Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Первая стабилизационная программа: основные причины провала

2. Новые подходы и принципы стабилизации

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Турция и Южная Корея представляют достаточно крайние варианты азиатской модели развития экономики. Внешние различия проявляются прежде всего в том, что для Южной Кореи всегда были характерны сбалансированные бюджеты и низкая инфляция, в то время как Турция долгое время оставалась примером страны, имеющей высокие темпы роста при высокой инфляции.

Для обеих стран характерна высокая концентрация капитала в промышленности и активное участие государства в промышленном развитии. Отличие же состоит в том, что в Турции ряд ключевых отраслей был национализирован, и они получали государственную поддержку официально. В Южной Корее же чеболи, формально оставаясь частными, обеспечивали себе государственную поддержку путем неформального лоббирования.

Несмотря на внешние различия, для обеих стран характерен тип экономических отношений, который называется «капитализм для своих» (crony capitalism), в котором главную роль играют неформальные отношения и групповые интересы. Относительно работоспособный для периода первичной индустриализации, этот механизм при переходе к постиндустриальному обществу становится тормозом экономического развития.

В известной степени феномен «капитализма для своих» присущ и странам Латинской Америки, однако там степень сращивания государства и бизнеса всегда была меньше, а перераспределительные коалиции были более широкими (включающими, например, профсоюзы и сельскую буржуазию).

В некоторых отношениях Турция весьма напоминает Россию. Обе страны не принадлежат к западному миру, но ориентированы на интеграцию в западную цивилизацию. В то же время обе нации пока неспособны (хотя и в разной степени) рационально интерпретировать свою историю и современное положение в мире. По нынешнему состоянию Турция - наименее демократическая страна из рассматриваемых в этой книге. Причем это касается и роли военных в обществе, и состояния национального вопроса, и соблюдения основных прав и свобод. Впрочем, в сравнении с прочими странами исламского мира Турция выглядит вполне продвинутой.

1. ПЕРВАЯ СТАБИЛИЗАЦИОННАЯ ПРОГРАММА: ОСНОВНЫЕ ПРИЧИНЫ ПРОВАЛА

Основные предпосылки кризиса заключались в сочетании высокой инфляции с высокими реальными процентными ставками, удорожанием национальной валюты, ростом заемных требований общественного сектора и объема государственной задолженности. В самом начале 1994 г. произошло резкое снижение спроса на турецкую лиру. В результате Центральный банк потерял 40% резервных активов в течение первых недель. Это обстоятельство вынудило его отказаться от проведения широкомасштабных валютных интервенций, и к началу апреля турецкая лира обесценилась на 60%.

Кризис заставил правительство в срочном порядке принять и начать реализовывать программу макроэкономического урегулирования. Турецкие власти объявили о проведении программы 5 апреля 1994 г. и запросили под ее реализацию поддержку МВФ. 8 июля было подписано 14-месячное кредитное соглашение с Фондом типа stand-by, одобренное его советом директоров. По итогам второго рассмотрения выполнения программы в апреле 1995 г. соглашение было продлено еще на шесть месяцев. Финальное рассмотрение, намеченное на ноябрь 1995 г., фактически не было завершено, так как ход событий к тому времени существенно отклонился от программы стабилизации.

Основное содержание программы заключалось в значительном снижении дефицита общественного сектора и резком ужесточении денежной политики, а также в однократном увеличении цен государственных предприятий с их последующим шестимесячным замораживанием. Согласно программе фискальные меры должны были снизить заемные требования общественного сектора до 6% ВВП в 1994 г. и 3% в 1995 г. Предполагалось достичь этого за счет повышения ряда налогов, с одной стороны, и сокращения государственных расходов - с другой. Вводился 10%-ный дополнительный налог на индивидуальные доходы и прибыль корпораций, а государственные расходы должны были снизиться с 11% ВВП в 1993 г. до 8% в 1995 г. Денежная политика концентрировалась вокруг стабилизации курса турецкой лиры как основы снижения инфляции, для чего предусматривалось прежде всего повышение процентных ставок.

Турецкая программа представляла собой достаточно традиционный набор мероприятий по макроэкономической стабилизации. Если отбросить частности, она сводилась к требованиям следовать жесткой фискальной и денежной политике.

В первые месяцы реализации программы процентные ставки по трехмесячным казначейским бумагам достигли 275% (в годовом выражении). Потеря доступа к международным рынкам капитала, ужесточение фискальной и денежной политики, а также снижение реальной заработной платы (вызванное ростом цен на продукцию государственных предприятий) привели к резкому сокращению внутреннего совокупного спроса. Оно составило за 1994 г. в реальном выражении 12%.

Неудивительно, что год был ознаменован достаточно глубоким спадом реального ВНП (на 6,1%). Спад произошел, несмотря на вызванное обесценением турецкой лиры увеличение реального объема экспорта (на 35%) и сокращение импорта (на 27%). Такое обесценение, а также резкий рост цен на продукцию государственных предприятий (на 70 - 100%) резко повысили темп инфляции, который составил за 1994 г. 106,3% (по индексу потребительских цен).

Ужесточение макроэкономической политики в 1994 г. не оказалось длительным. Несмотря на снижение доли бюджетного дефицита в ВВП, в целом проблему дефицита и государственной задолженности решить не удалось. Вызванное ужесточением денежной политики повышение процентных ставок увеличило реальные расходы правительства по обслуживанию государственного долга. Средства, сэкономленные благодаря принятым мерам, были полностью «съедены» возросшими реальными процентными платежами.

Отход от жесткой денежной политики, когда была приостановлена традиционная для Турции практика предоставления кредитов Центрального банка правительству, был вызван необходимостью поддержания стабильности банковской системы. Серьезная угроза для банковского сектора возникла из-за крупномасштабных изъятий валютных депозитов из турецких банков. Их владельцы не были уверены, что введенное в период либерализации в 80-х годах разрешение держать депозиты в иностранной валюте сохранится в ходе разворачивавшегося кризиса. Для предотвращения паники Центральный банк предпринял ряд мероприятий включая расширение системы страхования депозитов и создание новых финансовых инструментов для кредитования коммерческих банков, испытывавших проблемы с ликвидностью.

Наряду с поддержанием стабильности банковской системы Центральный банк принимал меры с целью не допустить чрезмерного удорожания турецкой лиры, которое могло углубить экономический спад внутри страны за счет подрыва экспортных возможностей. Это также привело к ослаблению денежной политики. В результате в начале 1995 г. Центральный банк начал активно скупать валютные резервы, что ускорило темп роста денежной массы. Он составил в 1995 г. 130%, перекрыв все целевые установки программы стабилизации.

Наконец, третьим фактором, смягчавшим денежную политику, оказались политические причины, которые сорвали проведение и жесткой фискальной политики.

Макроэкономические показатели за 1995 г. с учетом предшествующего экономического развития Турции выглядят достаточно благоприятно. Темп роста реального ВНП вновь стал положительным и составил 8%, темп инфляции упал по сравнению с предыдущим годом и составил 93,6% (по индексу потребительских цен). Продолжилось уменьшение доли заемных требований общественного сектора в ВВП. Однако за этим фасадом скрывались довольно негативные явления.

Длительная забастовка работников государственных предприятий в октябре вынудила правительство пойти на увеличение их зарплаты. Повышение жалованья государственных служащих, планировавшееся на январь 1996 г., было перенесено на конец 1995 г. В середине ноября были увеличены и пенсии. Дополнительные государственные расходы оказались «проведенными» через Центральный банк. Поэтому к концу года темп роста денежной массы ускорился, несмотря на уменьшение резервов Центрального банка в результате попыток не допустить слишком сильного обесценения турецкой лиры. Обесценение было вызвано усилением недоверия к финансовой устойчивости турецкой экономики со стороны иностранных инвесторов.

Таким образом, макроэкономический популизм в конце 1995 г. привел к приостановке и в конечном счете к провалу стабилизации, несовместимой с излишне мягкой денежной и фискальной политикой. Темп инфляции не только не уменьшился ниже «дореформенного» значения в 66,1% (именно столько составляло изменение индекса потребительских цен в 1993 г.), но и в целом возрос - его колебания в 1995 - 1998 гг. проходили в диапазоне 80 - 100%. Доля заемных требований в ВНП, снизившись с 14% в 1993 г. до 6% в 1995 г., уже в следующем году поднялась до 11%. Резко ухудшилась ситуация и с внешним долгом.

По существу программа стабилизации 1994 г. не смогла решить ни одну из проблем турецкой экономики. Слабость бюджетной системы, большой и растущий объем государственной задолженности, хроническая инфляция, неэффективность и хрупкость банковской системы - это «наследство» прошлых десятилетий в середине 90-х годов не только не было ликвидировано, но и начало пускать еще более глубокие корни.

Провал стабилизации нельзя списывать только на особые политические обстоятельства. Представляется, что гораздо более значительную роль в неудаче программы сыграло то, что она исходила из достаточности одной только макроэкономической (денежной и фискальной) политики. В ней не учитывалась необходимость проведения серьезных институциональных и структурных преобразований, без которых, как еще раз доказал турецкий опыт, политика макроэкономической стабилизации обречена на неудачу.

Прежде всего, в Турции существовал непропорционально большой для рыночной экономики госсектор, включая государственные предприятия. Они становились объектом политических манипуляций, работая не на рынок, а на популярность правительства перед выборами в целях получения максимума голосов (например, сдерживали цены на свою продукцию и одновременно повышали зарплату). Возникавшие убытки ложились дополнительным бременем на бюджет, увеличивали заемные требования общественного сектора и государственный долг. В результате подрывались возможности проведения долговременной жесткой фискальной политики. Очевидно также, что приватизация является важным условием устойчивой макроэкономической стабилизации.

В рамках банковского сектора интегрированность Центрального банка в правительственные структуры порождала практику предоставления кредитов правительству, монетизацию бюджетного дефицита. Контроль за процентными ставками постоянно поддерживал высокую долю «плохих кредитов». Это не позволяло проводить жесткую денежную политику.

В конечном счете, неадекватность институциональных условий способствует сохранению таких предприятий и секторов экономики, которые могут поддерживать свое существование только с помощью регулярной подпитки общественными средствами. Вследствие этого искусственно тормозится структурная перестройка экономики, консервируется ее техническая и технологическая отсталость. В результате не только искусственно закрепляется сравнительно низкая предельная производительность ресурсов и затрудняется рост конкурентоспособности экономики на мировом рынке, но и возникает постоянное давление таких «законсервированных» хозяйственных звеньев на правительство. Когда этих звеньев накапливается достаточно (в их число иногда попадают целые отрасли), они довольно успешно обменивают голоса занятых в них избирателей на поставляемые правительством блага (различного рода льготы и повышение оплаты труда). В результате, макроэкономическая стабильность не в состоянии сохраняться долго, даже если первые шаги в области ужесточения в денежной и фискальной сферах были весьма решительными.

Схема «порочного круга» была в полной мере присуща Турции. Провал в середине 90-х годов попыток выхода из кризиса за счет чисто макроэкономических мер привел к тому, что все более рельефно стала вырисовываться необходимость в глубокой системной реформе, в рамках которой макроэкономическая политика не была бы единственным направлением. Первый этап такой реформы начал осуществляться в Турции в 1998 г.

кризис макроэкономический стабилизация

2. НОВЫЕ ПОДХОДЫ И ПРИНЦИПЫ СТАБИЛИЗАЦИИ

Содержание программы и ее оценка МВФ. После провала стабилизации в середине 90-х годов задача по ее достижению снова оказалась на повестке дня турецкого правительства только в середине 1998 г. Этому предшествовали бурные политические события, связанные с вытеснением из политической жизни исламского фундаментализма. Парламентская демократия перестала быть полем ожесточенных мировоззренческих битв, и можно было снова обратиться к не решенным в 80 - 90-х годах социально-экономическим проблемам.

26 июня 1998 г. новое турецкое правительство опубликовало «Меморандум об экономической политике», который положил начало 18-месячной программе под наблюдением персонала МВФ. Реализация программы началась 1 июля и завершилась в конце 1999 г. Основные положения программы сводились к следующему.

Фискальная политика. Основной целью фискальной политики было провозглашено увеличение первичного профицита бюджета. Это увеличение было необходимо для решения проблемы государственного долга. Как уже отмечалось, турецкая экономика характеризовалась очень высокими процентными ставками, что вынуждало правительство тратить огромные средства на обслуживание государственного долга. Решить эту проблему могло лишь достижение значительного первичного бюджетного профицита.

Главными источниками стали сокращение бюджетных субсидий промышленным предприятиям и фермерам, а также доходы от приватизации. Рост жалованья служащих был ограничен 20%. В 1999 г. темп увеличения заработной платы работников общественного сектора был увязан с целевым темпом инфляции. На это же целевое значение была ориентирована поддержка цен на сельскохозяйственную продукцию. Сокращение масштабов этой поддержки сопровождалось отменой кредитных субсидий фермерам со стороны государственных банков.

Снижение государственных расходов подкреплялось мерами по увеличению налоговых поступлений. Был введен новый налог - на процентные доходы, а также законодательно сокращен временной разрыв между моментом начисления налогов и моментом их фактической выплаты (для преодоления последствий известного эффекта Танци-Оливейра, действующего в высокоинфляционной экономике). Основной акцент был сделан на обеспечение лучшей собираемости налогов. Правительство ввело налоговые идентификационные номера для всех банковских счетов, а также для сделок с недвижимостью и автомобилями.

Антиинфляционная денежная и валютная политика. Основное изменение в стратегии проведения денежной и валютной политики заключалось в том, что теперь правительство признало необходимость их координации. Предполагалось поддерживать изменение курса турецкой лиры в соответствии с динамикой индекса оптовых цен. Исходя из монетаристской концепции зависимости темпа инфляции от темпа роста денежной массы, правительство в качестве целевой переменной выбрало темп роста чистых внутренних активов Центрального банка. Стабильность валютных курсов и процентных ставок как таковая перестала рассматриваться в качестве приоритетной цели. При этом была достигнута полная автономия Центрального банка от правительства и исключено финансирование им бюджетного дефицита.

Институционально-структурные преобразования. Главной особенностью реформ конца 90-х годов стал акцент на мероприятия, не связанные с непосредственным управлением совокупным спросом. Правительство совершенно определенно заявило, что успешная стабилизация невозможна без благоприятных изменений в правилах игры и в структуре экономики. Среди этих изменений в качестве наиболее приоритетных правительство определило следующие.

1. Приватизация, которая должна была играть ключевую роль в стратегии дезинфляции. Она была связана с двумя целями, всегда значимыми для любой экономики, далекой от «идеального» рыночного хозяйства: увеличение государственных доходов и повышение экономической эффективности за счет развития частного сектора. Были проданы крупные пакеты акций компаний, функционировавших в таких стратегически важных отраслях, как банковский сектор, телекоммуникации, электроэнергетика, авиаперевозки. Эти меры дополнялись новыми законодательными актами, регулировавшими некоторые из перечисленных отраслей - банковский сектор, телекоммуникации, энергетику. Новые акты были призваны обеспечить соответствующие рамки для частнопредпринимательской деятельности в указанных сферах.

2. Реформа пенсионной системы. До 1997 г. турки выходили на пенсию в среднем по достижении 49 лет, что в условиях длительного снижения коэффициента смертности привело к огромной нагрузке на государственный бюджет. Радикальное реформирование этой системы также стало одним из важных компонентов новой программы стабилизации. Был увеличен минимальный возраст выхода на пенсию: для работающих мужчин и женщин - соответственно до 55 и 50 лет, а для тех мужчин и женщин, кто впервые начинал работать, - до 60 и 57 лет. При этом было введено правило, регламентировавшее минимальное количество дней, которые должно было отработать лицо, впервые ставшее занятым, для получения права на пенсию.

3. Реформа банковской системы. Правительство приняло ряд мер по укреплению банковской системы. Самыми важными из них были ужесточение требований к коэффициенту адекватности капитала и законодательное сокращение доли банковского капитала, который может храниться в иностранной валюте. Кроме того, учитывая, что чрезмерный акцент при финансировании банковских операций на соглашения об обратном выкупе повышает степень финансовой хрупкости банковской системы, правительство ввело одинаковые налоговые ставки и резервные требования для этих соглашений и обыкновенных банковских депозитов. Оно стремилось к тому, чтобы коммерческие банки сменили курс, переключившись с финансовых и валютных спекуляций на кредитование частного сектора.

4. Реформа небанковских финансовых учреждений и финансовых рынков. Финансовая система любой из промышленно развитых стран не ограничивается коммерческими банками. Правительство Турции прекрасно понимало это, как и то, что финансовые рынки и учреждения не могут эффективно функционировать без адекватных законодательных рамок. Поэтому был принят закон, который устанавливал такие рамки, причем они оказались едиными для банков, страховых компаний, прочих финансовых учреждений и финансовых рынков. Следует отметить, что этот закон был разработан с учетом соответствующих международных норм, в том числе и норм, применявшихся в практике Европейского союза.

Вскоре после опубликования «Меморандума об экономической политике» принятая программа была оценена советом директоров МВФ в соответствии с 4-й статьей соглашения. В опубликованном заявлении была дана высокая оценка программы турецкого правительства. Разделяя основные тезисы программы, директора МВФ в процессе обсуждения обращали внимание на то, что необходимо интенсифицировать усилия в области структурной реформы и пойти дальше намеченной программы, особенно в области социального обеспечения. Они, в частности, отмечали, что Турция не может далее позволить себе существующую систему социального обеспечения, и предлагали быстро поднять минимальный пенсионный возраст до 60 лет.

В процессе обсуждения высказывались предложения и по другим аспектам программы. Предлагалось, например, задержать снижение налоговых ставок, если сбор налогов не достигнет поставленной в программе величины. Некоторые директора полагали, что лучше использовать поддерживаемый (pegged) валютный курс в качестве номинального якоря. Обращали внимание директора и на трудности банковского сектора, которые скрыты высокой инфляцией. Отмечались и проблемы с информацией, обусловленные сложной системой счетов общественного сектора и несоответствиями в макроэкономических счетах.

Результаты выполнения программы. Реализация программы стабилизации была важными факторами. Первым из них был российский кризис 17 августа 1998 г. Он привел к сокращению спроса на турецкий экспорт и снижению степени доверия инвесторов из развитых стран к финансовым активам стран с развивающимися рынками.

Через год в Турции произошло сильнейшее землетрясение с катастрофическими последствиями. Погибло свыше 15 тыс. человек, более 25 тыс. получили увечья. Было частично или полностью разрушено около 200 тыс. жилых и производственных зданий, около полумиллиона людей остались без крова. Ущерб, причиненный инфраструктуре и основному капиталу производственного сектора, был равен приблизительно нескольким процентам ВНП. Фискальные издержки землетрясения по состоянию только на 1999 г. составили 1% турецкого ВНП.

Влияние указанных событий на выполнение новой программы стабилизации было неоднозначным. С одной стороны, экономические показатели за 1999 г. указывают на успешность программы. Обеспечивался строгий контроль над внутренними активами Центрального банка, планы по уменьшению этого показателя оказались даже перевыполненными (на 237 млрд турецких лир). Произошло уменьшение процентных ставок, первичный профицит бюджета превысил запланированный уровень на 650 млрд лир (свыше 1,25% ВНП).

Были перевыполнены и планы, касавшиеся внешнеэкономических показателей. Так, запас чистых международных валютных резервов оказался выше намеченного примерно на 4,75 млрд долл. Заметными оказались успехи и в области краткосрочной внешней задолженности. Правительство запланировало на 1999 г. верхнюю границу накопленной задолженности по краткосрочным внешним заимствованиям в размере 0,5 млрд долл. Фактический же результат оказался нулевым.

С другой стороны, реализация новой программы стабилизации имела ряд серьезных негативных эффектов. Чрезвычайное ужесточение фискальной и денежной политики наряду с последствиями российского кризиса 1998 г. и землетрясения 1999 г. привели к спаду реального ВНП Турции, который сократился в рассматриваемом году на 6,4%. Темп инфляции оставался высоким по меркам развитых стран, а структурные и институциональные преобразования были далеки от завершения. Наконец, за 1999 г. чрезвычайно резко возросли такие показатели, как доля государственных расходов, бюджетного дефицита и внутреннего долга в ВНП, что было непосредственно обусловлено землетрясением.

В целом можно констатировать, что внутренний долг для Турции был и остается очень серьезной и обостряющейся проблемой. Обслуживание внутреннего долга поглощает все бoльшую долю ВНП в отличие от внешнего долга, доля которого в обслуживании ВНП даже несколько снизилась в 1999 г. по сравнению с 1998 г.. Обращает на себя внимание и тот факт, что дефицит бюджета обслуживается преимущественно за счет внутренних заимствований, так как чистые зарубежные заимствования сравнительно невелики, а в отдельные годы составляют отрицательную величину.

В решении проблемы внешнего долга можно отметить одну положительную тенденцию - в структуре внешнего средне- и долгосрочного долга доля общественного сектора практически не растет, а доля Центрального банка снижается. Рост этой категории внешней задолженности целиком обусловлен растущими заимствованиями частного сектора.

В 1998 - 1999 гг. имело место существенное ужесточение денежной политики. В первую очередь благодаря жесткой политике в 1999 г. удалось удержать инфляцию на уровне 1998 г., несмотря на катастрофическое землетрясение и вызванные им крупные дополнительные незапланированные расходы общественного сектора. Это ужесточение выражается главным образом в прекращении монетизации бюджетного дефицита. Центральный банк с 1998 г. полностью прекратил выдачу кредитов правительству. Несколько (по крайней мере, по сравнению с 1996 - 1997 гг.) сократилась и доля всех выданных кредитов в ВНП. В то же время анализ показывает, что в 1999 г. наблюдался резкий рост кредитов депозитных банков нефинансовым общественным предприятиям, а также инвестиционных банков и банков развития местным правительствам. В 1999 г. заметно увеличилась доля М2 в ВНП, тогда как доля М1 выросла несущественно.

Анализ выполнения программы под наблюдением персонала МВФ в 1998 - 1999 гг. свидетельствует, что выполнение и даже перевыполнение программных целевых установок не приводит к столь же заметному улучшению ряда важных макроэкономических показателей. В течение двух лет инфляция сохранялась (по индексу потребительских цен) на уровне, близком к 70% в год. Это можно рассматривать как успех только по отношению к почти 100% в 1997 г. Существенно обострилась проблема погашения внутреннего долга. В 1999 г. наблюдался самый серьезный за много лет экономический спад.

В процессе выполнения программы МВФ давал в целом высокие оценки решимости Турции стабилизировать экономику. При этом в позиции миссий МВФ выделялся акцент структурных преобразований. Пришедшее к власти в июне 1999 г. новое правительство понимало, что для приближения страны к экономическим стандартам развитых государств необходимо углублять программу стабилизации по всем направлениям. 29 сентября 1999 г. оно опубликовало «Письмо о намерениях», в котором содержалась весьма решительная программа дальнейших реформ, рассчитанная на 2000 - 2002 гг. Под эту программу запрашивалась максимально возможная финансовая поддержка Фонда через соглашение типа stand-by. Обсуждение изложенной в письме программы в ходе консультаций и переговоров с МВФ привело к уточнению ее содержания. 9 декабря 1999 г. правительство представило скорректированную программу в новом «Письме о намерениях». 22 декабря того же года МВФ одобрил выделение кредита Турции по соглашению stand-by в размере около 4 млрд долл.

Трехлетняя программа реформ как развитие преобразований 1998 - 1999 гг. Основные параметры программы свидетельствуют о преемственности макроэкономической и структурной политики. Центральной задачей трехлетней программы реформ стало снижение темпа инфляции до 25% в 2000 г. и до 10 - 12% к концу 2001 г., обеспечение высоких темпов экономического роста (за 2000 г. ВНП должен был возрасти на 5 - 5,5%), дальнейшее снижение процентных ставок и доли государственного долга в ВНП.

Фискальная политика. Ориентация на поддержание первичного бюджетного профицита сохранилась. В частности, было решено, что в 2001 г. объем первичных расходов центрального правительства в реальном выражении увеличен не будет (не считая расходов на преодоление последствий землетрясения). При этом особый акцент делался на обеспечение экономии финансовых средств государственных предприятий, чьи бюджеты входят в консолидированный госбюджет. В частности, было принято постановление, согласно которому доля новых работников, возмещающих ушедших на пенсию, не должна превышать на этих предприятиях 15%. Сохранилась также практика, когда рост доходов работников государственного сектора соответствовал целевым темпам инфляции.

Антиинфляционная денежная и валютная политика. Здесь также сохранились преимущественно прежние ориентиры. Основными целевыми показателями остались запас чистых внутренних активов и запас чистых международных резервов Центрального банка. Как и ранее, вводились ограничения на прирост чистой внешней и непогашенной краткосрочной внешней задолженностей.

Однако была предложена новая, детально разработанная политика в отношении валютного курса, фактически означающая отход от плавающего курса. На первые 18 месяцев осуществления программы вводились заранее объявленные параметры девальвации национальной валюты - ее темпы должны были точно соответствовать темпам инфляции по индексу оптовых цен. Так, на 2000 г. планировался рост индекса на 20%, из чего следовало, что за год курс лиры по отношению к определенной корзине валют (в которую входили доллар и евро) должен снизиться на 20%. В конце каждого квартала график изменения валютного курса корректируется и продлевается еще на три месяца.

В то же время, опираясь на печальный опыт многих стран с развивающимися рынками, правительство Турции осознавало все возможные ловушки длительного сохранения такого валютного режима. Поэтому отсутствие «коридора» для объявляемого курса предполагалось только в течение 18 месяцев. Далее был предусмотрен поэтапный выход из этого «ползущего поддерживаемого» (crawling pegged) режима. С 1 июля 2001 г. планировалось начать введение «коридора» и его расширение. Вплоть до конца декабря этого года его рамки планировались в 7,5%, следующие полгода - в 15%, наконец, с июля по декабрь 2002 г. - в 22,5%.

Неудача этой программы стабилизации в феврале 2001 г. оказалась непосредственно связана с неспособностью удержать избранный валютный режим в качестве антиинфляционного «якоря».

Политика цен и доходов. Одним из нововведений новой программы реформ стали мероприятия по регулированию цен и доходов представителей частного сектора. В середине 2000 г. предполагалось вновь создать при правительстве Экономический и социальный совет. В качестве цели его создания рассматривалось принятие формальной совместной декларации представителями основных групп частного сектора (объединений промышленных предприятий, профсоюзов и т. д.) в поддержку правительственной дезинфляционной программы. Основным содержанием этой декларации должно быть принятие добровольных обязательств по обеспечению неинфляционного характера роста цен и заработной платы.

Институциональн-структурные преобразования. В рассматриваемый период правительство продолжило преобразования в следующих направлениях.

1. Приватизация. Тенденции, имевшие место в конце 90-х годов в этой сфере, сохранились и усилились. За счет приватизации правительство планировало собрать за 2000 г. 6,7 млрд долл. К перечню подлежащих приватизации предприятий были добавлены компании, работавшие в пищевой промышленности и химическом машиностроении.

2. Прозрачность фискальной системы. Преобразования в этой сфере направлены на повышение эффективности фискальной политики. Правительство пришло к выводу, что для роста эффективности необходимо изменить внутреннюю структуру фискальной системы. Прежняя структура приводила к «непрозрачности» системы, состоявшей в большом количестве бюджетных и внебюджетных государственных фондов, осуществлявших высокие, обострявшие проблему государственной задолженности расходы. В 2000 г. правительство решило закрыть подавляющую часть таких фондов.

К середине 2000 г. было закрыто 25 бюджетных и 2 внебюджетных фонда. Закрытие еще 21 бюджетного и 4 внебюджетных фондов было намечено на февраль 2001 г. В 2002 г. планировалось оставить только один бюджетный фонд (фонд поддержки стабилизации цен) и 6 внебюджетных фондов. Правительство обязуется не создавать новых бюджетных фондов.

3. Структурные реформы в сельском хозяйстве. Правительство также стало стремиться к повышению степени «рыночности» системы сбыта сельскохозяйственной продукции. В середине 2000 г. был принят закон о предоставлении автономии сельскохозяйственным сбытовым кооперативам и их объединениям, которые прежде зависели от государства. К другим аспектам структурных реформ в сельскохозяйственной сфере следует отнести мероприятия по полному включению в рыночные отношения производства и сбыта табачной и алкогольной продукции. Такие мероприятия предполагают реформирование государственной компании-монополиста в этой области - TEKEL.

4. Реформа банковской системы. В конце марта 2000 г. был утвержден состав руководства Ведомства по регулированию и контролю банков. Реформа банковской системы ставилась на более профессиональную основу. В целом эта реформа должна продолжить начинания, имевшие место в 1998 -1999 гг., делая по-прежнему акцент на ужесточении требований к коэффициентам адекватности капитала и доли банковского капитала, который хранится в иностранной валюте. В частности, Центральный банк в мае 2000 г. ввел 100%-ные резервные требования в отношении депозитов в иностранной валюте, чей запас превышает «разумные пределы» (prudential limits).

Среди других мер в этой сфере необходимо отметить планировавшееся введение ежеквартальной отчетности, а также коммерциализацию и последующую приватизацию всех государственных банков с их преобразованием в акционерные компании. Конечной целью реформы является создание подлинно конкурентной частной банковской системы, которая могла бы эффективно функционировать в условиях низкого темпа инфляции, реальных процентных ставок и банковских «спредов».

Меры по предупреждению возможного кризиса. Динамика турецкой экономики в 2000 г. позволяла рассчитывать на успешную реализацию программы. Экономический рост, согласно оценке ОЭСР, должен был составить 7%, что выше запланированных 5,6%. По расчетам правительства Турции первичный профицит консолидированного государственного сектора должен был превысить программный ориентир на 1% ВНП. Это в совокупности со снижением процентных ставок и ощутимым объемом прогнозируемых доходов от приватизации должно привести к снижению соотношения задолженности общественного сектора к ВНП на 3 процентных пункта.

В 2000 г. месячные темпы инфляции оказались существенно ниже аналогичных показателей 1999 г. За 2000 г. инфляция (по индексу потребительских цен) составила примерно 34 - 35%. С одной стороны, это самое низкое годовое значение с середины 80-х годов, с другой - явно превышает плановый показатель в 25%. Во многом превышение объясняется экзогенным фактором (неожиданным скачком мировых цен на нефть).

C этим скачком связываются и проблемы с дефицитом счета текущих операций, который согласно правительственной оценке составит 5% ВНП против 1% в 1999 г. Экзогенными шоками (ростом цен на нефть; удорожанием доллара, негативно сказавшемся на конкурентоспособности турецких товаров на европейских рынках; ростом мировых процентных ставок) объясняется примерно 2 процентных пункта этого увеличения. Дефицит пришлось покрывать за счет выпуска международных облигаций. К середине ноября 2000 г. их было выпущено на 7,5 млрд долл. (против плана в 6 млрд на весь 2000 г.).

Не были достигнуты запланированные доходы от приватизации. В 2000 г. они предполагались в размере 3,5 млрд долл. вместо ожидавшихся 7,5 млрд. Это объясняется задержками в продаже лицензии на GSM и части «Turk Telecom».

В конце 2000 г. возникли новые трудности в развитии банковской системы Турции. Фонд страхования депозитов объявил о планах продажи восьми проблемных банков, находившихся под его управлением. В двух других банках продолжались расследования, связанные с обвинениями в отмывании денег и коррупции. Общие убытки десяти банков превысили 7 млрд долл., что больше ресурсов самого Фонда страхования депозитов. Недоверие к неэффективной банковской системе резко усилилось. Стали быстро распространяться ожидания банковского кризиса и девальвации национальной валюты.

В результате массовой скупки иностранной валюты проявилась нехватка ликвидности. Стоимость однодневных (overnight) кредитов поднялась выше 200%, а доходность государственных облигаций с погашением в августе 2001 г. превысила 50% годовых. Инвесторы начали быстро вывозить капитал из страны.

В целях защиты банковской системы и ограничения роста процентных ставок Центральный банк временно отказался от соблюдения одного из ключевых показателей программы стабилизации - величины чистых внутренних активов. В период между 22 и 30 ноября он произвел массовые вливания ликвидности. Однако, несмотря на это, однодневные ставки оставались на высоком уровне, в то время как отток капитала ускорялся из-за растущего риска срыва программы стабилизации.

Чтобы воспрепятствовать оттоку капитала, Центральный банк объявил о возвращении к поддержанию верхнего предела чистых внутренних активов. В результате резкого сжатия поступлений ликвидности однодневные ставки подскочили в начале декабря до 2000 г.

Отток капитала был остановлен, и опасность девальвации сократилась, когда МВФ объявил о предоставлении огромного пакета помощи. В декабре 2000 г. МВФ утвердил помощь Турции в размере 7,5 млрд долл. по линии Supplemental Reserve Facility (SRF). Первый транш в размере 2,25 млрд долл. поступил 22 декабря. Наряду с ним были предоставлены четвертый и пятый транши оговоренного ранее кредита по соглашению stand-by в размере 550 млн долл. (по данному соглашению после этих траншей Турции остается получить еще 2,35 млрд долл.).

Тогда же, 22 декабря, Всемирный банк одобрил новую стратегию помощи Турции, в соответствии с которой ей будет предоставлена поддержка в размере 5 млрд долл. в течение трех лет. В качестве первого шага по реализации этой стратегии Всемирный банк предоставил заем в 778 млн долл. на упорядочение финансового сектора и 250 млн долл. на социальную поддержку проекта приватизации, призванную смягчить негативное воздействие приватизации на государственные предприятия.

Щедрая финансовая поддержка международных финансовых организаций сдержала развертывание финансового кризиса. В конце декабря однодневная ставка снизилась до 100%. Не произошло и обвального обесценения турецкой лиры (в январе 2001 г. она стоила дороже, чем в октябре 2000 г.). Однако Турция вышла из него не без потерь.

Несмотря ни на что, ставка по государственным облигациям до конца года не опустилась ниже 80%. Чистые внутренние активы Центрального банка оставались примерно на 5 млрд долл. выше обычного, заложенного в программу уровня в 1,75 млрд долл. Центральный банк также потерял примерно 6 млрд долл. резервов (шестую часть). Несмотря на кризис, турецкое правительство не только не отказалось от реализации программы стабилизации, но, напротив, усилило многие намеченные ранее меры. В первую очередь это касается структурной перестройки экономики.

Правительство изложило свою программу послекризисных действий в «Письме о намерениях» от 21 декабря 2000 г. и «Письме о намерениях» от 30 января 2001 г. По существу их можно объединить в виде «Программы структурных реформ». Цель структурной реформы - обеспечение устойчивой макроэкономической стабилизации через строгое разделение общественных и частных финансов, устранение из общественного сектора посредством приватизации огосударствленного бизнеса, который, как убедительно показал опыт Турции, в наибольшей мере способствует образованию отрицательного первичного баланса общественного сектора.

В структурной политике можно выделить четыре блока, вносящих основной вклад в дефицит общественного сектора. Это государственные предприятия, банковский сектор, сельское хозяйство (точнее, весь агропромышленный комплекс) и пенсионная система. Приватизация является приоритетным способом преобразований в первых трех блоках, так как именно она закладывает основы разрушения государственного протекционизма в отношении хозяйствующих субъектов, а, следовательно, создает одновременно и серьезные предпосылки для преодоления дефицита консолидированного государственного сектора. Реформа же пенсионной системы открывает возможности создания частных пенсионных фондов.

В 1999 г. в Турции насчитывалось 49 нефинансовых государственных экономических предприятий (ГЭП). На них было занято примерно 0,5 млн работников, что составляет немногим более 2% рабочей силы Турции (22,5 млн. человек). Среди этих предприятий выделяют крупнейшие 8, баланс которых учитывается в балансе консолидированного общественного сектора.

ГЭП дефицитны по следующим причинам. Во-первых, на их работников распространяются такие же контракты по зарплате, что и на госслужащих. Эти схемы гарантируют работникам госсектора не только сохранение уровня доходов в условиях инфляции, но иногда и обеспечивают повышение реальной зарплаты. Во-вторых, ГЭП вовлечены в различные схемы субсидирования как через закупки продукции в заранее оговоренных объемах по завышенным гарантированным ценам (типично для сельского хозяйства), так и через поставки собственной продукции и услуг по заниженным ценам (характерно для поставок электричества, газа, услуг государственного транспорта). При этом бюджетные трансферты часто не покрывают дефицит. В результате проведение приватизации сталкивается с необходимостью предварительного создания условий, которые сделали бы предприятия достаточно привлекательными для потенциальных покупателей. В некоторых случаях для этого достаточно просто повысить цены. Однако, как хорошо видно на примере банковского сектора, государство иногда вынуждено перед приватизацией брать на себя весь объем непогашенных обязательств.

Приватизация ГЭП в Турции осуществляется достаточно последовательно. «Письмо о намерениях» правительства от 9 декабря 1999 г. содержит список подлежащих приватизации государственных предприятий (21 наименование). Они поступают в распоряжение Администрации по приватизации, которая готовит их к приватизации и реализует тому, кто предложит большую цену.

Для приватизации созданы необходимые правовые предпосылки. Особо отмечается принятие конституционных поправок, признающих международный арбитраж в хозяйственных спорах. Приватизация рассматривается как весьма существенный дополнительный источник дохода бюджета на период реформ. Всего правительство рассчитывало выручить от приватизации в 2001 г. 6 - 7 млрд долл. (3 - 3,5% ВНП) - вдвое больше, чем в предыдущем. Правительственный анализ, проведенный в декабре 2000 г., показал, что общий объем заключенных в 2000 г. приватизационных сделок уже гарантирует поступление в 2001 г. 2,1 млрд долл. В сумме с реально поступившими в 2000 г. доходами от приватизации это составляет 5,6 млрд (примерно столько, сколько было получено за все предшествующие годы с начала приватизации в 1986 г.).

Приватизация в области электроэнергетики сочетается с реорганизацией естественной монополии. Во-первых, утверждается независимый регулирующий тарифы орган. Во-вторых, устанавливаются рамки для прямой продажи государственных генерирующих электростанций и распределительных предприятий. В-третьих, в «Письме о намерениях» от 18 декабря 2000 г. установлен конечный срок передачи прав управления на эти компании (31 марта 2001 г.). Данную передачу можно рассматривать как первый этап приватизации (права также передаются за деньги). Одновременно в соответствии с принятым в январе 2001 г. специальным законом о государственных предприятиях электрогенерирующая компания TEAS разделяется на производящие, передающие и торгующие компании.

Не менее важной является приватизация и для банковского сектора Турции. На конец 1998 г. банковская система включала 4 государственных коммерческих банка, 18 зарубежных банков, 15 инвестиционных банков (из которых 3 государственные) и 39 частных депозитных банков. Государственные банки имели в своем распоряжении 40% активов и 41% депозитов всей банковской системы. Однако они выполняли в основном квазифискальные функции: снабжали субсидируемыми кредитами фермеров, малые и средние предприятия, а также брали на себя функции казначейства по осуществлению платежей и сбору налогов. В результате частные банки оказались значительно более прибыльными: они получали бoльшую часть процентных доходов (70%) и прибыли (65%) всей банковской системы.

До 1994 - 1995 гг. издержки квазифискальной деятельности несли государственные банки, которые покрывали их за счет прибыли. Дело в том, что до середины 90-х годов государственные банки имели большую долю рынка депозитов и коммерческого кредитования. Однако вместе с либерализацией рынка банковских услуг и усиления конкуренции они стали терять рыночную долю. Увеличивался разрыв между стоимостью привлекаемых средств и льготной кредитной ставкой.

Этот дефицит заполнялся аккумуляцией требований к правительству (так называемыми «неоплаченными потерями платежей»), которые предназначались для покрытия потерь, накопленных в течение года. Эта система имела два фундаментальных недостатка. Во-первых, она не позволяла обеспечить постоянный поток компенсационных платежей, что приводило к недостатку у них ликвидности. Во-вторых, при ней отсутствовали жесткие бюджетные ограничения для государственных банков, поскольку заранее предполагалось, что любое отставание доходов от затрат покрывается казначейством.

Крах режима валютного регулирования и обновление программы реформ. Кризис в феврале 2001 г. покончил с одним из стержневых элементов программы стабилизации - «ползущим поддерживаемым» валютным курсом. Характерно, что как раз накануне кризиса получила известность статья заместителя директора-распорядителя МВФ, известного американского экономиста С. Фишера. Основная ее идея заключалась в том, что по сравнению с началом 90-х годов валютные режимы тяготеют к одной из двух крайностей: либо к жестко фиксированному курсу в форме так называемого валютного совета, полному отказу от национальной валюты (единая валюта, официальная долларизация), либо к плавающему курсу, который может быть как полностью свободным, так и управляемым через валютные интервенции центральных банков. В то же время доминировавшие на рубеже 90-х поддерживаемые режимы заметно уменьшились количественно (их использует все меньшее число стран). С. Фишер указывал на тот факт, что главные кризисы последних лет (Мексика в 1994 г., Таиланд, Индонезия и Корея в 1997 г., Россия в 1998 г., Бразилия в 1999 г., Аргентина и Турция в 2000 г.) были так или иначе связаны с поддерживаемым или фиксированным валютным курсом. В то же время страны с развивающимися рынками, не придерживающиеся такого валютного режима (Южная Африка, Израиль, Мексика, Турция в 1998 г.), сумели избежать кризиса.

В этой связи обращает на себя внимание то обстоятельство, что Турция сумела относительно легко пережить финансовый кризис 1998 г. и успешно реализовывать программу под наблюдением персонала МВФ при наличии плавающего валютного курса. В то же время в ноябре 2000 г. и особенно в феврале 2001 г. она натолкнулась на риф поддерживаемого валютного курса. При этом МВФ одобрял введение такого курса в качестве важного элемента противодействия инфляционным ожиданиям.

В феврале 2001 г. МВФ в лице нового директора-распорядителя Х. Келлера согласился с отказом Турции от поддерживаемого валютного курса и переходом в режим свободного плавания. При этом отмечалось, что хотя цели экономической программы турецкого правительства остались прежними, изменение в режиме валютного курса требует ревизии макроэкономического каркаса поддерживаемой МВФ экономической программы.

На развертывание нового кризиса повлияла острая дискуссия между президентом и премьер-министром Турции накануне аукциона по размещению различных государственных ценных бумаг, в результате которого правительство рассчитывало выручить примерно 4,7 млрд долл. Эти деньги были нужны для погашения долга в 5,8 млрд долл. Турецкому казначейству удалось реализовать бумаги со сроком погашения один месяц лишь на сумму 2,17 млрд долл. под 144,2% годовых (на предыдущей неделе ставки по госбумагам были на уровне 64% годовых). Также правительство реализовало на 530,1 млн долл. четырехмесячных векселей под 12% годовых. Этот шаг должен был убедить инвесторов, что девальвации лиры не произойдет.

Однако уже 19 февраля началось стремительное бегство от лиры. За этот день Центральный банк потерял 20% резервов на сумму 5 млрд долл. (абсолютный рекорд в истории Турции). Центральный банк предпринял решительные меры по сжатию ликвидности, чтобы вынудить банки продавать доллары. Результатом явился взлет однодневной процентной ставки 21 февраля до 4000%. Несмотря на столь фантастические проценты, инвесторы активно избавлялись от турецких активов, и утечка капитала продолжилась. Фондовый рынок упал на 30% по отношению к 19 февраля. 21 февраля Центральный банк потерял 3,1 млрд долл. резервов. Стало ясно, что согласованный с МВФ валютный режим удержать не удастся. С 22 февраля Турция перешла на плавающий валютный курс, и лира сразу обесценилась на 28% по отношению к доллару (курс Центрального банка составил 960,2 тыс. лир за доллар против 687,2 тыс.).

После перехода к плавающему курсу на рынках наступило некоторое успокоение. Фондовый рынок вырос на 10%. Процентные ставки снизились с 4000% до 1200% годовых. Однако лира продолжала обесцениваться по отношению к доллару. 23 февраля она стоила на 36% дешевле, чем до плавающего курса. Но уже 26 февраля однодневная процентная ставка составила 103% (по операциям «репо» - 139%). В марте лира не только прекратила падение, но и несколько усилила позиции по отношению к курсу, установившемуся 23 февраля. В среднем в марте она стоила на 30% дешевле по сравнению с предкризисным уровнем.

В результате февральских событий Центральный банк Турции потерял 7,5 млрд долл. резервов (почти 31% их общей суммы). Можно заметить, что эта величина в точности равна обещанному в декабре кредиту МВФ по соглашению типа SRF.

Обращают на себя внимание долговые проблемы Турции, существенно обострившиеся после кризиса. Аналитики оценивают турецкий внешний долг в 110 млрд долл., из которых, как полагают, 70% приходится на коммерческие организации. В свою очередь, 70% долга коммерческих организаций (примерно 54 млрд долл.) составляет долг европейским банкам. В сентябре 2000 г. на германские банки приходилось 12,1 млрд долл. непогашенных долгов, следующей по значению группой кредиторов являются банки США (4,7 млрд). Общая задолженность зарубежным банкам достигает 43,9 млрд долл.

В то же время способность турецкой банковской системы избежать дефолта по долгам в иностранной валюте вызывала сомнения. Чистые обязательства банков в иностранной валюте по самым скромным оценкам составляют 8 млрд долл. По расчетам высокопоставленного турецкого банкира последние два кризиса лишили турецкие банки 50% собственного капитала, оценивавшегося в сентябре 2000 г. в 10 млрд долл.

На внутренний долг девальвация лиры оказывает двойственное влияние. С одной стороны, он уменьшился в реальном исчислении. Однако, с другой стороны, обострилась проблема государственных заимствований из-за резко выросших процентных ставок. Увеличение стоимости обслуживания внутреннего долга ставит под вопрос покрытие неоплаченных потерь обязательств за счет выпуска государственных ценных бумаг, что является одним из ключевых условий реструктуризации госбанков и подготовки их к последующей приватизации. В итоге можно констатировать, что Турция в конце 2000 - начале 2001 г. попала в ситуацию, которую С. Фишер в упоминавшейся выше статье назвал «невозможной триадой»: фиксированный валютный курс, мобильность капитала и денежная политика, направленная на внутренние цели. В этой триаде С. Фишер видит главное объяснение нежизнеспособности поддерживаемых валютных курсов в течение длительного времени.