Роль тендерів в державній економічній політиці України

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Розділ 1. Науково-теоретичні засади використання тендерної політики

1.1 Історія виникнення тендерів як економічної категорії

В Україні історично система тендерів розвивалася у відповідності до стану розвитку торгівлі у державах, до яких в той чи інший період належали певні регіони нашої держави. З моменту отримання Україною незалeжнocтi, процес формування законодавства про державні закупівлі набув самостійності і динамічності.

Поняття "тендер" - було вперше застосовано Держпланом СРСР при розробці проекту народногосподарського плану на 1988 рік. Головною причиною введення цієї економічної категорії була та, що вже з середини 80-х років Держплан СРСР у масштабах всього народногосподарського комплексу не міг повністю збалансувати планові завдання по виробництву продукції з наявними матеріальними ресурсами. Він змушений був здійснити кроки у напрямку децентралізації існуючої системи. Нездатність забезпечення народногосподарських планів зумовила появу державного замовлення, яке охопило 70-80% загальних обсягів народного господарства і повністю забезпечувалось матеріальними ресурсами. Продукцію, що виготовлялась понад державне замовлення, дозволялось реалізовувати виробнику самостійно[7].

Така ідеологія щодо державного замовлення існувала до 1993 року, включаючи перші роки незалежності України. Починаючи з 1993 року, коли система централізованого планування виробництва і розподілу матеріально-технічних ресурсів поступово втрачала свою дієздатність і адекватність економічній ситуації, трансформувались і функції державного замовлення, все більш втрачаючи властивості абсолютного державного регулятора у виробництві продукції та послуг і перетворюючись на засіб забезпечення потреб у матеріальних ресурсах, продукції, роботах і послугах споживачів, що утримуються за рахунок державного бюджету. Це знайшло своє відображення у щорічних указах Президента України до 1996 року про державний контракт та державне замовлення. Крім того, була прийнята Постанова Кабінету Міністрів України від 21.10.93 року М2 871 "Про затвердження Положення про порядок організації та проведення міжнародних тендерів в Україні", що дала початок проведенню міжнародних торгів і впорядкувала проведення на конкурсних засадах закупівель товарів (робіт, послуг) виключно іноземного походження для задоволення державних потреб України. Під час дії згаданої Постанови Міністерством зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі України зареєстровано 66 міжнародних тендерів[16].

Об'єктивні зміни в принципових підходах до формування і розміщення державних замовлень були зафіксовані в Законі України від 22.12.95 року М2 493/95-ВР"Про поставки продукції для державних потреб", а також у відповідній Постанові Кабінету Міністрів України від 29.02.96 року М266 "Про порядок формування та розміщення державних замовлень на поставку продукції для державних потреб і контролю за їх виконанням".

У цьому законі подано перелік державних замовників, гарантом по зобов'язаннях яких є Кабмін України, вказано функції замовників і їх обов'язки, джерела фінансування замовлень і порядок контролю за їх використанням; встановлюється стимулювання виконання поставок і міри відповідальності за невиконання державних контрактів.

Крім цього, за окремим порядком, визначеним Законом України "Про державне оборонне замовлення" від 03.03.1999 року №464,формується державне оборонне замовлення для забезпечення потреб Збройних Сил України та інших військових формувань з озброєння і військової техніки, речового та медичного майна, продовольства, пально-мастильних матеріалів, виконання науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт.

У той же час, важливо зазначити, що переважна частина закупівель товарів, робіт і послуг здійснюється поза межами державного замовлення. У першу чергу це стосується закупівлі товарів, робіт і послуг, які не виробляються чи не виконуються вітчизняними підприємствами. Фінансування таких закупівель здійснюється згідно з кошторисами видатків на утримання державних органів всіх гілок влади, розробленими відповідно до видатків, передбачених у Державному бюджеті на поточний рік. Причиною цього є те, що дія норм вищезгаданого Закону "Про поставки продукції для державних потреб" поширюється на закупівлю продукції державними замовниками для забезпечення пріоритетних соціально-економічних потреб суспільства лише у вітчизняних виробників. Закон обмежує залучення до виконання державних замовлень іноземних суб'єктів господарювання, що фактично суперечить загальновизнаним нормам міжнародної торгівлі.

Зважаючи на зміни, що сталися в економіці України, а також в її зовнішньоекономічній політиці, виникла необхідність внесення відповідних змін як в організацію роботи щодо здійснення державних закупівель, так і в законодавчі та нормативні акти з цього питання.

Обов'язковими умовами Угоди про державні закупівлі є недискримінація постачальників незалежно від їх статусу та державної належності і здійснення закупівель на конкурсній основі із забезпеченням прозорості на кожній стадії тендерів на вимогу будь-якого з постачальників.

У рамках реалізації заходів щодо удосконалення системи державних закупівель в Україні у 1997 -1998 роках були прийняті постанови Кабінету Міністрів України від 28.06.97 року.N'2 694 "Про організацію та проведення тендерів у сфері державних закупівель товарів, робіт, послуг», яка була прийнята з метою впорядкування закупівель товарів, робіт, послуг вартістю від 10000 гривень, шляхом встановлення єдиного для державних структур всіх рівнів порядку здійснення закупівель та контролю за використанням коштів державного бюджету; від 24.09.97 року.N'21058 "Про створення єдиної системи закупівель товарів (робіт, послуг) за рахунок коштів державного бюджету та іноземних кредитів, що залучаються під гарантії Кабінету Міністрів України", яка визначала загальні процедури здійснення державних закупівель центральними та місцевими органами виконавчої влади, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, що здійснюють закупівлю продукції за рахунок коштів державного бюджету або іноземних кредитів, що залучаються під гарантію Кабінету Міністрів України, шляхом проведення тендерів; від 01.09.98 року N2 1369 "Про здійснення тендерів у будівництві", яка була розроблена з метою врахування особливостей, що виникають під час проведення тендерів на укладання контрактів підрядних робіт і послуг у галузі будівництва[4].

Правила здійснення державних закупівель, визначені згаданими постановами, в основному відповідали міжнародним вимогам, однак, враховуючи важливість регулювання державних закупівель, об'єктивно виникла необхідність закріплення цього регулювання на законодавчому рівні.

Враховуючи це та зважаючи на актуальність вирішення питання про приєднання України до СОТ й інтеграції у ЄС, а також підвищення ефективності використання коштів, що витрачаються на державні закупівлі, Міністерством економіки за участю інших міністерств та відомств був підготовлений проект Закону України "Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти", який спрямований на врегулювання процедур закупівель шляхом створення широкого конкурентного середовища на ринку державних закупівель, забезпечення прозорості та справедливості конкурсних процедур.

1.2 Сутність та зміст тендерів в Україні

22 лютого 2000 року на засіданні Верховної Ради України відразу після оголошення Послання Президента України до Верховної Ради України "Україна: поступ в ХХІ сторіччя" депутати прийняли Закон України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти", який є основним засобом реалізації одного з положень. Закон є важливим кроком у розбудові сучасної ринкової економіки, де держава виступає необмеженим у своєму розвитку абсолютним регулятором, а найбільш солідним і впливовим ринковим агентом[7].

Одним з основних мотивів щодо необхідності підготовки та прийняття зазначеного Закону було рішення Уряду стосовно інтеграції в Європейські економічні структури. Головною умовою для реалізації цих намірів є приведення законодавства України, у тому числі з питань державних закупівель, у відповідність з нормами і правилами міжнародної торгівлі.

Закон визначає всі аспекти, пов'язані із закупівлею товарів, робіт і послуг за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, коштів державних цільових фондів, пенсійного фонду та державних кредитних ресурсів.

Тендер (торги) - здійснення конкурентного відбору учасників з метою визначення переможця торгів і придбання замовником товарів, робіт і послуг згідно з процедурами (крім процедури закупівлі в одного постачальника), встановленими Законом[7].

Основними цілями проведення тендерів є:

- соціальна - забезпечення прозорості використання коштів платників податків;

- економічна - забезпечення найкращого співвідношення ціна/якість;

- інформаційна - отримання адекватної інформації про характеристики торгів, робіт та послуг.

Закон України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" застосовується до всіх закупівель товарів, робіт і послуг, що повністю або частково здійснюються за рахунок державних коштів, за умови, що вартість закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує суму, еквівалентну 2 тисячам євро, а робіт - 100 тисячам євро.

Дія цього Закону не поширюється на випадки, якщо предметом закупівлі є:

- водо-, тепло- та енергопостачання;

- водовідведення та обслуговування каналізаційних систем;

- поштові послуги;

- послуги електрозв'язку (за винятком мобільного);

- телекомунікаційні послуги щодо ретрансляції радіо- та телесигналів;

- послуги щодо перевезення залізничним транспортом.

В основу функціонування системи державних закупівель покладено такі критерії та принципи:

Відкритість процедур означає можливість отримати інформацію як про наявність потреби в закупівлі так і про результати тендеру. Інформація про потребу в закупівлі доводиться шляхом опублікування оголошення про тендер. Причому, для того щоб ця інформація була однаково доступна для всіх учасників ринку, Законом визначено єдине видання, публікація в якому є необхідністю, для того щоб закупівля вважалася такою, що відбулась - «Віснику державних закупівель» [2].

Прозорість використання державних коштів є одним з важливих заходів на запобігання корупції. Забезпечується прозорість тим, що вже на етапі формування та затвердження бюджету визначаються програми та видатки, які повинні здійснюватися через процедури відкритих конкурсів, визначаються критерії вибору переможця.

Неупередженість у виборі виконавця покращує конкурентне середовище та створює атмосферу довіри до органів влади. Виконання цього принципу забезпечується відсутністю конфлікту інтересів у членів тендерного комітету та осіб, які залучаються до прийняття рішень шляхом консультативних послуг.

Колегіальність прийняття рішень по закупівлям полягає в тому, що це рішення завжди є політичним. Для забезпечення колегіальності необхідно, щоб всі члени тендерного комітету були незалежними у своєму виборі. Жоден з них не повинен бути підпорядкованим іншому в адміністративному порядку чи знаходиться в близьких родинних зв'язках.

Рівна відповідальність сторін угод між замовником та виконавцем є одним з визначальних принципів тендерного законодавства, оскільки внаслідок застосування його процедур наступають взаємовідносини між органами влади та приватного сектора, які регулюються нормами цивільного права. Реально це означає, що будь які порушення угоди зі сторони замовника загрожують застосуванням фінансових санкцій. З іншої сторони, від виконавця вимагаються додаткові гарантії - запорука добросовісності, підтвердження сумлінного виконання ним податкового законодавства.

Легітимність прийняття рішень полягає в тому, що орган, який приймає рішення повинен бути правомочним та повноважним. Правомочність полягає в тому, що рішення приймає той, хто платить. Повноважність полягає в тому, що рішення приймається в межах коштів, які прямо визначені в бюджеті.

Конкурентність потрібна для отримання найкращого співвідношення ціна- якість. ЇЇ необхідно забезпечувати на всіх етапах здійснення тендерів - від оголошення тендеру до розгляду спорів. Слід запобігти спробам встановлення змови між учасниками.

Рівність в доступі до ринку громадських закупівель всіх учасників ринку та впровадження системи захисту вітчизняних товаровиробників.

Можливість оскарження рішень тендерного комітету є обов'язковим елементом, який стабілізує взаємовідносини між публічним та приватним сектором та створює атмосферу взаємної довіри. Особливістю тендерного законодавства є те, що практично предметом спору є тендерні процедури, а не саме рішення[10].

1.3 Види і обґрунтованість проведення тендерів в державній економічній політиці України

Законодавством України визначені такі види проведення тендерів в державній економічній політиці:

ѕ відкриті тендери - пропонують однакові можливості для всіх постачальників. Ця процедура може використовуватися для закупівель, що характеризуються чітко визначеними однозначними специфікаціями і простою оцінкою. Стандартні товари і загальновідомі послуги є прикладом звичайного застосування процедури відкритих торгів. Процедура відкритих торгів передбачає таке висування вимог, коли додаткова інформація щодо підготовки пропозиції учасником торгів не потрібна;

ѕ закриті тендери - проводять тільки для спеціально запрошених компаній, відібраних організаторами торгів. Найчастіше такі тендери проводяться серед найбільш великих фірм або їх консорціумів. Вибір подібної форми торгів може диктуватися різного роду обставинами: бажанням розмістити замовлення тільки у перевірених партнерів, з хорошою репутацією; наміром одержати комплекс якісних послуг з "одних рук" і т. п.;

ѕ двоступеневі тендери - застосовуються коли важко сформулювати однозначні тендерні специфікації. Замовник вважає необхідним можливість обговорення з постачальником, наприклад, технічних рішень. Після таких обговорень й оцінки можливостей різних виконавців, замовник оформлює остаточні тендерні документи і запрошує відібраних постачальників;

ѕ запити котирувань - прощений спосіб закупівлі товарів, робіт, послуг, за якого держзамовник або організатор конкурсу надсилає кільком потенційним постачальникам запит щодо цін на необхідні товари, роботи, послуги і присуджує контракт на постачання товарів, виконання робіт, надання послуг тому постачальникові, що дав пропозицію (котирування) з найменшою ціною;

ѕ закупівлі у єдиного джерела - замовник направляє пропозицію про укладення контракту і веде переговори тільки з одним постачальником. Варто відзначити, що закупівля у конкретного постачальника не означає, що замовник автоматично приймає всі його умови - в ході переговорів, що передують укладенню договору, цілком можна виторгувати собі знижки і додаткові послуги[11].

Основним способом державних закупівель є тендери - спосіб видачі замовлень на постачання товарів, надання послуг або проведення підрядних робіт за заздалегідь оголошеним у конкурсній документації умовами, в обумовлені терміни на принципах змагальності, справедливості та ефективності. Державний контракт укладається з переможцем такого тендеру - учасником, що подав пропозицію, відповідну вимогам конкурсної документації і що містить найкращі умови [8].

Для операторів цивілізованого ринку питання проводити або не проводити тендери не стоїть в принципі. Тендери потрібні обом сторонам: і замовникам, і учасникам. Першим - щоб отримати можливість вибору кращого - і за ціною, і за якістю. Другим - щоб показати свій професійний рівень, отримати замовлення і, згодом, використовувати факт перемоги в тендері як елемент самореклами.

Табл. 1.1 Класифікація тендерів з урахуванням національної специфіки

Види тендерів	Характеристика
Чесні тендери	Обов'язковою ознакою чесного тендеру є його відкритість, тобто надання повної інформації. Потенційний учасник має право знати, з ким з колег, конкурентів йому належить змагатися. Тому організатор зобов'язаний скласти список конкурсантів (спочатку потенційних, а потім тих, хто підтвердив факт участі) та ознайомити з ним шукачів. Так як інформація про кількість і персоналіях учасників може кардинально вплинути і на професійний рівень пропозицій, і саме рішення - брати участь чи ні.
Откатні тендери	Організатори в цих тендерах найчастіше грішать відсутністю об'єктивності і недотриманням правил проведення тендерів. Недосконале законодавство не гарантує надійний захист авторських прав. Чим нахабно користуються замовники, реалізуючи тендерні розробки без погодження та оплати праці претендентів. А значить, тендер, в якому немає переможця іноді є великомасштабної безкоштовною консультацією замовника учасниками. Найпоширеніша фішка учасників відкатного тендеру - це банальна хабар, або відкат, власне який береться менеджментом компанії що впливає на керівництво.
Безпрограшна позиція учасника тендера	По відношенню до тендерів учасники займають різні позиції - одні беруть участь регулярно, інші не беруть участь від випадку до випадку, треті не беруть участь ніколи. До речі, відмова від участі в тендері явище нормальне - це не обов'язок, а право.
Бриф	Обмежуючись лише загальними натяками і очікуваннями, організатори тендера можуть розраховувати на таку саму пропозицію. Як правило - ні слова про конкурентів, про ситуацію на ринку, про орієнтовний бюджет, про терміни і т.д.

* джерело [4]

Висновки до розділу. Поняття "тендер" - було вперше застосовано Держпланом СРСР при розробці проекту народногосподарського плану на 1988 рік. Тендер (торги) - здійснення конкурентного відбору учасників з метою визначення переможця тендера згідно з процедурами (крім процедури закупівлі в одного постачальника), встановленими Законом. 22 лютого 2000 року на засіданні Верховної Ради України депутати прийняли Закон України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти". Закон є важливим кроком у розбудові сучасної ринкової економіки, де держава виступає необмеженим у своєму розвитку абсолютним регулятором, а найбільш солідним і впливовим ринковим агентом. Законодавством України визначені такі види проведення тендерів в державній економічній політиці: відкриті тендери, закриті тендери, спеціалізовані закриті торги, двоступеневі тендери запити котирувань, закупівлі у єдиного джерела.



Розділ 2. Стан та суперечності використання тендерів в Україні

2.1 Аналіз застосування тендерів в Україні на сучасному етапі

Головним управлінням економік облдержадміністрації наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України від 17.07.2004 N189 “Про делегування окремих функцій щодо координації закупівель товарів, робіт і послуг ” делеговані функції щодо підготовки та подання до Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України.

Лакмусовим папірцем для огляду та аналізу функціонування системи державних закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти та моніторингу їх здійснення є державна статистична звітність по формі №-1 торги (тендери) “Звіт про проведення торгів (тендерів)на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”, за якою головні розпорядники коштів подають до головних управлінь економік облдержадміністрацій для узагальнення інформацію, затверджена наказом Держкомстату України від 29.11.2000 №386 зі змінами від 27.06.2001 №309.

На основі державного статистичного спостереження №1-торги (тендери) “Звіт про проведення торгів (тендерів) на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” головним управлінням економіки щорічно проводиться моніторинг здійснення закупівель розпорядниками державних коштів.

На 17. 05. 2010 було проведено тендери в різних галузях країни, таких головних як - будівництво, енергетика, товари, роботи і послуги, медицина, загальна кількість яких становила 232 472 тис. штук, відповідно до цього можна зробити розподіл на ці галузі, цей розподіл наведений на мал.. 2.1.



Рис. 2.1.Кількість тендерів, які мають бути розглянуті в червні 2010

*джерело [12].

Табл. 2.2 Тендери, які проводились і проводяться в травні 2010

Найменування галузі	Тендери актуальні архів	Всього замовників
Автотранспорт	165	18513	7151
Господарчі товари	33	1541	670
Житлово-комунальні послуги	25	1750	693
Комп'ютерна техніка	47	7010	2855
Консалтингові послуги	1	959	534
меблі	4	2100	1282
Медицина	113	20176	6276
Метали	118	6490	1427
Науково-дослідницькі роботи	11	4205	1101
Нерухомість	9	2565	1344
Енергетика, нафтопродукти	152	25028	10866
Легка промисловість	20	3093	1038
Харчова промисловість	126	20394	23517
Промислове обладнання	325	34793	6281
Сільське господарство	45	5911	2824
Будівельні матеріали, ремонт	245	42233	11505
Товари, робота, послуги	341	32225	8690

*джерело [12].

З цієї таблиці ми можемо зробити висновок, що на даний момент найактуальнішими є тендери у галузі промислового обладнання, будівельні матеріали, товари, робота, послуги. тобто попит є в тих галузях де надання послуг не тривале.

Згідно із державною статистичною звітністю наведеною в табл. 2.1., починаючи з 2002 року в Україні загальна сума державних коштів,за укладеними договорами починає стрімко рости і це можна спостерігати в табл.2.2..

Табл. 2.3 Загальна сума державних коштів,за укладеними договорами

Роки	Загальна сума, тис. грн.	За процедурою відкриті торги, тис. грн.	За процедурою торги з обмеженою участю, тис. грн.	За процедурою Двоступеневі торги, тис, грн.	За процедурою закупівля в одного виконавця, тис. грн.	За процедурою цінових пропозицій, тис. грн.
2002	10 746 985.0	5 341 251,5	720 047.9	53 734.9	2 622 264.3	2 009 686.2
2003	16 538 383.6	9 244 458.4	810 380.7	74 422.7	3 959 288.9	2 439 191.9
2004	24 860 513.1	12 537 728.1	1 317 607.2	522 070.7	6 538 557.2	3 957 350.4
2005	20 748866.1	14 248 093.0	705 461.4	269 735.3	3 166 856.8	2 356 230.8
2006	40 199 462.9	26 726 657.3	833 716.9	158 300.2	8 193 261.0	3 983 204.2
2007	142 285 462.0	59 756 692.5	2 087 863.2	1 408 894.9	75 034 026.6	3 997 985.0
2008	170 966 585.9	84 719 875,1	2 204 028.4	1 001 846.5	80 858 481.3	2 182 354.6
2009	126 854 100	88 969 421.0	1 450 342.3	675 147.4	32 973 396.2	2 803 794.1

* джерело [11].

Найбільшу питому вагу за сумою укладених договорів займає основна процедура закупівель - відкриті торги - 27520 у 2009 році . За цією процедурою укладено договорів на суму 88 969 421.0 тис. грн... Питома вага цієї закупівлі у загальному обсязі закупівель зросла проти попереднього 2008 року, яка становила 84 719 875.1 тис. грн. і проти всіх попередніх незважаючи на те, що кількість у 2 рази зменшилася з 2001 роком.

На більш однаковому рівні стоять закупівлі спрощеною процедурою закупівель - запит цінових пропозицій, яка становила у 2009 році близько 2 803 794.1, а у 2001 році вона складала 2 009 686.2. Це пов'язано, перш за все, з тим, що на початку року, з метою ефективного та найшвидшого забезпечення закладів освіти та охорони здоров'я продуктами харчування, ліками та іншими предметами першої необхідності, замовники застосовували цю процедуру, як найбільш доцільну в ситуації, що склалася на момент здійснення закупівлі.

У 2009 році неконкурентною процедурою закупівлі товарів, робіт і послуг “в одного учасника” здійснено 2391 закупівель. За цією процедурою укладено договорів на суму 32 973 396.2 млн. грн. У порівнянні з попереднім роком, застосування цієї неконкурентної процедури у загальному обсязі закупівель зменшилось більше ніж у 2,5 разів і становить 80 858 481.3 млн. грн.

З введення закону поставки для державних потреб стають все привабливішими для середнього та малого бізнесу. Підприємці стають все обізнанішими у сфері державних закупівель, вони починають все більше брати участь рис. 2.2.

Рис. 2.2 Кількість учасників у тендерах з 2001-2009

* джерело [12].



Дивлячись на рис. 2.2. ми можемо зробити аналіз, що спочатку коли прийнявся Закон про проведення тендерів їх кількість стрімко почала зростати і досягла свого максимуму у 2002 році і становила 774051. Але починаючи з 2003 року їхня кількість почала стрімко зменшуватися і вже у 2009 році становила 143645 тис. учасників що майже у 5.4 рази менше ніж у 2002 році, це зменшення відбулося тому, що при проведенні тендерів, є значні матеріальні затрати учасників, особливо в частині укладання договору, які при програванні тендера повернути майже неможливо.

2.2 Методологічні суперечності застосування тендерів в державній економічній політиці

Закупівля товарів, робіт і послуг - це молода сфера державної економічної політики, яка була впроваджена з липня 2000 року, коли вступив в дію Закон України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”[4]..

Спочатку застосування конкурентних процедур при закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти виникало багато проблем і суперечностей, які по мірі удосконалення сфери державних закупівель, поступово вирішуються.

На перших етапах застосування конкурсних процедур закупівель виникали такі проблеми, як здійснення закупівлі водопостачання, енергопостачання, теплопостачання, водовідведення, обслуговування каналізаційних систем, поштові послуги, послуги електрозв'язку, послуги щодо перевезення залізничним транспортом та інші, на які була монополія за часів Радянського Союзу, що надаються комунальними підприємствами, а також послуги організацій, які в містах є єдиними.

На даний час більшість з цих питань вже врегульовані змінами до Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” та іншими нормативно-правовими актами у сфері державних закупівель.

Але ж залишається ще дуже багато не вирішених проблем і питань без відповідей.

Статтею 20 Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” передбачено, що за надання тендерної документації замовник має право вимагати плату, яка не повинна перевищувати суму, необхідну для покриття витрат на підготовку такої документації та її розсилання. Економічний зміст таких витрат полягає у компенсації витрат на підготовку і надання тендерної документації, необхідної для здійснення процедур державних закупівель згідно з чинним законодавством. Зазначені витрати покривають лише вартість людино-годин членів тендерного комітету, вартість послуг залучених сторонніх організацій, у разі їх залучення, друку копіювання, паперу тощо. В тендерну документацію не мають право включатися витрати, які відшкодовуються за рахунок загальних видатків установи (оплата праці, електроенергія, міжміські розмови, амортизація комп'ютерної техніки тощо). Але ж витрати на папір, заправка картриджу у принтер та ксерокопіювальну машину також відшкодовуються за рахунок загального кошторису видатків установи[1].

З іншого боку, законодавством у сфері державних закупівель встановлено, що замовник має право вимагати плату за тендерну документацію і ця плата учасників за отримання тендерної документації повинна зараховуватися як відновлення касових видатків по тому рахунку, з якого буде проведено оплату закупівлі.

В той же час Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції рекомендує створити єдині постійно діючі тендерні комітети (обласні, міські, районні) для здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти. Як правило, тендерні комітети створені, але секретарями цих тендерних комітетів призначені працівники управлінь економіки, які здійснюють підготовку усіх матеріалів на засідання тендерних комітетів, підрахунок балів і таке інше. Тобто, усі витрати по організації та проведенні торгів та засідань тендерних комітетів несуть, як правило, управління економіки. А окремі рахунки, для надходження плати за тендерну документацію, управління економік не мають право відкривати. Таким чином виникає ситуація коли плату за тендерну документацію беруть ті установи, які практично не несуть ніяких витрат на організацію та проведення торгів та засідань тендерних комітетів.

Іншим питанням, що є невирішеним - є здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти на початку бюджетного періоду.

Законодавчо це питання не вирішене, а тому замовники не має можливості спланувати свою роботу щодо здійснення закупівель і забезпечити безперервне та безперебійне постачання необхідних товарів, послуг та робіт для його діяльності[8].

Це питання потребує свого вирішення не лише на місцевому рівні, а на і загальнодержавному. Підставою, що сприяє виникненню такої суперечності при проведенні тендерів є те, що Верховною Радою України бюджет на майбутній рік приймається, як правило, в кінці року. Потім проходить час (не менше місяця) доки бюджети будуть затверджені сесією на місцевому рівні, а доки показники будуть затвердженні безпосередньо у розпорядників коштів ще минає немало часу. Законодавчо передбачено, що контрольні цифри розпорядники державних коштів мають право затверджувати протягом місяця.

Таким чином, виникає ситуація, коли розпочинається новий бюджетний рік, а кошторисні видатки або ще зовсім не затверджені, або були затверджені в останні числа грудня. А для проведення процедури торгів необхідно не менше двадцять одного робочого дня. Більше всього страждають від цієї ситуації лікарні, школи, дитячі садки, закриті заклади тощо.

В результаті цього, замовникам необхідно застосовувати неконкурентну процедуру закупівлі в одного виконавця, що сприяє зростанню ї кількості в загальному обсязі закупівель та залученню меншого кола можливих постачальників до участі у торгах.

Ще однією з проблем, що виникає при здійсненні закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти є нестабільне фінансування розпорядників державних коштів.

По результатам торгів замовник укладає угоду з переможцем торгів, в якій, як правило, прописаний графік фінансування закупівлі. Також умовами договору передбачаються штрафні санкції щодо порушення будь - яких з умов цього договору будь - якою стороною.

Постачальники, розуміючи проблеми щодо фінансування закупівель, не звертаються до суду за невиконання умов договорів, але ж таке звернення може мати місце, і тоді, замовнику необхідно буде покривати усі витрати пов'язані як з неустойкою за невиконання умов договору так і з судовими витратами і все це за рахунок бюджетних коштів. Таким чином, розпорядник бюджетних коштів не тільки порушить основну мету Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” - їх економію, а ще й повинен бути нести додаткові витрати.

Перерозподіл коштів протягом бюджетного періоду, а особливо наприкінці бюджетного року, також заважає нормальній роботі замовника та сприяє не ефективному використанню бюджетних коштів, а інколи, навіть їх втраті.

Як правило, починаючи з липня місяця, за результатами виконання бюджету за півріччя, починається перерозподіл державних коштів в результаті чого виникають ситуації, коли у одних розпорядників ці кошти забирають, а іншим добавляють. Таким чином, замовники, у яких забрали кошти, повинні корегувати свої потреби та вносити зміни до договорів, зменшуючи їх суму та обсяги. Постачальники, як правило, неохоче йдуть на такі зміни, але у них не залишається іншого вибору, бо фінансування все одно не буде.

Замовники, яким дають додаткове фінансування, мають можливість збільшити свої обсяги закупівель, але лише через повторні процедури відповідно до законодавства. Звісно, додаткове фінансування це не погано, але воно тягне за собою порушення Закону.

У лині минулого року був прийнятий наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України “Про визначення предмету закупівлі”, яким передбачено, що замовник має визначати предмет закупівлі відповідно до державного класифікатора ДК - 016 виходячи з річної потреби, також і у випадках надходження додаткового фінансування. В результаті надходження додаткових коштів на рахунок замовника на код економічної класифікації видатків, у кінці року може бути сума, яка підпадає під торги, але враховуючи її неодноразове надходження, замовник здійснював закупівлю товарів, робіт чи послуг з цього коду без застосування будь - яких процедур закупівель. Таким чином від порушує частину 3 статті 14 Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”, і перед контролюючими органами несе повну відповідальність за порушення Закону.

Статтею 33 Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” передбачений вичерпний перелік умов застосування замовником, після погодження в установленому порядку з уповноваженим органом у разі, неконкурентної процедури закупівлі в одного виконавця, а наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції від 07.12.2000 №280 “Про порядок погодження Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України застосування замовниками окремих процедур державних закупівель” (Із змінами, внесеними згідно з Наказом Мінекономіки, європ. інтеграції N 141 від 02.06.2003).

Майже у всіх районах області складається ситуація, коли при закупівлі товарів, робіт чи послуг необхідно застосовувати неконкурентну процедуру закупівлі в одного виконавця через відсутність можливих постачальників і конкуренції в районі. Найбільш поширеною такою ситуацією є закупівлі бензину, продуктів харчування та ліків, коли в районні існує лише одна автозаправочна станція на весь район або декілька магазинів та аптек, розташованих на великій відстані один від одного чи від розпорядника коштів. А через незначне фінансування закладів районну, постачальники, що знаходяться далеко від замовника не бажають приймати участі у торгах.

Таким чином, уповноважений орган, яким виступає Головне управління економіки облдержадміністрації повинно брати на себе відповідальність щодо безпідставного, зі сторони Закону, погодження застосування замовниками неконкурентних процедур закупівель для безперебійного забезпечення закладів продуктами харчування, медикаментами тощо.

2.3 Особливості контролю здійснення тендерів державними органами

До органів, що здійснюють нагляд, контроль та координацію у сфері тендерів товарів, робіт і послуг, належать:

- Верховна Рада України;

- Кабінет Міністрів України;

- спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг;

- Рахункова палата України;

- Державна контрольно-ревізійна служба України;

- Державне казначейство України;

- спеціально уповноважений центральний органом виконавчої влади у галузі статистики;

- правоохоронні органи[16].

Відповідно до положень спеціального закону, що регулює відносини у досліджуваній сфері, перераховані вище органи державної влади можна поділити на дві групи:

1) координуючі органи - Антимонопольний комітет України;

2) наглядові та контролюючі органи - Рахункова палата, Державна контрольно-ревізійна служба України, Державне казначейство України, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у галузі статистики, правоохоронні органи.

Державна контрольно-ревізійна служба України так само, як і правоохоронні органи, належить до загальної групи - "інших органів, що здійснюють державний нагляд та контроль у сфері тендерів", але виконує при цьому головні функції при здійсненні державного нагляду та контролю у сфері закупівель є:

- проведення перевірок щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері закупівель;

- здійснення співробітництва з органами державної влади щодо запобігання проявам корупції у сфері здійснення закупівель;

- здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо закупівель;

- складання протоколів про адміністративні правопорушення за порушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти;

- подання матеріалів до правоохоронних органів у випадках, передбачених законами України;

- здійснення інших функцій, передбачених законами України.

Відповідно до звітів ДКРСУ до найрозповсюджених порушень у сфері державних закупівель відносять такі:

- укладання договору без проведення процедури закупівель;

- уникнення процедури закупівлі шляхом роздрібнення її суми на частини;

- проведення торгів з обмеженою участю без погодження з уповноваженим органом;

- фальсифікація матеріалів проведення торгів (тендеру);

- фальсифікація протоколів розкриття тендерних пропозицій та проведення тендеру з метою підвищення ціни закупівлі;

- укладання договорів закупівлі за цінами, вищими, ніж були в інших учасників торгів;

- створення умов для перемоги окремого виконавця шляхом зміни перед проведенням тендеру номенклатури закупівлі;

- необґрунтоване застосування процедури закупівлі одного учасника;

- сприяння виконавцю у звільненні від сплати обов'язкових платежів до бюджету, здійснення яких в кінцевому результаті зводиться до перекачування державних грошей на рахунки "нечистих" власників та їх подільників.

В ході перевірки ДКРСУ при виявленні хоча б однієї з вище зазначених ознак злочину матеріали перевірки (ревізії) передаються до правоохоронних органів. Що ж стосується правоохоронних органів, у тому числі органів міліції, в Законі України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" визначено, що вони "здійснюють державний нагляд та контроль у сфері закупівель в межах своєї компетенції, визначеної законами України". Так, наприклад, підрозділи ДСБЕЗ органів міліції згідно із Законом України "Про міліцію" та Постановою Кабінету Міністрів України "Про утворення Державної служби боротьби з економічною злочинністю" мають такий спектр повноважень, що дає можливість повноцінно здійснювати нагляд і контроль у сфері державних закупівель, а підрозділи служби боротьби з організованою злочинністю згідно із Законом України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" - до того ж протидіяти посадовим зловживанням, що містять ознаки організованої злочинної діяльності[15].

Висновки до розділу. Аналізу функціонування системи державних закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти та моніторингу їх здійснення є державна статистична звітність по формі №-1 торги (тендери) “Звіт про проведення торгів (тендерів)на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”, за нею у січні - грудні 2009 року було проведено тендери в різних галузях країни, таких головних як - будівництво, енергетика, товари, роботи і послуги, медицина, загальна кількість яких становила 143 645тис. штук. Найбільшу питому вагу за сумою укладених договорів займає основна процедура закупівель - відкриті торги - 27520 у 2009 році . За цією процедурою укладено договорів на суму 88 969 421.0 тис. грн.



Розділ 3. Удосконалення реалізації тендерів в сучасних умовах української економіки

3.1 Проблемні питання в реалізації тендерів

тендер економічний

Питання тендерних закупівель хвилюють сьогодні багатьох. Адже в умовах зростаючої конкуренції роль "постачальника двору його величності" стає не тільки почесної, але й дуже вигідної. З іншого боку, недосконалість чинного законодавства приводить до додаткових втрат часу й грошей всіма учасниками торгів. Одною з головних джерел теперішніх проблем є недоопрацьованість Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти». І досконало вивчивши цей Закон можна виділити три найголовніші проблеми:

Першою проблемою є те, що наразі фактично будь-яка особа може оскаржити процедуру державної закупівлі, посилаючись на невідповідність механізму проведення держзакупівлі законодавству України та, як наслідок, визнати незаконними результати державної закупівлі.

Другою проблемою є те, що замовник (розпорядник державних коштів) може навіть без проведення тендеру укласти договір з особою, посилаючись, що механізму проведення держзакупівлі належним чином не визначено. А оскільки його не визначено, то й, у відповідності з положеннями ч. 2 ст. 19 Конституції України діяти слід лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, але аж ніяк не застосовуючи сумнівну Постанову № 921. Відтак замовник керується загальними положеннями щодо укладення правочинів, визначеними Цивільним та Господарським кодексами України. А виконавець на майбутнє вправі вимагати від замовника в судовому порядку проведення оплати за виконані роботи, надані послуги, передані товари. Хоча за такого розвитку подій виникає питання щодо наявності в діях керівництва замовника ознак злочинів у сфері службової діяльності. Проте, вважаю, кваліфікованому юристу під силу довести їх відсутність.

Третьою проблемою вважаю те, що у випадку звернення особи до суду з наміром оскаржити певні процедурні порушення, допущені при проведенні держзакупівлі з посиланням на недотримання відповідних пунктів Постанови № 921, суд може прийняти «неочікуване» для позивача рішення, яким може взагалі відмовити у задоволенні позову, посилаючись на його необґрунтованість та недоведеність.

З моменту набрання чинності Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” обсяг скарг, що направляються учасниками на адресу Мінекономіки, має сталу тенденцію до зростання, яку ми можемо спостерігати на мал. 3.3.

Мал. 3.3 Кількість скарг поданих у 2001 по 2009 до Міністерства економіки

*джерело [12,15]

Але існують проблеми, які не стосуються закону:

- наявність лише однієї інформаційної системи у мережі Інтернет - «Портал «Державні закупівлі України», яка в результаті непомірного навантаження не справляється з обсягом роботи, що призводить до затримки виходу оголошень на 2-4 тижні, через це терміни проведення процедури закупівлі затягуються;

- при проведенні тендерів, є значні матеріальні затрати учасників, особливо в частині укладання договору. Ці витрати мають відбуватися ще до моменту відкриття тендерних пропозицій та визначення переможця. Повернути кошти учаснику, що не став переможцем, не досить просто. Такі умови значно зменшують кількість бажаючих взяти участь в процедурі торгів, через що автоматично зменшується конкуренція;

- проведення кожної тендерної процедури ускладнюється необхідністю включення кожного учасника торгів до тематичного каталогу, який видає Тендерна палата України. За це учасник повинен щорічно заплатити від 10 до 15 тис. гривень;

- деякі учасники закладають витрати в ціну тендерних пропозицій, що не відповідає основній меті проведення закупівель - економії бюджетних коштів;

- монополізація у сфері оприлюднення інформації про закупівлі;

- невиправдане затягування термінів організації та проведення торгів, зокрема, внаслідок довготривалого розгляду відповідних матеріалів міжвідомчою комісією з питань державних закупівель, зупинення укладення договорів із переможцями тендерів внаслідок недобросовісного оскарження результатів торгів у різних інстанціях;

- низька мінімальна вартісна мережа товарів, робіт і послуг для застосування процедур торгів, що спричинило незацікавленість постачальників брати участь у торгах при здійсненні закупівель у незначних обсягах;

- надання тендерній палаті України, що є громадською організацією, невластивих для організації з таким статусом повноважень;

- безпідставне завищення вартості послуг, пов'язаних з організацією тендерних торгів, що призводить до неефективного використання державних коштів[4].



3.2 Удосконалення правової бази

Враховуючи зазначені вище проблеми, нагальним та необхідним є прийняття нової редакції Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”, яка забезпечить усунення негативних явищ у сфері державних закупівель шляхом:

1. створення державного органу, який би забезпечував реалізацію єдиної ефективної державної політики у сфері закупівель;

2. враховуючи необхідність кардинального реформування системи державних закупівель в напрямі спрощення оприлюднення інформації проведення процедур та забезпечення їх відкритості, - є необхідним створення безкоштовного державного веб-порталу з питань державних закупівель на базі системи, розробленої в Антимонопольному комітеті, шляхом поновлення через суд дії постанови Кабінету Міністрів України від 21 березня 2007 року № 652;

3. залишення під дією Закону тільки великі закупівлі державних підприємств та монопольних утворень;

4. спрощення проведення процедур закупівель;

5. мінімізувати можливості для недобросовісного оскарження рішень та діяльності замовника;

6. забезпечення впливу громадських організацій на державні закупівлі виключно в межах, передбачених законодавством про громадські організації.

7. враховуючи численні факти спотворення конкуренції під час проведення торгів, необхідно посилити діяльність органів Антимонопольного комітету України у сфері здійснення перевірок процедур державних закупівель[5].

Зазначені заходи дадуть змогу проводити єдину державну політику у сфері державних закупівель та забезпечити створення дієвого механізму державного та громадського контролю за сферою державних закупівель.

Прийняття нового Закону дозволить привести чинне законодавство про порядок здійснення державних закупівель у відповідність із загально визнаними міжнародними принципами державних закупівель та нормами законодавства ЄС, відновити прозорість та конкурентне середовище у сфері державних закупівель, а також запобігти можливим зловживанням у цій сфері.

Найближчими діями щодо розвитку системи державних закупівель мають бути наступні:

подальша оптимізація нормативно - правової бази щодо державних закупівель та державного замовлення;

забезпечення контролю за додержанням конкурентних принципів здійснення державних закупівель відповідно до вимог чинного законодавства;

підвищення загального професійно - кваліфікаційного рівня державних службовців, у тому числі тих, діяльність яких пов'язана із здійсненням державних закупівель, у яких взяли участь близько 120 учасників; з вересня 2002 року запроваджено постійно діючі навчальні курси з питань державних закупівель на базі державних навчальних закладів;

поглиблення міжнародного співробітництва з питань державних закупівель (наприкінці 2002 року розпочалась реалізація спільного проекту з Світовим банком, який передбачає надання технічної та фінансової допомоги Україні у розвитку окремих елементів системи державних закупівель, зокрема, удосконалення законодавства, навчання спеціалістів, розвиток інформаційних технологій тощо);

вжиття заходів щодо збільшення чисельності Департаменту з питань координації державних закупівель та державного замовлення Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України;

погашення заборгованості державними замовниками за виконане у попередні роки державне замовлення, а також недопущення утворення нової бюджетної заборгованості з оплати товарів, робіт і послуг за виконане державне замовлення та встановлення персональної відповідальності керівників органів державної влади, установ і організацій-державних замовників щодо заборгованості за державне замовлення;

впровадження аудиту у сфері державних закупівель з метою запобігання порушень законодавства.

Висновки до розділу. На даний момент в Україні при проведенні тендерів виникає багато проблем, а саме: безпідставне завищення вартості послуг; надання тендерній палаті України, що є громадською організацією, невластивих для організації з таким статусом повноважень; низька мінімальна вартісна мережа товарів, робіт і послуг для застосування процедур торгів; монополізація у сфері оприлюднення інформації про закупівлі;невиправдане затягування термінів організації та проведення торгів; закладають витрати в ціну тендерних пропозицій; наявність лише однієї інформаційної системи у мережі Інтернет - «Портал «Державні закупівлі України». Ці проблеми заважають проведенні тендерної політики, а тому повинні бути вирішенні негайно: забезпечення контролю за додержанням конкурентних принципів; подальша оптимізація нормативно - правової бази щодо державних закупівель та державного замовлення; погашення заборгованості державними замовниками за виконане у попередні роки державне замовлення.



Висновки

Питання тендерів в Україні виникло недавно, а саме з 2000р. від моменту прийняття Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти». Фактично, стало сформованого механізму проведення тендерних торгів немає і сьогодні. Саме це є головною проблемою, яка не дозволяє розробляти велику кількість тендерних проектів, уповільнює процес реалізації затверджених проектів, дозволяє на основі чинного законодавства будь-кому припинити реалізацію тендеру у будь-який час, а саме спираючись на положення Конституції України.

Незважаючи на це державні закупівлі все ж таки проводяться і з часом їхня кількість стає все більшою. На сьогодні максимальна кількість коштів, яка була залучена на тендерних торгах в Україні становить 172 млрд. грн. у 2008р. Це свідчить про те, що держава ефективно вкладає кошти у установи, які перебувають на державному утриманні. У зв'язку з світовою економічною кризою, у 2009 році число тендерів значно скоротилася, а загальна їх сума становила 142 млрд. грн.

Відсутність конкретно задекларованого механізму проведення тендерів не дозволяє повною мірою використовувати державні кошти. Внаслідок цього виникають скарги про недоцільне використання державних коштів. Іншими не менш важливими проблемами є погана інформованість населення про стан тендерів в державі, досить високі затрати на оформлення догорів, безпідставне підвищення цін на послуги та інше. Все це потребує значної уваги та конкретизації.

Майбутнє державних закупівель залежить саме від ролі її головного учасника - держави. Так, при належному формуванні процедури тендерних торгів, це дозволить вірно знаходити рішення при непорозуміннях між сторонами. Інформаційне оповіщення про стан тендерних торгів постійно розширюватиметься і врешті вийде з монополізації, що дозволить залучити все більші інвестиції і розглянути більш кращі проекти. Також необхідно залучити до тендерного процесу і представників громадських організацій, які б ефективно сприяли реалізації державної закупівлі, проаналізували та сформували оптимальне рішення.

Сьогодні ж питання тендерів виглядає досить туманно адже Україна ще досі перебуває під хмарою кризи. Неприємно констатувати і той факт, що сукупний зовнішній борг країни вже склав майже 100% сукупного ВВП, а це свідчить про те, що тенденція до спаду державних закупівель продовжиться і далі. Тому за цей період необхідно вирішити різні законодавчі не відповідності з питань державних закупівель та ряд інших проблем, тобто сформувати всі умови для різкого злету тендерів у майбутньому.



Список використаних джерел

1. Веб-портал з питань державних закупівель [www.tender.me.gov.ua]

2. Вісник державних тендерів в Україні//№ 5 - 2009р.

3. ВІСНИК ДЕРЖАВНИХ ТЕНДЕРІВ УКРАЇНИ// № 11 - 2008р.

4. Г.А. Сухадольский "Тендеры. Вопросы и ответы",2004р/

5. Гуткевич С. - Інвестування: теорія і практика: Навч. Посіб. - К: 2006.

6. Дэвид Никсон "Как выиграть тендер, подготовив хорошее предложение", 2007р.