Регіональна економіка і регіональна політика

Завдяки такій системі встановлюються тісні взаємозв'язки між центром і регіонами, вирішуються важливі регіональні проблеми економічного, екологічного, соціального характеру. Основний принцип побудови системи бюджетно-фінансових відносин полягає в тому, що будь-яка економічна структура повинна в першу чергу забезпечити наповнення бюджету власного рівня. Тому, як показує світовий досвід, майже дві третини всіх прибутків регіону залишається в його власному бюджеті. Водночас здійснюється певний перерозподіл коштів з метою соціально-економічного вирівнювання регіонів. Досягти повної рівності регіонів практично неможливо, оскільки всі вони істотно різняться між собою за природно-ресурсним потенціалом, людськими ресурсами, нагромадженим виробничим потенціалом. Однак процес розподілу і перерозподілу бюджетних ресурсів є необхідним. Він забезпечує єдність держави, а також нормальні умови перебігу відтворювальних процесів на різних територіях.

Основним напрямом зміцнення фінансової бази територій є: підвищення ролі в бюджетній системі місцевих податків і зборів; збільшення питомої ваги закріплених у бюджетах доходів; чітке визначення порядку надання дотацій, субвенцій і субсидій місцевим бюджетам. Основна увага повинна приділятися формуванню місцевих фінансів депресивних територій.

В Україні актуальними є проблеми вдосконалення міжбюджетних взаємовідносин між центром і адміністративно-територіальними утвореннями. У 1993 р. місцевим органам влади було надано право самостійно встановлювати місцеві податки і збори. Для створення відносно рівних соціально-економічних умов життєдіяльності населення в регіонах необхідно посилити роль державного бюджету. Водночас місцевим органам влади необхідні фінансові ресурси для підвищення рівня життя населення своєї території. Розв'язання цього протиріччя можливе лише на основі збільшення обсягів валового внутрішнього продукту, загального пожвавлення економічної діяльності в державі.

Важливою складовою механізму державної регіональної економічної політики є прогнозування як з'єднувальна ланка між теоретичними розробками та господарською практикою. Прогноз -- це науково обґрунтоване бачення перспектив розвитку певного соціально-економічного процесу чи явища, а також можливих шляхів та засобів досягнення визначених цілей. Він має імовірнісний характер, хоча його розробка і спирається на систему кількісних і якісних показників. Загальна мета прогнозу соціально-економічного розвитку регіонів полягає в тому, щоб інформаційно забезпечити об'єктивність управлінських рішень щодо оптимальних шляхів розвитку регіональної економіки у майбутньому. Регіональні прогнози класифікують за такими ознаками: за терміном -- оперативні, короткострокові, середньострокові, довгострокові; за функціональною ознакою -- пошуковий, нормативний. Регіональне прогнозування базується на таких принципах:

* системності, що передбачає розгляд економіки регіону як важливої складової єдиного господарського комплексу країни, до складу якої входять об'єкти сфери матеріального виробництва, виробничої і соціальної інфраструктури;

* багатоваріантності стратегічних і тактичних завдань, можливих шляхів досягнення перспективних цілей залежно від обраних темпів реформування економіки регіону та параметрів соціально-економічного розвитку;

* єдності кількісних і якісних характеристик прогнозу, передбачення можливих негативних соціальних наслідків здійснюваних економічних перетворень, особливо у сфері зайнятості населення та ринку праці;

* оптимального поєднання різних підходів і методів до розроблення регіональних прогнозів з метою підвищення надійності прогнозних розробок, правильного вибору шляхів досягнення поставлених цілей;

* ієрархічності та програмності у виборі конкретних засобів вирішення соціально-економічних завдань на основі тісного взаємозв'язку між потребами регіону та наявними і залученими матеріально-технічними, фінансовими і трудовими ресурсами;

* агрегованості основних індикаторів і показників регіонального прогнозу залежно від прогнозного періоду, послідовності і можливих етапів досягнення визначених цілей.

Розроблення системи прогнозів розвитку економіки регіонів відбувається у кілька етапів.

На першому етапі здійснюється комплексний аналіз і систематизація регіональних та міжрегіональних проблем розвитку, що потребують вирішення у найближчій та віддаленій перспективі. До основних проблем регіонального розвитку належать: підвищення рівня життя населення, скорочення безробіття та забезпечення зайнятості населення; екологічні проблеми; зміцнення експортного потенціалу регіонів; удосконалення територіальної спеціалізації.

На другому етапі здійснюється побудова так званого «дерева цілей», яке ґрунтується на їхньому чіткому ранжуванні відповідно до пріоритетів регіонального розвитку та наявних фінансових ресурсів. «Дерево цілей» будується шляхом виокремлення часткових цілей із найбільш загальних. Воно забезпечує взаємозв'язок системи цілей на різних ієрархічних рівнях управління за ступенем значущості та пріоритетності.

На третьому етапі формулюються обмеження і критерії, які й визначають границі прийнятних рішень та засобів досягнення поставлених цілей; здійснюється «прив'язка» цілей до ресурсних можливостей території. Як правило, першочергово реалізуються цілі і проекти, які не потребують значних капітальних вкладень. На основі зіставлення цілей та ресурсних можливостей території розробляють різні, часто альтернативні варіанти соціально-економічного розвитку території чи варіанти розв'язання окремих проблем.

На четвертому етапі відпрацьовують можливі сценарії розвитку подій у перспективі залежно від обраних шляхів вирішення регіональних проблем. Сценарій являє собою загальну модель, яка описує не тільки очікувані результати тих чи інших перетворень, а й визначає необхідні ресурси для їх досягнення.

У практичній площині прогнозування здійснюється на основі розробки різних типів моделей. Найбільш поширеними серед них є економіко-математичні, які являють собою певні формалізовані співвідношення, що описують основні взаємозв'язки між елементами економічної системи. Залежно від чинника часу ці моделі поділяються на динамічні та статичні. Динамічні моделі дають уявлення про розвиток об'єкта в часі, а тому широко використовуються для підтвердження чи спростування прогнозних гіпотез. Статичні моделі описують взаємозв'язки між окремими елементами цілісної системи, а тому мають обмежену сферу застосування і меншу прогностичну цінність. За формою опису причин-но-наслідкових залежностей усі математичні моделі поділяються на детерміновані та стохастичні; останні, у свою чергу, поділяються на вірогідні та статистичні. Детерміновані моделі передбачають такий взаємозв'язок, коли вхідним даним відповідають певні значення вихідних результатів. Стохастичні моделі відображають протилежний, імовірнісний характер взаємозв'язків між об'єктами і явищами. Важливим засобом прогнозування соціально-економічних процесів є імітаційні моделі.

Особливе місце в механізмі реалізації державної регіональної політики відведено розробленню регіональних програм. Вони являють собою комплекс заходів, узгоджених стосовно ресурсів, виконавців і термінів здійснення, які забезпечують вирішення завдань регіонального розвитку в економічній, екологічній, соціально-культурній чи науково-технічній сферах. До основних принципів регіонального програмування належать: висока цільова спрямованість на кінцевий результат; чітке визначення системи пріоритетів; узгодженість завдань щодо раціонального використання всіх видів ресурсів; перманентність розроблення програмних заходів; конкурсні умови формування програм; керованість і контроль за розробленням і реалізацією програми. Регіональні прогрими класифікують таким чином: за рівнем -- загальнодержавного, регіонального і місцевого значення; за тривалістю -- довгострокові, середньострокові, короткострокові; за змістом реалізованої проблеми -- комплексні і функціональні; за характером програмних заходів -- освоєння нових територій, подальший розвиток їх господарства чи реконструкція.

Нині вже розроблено проекти регіональних програм соціально-економічного розвитку Карпатського регіону, Полісся, Поділля, Причорномор'я, ведеться розроблення програми розвитку Придніпровського регіону.

2.4 Спеціальні (вільні) економічні зони як засіб реалізації регіональної економічної політики

Одним з важливих елементів механізму реалізації державної регіональної економічної політики є створення спеціальних (Вільнюс) економічних зон (СЕЗ) та територій пріоритетного розвитку (НІР). Головна мета їх формування -- активізація господарської, і в першу чергу підприємницької» діяльності на певній території. Завдяки СЕЗ формуються передумови для залучення інвестицій, появи нових робочих місць, структурного оновлення виробництва, підвищення конкурентоспроможності продукції.

Отже, спеціальні економічні зони -- це окремі території суверенних країн, де створено сприятливі умови для руху товарів і капіталу, розвитку підприємництва з метою пожвавлення господарської діяльності. Для цього територіям надається сприятливий кредитний і податковий режим. Спеціальні режими інвестиційної Діяльності, що діють на територіях СЕЗ та ТПР. передбачають надання суб'єктам зони податкових та митних пільг. Для одержання статусу суб'єкта СЕЗ та ТПР підприємство повинно реалізовувати на цій території інвестиційний проект, який належить до пріоритетного виду економічної діяльності, та зареєструватися у відповідних органах, контролюючих його діяльність. Створення СЕЗ передбачає обґрунтування її функціонального призначення, галузевої спрямованості та відповідності місцевим умовам. щ Розрізняють такі види СЕЗ:

* функціональні зони, до складу яких, зокрема, входять технопарки і технополіси; їх створення сприяє міжнародній співпраці у галузі розробки нових технологій;

* комплексні зони виробничого характеру, які функціонують на основі залучення іноземних інвестицій;

* зовнішньоторговельні зони, які забезпечують додаткові валютні надходження.

Спеціальні економічні зони являють собою по суті території вільного підприємництва. Вони сприяють інтеграції регіонів у систему світових господарських зв'язків, нарощуванню їх експортного потенціалу. Водночас це один із засобів вирішення соціально-економічних проблем території її власними зусиллями. Вдале розміщення зон передбачає вигідне транспортно-географічне положення (близькість до зовнішніх і внутрішніх ринків, наявність необхідних транспортних комунікацій), розвинений виробничий потенціал, розгалужену соціальну і виробничу інфраструктуру. Для зовнішньоторговельних зон пріоритетне значення має мережа транспортних шляхів; туристично-рекреаційних зон -- сфера обслуговування населення; науково-технічних -- наявність відповідного кадрового забезпечення.

В Україні створено 12 СЕЗ та 5 ТПР, з яких, за існуючими оцінками, успішними з погляду залучення додаткових інвестицій є лише З СЕЗ, що створено у Донецькій, Закарпатській та Львівській областях. З 1995 р. діє перша створена в Україні експериментальна зона «Сиваш», до склад усякої увійшли Кримське об'єднання «Титан», Перекопський бромний завод, Сивашський анілінофарбовий завод, Кримський содовий завод, завод пластмас «Поліфтор», сільськогосподарські підприємства, рибокомбінат.

Формування і розвиток спеціальних економічних зон в Україні пов'язано з низкою проблем.

По-перше, це поступове ускладнення і непрозорість процедури входження і виходу зі статусу суб'єкта СЕЗ або ТПР. Це негативно впливає на інвестиційний режим, знижує прибутковість окремих видів діяльності. Зокрема, для створення однієї з перших СЕЗ «Закарпаття» і для набуття статусу суб'єкта зони необхідно було лише здійснювати інвестиційний проект і зареєструватися. Надалі у нормативно-правових документах, що регламентують процедуру створення СЕЗ, було введено норми, які фіксують величину інвестицій, необхідну для отримання пільг з оподаткування прибутку. При цьому перевага надається потужним інвесторам, що не завжди можна визнати виправданим за умов загальної низької інвестиційної активності суб'єктів господарювання у державі.

По-друге, не відпрацьовано чітко вимоги щодо економічно доцільної спеціалізації СЕЗ, не виокремлено види діяльності. Внаслідок цих причин у підприємств, розташованих на території СЕЗ, з'являються неконкурентні переваги порівняно з підприємствами аналогічних галузей, розташованих поза межами цих територій. За таких умов не досягається головна мета створення цих зон.

По-третє, не визначено економічно доцільні розміри територій, на які важливо поширювати спеціальний режим кредитування і оподаткування. Нерівномірність соціально-економічного розвитку територій зумовлює ситуацію, коли окремі райони стають надзвичайно привабливими для інвесторів, а на інших інвестування по суті не відбувається. Це ще більше посилює нерівномірність територіального розвитку і не забезпечує вирішення нагальних завдань.

Світовий досвід показує, що дедалі більшого значення для досягнення соціально-економічного прогресу набуває створення науково-технічних СЕЗ. їх ядром є регіональні науково-технологічні парки, які формуються навколо провідних науково-дослідних установ чи вищих навчальних закладів за участю виробничих підприємств, спроможних розробляти і запроваджувати новітні високі технології. Регіональні технопарки забезпечують запровадження досягнень фундаментальної науки у господарську практику. Технопаркові утворення мають ієрархічну будову. Елементарними утвореннями є інкубатори, які являють собою інноваційні центри чи бізнесові. Бізнес-інкубатори дають змогу підтримувати підприємництво інноваційної спрямованості. Регіональні науково-технологічні парки включають технополіси, інкубатори, розгалужену мережу інфраструктури. Це -- складні територіальні утворення, які розширюють можливості нарощування потенціалу наукомістких і експортоспроможних галузей господарства. В Україні існують сприятливі умови для створення регіональних науково-технологічних парків.

2.5 Міжрегіональне і прикордонне співробітництво як інструменти реалізації регіональної економічної політики

Розвиток міжрегіонального і прикордонного співробітництва -- світова тенденція, яка набуває розвитку під впливом інтеграційних процесів. Під міжрегіональним співробітництвом розуміють будь-які зв'язки, що встановлюються між регіонами різних держав; прикордонне співробітництво передбачає співпрацю між територіями, розташованими вздовж кордонів сусідніх держав. Ці форми співробітництва дають змогу поступово підвищити рівень соціально-економічного розвитку певних територій, у тому числі периферійних, розширити компетенцію місцевих влад у розвитку співробітництва з органами влади територій сусідніх країн. Таке співробітництво мобілізує потенціал окремих територій» дає змогу залучити їх до активної міжнародної співпраці. Відкриваються нові можливості для розвитку підприємництва, виробничої та соціальної інфраструктури, подолання наслідків екологічної кризи, розвитку науково-культурних взаємозв'язків.

Міжрегіональна співпраця розглядається в усьому світі як засіб, спроможний зменшити соціально-економічні відмінності між найбільш розвинутими регіонами і відсталими, тобто скоротити міжрегіональні диспропорції.

Важливе значення в регіональному розвитку належить прикордонному співробітництву. Прикордонним територіям властиві такі ознаки, як бар'єрність і контактність, завдяки чому створюються передумови для розвитку взаємовигідного співробітництва. Міжрегіональне і прикордонне співробітництво націлено на вирішення конкретних соціально-економічних проблем кожної території. З розвитком ринкових відносин все більше прикордонних територій залучається до різних форм міжнародної співпраці. Інтенсивність цього співробітництва залежить від рівня економічного розвитку території, розгалуженості її транспортної системи, наявності конкурентних переваг у міжнародному поділі праці та багатьох інших чинників. Але за будь-яких соціально-економічних умов розвиток прикордонного співробітництва надає нового імпульсу розвитку цих територій, сприяє залученню іноземних інвестицій та створенню транспортних коридорів.

У країнах Західної Європи процес інтегрування національних економічних систем вперше розпочався з середини XX ст., започаткувавши утворення так званої «Європи регіонів». Вищою формою прикордонного співробітництва стали єврорегіони, які забезпечують співробітництво кількох держав на рівні органів місцевого самоврядування. Єврорегіони являють собою форму транскордонного співробітництва між територіальними громадами або місцевими органами влади регіонів, які мають спільний кордон. Взагалі основний принцип транскордонного співробітництва полягає в тому, щоб розвивати зв'язки і договірні відносини в прикордонних територіях з метою пошуку прийнятних рішень ідентичних проблем.

Єврорегіони створюються для реалізації певних заходів у різних сферах життєдіяльності населення відповідно до норм міжнародного права і національних законодавств.). Головна мета їх створення -- вирішення спільних проблем в інтересах населення країн, що співпрацюють. Конкретними формами такого співробітництва виступають проекти, спрямовані на вирішення проблем зайнятості населення, економічної та екологічної безпеки, розвиту інфраструктури тощо. Формування єврорегіонів здійснюється на добровільній основі.

Основною передумовою успішного створення і функціонування єврорегіонів є спільність інтересів зацікавлених сторін. Ці інтереси стосуються торгово-економічної сфери, розвитку туризму, вирішення екологічних та природоохоронних проблем, розвитку спільних комунікацій. При цьому враховується місце країни у міжнародному поділі праці та її національні інтереси. Як правило, єврорегіони охоплюють території країн, що мають спільне історичне минуле або раніше входили до складу однієї держави. Тому це переважно багатонаціональні території. Єврорегіони не є наддержавними утвореннями; керівні органи єврорегіону виконують координаційні функції і не мають владних повноважень.

Єврорегіони -- це відносно молода форма міждержавного співробітництва. Проте вона широко використовується в усіх країнах світу. У Західній і Центральній Європі створено понад 90 єврорегіонів. Зокрема, прикордонні території Польщі ввійшли до складу дев'яти єврорегіонів, створених за участю Німеччини, Чехії, Словаччини, Угорщини, України, Білорусі та Литви; прикордонні території Німеччини -- до складу близько десяти єврорегіонів за участю Франції, Бельгії, Нідерландів, Данії, Швейцарії, Австрії, Чехії та Польщі.

Україна як суверенна держава залучена до багатостороннього транскордонного співробітництва. Однак правові документи, які регламентують цю сферу, на жаль, мають фрагментарний характер і не підпорядковані концепції регіонального розвитку. В цілому розвиток прикордонного співробітництва ґрунтується на Законах України «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», «Про спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку в Житомирській області» та ін.; Указах Президента України «Про заходи щодо розвитку економічного співробітництва областей України з суміжними прикордонними областями Російської Федерації», «Про заходи щодо розвитку економічного співробітництва областей України з суміжними областями Республіки Білорусь і адміністративно-територіальними одиницями Республіки Молдова», а також указах про створення спеціального режиму інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку в Волинській, Житомирській, Чернігівській областях. Крім цього, існують міждержавні та міжурядові угоди між Україною та країнами, з якими вона має спільні кордони. Особливе значення для розвитку цієї форми співробітництва має Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або владою та Додатковий протокол до неї.

Шість областей України -- Львівська, Закарпатська, Івано-Франківська, Чернівецька, Волинська, Одеська -- входять до складу трьох єврорегіонів. У цьому плані найбільш успішними є єврорегіони «Карпати» та «Буг». До складу міжнародної асоціації «Карпатський регіон», створеної у 1993 р., увійшли 5 областей Угорщини, 3 воєводства Польщі, б районів Словаччини та Закарпатська, Івано-Франківська, Чернівецька, Львівська області. Відповідно до статусу асоціації «Карпатський єврорегіон» вона визначає лише форми співробітництва у господарській сфері, в галузі освіти, охорони навколишнього середовища. Головна мета створення такої асоціації полягає у координації спільної економічної діяльності сусідніх територій.

У 1995 р. було створено єврорегіон «Буг» з метою використання переваг географічного розташування території, прискореного соціально-економічного розвитку регіону, охорони навколишнього середовища. Серед екологічних проектів найбільше значення має проект «Чистий Буг». На основі вигідного геополітичного розташування в регіоні здійснюється розвиток експортно орієнтованих виробництв, створюються міжнародні господарські об'єкти, транзитні транспортні коридори, забезпечується комплексне використання природних ресурсів. Функціонування єврорегіонів забезпечує не тільки позитивний економічний ефект, а й сприяє міжнародній стабільності в регіоні. У 1998 р. Одеська область увійшла до єврорегіону «Нижній Дунай». Триває робота з формування екоєврорегіону «Верхній Прут» за участю Чернівецької області з боку України та повітів Румунії і Молдови.

Єврорегіони визнані у світі однією з найефективніших форм транскордонного співробітництва. Прикордонні регіони України мають бути залучені до інтеграційних процесів, що охоплюють сьогодні весь світ. Найбільш актуальним це питання є для західних територій України, де необхідно інтенсивно розвивати соціальну інфраструктуру в малих містах і селах, знижувати територіальні диспропорції в розміщенні продуктивних сил, розвивати рекреаційний комплекс та туристичну базу.

На перспективу для активізації розвитку прикордонних регіонів та інтенсифікації зовнішньоекономічних зв'язків передбачаються такі заходи: розроблення державної цільової програми створення спеціальних економічних зон як одного з напрямів структурної перебудови економіки країни, раціонального розміщення продуктивних сил та забезпечення продуктивної зайнятості населення; спрощення процедури прикордонного, митного, міграційного та інших видів контролю для громадян, які постійно проживають на територіях прикордонних областей; врегулювання міграційних процесів і проблем зайнятості населення в прикордонних областях; сприяння прикордонній торгівлі та спільній підприємницькій діяльності; спрощення митного оформлення експортно-імпортних операцій між суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності, розташованими на територіях прикордонних областей; укладання міждержавних угод і створення відповідних структур управління; створення єдиного інформаційного простору прикордонних областей.

2.6 Регіональні засади управління державним та комунальним секторами економіки

На території будь-якого регіону формуються і розширюють сферу своєї діяльності суб'єкти господарювання різноманітних форм власності. Поступово зростає кількість комерційних підприємств, стають більш різноманітними організаційні форми господарської діяльності. У межах кожної територіальної одиниці формуються виробничі і невиробничі комплекси з відповідною системою взаємозв'язків, які необхідно регулювати виходячи з потреб регіонального розвитку. В умовах розмежування державної і комунальної власності зростає значущість низових рівнів управління. Високоцентралізована система управління, що формувалась протягом багатьох років в Україні, зумовила низьку ефективність управління міським господарством. Тому сьогодні основні завдання полягають у тому, щоб удосконалити структуру органів управління, здійснити децентралізацію самої системи управління.

В основу формування комунального сектору економіки покладено комунальну (communis -- спільний) власність, в якій перебувають: житловий і нежитловий фонд, що належить місцевим радам; освітні заклади, об'єкти соціального обслуговування, заклади охорони здоров'я, об'єкти фізичної культури і спорту, громадського харчування та побутового обслуговування населення, ремонтно-будівельні організації, водопровідно-каналізаційне господарство, міський транспорт, газове господарство та інші об'єкти.

Поняття «комунальна власність» з'явилося у законодавстві України в 1990 р. з прийняттям Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування». Законодавчо закріплено, що комунальна власність становить основу місцевого самоврядування. Законом України «Про власність» суб'єктами права комунальної власності були визнані адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад. Однак за Конституцією України суб'єктами права комунальної власності, відокремленої від державної, вже стали територіальні громади села, селища, міста, які безпосередньо або через органи місцевого самоврядування управляють майном, що знаходиться у комунальній власності. З поділом державної власності на дві форми -- загальнодержавну і комунальну -- відбулося закріплення територіальної громади як суб'єкта місцевого самоврядування. Стаття 142 Конституції України визначає фінансові засади місцевого самоврядування в Україні, від яких залежить успішність виконання цими органами покладених на них функцій. Матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування в Україні становить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, земля, природні ресурси, які є власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти спільної власності, що перебувають в управлінні районних, міських, обласних рад.

Формування системи управління комунальним сектором економіки передбачає: визначення кола підприємств, необхідних для виконання органами місцевого самоврядування своїх функцій; визначення засобів впливу територіальних громад на господарську діяльність комунальних підприємств; контроль за діяльністю керівників комунальних підприємств; урегулювання^розмірів відрахувань від прибутку комунальних підприємств до місцевих бюджетів.

Органи місцевого самоврядування можуть утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати комунальні підприємства відповідно до законодавства, затверджувати статути створюваних ними підприємств. Вони регулюють ціни і тарифи на відповідну продукцію та послуги створених ними підприємств, їх взаємовідносини з бюджетом, визначають порядок використання прибутку, здійснюють контроль за використанням майна та веденням фінансово-господарської діяльності. В арсенал економічних методів управління комунальними підприємствами входять: податкове, кредитне, субвенційне та дотаційне регулювання, а також формування державного замовлення, інвестування, зміна форми власності.

В Україні налічується 16 місцевих податків та зборів, які забезпечують 2--4 % доходів місцевих бюджетів, що є недостатнім для розвитку господарства території. Завдяки використанню системи податкових пільг місцеві органи управління мають змогу проводити диференційовану політику стосовно різних секторів та галузей економіки. На пільгових умовах можуть надаватися кредити для діяльності об'єктів комунальної власності, на виконання міських комунальних програм. Кредитне регулювання сприяє розвитку підприємництва, дає змогу міським органам управління ефективно взаємодіяти з фінансовими структурами. У цілому участь органів місцевого самоврядування в фінансово-кредитних відносинах в Україні є обмеженою. Важливо скористатися світовим досвідом, який передбачає надання органам місцевого самоврядування права створення фінансово-кредитних установ. Такі установи сприяли б діяльності органів місцевого самоврядування та вирішенню соціально-економічних проблем територій. Певний досвід участі органів місцевого самоврядування у створенні фінансових установ існує в Україні. Зокрема, муніципальні банки створено в Києві та Сумах.

Органи місцевого самоврядування регулюють інвестиційний процес, залучають додаткові капітальні вкладення у розвиток об'єктів комунальної власності. Підприємства комунального сектору економіки виконують різні функції, значна їх частина є природними монополістами. Як правило, у приватну власність не переходять: об'єкти, які надають гарантований мінімум послуг населенню безоплатно; об'єкти, які є загальнодоступними для різних верств населення (стадіони, бібліотеки, місця відпочинку^ дозвілля тощо); окремі інфраструктури об'єкти (вокзали, мости, аеропорти тощо); об'єкти, які надають платні послуги населенню, але можуть бути легко монополізовані (засоби зв'язку, мережа водо-, газо-, електропостачання тощо). Органи місцевого самоврядування опрацьовують необхідні заходи для підвищення ефективності функціонування об'єктів комунальної власності. З цієї метою залучається приватний капітал, стимулюється розвиток приватної ініціативи. У світовій практиці широко використовується така форма залучення іноземного капіталу, як проведення торгів на надання тих чи інших послуг.

Управління комунальним сектором економіки здійснюється так, щоб виконати двоєдине завдання: з одного боку -- задовольнити потреби населення у певних видах послуг та забезпечити функціонування території як єдиного організму, а з другого -- сприяти зростанню ділової активності населення. Управління комунальним сектором економіки ґрунтується на таких принципах: узгодження державних, регіональних і місцевих інтересів; диференційований підхід до вибору форм і методів управління; комплексно-цільовий підхід до організації системи управління; оптимізації структури органів управління.

РОЗДІЛ 3. ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ РЕГІОНАЛЬНОЇ ЕКОНОМІКИ

3.1 Посилення ролі держави у розвитку і розміщенні продуктивних сил

Розміщення продуктивних сил та визначення напрямів регіонального розвитку має стратегічно важливе значення для будь-якої держави, оскільки впливає на рівень її економічної та соціальної безпеки. Тому держава, керуючись національними інтересами, забезпечує планомірний і цілеспрямований розвиток власних продуктивних сил. Світовий досвід показує, що жорстко централізована модель державного управління стримує повноцінний розвиток місцевого господарства, залишає невирішеними соціальні проблеми територій. Тому оптимальною є така модель державного втручання в процес розміщення продуктивних сил та регіональний розвиток, яка б повною мірою враховувала національні інтереси та інтереси самих регіонів, забезпечувала міжрегіональну єдність відтворювальних процесів.

Перехід до ринкових принципів господарювання в Україні посилює нерівномірність соціально-економічного розвитку регіонів та загострення територіальних суперечностей. Ця обставина вимагає посилення спрямовуючих та координуючих функцій держави. Необхідно подолати депресивність окремих територій, підтримати трудову мобільність населення, створити умови для функціонування нових суб'єктів господарювання.

Державні органи управління повинні забезпечити прискорений розвиток регіонів на основі ефективного використання їх природного, трудового, виробничого потенціалу; стимулювати комплексний соціально-економічний розвиток територій; зміцнювати позиції України в міжнародному економічному співробітництві; попереджати загострення багатьох економічних, соціальних та екологічних проблем.

Вирішення всіх цих завдань здійснюється на основі розроблення і реалізації ефективної державної регіональної економічної політики. Саме держава визначає цілі та завдання регіональної політики, регулює регіональний розвиток через грошово-кредитну, бюджетно-фінансову, інвестиційну, митну політику.

За умов ринкового господарювання держава виконує такі основні економічні завдання у сфері регіонального розвитку: створює необхідні умови для ефективного функціонування регіональної господарської системи; здійснює захист вільної конкуренції; забезпечує перерозподіл доходів а громадян та суб'єктів господарювання, здійснює трансфертні платежі; налагоджує виробництво суспільних товарів і послуг; стимулює економічне зростання, здійснює контроль за рівнем зайнятості та інфляцією.

Держава визначає пріоритети соціально-економічного розвитку країни і відповідно до цього здійснює регіональну економічну політику. Міра її втручання в економічну діяльність залежить від загальної соціально-економічної ситуації в країні. За кризової ситуації вплив державних органів управління на соціально-економічний розвиток посилюється. Зокрема, на етапі переходу до ринкової економіки держава виконує широкий спектр функцій: формування обсягів і напрямів розподілу та використання інвестицій; визначення доходів та державних витрат; регулювання рівня внутрішнього попиту та обсягів виробництва; забезпечення зайнятості населення та відповідного рівня доходів; вплив на платіжний баланс.

Розвинуті країни світу, які мають саморегулюючу економічну систему, здійснюють мінімальне втручання в економічний розвиток і господарську діяльність окремих суб'єктів. Держава вирішує лише завдання, які мають стратегічно важливе значення для країни протягом тривалого часу в багатьох країнах світу скорочувався вплив держави на регіональний економічний розвиток, але наприкінці XIX ст. майже в усіх країнах відбулося розширення економічних функцій держави.

3.2 Підвищення ролі територій у розвитку і розміщенні продуктивних сил

Необхідність підвищення ролі територій у розвитку і розміщенні продуктивних сил зумовлена тим, що просторовий (територіальний) чинник істотно впливає на ефективність національної економіки. Макроекономічний підхід не враховує внутрішній потенціал саморозвитку територій та можливі резерви зростання ефективності за рахунок удосконалення просторових пропорцій господарства. Існує численна група проблем суто територіального характеру -- демографічних, структурних, соціальних, інституційних, вирішення яких можливо і доцільно здійснювати силами самих регіонів.

Сформувалося дві системи управління -- галузева і територіальна. Галузеві органи управління, тобто міністерства і відомства, здійснюють управління переважно державним сектором економіки. Територіальне управління здійснюється як на загальнодержавному рівні, так і на місцевому згідно з політичним і адміністративно-територіальним устроєм країни.

В умовах, коли інтенсивно розвиваються недержавні форми власності, галузеве управління стає неефективним. Воно має певні недоліки, які звужують сферу його застосування. Це -- орієнтація на централізовану систему формування і розподілу фінансових і матеріально-технічних ресурсів, використання переважно адміністративних методів управління, високий рівень керованості господарськими процесами.

Розвиток ринкових відносин вимагає опрацювання нових підходів до формування системи управління регіональним розвитком на основі чітко визначених повноважень, відповідних управлінських структур та ефективних методів управління. В Україні постійно здійснюється пошук шляхів удосконалення системи регіонального управління. Основний стратегічний курс полягає в забезпеченні реальної економічної самостійності регіонів на основі розвитку місцевого самоврядування. Одержуючи статус цілком самостійної економічної одиниці, регіон набуває широких прав і повноважень у сфері економічної діяльності.

Економічна самостійність регіону повинна ґрунтуватися на його самодостатності та врахуванні власних економічних і соціальних інтересів. Забезпечуючи необхідні умови для ефективного розвитку власного господарського комплексу, регіон налагоджує еквівалентні міжрегіональні зв'язки, обмін фінансовими і матеріально-технічними ресурсами, товарами, робочою силою з іншими територіями. Головними передумовами економічної самостійності регіонів є: обмеження впливу центральних органів управління на економічну діяльність населення певної території; чітке визначення компетенції кожного територіально-адміністративного утворення; розвиток ринкових відносин; реалізація можливостей у підвищенні рівня соціально-економічного розвитку території. Економічна самостійність регіону тоді набуває реального змісту, коли результати господарювання в межах певної території безпосередньо впливають на рівень життя його населення. Удосконалення структури господарського комплексу регіону, підвищення ефективності його функціонування, вдале розміщення нових виробництв повинні спричинити розширення сфери зайнятості населення регіону і зростання рівня його доходів. В основу економічної самостійності регіону покладено територіальну власність, об'єктом якої є природні ресурси, підприємства сфери матеріального виробництва, окремі заклади соціальної сфери. Розрізняють загальнодержавну та муніципальну власність. До муніципальної належить власність областей, районів, міст та сіл. Суб'єктом муніципальної власності виступають ради відповідних рівнів.

Посилення ролі територіального чинника в економічному і політичному житті суспільства, яке спостерігається в усьому світі, дає підстави для висновку про феномен «регіоналізації». Традиційно регіоналізм пов'язували з протидією певних територій прогресивним змінам, з їх прагненням зберегти власну самобутність.

Нині вирізняють два напрями регіоналізму: перший пов'язаний із зростанням активності суб'єктів регіону; другий -- з формуванням державної регіональної політики з урахуванням територіальної специфіки. Під політичним регіоналізмом розуміють прагнення територій здобути політичну автономію і поєднати самоврядність з економічною модернізацією. У цілому регіоналізм являє собою досить складний феномен. Він може проявлятися в прогресивній формі як зростання економічної активності суб'єктів регіональної економіки, і в деструктивній -- як діяльність політичних течій, що негативно впливає на міжрегіональні і міжнародні відносини.

Важливо зазначити, що у світовій економіці істотно змінюється місце і значення регіонів. Зокрема, у другій половині XX ст. регіони Європейського Союзу значно зміцнили свої економічні та політичні позиції і тому не можуть сприйматися тільки в ролі адміністративно-територіальних об'єднань. Враховуючи світовий досвід, в Україні важливо надати нового статусу регіонам на основі поєднання національних, регіональних і місцевих інтересів. Конкретними шляхами щодо цього повинно стати: визначення ієрархії, статусу регіонів за нормами європейського міжнародного права; реформування адміністративно-територіального устрою держави; створення ієрархічної системи органів регіонального самоврядування з урахуванням територіальної специфіки. Враховуючи активну участь України в європейському регіональному співробітництві, необхідно концептуально опрацювати основні напрями єврорегіональної політики.

3.3 Гармонійне поєднання державного управління і місцевого самоврядування

Гармонійне поєднання державного управління і місцевого самоврядування є основою успішного соціально-економічного розвитку території, нарощування її потенціалу та вирішення проблем територіального характеру.

Система територіальної влади та управління представлена трьома рівнями -- загальнодержавним (національним), проміжним (область, район), низовим (місто, селище, село). Кожному рівню відповідають певні управлінські структури. Організація територіального управління в Україні у цілому відповідає європейській змішаній системі. За державними органами влади та управління закріплюють функції, які мають принципове значення для збереження цілісності господарського комплексу та безпеки держави у цілому. Серед цих функцій виокремлюють такі: забезпечення економічної безпеки держави; вирішення важливих економічних питань геополітичного значення; контроль за функціонуванням потужних енергетичних та транспортних систем; формування системи державних фінансів та соціального захисту населення та ін. Загалом сфера впливу державних органів управління на господарську діяльність має тенденцію до звуження.

Органи територіального управління виконують широкий спектр функцій, які представлені двома групами -- виробничими і соціально-економічними. До групи виробничих функцій належать: визначення спеціалізації території у загальнодержавному та міжнародному поділі праці; вирішення питань, пов'язаних з розвитком регіональної виробничої та соціальної інфраструктури; підвищення ефективності використання виробничого, соціального та науково-технічного потенціалу регіону; розвиток територіально-виробничих комплексів; управління господарством та використанням місцевих ресурсів; створення сприятливих умов для функціонування підприємств різних форм власності та розвитку зв'язків за кооперацією між ними.

Соціально-економічні функції органів територіального управління представлені такими: забезпечення працездатного населення регіону продуктивними робочими місцями та відповідним рівнем доходів; вирішення проблем розвитку соціальної інфраструктури та задоволення соціальних потреб населення; створення сприятливих соціально-економічних та екологічних умов для відтворення трудового потенціалу; забезпечення раціональної системи поселень на території регіону; регулювання перебігу соціально-економічних процесів у регіоні.

Сучасна структура управління регіональним розвитком сформована з двох систем -- у вигляді рад та їх виконавчих комітетів у містах і селищах (виборна система) і призначеної Президентом -- у вигляді державних адміністрацій на рівні областей та районів. Взаємодія цих органів управління повинна забезпечити в нових соціально-економічних умовах не тільки обмеження кризових явищ у сфері господарського життя та скорочення кількості депресивних територій, а й поступове піднесення рівня їх соціально-економічного розвитку. Адміністративна реформа, що проводиться в Україні, спрямована на радикальне покращання системи територіального управління, підвищення ефективності її функціонування.

Систему місцевого самоврядування в Україні формують: районні та обласні ради; виконавчі органи сільської, селищної, міської рад; органи самоорганізації населення; міські, селищні, сільські ради; територіальні громади. Згідно зі статтею 140 Конституції України районні та обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад міст, селищ і сіл. Первинним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, тобто жителі міста, селища чи села. Місцеве самоврядування як основа державного устрою країни дозволяє реалізовувати місцеві інтереси, узгоджувати інтереси різних суб'єктів господарювання на певній території, забезпечувати ефективне використання місцевих ресурсів, підтримувати життєдіяльність найбільш вразливих верств населення.

В Україні розроблено Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування відповідно до положень Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування, яка спрямована на зміцнення його засад. Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено основи формування і розвитку місцевого самоврядування. Зокрема, визначено, що органи місцевого самоврядування самостійно розробляють і забезпечують виконання місцевих бюджетів. Цей бюджет складається з двох частин: поточного бюджету та бюджету розвитку. Останній зорієнтований на реалізацію програм соціально-економічного розвитку території, що здійснюються протягом певного терміну часу. Дохідна база бюджетів формується на основі загальнодержавних і місцевих податків і зборів, які визначено чинним законодавством. Система місцевих податків і зборів повинна відповідати певним вимогам: забезпечувати значні надходження для території; бути фіксованою на певний термін часу; зрозумілою для тих, хто сплачує податки; забезпечувати вирішення місцевих проблем; механізм розрахунків, облік і відповідальність за зберігання надходжень має бути достатньо відпрацьований.

В основу розрахунків мінімальних розмірів місцевих бюджетів покладено нормативи бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням як соціальних потреб населення, так і природно-економічних особливостей певних територій. Держава здійснює регулювання розмірів місцевих бюджетів на основі положень Закону «Про державний бюджет». У випадках, коли видатки місцевих бюджетів на мінімальні соціальні потреби перевищують доходи, держава надає території певні дотації, субсидії, субвенції.

В Україні існує проблема територіальної нерівномірності податкової бази. Регіони України, які володіють потужним промисловим потенціалом і відповідно мають значну податкову базу, зацікавлені у збереженні і власному використанні дохідної частини своїх бюджетів. Менш розвинуті регіони прагнуть використати механізм перерозподілу бюджетних коштів на власну користь і одержати фінансову допомогу від центральних органів державного управління. Таким чином формуються суперечності між інтересами регіонів різного рівня соціально-економічного розвитку.

Регіони України істотно різняться за економічними можливостями наповнення місцевих бюджетів. За даними 2001 р., найвища сума надходжень доходів до місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення спостерігалася у м. Києві (1882,8 грн.), Київській області (591,5 грн.), АР Крим (556,1 грн.), найнижча -- у Луганській області (371,6 грн.), Житомирській (372 грн.), Вінницькій області (356,9 грн.); переважна більшість територій держави мала показник значно менший за середній по Україні (505,2 грн.).

У державі постійно вдосконалюються фінансово-бюджетні відносини між центром і регіонами з тим, щоб зробити економічно самодостатніми низові адміністративно-територіальні одиниці Здійснюється реформування системи міжбюджетних взаємовідносин шляхом переведення місцевих бюджетів на власну дохідну базу. Ведеться розробка і запровадження державних мінімальних соціальних стандартів послуг, що фінансуються за рахунок державного та місцевих бюджетів; системи трансфертів як головного інструменту організації взаємовідносин між бюджетами різних рівнів; єдиних стандартів рівня та якості життя на всій території України.

3.4 Сучасна концепція розміщення продуктивних сил і розвитку економіки регіонів

Будь-яка концепція являє собою цілісну систему поглядів, теоретичних положень, ідей, які відображають можливі напрями і шляхи вирішення тієї чи іншої нагальної проблеми. Формування концептуальних основ розміщення продуктивних сил і розвитку економіки регіонів не обмежується обґрунтуванням чинників, що впливають на вибір доцільних місць локалізації об'єктів, а передбачає врахування новітніх світових тенденцій технологічного, інноваційного, соціального розвитку. Особливістю концептуальних розробок щодо розміщення продуктивних сил є висока зорієнтованість на потреби практики.

В основу сучасної концепції розміщення продуктивних сил і регіонального розвитку покладено нові парадигми регіону, просторової організації економіки та міжрегіональних взаємодій. Регіон розглядається не тільки як територіальна підсистема національної економіки, а й як самостійний суб'єкт власності та економічної діяльності, ринок збуту та певний соціум. Сьогодні регіони є активними суб'єктами процесу регіоналізації та глобалізації. Еволюція сучасних поглядів на місце регіону в економічному розвитку тісно пов'язана з новими поглядами на пріоритетність завдань суспільного розвитку, роль людини у цьому процесі, значення нематеріальної сфери для соціально-економічного прогресу.

Основою нової регіональної парадигми є визнання цілісності і рівноправності всіх складових єдиної регіональної системи: природно-ресурсної, економічної, соціальної, інформаційної. Сучасний підхід до розміщення продуктивних сил та регіонального розвитку вважає пріоритетним не природні і сировинні багатства, а потенціал економічної конкуренції території. Вважається, що регіони повинні самостійно визначати напрями власного соціально-економічного розвитку та фінансово забезпечувати їх реалізацію. У цьому плані важливе значення мають процеси інтеграції різних секторів регіональної економіки, об'єднання зусиль державних, громадських та бізнесових структур. Сучасний етап формування державної регіональної політики зорієнтований на ефективне використання внутрішнього потенціалу території та формування нової інституційної структури її реалізації саме на регіональному рівні. Необхідно зазначити, що сучасна концепція розміщення продуктивних сил та регіонального розвитку не заперечує здобутки класичних теорій, а збагачує їх новими ідеями і поглядами відповідно до об'єктивних змін у суспільному розвитку.

Важливе місце відведено вирішенню проблеми регіонального інноваційного розвитку, зокрема формуванню так званих полюсів зростання, якими можуть виступати як провідні галузі з високими темпами зростання, так і конкретні території, що є джерелом економічного зростання і мають істотний вплив на інші території. Ці ідеї втілюються у створенні вільних економічних зон, технопарків і технополісів. При цьому сприятливі умови для інноваційного розвитку часто створюються у менш розвинутих регіонах у вигляді освітніх і наукових центрів.

Сучасна концепція розміщення продуктивних сил орієнтується на досягнення їх сталого розвитку і передбачає: подолання існуючих диспропорцій у територіальній структурі національної економіки; максимальне використання переваг територіального поділу праці, особливостей природно-ресурсного та науково-виробничого потенціалу регіонів; удосконалення спеціалізації регіонів з урахуванням загальнодержавних інтересів; активізацію господарської діяльності у регіонах на ринкових засадах в умовах різних форм власності; забезпечення умов для прискореного розвитку галузей, що випускають конкурентоспроможну продукцію, та залучення іноземних інвестицій у регіони, де існують для цього найбільш сприятливі передумови; створення нормальних умов для життєдіяльності населення та ліквідацію зон надзвичайних екологічних ситуацій в окремих регіонах.

У сучасних концептуальних підходах до розміщення продуктивних сил особлива увага приділяється інфраструктурним об'єктам, розвитку телекомунікаційних систем, реструктуризованих промислово-технологічних комплексів. При цьому враховується та обставина, що розміщення нових об'єктів нерідко здійснюється в умовах невизначеності, коливання ринкової кон'юнктури та дії чинників ризику.

Основні концептуальні положення щодо розміщення продуктивних сил реалізуються в таких розробках прикладного характеру, як схеми-прогнози та державні програми розвитку і розміщення продуктивних сил України, економічних районів і областей на перспективу. Вони необхідні для обґрунтування економічно доцільних напрямів розвитку продуктивних сил певних територій та розробки цілеспрямованих заходів державної регіональної економічної політики, які б дали змогу забезпечити ефективне регулювання процесів регіонального розвитку, узгодження дій центральних і місцевих органів виконавчої влади у здійсненні структурної перебудови економіки країни та послідовному впровадженні ринкових відносин.