Cложная продукция и особенности ее закупки

Кроме того, автор приводит пример Следователи заинтересовались использованием дешевых диализаторов в челябинской больнице [Электронный ресурс] // МедНовости: информ. портал. URL: http://medportal.ru/mednovosti/news/2012/03/12/chelyalisis/ проявления подобной ситуации в Челябинской области, когда ФАС предписал провести повторную закупку аппаратов для гемодиализа, и выиграл поставщик, чье ценовое предложение оказалось ниже в четыре раза, по сравнению с остальными. Последствия были резко негативные: у пациентов, использующих данный аппарат, ухудшилось физическое состояние.

Следующая проблема связана с трудностями калькуляции стоимости сложной продукции. Ярким примером этого может стать история, получившая общественный резонанс, связанная с закупкой томографов в 2010 году, когда цены на закупаемые томографы были завышены. Если базовую цену еще можно выявить по средствам анализа рынка идентичных аппаратов, то различные комплектации сильно влияют на цену, повышая ее или понижая. Таким образом, расчет НМЦК (начальная максимальная цена контракта) бывает ошибочным, цена на томограф специально завышается. То есть закупка сложной продукции иногда становится отправной точкой для коррупции, нецелевого расходования бюджетных средств.

Согласно положениям Федерального закона о контрактной системе, заказчик самостоятельно принимает решение о выборе способа проведения торгов. Правильный выбор способа закупки позволяет эффективно провести процедуру, выбрать наилучшего поставщика, который предложит товар или услугу высокого качества по приемлемой цене. Но несоблюдение требований законодательства по части решения о выборе способа проведения торгов влечет за собой административную ответственность на лиц, ответственных за документацию о закупке в виде наложения штрафа (30-50 тысяч рублей). Таким образом, перед тем как принять решение, государственный заказчик должен следовать ряду правил. Во-первых, что он собирается закупать и на каких условиях. Во-вторых, провести адекватный расчет НМЦК. В-третьих, как он будет определять победителя, по каким критериям оценивать. И, в-четвертых, какой срок будет оптимальным для поставки необходимого товара или услуги.

Но законодательство не прописывает, каким способом должна закупаться сложная продукция, заказчик может столкнуться с проблемой нахождения наиболее оптимального способа проведения торгов для эффективной закупки. Проигравшие поставщики имеют право подать жалобу в контролирующий орган, а ФАС ввиду отсутствия четко прописанных норматив может принять решение не в пользу заказчика. Иногда это приводит к негативным последствиям, в лучшем случае, к растрате бюджетных средств.

Рассмотрев возможные способы закупки сложной продукции и проблемы, с которым сталкивается заказчик, предполагается, что двухэтапный конкурс - наиболее подходящая процедура для такого специфичного вида товара или услуги, как сложного. Однако для подтверждения или опровержения данного умозаключения необходимо изучить нормативно-правовое регулирование двухэтапного конкурса, опыт применения этой процедуры в отношении сложной продукции.

Глава 2. Двухэтапный конкурс как способ закупки сложной продукции

Примерно 10 лет назад в России вступил в действие комплекс мер, направленных на реформирование системы государственных закупок. Был введен Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - 94-ФЗ), в котором впервые упомянуты конкурентные способы определения поставщика.

С момента вступления в действие Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) система государственных и муниципальных закупок потерпела серьезные изменения во всех сферах: начиная с момента размещения извещения о проведении торгов, заканчивая этапом заключения договора с победителем процедуры.

Согласно статье 24 Закона о контрактной системе, заказчик имеет право использовать конкурентные и неконкурентные способы удовлетворения собственных нужд посредством закупок. К конкурентным способам относятся:

· конкурсы (в том числе открытый, закрытый конкурс; конкурс с ограниченным участием; закрытый конкурс с ограниченным участием; двухэтапный конкурс; закрытый двухэтапный конкурс);

· аукционы;

· запрос предложений;

· запрос котировок;

Неконкурентные способы не так обширны по классификации, к ним относится только закупка у единственного поставщика.

Однако исход реформ государственных закупок лишь частично оправдал ожидания экспертов. Российские СМИ и государственные чиновники нередко упоминали в своих выступлениях об оппортунистическом поведении, как заказчиков, так и участников закупки в большинстве регионов на всех уровнях государственной власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что система закупок в России обладает рядом пробелов, одним из которых является двухэтапный конкурс.

Двухэтапный конкурс считается относительно новой закупочной процедурой, появившейся в законодательстве о государственных закупках лишь с появлением Закона о контрактной системе, а, значит, используется последние пару лет. В системе корпоративных закупок встречается понятие многоэтапный конкурс, одно ввиду недостатка нормативно-правового регулирования, заказчик часто сталкивается с рядом проблем.

Двухэтапный конкурс по результатам проведенных закупок в 2014 году считается самым эффективным: лишь в 2% случаях контракт не был заключен, а в 88% закупка была конкурентная. По мнению экспертов, двухэтапный конкурс был введен в российское законодательство для того, чтобы у заказчика появилась возможность установить дополнительные требования, чтобы выбрать квалифицированного поставщика.

Однако, данная процедура достаточно редкое явление, в 2014 году было завершено чуть меньше 70 закупок вышеуказанным способом. Вероятно, такие низкие показатели могли быть последствием "эффекта 2013 года": перед ожидаемыми поправками Закона о контрактной системе в 2014 году заказчики провели максимально большое количество закупок в 2013 году. Учитывая вышеизложенное и неоднозначные результаты использования двухэтапного конкурса на практике, анализ такого способа закупки позволит минимизировать риски неэффективного расходования средств.

2.1 Нормативно-правовое регулирование двухэтапного конкурса в России

Двухэтапный конкурс регулируется статьей 57 Закона о контрактной системе. В отличие от других видов конкурсов, на втором этапе данного способа определения поставщика чиновник имеет право внести некие уточнения в конкурсную документацию, связанные, например с требованиями к характеристикам объекта или критериями определения победителя. То есть у заказчика есть право изменить объект закупки и критерии оценки конкурсных заявок на протяжении закупочной процедуры. Двухэтапный конкурс проводится аналогично открытому конкурсу, однако, с рядом особенностей.

Как и в случае с открытым конкурсом, информация о закупке сообщается неограниченному количеству лиц с помощью ЕИС. К потенциальным поставщикам предъявляются либо единые требования (часть 1 статья 31 Закона о контрактной системе), либо единые и в случае необходимости квалификационные (дополнительные) требования. Согласно статье 42 Закона о контрактной системе заказчики обязаны информировать о наличии дополнительных требований к участникам закупки путем указания их в извещении о закупке и в документации о закупке.

Двухэтапный конкурс как способ определения поставщика может применяться при одновременном выполнении двух условий: во-первых, предметом контракта является проведение научных исследований, поставка инновационной или высокотехнологичной продукции, и если это результат интеллектуальной деятельности; а, во-вторых, для уточнения характеристик объекта закупки необходимо провести обсуждение условий с участниками закупки.

Как уже было ранее сказано, в случае использования двухэтапного конкурса для выбора подрядчика, заказчик, избегая неквалифицированных участников вправе установить дополнительные требования к участникам закупки и провести предварительный квалификационный отбор. Рассмотрим данные процедуры более подробно, ведь именно их использование позволит наиболее эффективно закупить сложную или высокотехнологическую продукцию. Постановление № 99 от 04.02.2015 года Правительства Российской Федерации устанавливает ряд дополнительных требований к участникам закупки и документы, которые необходимо предоставить для подтверждения соответствия потенциальных поставщиков выдвинутым заказчиком требованиям в зависимости от наименования товаров, выполняемых работ и услуг. К таким видам работ относятся:

· Работы по сохранению объектов культурного наследия народов РФ, реставрация музейных предметов и музейных коллекций и т.д.;

· Строительные работы, включенные в код 45 Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПЭД), в случае, если начальная (максимальная) цена контракта превышает 10 млн. рублей;

· Оказание транспортных услуг, связанных с выполнением воинских морских и речных перевозок;

Однако существует ряд случаев, когда ввиду технологической сложности или инновационного характера поставляемой продукции, к поставщикам (участникам закупки) предъявляются дополнительные требования, что также регулируется Постановлением № 99 от 04.02.2015 года Правительства Российской Федерации. Это связано с тем, что данные работы напрямую влияют на безопасность граждан страны, их здоровье, поэтому работы по исполнению договора должны выполнять только квалифицированные участники.

Дополнительные требования в этих случаях включат в себя и квалификационные. Например, работы по конструированию и изготовлению оборудования для объектов использования атомной энергии. Если участник хочет принять участие в закупке, то он должен обладать опытом по выполнению данной работы за последние 3 года, до момента подачи заявки на участие в конкурсе. Таким образом, отсеиваются неквалифицированные участники, которые не способны качественно изготовить технологически сложное оборудование для объектов использования атомной энергии.

Кроме того, заказчик должен следовать определенным правилам, устанавливая дополнительные требования. Во-первых, они должны распространяться на всех участников закупки в равной степени, а, во-вторых, устанавливаемые требования не должны нарушать требования Закона о контрактной системе. Данное правило необходимо, чтобы не нарушать конкуренцию в сфере государственных и муниципальных закупок.

Таким образом, дополнительные требования по Закону № 44 ФЗ предъявляются только Правительством РФ в отношении определенного ряда предметов закупки, а также лишь при проведении закупок, осуществляемых в форме конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов и аукционов. В ином случае согласно части 3 статьи 33 Закона о контрактной системе не допускается включение в документацию о закупке требований к участнику закупки, его квалификации, опыт работы, наличие деловой репутации или производственных мощностей и других дополнительных требований.

Заказчик вправе требовать от участников декларировать свое соответствие данным требованиям. Кроме того, если участник не соответствует хотя бы одному требованию, то его заявку вправе отклонить в любой момент до заключения контракта согласно Закону о контрактной системе. Те же последствия возникают, если участник закупки предоставляет недостоверную информацию. Но отклонение заявок от участия в конкурсе или аукционе по основаниям не предусмотренным нормативным правовым актам в области закупок может послужить основанием для привлечения нарушивших Закон о контрактной системе заказчиков к ответственности согласно части 2 статьи 7.30 Кодекса об административных правонарушениях.

После того, как заказчиком были предъявлены требования к участникам закупки, необходимо определить, кто соответствует данным требованиям, а кто нет. Одной из таких процедур является квалификационный отбор. Квалификационный отбор проводится заказчиком или уполномоченным органом, чтобы определить квалификацию участников закупки, чтобы впоследствии заключить с одним из прошедших отбор участником закупочной процедуры договор на поставку товаров, работ или услуг.

Если заказчик решает провести квалификационный отбор, то он должен разместить в единой информационной системе извещение об отборе, время, место проведения, и квалификационную документацию, состоящую из требований к участникам закупки. Кроме того, информацию о квалификационном отборе может получить неограниченный круг лиц.

Извещение о проведении квалификационном отборе должно включать в себя ряд обязательных элементов:

· Что за процедура проводится? (в данном случае это квалификационный отбор);

· Контактная информация заказчика (наименование, адрес, телефон);

· Где будет проходить процедура? (место, наименование организатора отбора, его контактные данные);

· Известные на момент квалификационного отбора данные о поставляемой продукции;

· Сроки подачи заявки на участие в отборе;

· Когда будут итоги квалификационного отбора?

· Упоминание о том, что только участники, прошедшие квалификационный отбор имеют право участвовать в следующем этапе закупки;

Таким образом, на первом этапе двухэтапного конкурса проводится квалификационный отбор заявок участников. Все детали отбора обязаны быть прописаны в конкурсной документации. По результатам вскрытия конвертов и отбора, проводятся протоколируемые переговоры, то есть второй этап. На переговорах могут обсуждаться любые аспекты закупки, ограничений нет. Заказчик вправе проводить несколько этапов переговоров до тех пор, пока полностью не сформулирует техническое описание и условия поставки предмета закупки.

Победителем двухэтапного конкурса признается тот участник закупки, кто прошел предварительный квалификационный отбор на первом этапе (в случае его установления заказчиком в конкурсной документации), и чья заявка оказалась лучшим предложением по исполнению договора по итогам второго этапа конкурса. Процедура признается несостоявшейся, если по результатам первого этапа ни одна заявка не соответствует предъявленным Законом о контрактной системе требованиям, либо только один участник соответствует единым и дополнительным требованиям.

Двухэтапный конкурс является наиболее оптимальной процедурой в условиях недостаточной компетенции ответственного за процесс закупки. Чаще всего, сотрудник, составляющий закупочную документацию, не обладает достаточными знаниями во всех областях для написания технического задания, он может ненамеренно совершить ряд ошибок, которые повлекут за собой жалобы со стороны участников и, соответственно, нарушения, ответственность за которые предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях. Данная процедура с возможностью проведения предварительного квалификационного отбора позволяет составить конкретное техническое задание (ведь участники смогут уточнить условия закупки) и закупить качественный товар по приемлемой цене. Таким образом, заказчик решает ряд трудностей, закупая сложную продукцию, как минимум, избегает риска неэффективного расходования бюджетных средств.

2.2 Особенности закупки сложной продукции путем двухэтапного конкурса

В данной части работы будет рассмотрено применение двухэтапного конкурса как способа закупки сложной продукции более подробно: начиная от извещения и заканчивая этапом заключения контракта. Таким образом, будет создано некое подобие инструкции для государственного заказчика, которая будет учитывать всю специфику закупочного процесса сложной продукции.

Система здравоохранения традиционно является платформой, где чаще всего совершаются ошибки при осуществлении закупок, о чем могут свидетельствовать скандалы последних лет. Поэтому, для примера составления алгоритма возьмем работы в области медицины, например, строительство рентгеноперационного блока в больнице. Выполнение таких работ относится к сложной продукции так как, во-первых, заказчик не способен описать однозначные требования к предмету закупки, а, во-вторых, если условия договора будут исполнены недобросовестно или контракт вообще не заключен, высока вероятность высоких потерь для заказчика. Последнее условие особенно критично, так как непосредственно связано со здоровьем пациентов: некачественно оказанная услуга на низкокачественном оборудовании может привести к значительному ухудшению самочувствия клиента больницы.

Не стоит также затягивать с закупкой. Ввиду редкости закупок сложной продукции, существует вероятность проведения незавершенной закупки: например, техническое задание составлено некорректно, и не поступило ни одной заявки; или во время приемки результатов работы оказалось, что это не то, что нужно заказчику. В этом случае придется проводить повторную закупку, то есть столкнуться с дополнительной тратой денежных средств и времени, что в сфере медицины достаточно критично.

Неспособность описать однозначные требования к медицинскому оборудованию чаще всего связано с некомпетентностью врачей. Согласно исследованиям, проведенных в 2012 году Островский А.Н., Новокрещенов И.В., Новокрещенова И.Г. Проблемы управления государственными закупками медицинской продукции // Социология медицины. 2012. №2., лишь 63% врачей из 350 опрошенных занимаются постоянным мониторингом новых технологий в области медицины, 40% изучают литературу, научные труды, статьи в их профессиональной области, только 28% являются посетителями различных медицинских форумов. Столь низкие показатели говорят о том, что лишь часть врачей обладают знаниями о новинках в области медицины, а, значит, и об инновационных составляющих оборудования. Таким образом, врачи могут столкнуться с проблемой написания технического задания для закупки нового аппарата взамен старого.

Кроме того, медицинское оборудование как сложная продукция является наиболее дорогостоящим, НМЦК может составлять 3 млн. рублей и более. Как показывает практика, именно такие закупки привлекают недобросовестных поставщиков, ввиду возможности для обмана некомпетентного заказчика и стоимости заказа. Выбирая потенциального поставщика, основываясь на ценовых критериях, может привести к тому, что закупка будет выполнена по меньшей стоимости, но квалификация поставляемого товара или услуги оставляет желать лучшего. А, как уже было сказано, ошибки при закупке сложной продукции обычно приводят к серьезным последствиям.

Учитывая все вышесказанное и проведя анализ возможных способов закупки сложной продукции, предполагается, что двухэтапный конкурс (или многоэтапный в корпоративных закупках) учитывает все особенности данного типа продукции. Ранее было рассмотрено нормативно-правовое регулирование двухэтапного конкурса, какие дополнительные процедуры могут применяться (предварительный квалификационный отбор), теперь постараемся предположить, каковы были бы действия заказчика, если предметом закупки выступает право на строительство рентгеноперационного блока в больнице.

Двухэтапный конкурс в некоторой степени схож с открытым конкурсом по части проведения процедуры. Заказчик размещает извещение для неограниченного круга лиц о закупке в Единой информационной системе (ЕИС) а также других интернет ресурсах (например, на официальном сайте учреждения) минимум за 20 дней до даты вскрытия заявок потенциальных поставщиков, а изменения производятся не позднее, чем за 5 дней до даты окончания принятия заявок. В извещении обязаны быть указаны: краткая информация об организации заказчике, условия договора, объект закупки, НМЦК, способ определения поставщика (в данном случае это двухэтапный конкурс), сроки и место для подачи заявок, а также иная информация, связанная с обеспечением заявки и исполнения контракта (статья 42 Закона о контрактной системе). Однако, в двухэтапном конкурсе обеспечение первой заявки не требуется, так как участник обладает правом отказа от участия во втором этапе конкурса.

Помимо этого, заказчик указывает обязательные требования к участникам закупки (статья 31 Закона о контрактной системе) и, в случае отнесения предмета закупки к группам продуктов, указанных в Постановлении Правительства РФ №99, дополнительные требования. Строительство рентгеноперационного блока это специализированные строительные работы, соответственно, заказчик вправе потребовать подтверждения наличия опыта работы аналогичных работ за последние 3 года. закупка заказчик инновационный высокотехнологический

Одновременно с публикацией извещения заказчик обязан предоставить в открытый доступ конкурсную документацию. Ее состав подробно раскрыт в статье 50 Закона № 44 - ФЗ, но следует учесть, что в отличие от открытого конкурса, в двухэтапном документация может не содержать точного описания предмета закупки. Все изменения так же разрешены не позднее, чем за 5 дней до окончания принятия заявок.

Начальная максимальная цена контракта (НМЦК) - это предел цены контракта, который не может быть превышен по результатам закупки, а также это неотъемлемая часть извещения и документации о закупке, позволяющая судить об открытости и прозрачности процедуры. При закупке сложной продукции заказчик нередко сталкивается со сложностью обоснования НМЦК. Это связано, во-первых, с тем, что сложная продукция трудна в калькуляции затрат (например, как посчитать стоимость интеллектуального труда), а, во-вторых, сложный товар нередко инновационный, поэтому не обладает субститутами или аналогичными контрактами.

Согласно методическим рекомендациям Минэкономразвития существуют следующие способы определения НМЦК Приказ Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)"::

· Метод сопоставимых рыночных цен (на основе рыночной стоимости товара или услуги);

· Нормативный метод (если определена предельная цена в рамках нормирования);

· Тарифный метод (применяется, если цены на товары или услуги подлежат регулированию или установлены законодательством);

· Проектно-сметный метод (например, для строительства);

· Затратный метод (рассчитывается как сумма всех затрат; метод используется в случае, если вышеперечисленные способы невозможно использовать);

· и иные (но необходимо обоснование невозможности использовать другие методы);

Первый метод - анализ рынка является основным и наиболее простой в использовании. Однако, ввиду специфики и уникальности сложной продукции, заказчик не имеет возможности использовать данный способ обоснования НМЦК, так как он не способен собрать достаточное количество ценовой информации: чаще всего, на рынке почти нет аналогов продукта. Нормативный и тарифный применяются лишь в определенных законодательством случаях, значит, для обоснования цены сложного товара или услуги оптимально использовать проектно-сметный и затратный методы.

Первый этап конкурса состоит из принятия заявок на участие в конкурсе от потенциальных участников. Особенностью таких предложений является то, что поставщики не указывают ценовое предложение, а лишь предоставляют предложение в отношении предмета контракта.

Кроме того, заказчиком установлены дополнительные требования к поставщикам, а, значит, на первом этапе возможно проведение предварительного квалификационного отбора. Как уже было упомянуто, данную процедуру целесообразно применять, когда необходима поставка сложной продукции, с технологическими и техническими трудностями как строительство рентгеноперационного блока, так как в данном случае качество работы зависит от опыта работы участников, их квалификации.

Предварительный квалификационный отбор позволяют заказчику минимизировать возможные риски недобросовестного исполнения контракта со стороны поставщиков. Так как на первом этапе закупки отсеиваются все участники, которые не соответствуют установленным требованиям. Кроме того, квалификационный отбор сокращает время на закупку (уменьшается количество участников) и увеличивает прозрачность закупочного процесса, что позволяет избежать коррупции.

Согласно "Положению о проведении предварительного квалификационного отбора претендентов для участия в федеральных торгах на поставку продукции и товаров для государственных нужд" "Положение о проведении предварительного квалификационного отбора претендентов для участия в федеральных торгах на поставку продукции и товаров для государственных нужд" (утв. МВЭС РФ 23.02.1993) (Зарегистрировано в Минюсте РФ 04.03.1993 N 171) для проведения этой процедуры необходимо создание предквалификационной комиссии. Комиссия, чей состав определяет Тендерный комитет, проводит экспертную оценку поданных заявок в соответствие с выбранными критериями. Результаты рассмотрения заявок должны быть запротоколированы. К квалификационному отбору не допускаются участники, сообщившие о себе ложные сведения, или не предоставившие документы, подтверждающие их соответствие критериям.

Решение принимается комиссией методом простого большинства, если возникает спорная ситуация, решающим голосом обладает Председатель Комиссии. Также возможно привлечение экспертов, разбирающихся в определенном типе сложной продукции. Но это требует ряд финансовых, кадровых и материальных ресурсов, поэтому отбор может стать достаточно дорогостоящей процедурой. Не позднее, чем за 7 дней до начала конкурса, предквалификационная комиссия обязана уведомить участников о своем решении, в случае отказа, предоставить аргументированный ответ. Кроме того, допуск к участию в двухэтапном конкурсе не является гарантом победы участника в закупке.

Квалификационный отбор проводится не более 10 дней с даты вскрытия конвертов с заявками участников. Если в итоге только один участник соответствует единым и дополнительным требованиям или не соответствует ни один, то двухэтапный конкурс признается несостоявшимся.

Отобрав участников в ходе предварительного квалификационного отбора, конкурсная комиссия начинает непосредственные переговоры с участниками закупки. В ходе обсуждения разрешено вносить предложения относительно любых аспектов закупки. Следует отметить, что данное положение было позаимствовано из практики применения конкурентного диалога в Европе (регулируется 30 статьей Directive 2014/24/EU).

В обязанности конкурсной комиссии входит предоставление равных возможностей диалога для всех участников первого этапа, запрещается устанавливать искусственные барьеры или заранее отдавать предпочтение какому-либо участнику.

Считается, что основным недостатком двухэтапного конкурса является личный контакт заказчика и потенциального поставщика, существует вероятность коррупционного сговора между ними: заказчик установит такие требования к предмету закупки, что это необоснованно сократит количество возможных участников. Однако, первый этап конкурса разрешает всем участники закупки имеют право присутствовать при всех обсуждениях, то есть, они могут самостоятельно удостовериться в прозрачности и честности проводимой процедуры.

Согласно части 6 статьи 57 Закона о контрактной системе первый этап конкурса не должен длиться более 20 дней с даты вскрытия конвертов с первыми заявками или открытия доступа к документам, в случае подачи заявок в электронном виде.

По итогам первого этапа конкурсной комиссией обязательно протоколируются результаты всех обсуждений, проводимых с участниками на данном этапе. В протоколе указываются краткая информация о заказчике, месте и времени проведения первого этапа; предложения каждого участника с указанием его наименования. Протокол первого этапа двухэтапного конкурса должен быть размещен в ЕИС не позднее одного рабочего дня, следующего за днем подписания протокола.

Второй этап конкурса начинается с момента отправки конкурсной комиссией приглашений участникам, прошедших квалификационный отбор и первый этап, предоставить окончательные заявки на участие в конкурсе. На этом этапе появляется требование об обеспечении заявок в размере от 0,5 до 5% от НМЦК.

Комиссия проводит оценку заявок согласно указанным в документации критериям, чтобы выявить победителя. Оценка производится по стоимостным (цена) и нестоимостным (качество, квалификация) критериям. В общих случаях, при закупке товаров, минимальная значимость цены -70%, при закупке работ или услуг - 60%. Однако, закупая сложную продукцию, заказчику прежде всего важна квалификация участников, поэтому нестоимостные критерии важнее. На данный момент лишь Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1085 регламентирует предельные значения критериев для отдельных групп специфических товаров или услуг, но в нем нет упоминания о том, как оценивать квалификацию поставщиков сложной, инновационной или высокотехнологической продукции. Хотя проекты документов, позволяющих заказчику высоко оценивать качество товара или услуги, а не цену, и предлагаются, но все еще находятся на стадии рассмотрения.

Если в ходе обсуждения на первом этапе заказчик внес такие изменения в конкурсную документацию, что часть участников не имеет возможность поставить такой товар, то эти участники без всяких последствий могут отказаться от участия во втором этапе.

По части проведения, второй этап аналогичен открытому конкурсу. Таким образом, процедура заключения контракта регулируется положениями Закона о контрактной системе статьи 54.

Подводя итоги, подробно рассмотрев двухэтапный конкурс как способ определения поставщика, подтверждается ранее полученный вывод, что это наиболее оптимальная процедура для закупки сложной продукции.

Во-первых, данный способ закупки позволяет заказчику написать конкретное техническое задание, ведь в этом ему будут помогать не дорогостоящие эксперты, а сами участники. Второе преимущество двухэтапного конкурса следует из предыдущего: заказчик избегает риска неэффективной закупки, нет необходимости проводить закупку повторно, ведь все условия будут обговорены заранее. В-третьих, есть возможность провести предварительный квалификационный отбор, то есть отсеять всех недобросовестных участников на начальном этапе закупки. И, в-четвертых, двухэтапный конкурс позволяет выбрать качество, а не стоимость. Таким образом, хотя двухэтапный конкурс и не востребован среди государственных заказчиков, в теории такой конкурс учитывает специфику и уникальность сложных продуктов, позволяя заказчику избежать риска неэффективного расходования бюджетных средств.

Глава 3. Обзор практики за 2015-2016 гг. использования двухэтапного конкурса как способа закупки в России

Рассмотрев теоретические аспекты сложной продукции в первой части данной работы, было составлено определение, учитывающее все ее особенности. Кроме того, был сделан теоретический вывод о том, что двухэтапный конкурс является процедурой, позволяющей наиболее эффективно закупить такой вид продукции, минимизируя возможные риски. Однако, ввиду того, что двухэтапный конкурс как способ определения поставщика, действует в российской практике сравнительно недавно, целью настоящей главы является оценка результатов применения двухэтапного конкурса. В качестве гипотезы было выдвинуто предположение, что в настоящее время государственные заказчики не в достаточной мере используют потенциал двухэтапного конкурса как способа определения поставщика.

Для подтверждения или опровержения гипотезы было проведено исследование, основанное на данных, предоставленных Единой информационной системой (ЕИС). Согласно официальному сайту и размещенным на нем извещений с 31.12.2014 г. по момент проведения исследования двухэтапный конкурс использовался государственными заказчиками 92 раза. В 15% случаях закупка была отменена, в основном, на этапе размещения извещения, по инициативе заказчика, но причины отмены не указываются. По сравнению с 2014 годом (6,25%) количество отмененных закупок возросло почти в три раза, что говорит о снижении востребованности процедуры.

Объектом исследования являлись завершенные закупки в количестве 52 штук. Были проанализированы и систематизированы следующие показатели закупки (результаты анализа представлены в таблице в Приложении 1):

· Объект закупки;

· Наименование товара, работы или услуги по ОКПД, ОКПД 2;

· Код ОКПД, ОКПД 2;

· Наличие предварительного квалификационного отбора;

· Количество поданных заявок на первом этапе двухэтапного конкурса;

· Количество поданных заявок на втором этапе двухэтапного конкурса;

· Количество отклоненных заявок на втором этапе;

· НМЦК;

· Цена контракта;

· Размер снижения НМЦК;

· Присутствовали ли участники первого этапа при обсуждении условий закупки;

· Уточнения условий закупки по результатам первого этапа и их характер;

· Способы закупки того же товара, работы или услуги в иных случаях;

Из 52 закупок контракт не заключен лишь в 3 случаях, то есть двухэтапный конкурс как способ определения поставщика не был результативен в 6% случаях. Можно сделать вывод о том, что процедура оказалась достаточно эффективной. Однако, по сравнению с 2014 г. (2%) данный показатель также возрос.

Кроме того, процедура была конкурентна в 80% случаях, то есть в 10 закупках из исследуемых была подана лишь одна заявка, и в 1 закупке ни один участник не подал заявку. Более подробно конкурентность отображается на диаграмме 1.



Среднее количество заявок поданных на первом этапе 3,71, на втором этапе средний показатель равняется 2,69. Таким образом, на втором этапе принимали участие на одного поставщика меньше. Причиной отказа от участия во втором этапе конкурса могут быть новые уточненные условия: заказчик устанавливает такое техническое задание, что поставщик не способен предоставить такую продукцию. В некоторых случаях имеет место быть ограничение конкуренции со стороны государственного заказчика.

Также в результате рассмотрения заявок на втором этапе конкурса в почти половине закупок была отклонена часть заявок на втором этапе ввиду несоответствия Закону о контрактной системе (по причине недостоверной информации или не предоставлены документы, подтверждающие соответствие требованиям к участникам). Поэтому, среднее количество участников в обоих этапах конкурентной процедуры - 2. Значения показателей указывают на эффективность применения двухэтапного конкурса как способа удовлетворения потребностей заказчика, однако в 37% случаев двухэтапный конкурс признан несостоявшимся по причине единственной заявки на втором этапе конкурса. То есть результаты неоднозначны, и появляется риск столкновения заказчика с недобросовестным поставщиком (низкая конкурентность на втором этапе).

Распределение закупок по объекту закупки представлены на диаграмме 2. Но наименование объекта в извещении не всегда учитывает специфику товара или услуги, поэтому в ходе исследования учитывались наименования продукции по классификатору экономической деятельности (ОКПД, ОКПД 2). Наиболее часто закупались проектные (34%), изыскательные (27%) работы и документация.

Предварительный квалификационный отбор как возможная дополнительная процедура использовался 6 раз (в 12% случаев). Объектом закупки с предквалификацией выступали: высокотехнологическая продукция, объект культурного наследия, научнопрактическая работа, строительство систем водоснабжения, проектная документация для земельных участков для многодетных семей. К участникам предъявлялись обязательные и дополнительные требования, последние устанавливаются в соответствии с Постановлением Правительства РФ №99. Дополнительные требования выражались в наличии опыта выполнения аналогичных работ или наличии необходимого количества квалифицированных специалистов.

Согласно анализу, в 5 из 6 двухэтапных конкурсов с квалификационным отбором на втором этапе не было никаких уточнений условий закупки либо уточнения не носили серьезный характер. Таким образом, можно предположить, что двухэтапный конкурс не являлся целесообразной процедурой в данных случаях, гораздо эффективнее было бы провести открытый конкурс с ограниченным участием и предварительный квалификационный отбор. Основное отличие данных процедур как раз заключается в отсутствии необходимости уточнения условий закупки. Поэтому конкурс с ограниченным участием обладает рядом преимуществ в данном случае. Во-первых, заказчик сократит время, потраченное на процедуру, ведь второй этап это дополнительные временные и финансовые издержки. А, во-вторых, заказчик закупит сложную продукцию, но обезопасит себя от недобросовестного поставщика, ведь такая процедура предполагает высокую оценку нестоимостных критериев определения победителя в конкурсе.

Учитывая возможность ошибочного определения способа закупки со стороны заказчика, были рассмотрены иные способы закупки аналогичного товара. Например, поставку питания следует закупать конкурсом с ограниченным участием, так как по итогу двухэтапного конкурса не было подано ни одной заявки даже на первом этапе процедуры. То есть, ввиду НМЦК больше 500 тыс. рублей, отсутствия уточнения документации, но необходимости проведения предквалификации, поставку питания так же следовало бы закупить открытым конкурсом с ограниченным участием. По данным из ЕИС только одна закупка из 52 однозначно проводится двухэтапным конкурсом, для остальных у заказчика есть широкий выбор. Основным альтернативным способом закупки является электронный аукцион.

На диаграмме 3 представлены данные среднего количества заявок поданных участниками на разных этапах конкурса. Но из оценки были исключены закупки с предквалификацией, так как ранее было установлено, что двухэтапный конкурс не является для таких закупок оптимальным, заказчику следовало бы использовать открытый конкурс с ограниченным участием.



Особый интерес представляю закупки высокотехнологической продукции, научных исследований и создания произведений искусства, так как данные группы товаров можно отнести к сложной продукции. В случае, когда предметом контракта являлись научные исследования, двухэтапный конкурс являлся конкурентной процедурой лишь в половине случаев по причине недостатка заявок на втором этапе конкурса, хотя первый этап сопровождался высокой активностью потенциальных поставщиков. Закупки работы по созданию произведений искусства не является репрезентативными, так как такой пример за исследуемый период был один. Высокотехнологическая продукция обладает наименьшей конкурентностью из исследуемых; почти во всех случаях двухэтапный конкурс был признан несостоявшимся по причине рассмотрения единственной заявки.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что потенциальные поставщики неохотно принимают участие во втором этапе конкурса при закупке сложной продукции.

Исключая закупки, по результатам которых контракт не был заключен, а также закупки, для которых двухэтапный конкурс не являлся целесообразной процедурой, было получено, что среднее снижение НМЦК равнялось 15,47%. Кроме того, в 22% случаев контракт был заключен по цене, равной начальной максимальной. Более подробный отчет в разрезе объектов закупки представлен на диаграмме 4.

Начальная максимальная цена на группы товаров, которые ранее были отнесены к сложной продукции, снизилась незначительно, в 82% выбранных закупок цена контракта отличалась от НМЦК. Такой результат может быть связан с недостатком конкуренции на втором этапе конкурса, что было доказано данными, представленными на диаграмме 3.

В исследовании упоминалось, что в закупках с предварительным квалификационным отбором на втором этапе конкурса не было уточнений документации о закупке, так как в ряде случаев отсутствовал факт наличия переговоров. Но процент закупочных процедур без присутствия участников на переговорах мал и составляет 19%. Основной причиной является то, что ко второму этапу был допущен лишь один участник и он не явился на переговоры.

Уточнения в конкурсную документацию вносились в 48% закупок, при этом фактически не было уточнений в 8%, а в 6% уточнения носили характер, не предусмотренный частью 9 статьи 57 Федерального закона №44-ФЗ. Распределение уточнений условий закупки по их характеру указаны в диаграмме 5.

Суммируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что уточнения конкурсной документации проводятся заказчиком не слишком часто, что говорит о возможной нецелесообразности двухэтапного конкурса. Если уточнения имеют место быть, они относятся, в основном, к требованиям к характеристикам объекта, значит, государственный заказчик все-таки сталкивается с проблемой составления технического задания. Кроме того, именно при закупке групп товаров, относящихся к сложным, потребовалась некая помощь со стороны потенциальных поставщиков.

Выводы

Проведя исследование практики применения государственным заказчиком двухэтапного конкурса как способа определения поставщика в России за 2015-2016 г. были получены следующие результаты. Во-первых, двухэтапный конкурс обладает преимуществом с точки зрения эффективности и конкурентности на первом этапе: в большинстве случаев контракт заключен; достаточное количество участников для конкурентной борьбы. Однако в существенном количестве закупок второй этап обладает низким уровнем конкуренции, что связано с появлением уточнений документации.

Во-вторых, сложная продукция редко закупалась двухэтапным конкурсом, в основном, объектом закупки выступали проектные или изыскательные работы и документация.

В-третьих, в ряде случаев, использовался предварительный квалификационный отбор, но на втором этапе конкурса не было внесено никаких уточнений. То есть двухэтапный конкурс оказался нецелесообразной процедурой, заказчик понес лишние финансовые и временные издержки. Для других процедур также возможно использование иных способов определения поставщика, поэтому необходимость второго этапа для закупок без предквалификации находится под сомнением.

В-четвертых, закупка сложной продукции обладает низкой конкурентностью на втором этапе, что связано с отказом принятия участия по результатам переговоров, или несоответствии заявок требованиям законодательства. Если первая причина может быть следствием искусственного ограничения конкуренции, то вторая указывает на спрос на закупки сложной продукции среди недобросовестных поставщиков.

В-пятых, среднее снижение НМЦК на сложную продукцию доказало низкую конкуренцию при закупке данных групп товаров или услуг.

И, в-шестых, уточнения в конкурсную документацию вносились достаточно редко, что подтверждает ранее сделанный вывод о возможной нецелесообразности применения двухэтапного конкурса.

Таким образом, гипотеза подтверждена, в настоящее время заказчики в недостаточной мере используют потенциал двухэтапного конкурса, как способа определения поставщика. Необходимо пересмотреть случаи, в отношении каких товаров, работ или услуг данная процедура должна применяться, дабы избежать ошибок со стороны заказчика и риска неэффективного расходования бюджетных средств.

Заключение

В данной работе рассматривались особенности закупки сложной продукции путем двухэтапного конкурса. В начале исследования были сформулированы цель, задачи и гипотеза.

В ходе рассмотрения и решения задач были получены следующие результаты:

1. Проанализировав научные работы, посвященные вопросу закупки сложной продукции было выявлено, что термины сложная, инновационная и высокотехнологическая продукция следует использовать как синонимы. Кроме того, наблюдается недостаток исследований в области закупочного процесса сложной продукции: данный вид товаров рассматривается с точки зрения экономики или производства, но не как возможный предмет контракта с государственным заказчиком. Однако, согласно ряду научных трудов, закупка сложной продукции может выступать методом стимулирования инноваций в России.

2. Проанализировав российское и международное законодательство по регулированию сложной продукции, был получен вывод о том, что в настоящее время нет точного определения сложной продукции, закрепленного нормативно-правовыми актами. Помимо этого, не существует перечня критериев отнесения продукции к сложной или инновационной, в связи с чем, заказчик может столкнуться с неправильным выбором способа определения поставщика. Такая ошибка приведет к жалобам со стороны участников, а так же административной ответственности в виде штрафа.

3. Таким образом, проведя обзор литературы, было составлено определение сложной продукции, учитывающее все ее особенности.

Сложная продукция это товар или услуга, которая характеризуется следующими признаками (возможно выполнение одного или нескольких условий одновременно):

1. Заказчик не способен описать однозначные требования к предмету закупки (продукт может быть уникальным);

2. Если объект закупки обладает инновационными составляющими (внедренными новшествами);

3. Если условия договора будут исполнены недобросовестно или контракт вообще не заключен, высока вероятность высоких потерь как для заказчика, так и для исполнителя;

4. Заказчик сталкивается с трудностями калькуляции затрат на изготовление продукта;

5. Недостаток или отсутствие товаров субститутов (взаимозаменяемые товары);

6. При производстве продукции используются результаты интеллектуального труда;

7. Товар или услуга обладают выраженным прикладным характером;

8. Неполные условия договора на поставку закупаемой продукции;

Данное определение будет полезно для профессионалов в области государственных и корпоративных закупок, так как оно позволит правильно составить документацию о закупке, дабы избежать ограничения конкуренции, жалоб от участников и, соответственно, административной ответственности.

4. Что касается анализа российского и европейского опыта применения различных процедур для закупки сложной продукции, то были получены следующие результаты. Во-первых, европейская Directive 2014/24/EU в случае закупки сложной продукции предписывает использовать конкурентную процедуру с возможностью переговоров или конкурентный диалог. Их основное отличие заключается в том, что в первом случае заказчик точно знает, что необходимо закупить, а во втором - заказчику необходимы уточнения характеристики предмета закупки. Во-вторых, Типовой закон ЮНИСИТРАЛ о публичных закупках предлагает использовать конкурс с ограниченным участием, если по причине специфичности товара необходимо ограничить потенциальных поставщиков, устанавливая дополнительные квалификационные требования. В-третьих, Законом о контрактной системе выделяется три возможные процедуры закупки: конкурс с ограниченным участием, специальные нормы с приоритетом классификации участников (квалификационный отбор) и двухэтапный конкурс. То есть российское законодательство по этой части дублирует европейское.

5. Определив наиболее подходящий способ закупки в условиях необходимости уточнений характеристик сложной продукции, как двухэтапный конкурс, на конкретном примере были выявлены особенности такого закупочного процесса:

· Документация может не содержать точного описания предмета закупки;

· Обеспечение первой заявки не требуется, так как участник обладает правом отказа от участия во втором этапе конкурса;

· В случае отнесения предмета закупки к группам продуктов, указанных в Постановлении Правительства РФ №99, устанавливаются дополнительные требования;

· Для обоснования цены сложного товара или услуги оптимально использовать проектно-сметный и затратный методы;

· Наличие переговоров с участниками на первом этапе конкурса;

6. Учитывая особенности закупки сложной продукции, необходимо было на практике оценить, в достаточной ли мере используется двухэтапный конкурс. Для этого были проанализированы закупки путем двухэтапного конкурса в России за 2015-2016 г. Было получено, что во-первых, сложная продукция редко закупалась двухэтапным конкурсом, в основном, объектом закупки выступали проектные или изыскательные работы и документация. Во-вторых, двухэтапный конкурс в ряде случаев оказался нецелесообразной процедурой, заказчик понес лишние финансовые и временные издержки. В-третьих, закупка сложной продукции обладает низкой конкурентностью на втором этапе, что связано с отказом принятия участия по результатам переговоров, или несоответствии заявок требованиям законодательства. И, в-четвертых, уточнения в конкурсную документацию вносились достаточно редко, что подтверждает ранее сделанный вывод о возможной нецелесообразности применения двухэтапного конкурса.

Суммируя вышесказанное, гипотеза работы подтверждена, в настоящее время заказчики в недостаточной мере используют потенциал двухэтапного конкурса, как способа определения поставщика.

Список используемой литературы

1. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

2. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";

3. Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 12.03.2014, с изм. от 29.12.2014) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"

4. Постановление Правительства РФ от 04.02.2015 N 99 "Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям"

5. Постановлению Госстандарта РФ от 14.03.1996 N 167 "Об утверждении "Рекомендаций по сертификации. Оплата работ по сертификации продукции и услуг. Р 50.3.001-96"

6. Постановление Правительства РФ от 10.11.2011 N 924 "Об утверждении перечня технически сложных товаров"

7. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1085 (ред. от 17.03.2016) "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

8. Приказ Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)"

9. Проект Постановления Правительства РФ "О внесении изменений в Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. N 1085" (по состоянию на 16.12.2015) (подготовлен Минобрнауки России)