформирования, которые остаются в виде проектов, так и не находящих себя в реальном исполнении, а то и документов, вносящих социальные разногласия в общество. Кроме того, ситуация осложняется отсутствием надежного и отлаженного механизма принятия и исполнения управленческих решений по вопросам социального развития страны, адекватного механизма контроля их исполнения.

Под флагами регионализации, власти субъектов Федерации до последнего времени абсолютно произвольно распоряжались финансовыми ресурсами территориальных внебюджетных фондов, скудными региональными бюджетами. Правовой нигилизм федеральных и региональных чиновников от социальной политики заставляет их искать иные, помимо законных, способы разрешения проблем. Под давлением населения снизу и политической элиты сверху они пытаются выправить ситуацию, и не находят ничего более подходящего, кроме попыток реставрации жесткой (административно-командной) системы управления отраслями социальной сферы.

В этой связи можно привести высказывание немецкого экономиста, Лауреата Нобелевской премии Фридриха фон Хаека: «Вступив на путь принудительного хозяйства, чтобы достичь справедливости, правительство не может снять с себя ответственность за судьбу и социальное положение каждого человека. В таком обществе все будут знать, что им живется лучше или хуже, чем другим, не из-за непредвиденных и никому не подвластных обстоятельств, а потому, что так хочет какой-нибудь правящий орган. Но пока человек остается человеком, ничто человеческое ему не чуждо. И если он не может улучшить свое положение в честном состязании…, то все его старания улучшить свое положение сведутся… к попыткам добиться расположения власть имущих». Эти слова записаны в начале 50-х гг., и остаются актуальными для России уже около пятидесяти лет.

Вряд ли возможно себе представить какую-либо страну, кроме России, где заявления политиков и действия властей по продвижению к рыночному хозяйству и демократии соединяются с попытками чиновников административно-командными способами регулировать отдельные социальные отрасли.

Одним из выходов из сложившейся ситуации может стать формирование социальной политики в качестве одного из социальных институтов современного российского общества. Только в институциональных рамках возможно четкое функционирование любой сферы человеческой деятельности.

Российские политологи, социологи и аналитики, исследуя проблемы социальной политики, пытаются представить ее в качестве социального института. Вместе с тем, суть проблемы далеко не так проста, как представляется на первый взгляд и многие, казалось бы, очевидные аспекты требуют более пристального изучения.

Следует начать с определения. Социальный институт - это относительно устойчивый тип и формы социальной политики, посредством которых организуется общественная жизнь, обеспечиваются устойчивость связей и отношений в рамках социальной организации общества.

Каждый социальный институт характеризуется наличием цели своей деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими достижение такой цели, набором социальных статусов и ролей, типичных для данного института.

Социальный институт обеспечивает возможность членам общества, социальных групп удовлетворять свои потребности, стабилизирует социальные отношения, вносит согласованность, интегрированность в действия членов общества.

Деятельность социального института определяется:

· набором специфических социальных норм и предписаний, регулирующих соответствующие типы поведения;

· интеграцией его в социально-политическую, идеологическую, и ценностную структуры общества, что позволяет узаконить формально-правовую основу деятельности того или иного института, осуществлять социальный контроль за институциональными типами действий;

· наличием материальных средств и условий, обеспечивающих успешное выполнение нормативных предписаний и осуществление социального контроля.

Социальная политика еще не стала относительно устойчивым типом и

формой социальной деятельности, так как находится в стадии становления. Хотя современная социальная политика, безусловно, имеет цель своей деятельности, обладает функциями, обеспечивающими достижение такой цели, однако конкретизация этих функций далеко не завершена, а набор социальных статусов и ролей, типичных для социального института, до конца не определен.

Современная социальная политика России пока не в состоянии обеспечить возможность всем членам общества, различных его социальных групп полностью удовлетворять свои потребности, тем самым, в настоящее время, не стабилизирует социальные отношения, не вносят согласованность в действия членов общества.

Социальная политика в России в настоящий момент не в полной мере обладает набором специфических социальных норм и предписаний, регулирующих соответствующие типы поведения. Она не до конца интегрирована в социально-политическую, идеологическую, и ценностную структуры общества. Это, в свою очередь, не позволяет узаконить формально-правовую основу функционирования системы, осуществлять социальный контроль ее деятельности. И, наконец, в России нет достаточного количества материальных средств и условий, обеспечивающих успешное выполнение даже имеющихся нормативных предписаний и осуществление социального контроля.

Таким образом, говорить о социальной политике в России, как о сформировавшемся и нормально функционирующем социальном институте явно преждевременно.

Подобный вывод предопределяет возможность исследования собственно институционализации социальной политики.

Институционализация - это процесс формирования различных типов социальной деятельности в качестве социальных институтов.

Важнейшими предпосылками этого процесса являются:

1. возникновение определенных общественных потребностей в новых типах социальной деятельности, соответствующих им социально-экономических и политических условий;

2. развитие необходимых организационных структур и связанных с ними социальных норм и регуляторов поведения;

3. интернализация индивидами новых социальных норм и ценностей, формирование на их основе системы потребностей личности, ценностных ориентаций и ожиданий.

Завершением процесса институционализации является интеграция нового вида социальной деятельности в существующую структуру производственно-экономических отношений. Благодаря этому формируется определенный набор формальных и неформальных санкций, с помощью которых осуществляется социальный контроль соответствующих типов поведения.

Очевидно, что в современной России, в условиях, когда общество ставит перед собой иные, чем прежде цели, не могут не возникнуть определенные общественные потребности в новых типах социальной деятельности. Это в полной мере относится к социальной политике.

Государственная социальная политика не может быть сведена к механическому набору отдельных элементов, к обеспечению функционирования каждого отдельного направления. Структурная целостность социальной политики определяется такими факторами, как:

· выбор обществом стратегических целей и задач социального развития, социальных приоритетов;

· единое законодательство, формирующее целостное социальное пространство для всех слоев населения;

· протекционизм государства и иных субъектов социальной политики по обеспечению финансирования социальной сферы;

· единая социальная инфраструктура, единое кадровое и информационное обеспечение.

Вместе с тем, говорить, что перечисленные факторы полностью соответствуют неким социальным нормам, исчерпывающе регулирующим и обеспечивающим деятельность нового социального института, преждевременно.

Далее следует обратиться к понятию «социальная норма». Под социальной нормой понимаются требования, предписания, пожелания и ожидания соответствующего поведения.

В качестве основных социальных норм, позволяющих говорить о социальной политике как о социальном институте, можно рассматривать следующие «общие правила»:

· Всеобщность. Социальная политика должна осуществляться в отношении всех без исключения граждан.

· Дифференцированность. К каждой социальной категории необходим особый подход как к субъекту социальной политики.

· Комплексность. Социальная политика как единая система не может быть расчленена при практическом ее осуществлении на отдельные компоненты. Все точки приложения социального воздействия взаимосвязаны и взаимозависимы.

· Открытость для общественного контроля. Общество должно иметь информацию о проводимой политике, иметь возможность контролировать деятельность власти как субъекта политики.

Насколько предлагаемые «типичные правила долженствования» сформированы как социальные нормы и готовы ли они выступать в качестве таковых в современном российском обществе?

Ответ на этот вопрос и является первым шагом на пути к формированию институциональных рамок, в которых и должна осуществляться социальная политика на современном этапе развития общества.

Еще одна особенность современной российской действительности в том, что некая группа политиков, управленцев, чиновников различного уровня, «узурпировала» права, связанные с выбором и предложением путей реализации социальной политики. С одной стороны, это реальность, так как в любом обществе всегда существует политическая и управленческая элиты, предлагающие и осуществляющие общественные перемены.

С другой стороны, в странах с достаточно развитым гражданским обществом велико корпоративное влияние отдельных групп профессионалов, существенным образом корректирующее предлагаемые способы перемен.

3. Финансирование отраслей социальной сферы.

Отрасли социальной сферы финансируются централизованно, т. е. на бюджетной основе. Консолидированный бюджет Российской Федерации состоит из Федерального бюджета; бюджетов 89 субъектов Российской Федерации; местных бюджетов. Особое место в финансировании социальной сферы играют внебюджетные социально-страховые фонды.

Бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ определил трехуровневую бюджетную систему, отдельно вынеся категории государственного долга, а также финансов государственных внебюджетных социально-страховых фондов. Государственные финансы дополнены категорией муниципальных финансов, развитие которых наряду с Бюджетным кодексом РФ подчиняется законодательству о местном самоуправлении и его финансовых основах. Кодексом закреплена основная бюджетная пропорция между федеральным и субфедеральными бюджетами по доходам как 50:50. Доля ВВП, аккумулируемая консолидированным государственным бюджетом РФ возросла с 24,5% в 1998 г. До 28% в 2000 г. Для сравнения доля государственных расходов к ВВП в 1998 г. В США составила 33,1%, а в Швеции - 60,8%. Все расходы на социально-культурную сферу из консолидированного бюджета в 1999 г. составили 8,2% ВВП.

Федеральный бюджет России разрабатывается на основе анализа развития экономики. Основные провозглашенные приоритеты этого бюджета - снижение налогового бремени и увеличение социальной направленности бюджета. Однако анализ структуры расходной части федерального бюджета доказывает, что по сравнению с другими статьями социальный приоритет выражен недостаточно. Так, расходы на государственное управление, правоохранительную деятельность, национальную оборону из федерального бюджета составляют в среднем свыше трети всех расходов, еще треть идет на обслуживание и частично погашение государственного внешнего долга и на все остальные цели, в том числе социальную политику, помощь бюджетам других уровней и т. д. направляется всего лишь оставшаяся часть. Частично социальные расходы оплачиваются за счет финансовой помощи федерального бюджета бюджетам других уровней.

Для выравнивания материального положения уязвимых слоев населения, проживающих в разных регионах в федеральном бюджете России на 2001 год впервые создан Фонд компенсаций, из которого финансируются Федеральные законы «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и «О социальной защите инвалидов в РФ». Фонд компенсации обеспечивает единые государственные гарантии социальной защиты населения на территории РФ, предусмотренные федеральным законодательством.

В 1995 г. субъектам РФ передана значительная часть расходных полномочий по реализации социальных законов, которые выступали в форме нефинансируемых федеральных мандатов, т. е. принятые на федеральном уровне законы должны выполняться региональными органами власти без соответствующего финансирования из «центра». Большинство регионов вынуждено было изыскивать средства в своих дефицитных бюджетах на реализацию принятых Федеральным центром законов, но из-за ограниченности средств отказывали инвалидам, ветеранам в их законных требованиях. По этом законам в субъектах РФ накоплены самые большие объемы невыплат, что усиливало социальную напряженность.

Значительное различие в уровнях экономического развития регионов, бюджетной обеспеченности субъектов РФ привело к тому, что финансирование этих законов колебалось от 100% (Москва) до менее чем 10%.

Сохранение единого социального пространства в стране предполагает, что эти законы должны в равной степени выполняться во всех регионах страны. Поэтому средства Фонда компенсаций распределяются между территориями пропорционально численности соответствующих категорий граждан, без учета налогового потенциала и вне зависимости от бюджетной обеспеченности регионов. В 2001 г. Фонд компенсаций включен в раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней».

Правительство РФ первоначально планировало финансировать из фонда компенсаций и закон «О ветеранах», но в окончательном варианте отказалось от этого из-за недостаточности средств Федерального бюджета. Большая часть финансирования Федерального закона «О ветеранах» осталась за региональными бюджетами.

Ряд регионов-доноров, положительно оценивая создание Фонда компенсаций, выступил против перераспределения средств от «богатых» регионов в пользу «бедных». Высоко дотационные регионы полностью поддержали идею и механизмы создания фонда. Федеральный центр должен оказывать помощь территориям, не получавшим в прошлом достаточных средств для своего социально-экономического развития, но дотации этим регионам должны идти из федерального бюджета без использования механизма межрегионального развития.

Создание Фонда компенсаций позволит регулярно выплачивать ежемесячные пособия на детей во всех регионах страны. К концу 2002 г. только 14 из 89 субъектов РФ не имели задолженности по выплате ежемесячных пособий. Расчет субвенций из Фонда компенсаций на выплаты ежемесячных пособий на детей каждому региону проведен по числу детей в семьях с доходами ниже прожиточного уровня. В 2003 г. ежемесячные пособия из Фонда компенсаций адресно выплачивались 23,3 млн. детей.

С точки зрения финансового обеспечения социальных расходов в переходной экономике РФ четко просматриваются три этапа, имеющие существенные различия.

Первый этап - 1991-95 гг. - характеризуется наращиванием государственных расходов на социальные нужды. Это период экстенсивного увеличения средств, доля которых к 1995 г. достигла огромной величины - более 50% (с учетом субсидий жилищно-коммунального хозяйства и общественному транспорту) в консолидированном бюджете с учетом социальных внебюджетных фондов.

Увеличение государственных расходов осуществлялось в первую очередь за счет региональных бюджетов и средств государственных внебюджетных фондов. Суммарная величина обязательных страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды возросла с 27% от фонда оплаты труда в 1991 г. до 39,5% в 2000 г. Дальнейшее наращивание стало невозможным ввиду естественных экономических ограничителей - потребностей выхода из кризиса и необходимости ресурсов для экономического роста.

Завершением первого этапа стало признание обществом необходимости социальных реформ, вызванных серьезными ресурсными ограничениями, но не только ими. Новый этап потребовал современных социальных технологий разрешения проблем, усиления социальной ответственности не только государства, но и частного сектора, а также каждого человека за свое социальное благополучие, ответственности, подкрепляемой финансовыми ресурсами

Второй этап - 1995-98 гг. - период поиска эффективных форм и методов реализации социальной политики, пытающихся сохранить опыт и достижения советского периода, параллельно с частичным внедрением рыночных механизмов в социальное обеспечение. Этот период уместнее назвать временем выживания социально-культурных отраслей, попыток недопущения тотального разрушения социальной инфраструктуры, поскольку сопровождался кризисным развитием экономики, существенным сокращением выделяемых бюджетных ресурсов и повсеместным ростом платности большинства общественных услуг при сокращении реальных доходов населения. Тактические цели скромны - стабилизация падения уровня жизни населения, борьба с бедностью, существенной дифференциацией доходов, обеспечение минимальных стандартов потребления социальных услуг. Стратегические цели, направленные на развитие, улучшение качества жизни населения, наталкиваются на необходимость реализации институциональных реформ рыночного характера практически во всех основных отраслях социальной сферы, но таких реформ, которые приняло бы население.

Третий этап - 1999-2010 гг. - связан с принятием рамок практически всех институциональных социальных реформ согласно «Стратегии развития РФ до 2010 г.» фонда «Центр стратегических разработок», мер по ее реализации в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу», приоритетных задач и плана первоочередных мер Правительства РФ на 2000-2004 годы по их реализации.

К этому времени совокупные государственные расходы на социальную сферу достигли 18% ВВП. Соотношение доходов государственных социальных внебюджетных фондов к консолидированному бюджету РФ 36,4%, образуя, по сути, второй социальный бюджет страны.

Федеральный бюджет на 2004 г. получил четкую социальную ориентацию, ассигнования на культуру, спорт, образование, по сравнению с 2003 годом, стали в 2-3 раза выше, чем по другим статьям (табл. 1). Предусмотрены высокие социальные гарантии, достаточные чтобы обеспечить повышение пенсии и заработной платы работникам бюджетных организаций на 30 процентов, причем не только федеральных, но и региональных.

Средний размер ставки по оплате труда работников образования взят в расчет в размере одна тысяча 676 рублей, в 2003 году средняя зарплата составляла одна тысяча 297 рублей, то есть рост зарплаты учителей составил 29 процентов. Для работников здравоохранения в 2003 году средняя зарплата составляла 984 рубля, в бюджете заложена одна тысяча 340 рублей - повышение на 36 процентов. Средний размер заработной платы работников культуры в 2003 году составлял одну тысячу 341 рубль, в бюджете заложено одна тысяча 650 рублей - повышение составило 23 процента. Федерация Независимых Профсоюзов России (ФНПР) же считает, Федеральный бюджет на 2004 год не в полной мере обеспечивает выполнение основных государственных обязательств в области социальной защиты, сокращения бедности и повышения уровня жизни населения, и требует объяснений Правительства, расчетов и доработки.

Эффективность проводимых социальных реформ во многом зависит от того, насколько быстро социальная сфера может адаптироваться к действию законов рыночной экономики, какие объективные и субъективные обстоятельства необходимо учитывать при их проведении.

В настоящее время основные черты адаптации пенсионного обеспечения, здравоохранения, образования, жилищно-коммунальной сферы к рыночным отношениям в РФ проглядываются с достаточной очевидностью.