Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра финансового менеджмента в государственном секторе

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

На тему: Развитие государственного аудита в Российской Федерации

Студент группы № 493

Кузнецов Николай Владимирович

Руководитель ВКР, к.э.н., доц.

Ветрова Евгения Юрьевна

Рецензент

Черкес Ксения Александровна

Москва, 2013



Оглавление

Введение

Глава 1. Характеристика государственного аудита

1.1 Сущность государственного аудита

1.2 Обзор зарубежной практики

1.3 Международный опыт в методологических подходах к организации государственного аудита

Глава 2. Место государственного аудита в действующей структуре государственного финансового контроля

2.1 Нормативное правовое регулирование государственного аудита

2.2 Структура органов внешнего государственного финансового контроля

Глава 3. Развитие государственного аудита в России

3.1 Новые реализуемые формы государственного аудита

3.2 Механизмы развития государственного аудита

Заключение

Библиографический список

Приложение 1



Введение

До настоящего времени комплексные исследования отдельных механизмов государственного регулирования, в том числе касающихся вопросов государственного финансового контроля и аудита, проводились в Российской Федерации в крайне ограниченном масштабе. На сегодняшний день не разработаны методологические подходы к системному анализу и оптимизации механизмов государственного и муниципального финансового контроля, а также составляющих их полномочий органов исполнительной и законодательной власти. В то же время во многих странах государственный аудит является одним из ключевых элементов согласования реальных интересов общества с декларируемыми целями развития и методами их достижения.

В рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и перехода к программному бюджету проблема повышения эффективности контроля над эффективностью расходования финансовых средств становится одной из первостепенных. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Федеральном Послании, говоря о принципах новой модели госуправления, выделил пять ключевых положений, одним из которых является «повсеместное внедрение новых форм и методов контроля» Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 "Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ", "Российская газета", N 287, 13.12.2012.

Президент также отметил, что для борьбы с коррупцией «важнейшее значение имеет аудит эффективности и целесообразности бюджетных расходов, закупок государства и госкомпаний, а также публичная отчётность о ходе и результатах исполнения госконтрактов» Там же.

Низкая институциональная среда, состоящая из все возрастающего числа неэффективных регуляций и массовых коррупционных практик, создает значительные препятствия для роста производства, увеличения числа качественных рабочих мест, инвестиционной активности бизнеса, в том числе для прямых иностранных инвестиций, что, в свою очередь, подрывает возможности модернизации отечественной экономики.

Такое положение дел в системе государственного управления позволяет выдвинуть основную гипотезу данного исследования: недостаточная нормативная и методологическая формализация функций органов государственного финансового контроля тормозит развитие государственного аудита.

Целью данной работы является определение основных направлений развития системы государственного аудита в Российской Федерации, на основе изучения и обобщения международного и российского опыта, а также поиск путей их реализации.

Для достижения поставленной цели в работе сформулированы следующие задачи:

· раскрыть сущность и содержание государственного аудита, определить его место и роль в системе государственного финансового контроля;

· рассмотреть текущее состояние развития государственного аудита, через анализ существующей практики и нормативного правового регулирования;

· выделить основные проблемы развития государственного управления в Российской Федерации;

· разработать пути развития системы государственного аудита.

Научная новизна работы заключается в систематизации теоретических и практических положений, направленных на увеличение эффективности внешнего государственного финансового контроля в условиях административной и бюджетной реформ в Российской Федерации. Элементы новизны заключается в том, что были рассмотрены теоретические подходы к определению государственного аудита, проанализированы структура и полномочия органов государственной власти по реализации функции государственного аудита, была систематизирована информация о применении новых методологических и нормативных практик в области государственного аудита и определены основные направления дальнейшего развития данной системы в Российской Федерации.

Объектом исследования определена система государственного аудита в Российской Федерации. Предметом исследования являются новые механизмы финансового контроля, степень их внедрения и текущие проблемы применения.

Методологической основой данного исследования являются следующие основные методы - системный и сравнительный анализ, а также проведение экономической и юридической экспертизы. В частности, системный и сравнительный анализ существующей правоприменительной практики и нормативного правового регулирования административных режимов предполагал мониторинг официальных интернет сайтов федеральных органов исполнительной власти, анализ правоприменительной и судебной практики, а также юридический и сравнительный анализ содержания нормативных правовых актов:

Теоретическую основу исследования составили федеральные законы, Указы и распоряжения Президента РФ, распоряжения и постановления Правительства РФ, Счетной палаты РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства финансов РФ, работы отечественных и зарубежных авторов, монографии, сообщения периодической и научной печати, связанные с темой исследования, материалы научно-практических конференций.



Глава 1. Характеристика государственного аудита

1.1. Сущность государственного аудита

Прежде чем рассматривать практические аспекты государственного аудита, следует проанализировать методологическую базу данного вопроса. Первое, что необходимо отметить в данной работе - понятийный аппарат. На сегодняшний день ни один нормативный правовой акт не закрепляет определение «государственного аудита». В научной среде также нет общепринятого определения, однако можно выделить два основных подхода. Различия в методологии прежде всего апеллируют к классификации финансового контроля на внутренний и внешний.

По мнению Родионовой В.М. и Шлейникова В.И. внутренний финансовый контроль - это «независимая от внешнего влияния деятельность хозяйствующего субъекта или органа управления по проверке и оценке своей работы, проводимой им в собственных интересах. Внутренний контроль подчиняется создавшему его руководителю...» Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. - М.: ФБК-ПРЕСС, 2002. Стр 25. Из этого можно сделать вывод, что из-за того, что субъекты внутреннего контроля включены в структуру ведомственной сети или отдельной организации и подчиняются руководству своей организации, то он априори не может быть в полной мере независимым.

Под внешним контролем подразумевается контролирующая деятельность, осуществляемая органом, внешним по отношению к данной организации, органу власти или ведомству, и не входящим в его структуру Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. - М.: Дашков и Ко, 2002, стр. 81. Примером такой деятельности может быть проверка налоговой службой любого другого ведомства или министерства.

Ряд авторов, например,. Двуреченских В.А, Чернавин Ю.А. и Чегринец Е.А., утверждают, что понятие «внутренний государственный финансовый контроль» необходимо использовать вместо термина «государственный финансовый контроль», а понятие «внешний государственный финансовый контроль» заменить на «государственный аудит» Двуреченских В.А., Чегринец Е.А., Чернавин Ю.А. Основы государственного аудита // Методология контроля общественных финансовых средств. Материалы Межвузовской научно-практической конференции / Под общ. ред. В.А. Двуренческих. - М.: Финансовый контроль, 2004. с. 218. Однако большинство исследователей сходятся во мнении, что государственный аудит нельзя исключать из государственного финансового контроля, под которым предполагается общее направление деятельности государства по контролю над финансами.

Таким образом, в государственном финансовом контроле можно условно выделить два направления: внутренний государственный финансовый контроль и государственный аудит. Несмотря на различия в функциях и статусе, органы внутреннего государственного финансового контроля и органы государственного аудита представляют единое целое и имеют одну общую задачу - обеспечивать эффективное использование государственных финансовых ресурсов. Речь лишь идёт о расстановке акцентов в направлениях деятельности Бондаренко Е. И. К вопросу о соотношении понятий «внутренний финансовый контроль», «внешний финансовый контроль», «аудит» [Текст] / Е. И. Бондаренко // Государство и право: теория и практика: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г. Челябинск, апрель 2011 г.). — Челябинск: Два комсомольца, 2011. — С. 106-109.. Более того, государственный аудит и государственный контроль обязаны тесно взаимодействовать, потому что это позволяет более эффективно использовать имеющиеся ресурсы и не тратить их на дублирование функций друг друга.

Государственный аудит и внутренний государственный финансовый контроль имеют существенные различия в объектах, субъектах и результатах деятельности.

Органами, перед которыми стоят задачи по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля, являются органы исполнительной власти, наделённые соответствующими контрольными полномочиями. В некотором смысле это система самоконтроля государства. Это могут быть как органы исполнительной власти, на которые возложены контрольные полномочия в дополнение к иным функциям, так и специализированные органы, наделённые исключительными контрольными полномочиями. На федеральном уровне к таким структурам относятся, например, Росфиннадзор или система Казначейства, созданная Министерством финансов Российской Федерации.

Субъекты государственного аудита, наделенные соответствующими полномочиями, - это государственные органы, осуществляющие государственный аудит органов исполнительной власти, но при этом не входящие в систему исполнительной власти. Такие органы обычно создаются законодательными (представительными) органами и являются альтернативными источниками информации о деятельности исполнительной власти, прежде всего, для самих органов, но также и всего населения. В России органы государственного аудита представлены на федеральном, региональном и муниципальном уровнях: Счётная палата Российской Федерации и контрольно-счётные органы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления соответственно.

Контролю со стороны органов внутреннего государственного финансового контроля подлежат государственные финансы и имущество, их учёт, использование и обращение. При этом у большинства органов объект ограничен определённой сферой государственных финансов.

У государственного аудита объект контроля шире, так как объект внутреннего государственного финансового контроля входит в состав объекта государственного аудита. Объект государственного аудита носит не ведомственный, а общегосударственный характер. Он включает в себя контроль над всеми решениями, приводящими к определённым финансовым операциям. Таким образом, объектом государственного аудита становятся не только финансовые средства и имущество государства, их учёт и обращение. К полномочиям данных органов можно также отнести экспертизу финансовых и иных результатов, достигнутых в ходе исполнения бюджета, экспертизу проектов нормативных правовых актов, а также, что более важно, оценку направлений развития всей страны в целом, как ее отдельных регионов, так и некоторых отраслей экономики.

Наиболее точное определение государственному аудиту, по моему мнению, дано председателем Счетной палаты Российской Федерации Степашиным С.В. в своей монографии «Конституционный аудит»: «Государственный аудит - конституционно установленная система внешнего, независимого контроля от имени общества за деятельностью органов государственной власти по управлению национальными ресурсами страны (финансовыми, материальными, интеллектуальными), является одним из современных институтов социального контроля, который возникает в условиях распространения идей гуманизма и свободы как институциональный отклик на изменение представлений людей об иерархии взаимоотношений между государством, обществом и человеком».

1.2. Обзор зарубежной практики

Важной тенденцией в государственном управлении является значительное повышение внимания правительств и парламентов западных стран не только к обеспечению целевого характера утвержденных бюджетных расходов, но, прежде всего, к обоснованности этих расходов с точки зрения их эффективности.

Основные тенденции развития государственного финансового контроля в передовых странах мира, которые будут определять развитие этой сферы деятельности в перспективе, связанны с повышением значимости контроля как функции управления, необходимости полноценного использования экспертного потенциала государственных контрольных органов в выработке бюджетной политики, включая вопросы сбалансированности бюджетной системы, переключением фокуса на контроль эффективности государственных расходов.

Эти тенденции, по мнению Гусевой Н.М., заключаются в следующем Тезисы доклада представителя Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Н.М. Гусевой, представленные в рамках сессии «Эффективное государство - 1» XIII Апрельской Международной научной конференции «Модернизация экономики и общества», проходившей с 3 по 5 апреля 2012 г. в Москве.:

· В научном сообществе, среди практикующих ревизоров и аудиторов активно обсуждается предложение о делегировании определенных контрольных функций в части проверки государственных расходов частным аудиторским компаниям.

· Показывается повышение значимости творческой составляющей деятельности по финансовому контролю, необходимость формулирования и выражения высшими контрольными органами собственного мнения и виденья и по вопросам социально-экономического развития своих государств.

· Рассматриваются проблемы стандартизации контрольной деятельности. Делается акцент на оформлении комплексного характера государственного финансового контроля, что выражается в сочетании в практике контроля различных научных подходов и видов финансового контроля, а также в постоянном поиске оптимального соотношения их применения.

Опыт США

Внедрение первых методов программного бюджетирования, тенденции которых сейчас пытается перенять Россия, началось в США еще в 1960-х годах Поэтому США к настоящему времени накопили весьма богатый опыт, особенно в сфере программного бюджетирования, мониторинга и оценки государственных программ Mark Robinson, Public Sector Performance Budgeting: Linking Funding to Results. IMF. Washington, DC, 2007. Организационная структура системы аудита США в целом представлена на рисунке 1.



Рис. 1. Организационная структура системы аудита США

Как и в большинстве стран, текущая работа по мониторингу и контролю в американском правительстве проводится исполнительной властью Katharine Mark and John R. Pfeiffer Monitoring and Evaluation in the United States Government - An Overview. Independent Evaluation Group, World Bank Group. Washington, DC, 2011.. Конгресс также участвует в процессе осуществления финансового контроля: как в ходе законодательных слушаний, так и через подчиненное Конгрессу Главное контрольное управление США (далее - GAO) Дословно название GAO , «Government Accountability Office», можно перевести как «Управление ответственности правительства». Такой перевод более точно отражает смысл названия GAO, однако в данном тексте используется перевод, устоявшийся в российских источниках. . GAO было организовано в 1921 г. в целях контроля законодателями исполнительной власти и проводит аудит, прежде всего, по инициативе Конгресса. В компетенцию GAO входит как проведение классического финансового аудита расходов бюджета, так и проведение аудита эффективности и стратегической оценки государственных программ. Оно производит около 1 тыс. проверок ежегодно и имеет штат около 3,3 тыс. человек.

Любой член Конгресса может подать запрос на проведение оценки государственных программ. Функции GAO, включают:

· - оценку федеральных программ, политики, операций, и работы;

· - финансовый аудит;

· - контроль финансирования деятельности правительства;

· - оценку необходимых действий и значения предложенных мер.

В федеральных органах исполнительной власти внутренний контроль осуществляется Административно-бюджетным управлением Администрации Президента США (OMB). ОМВ фактически является одним из наиболее мощных ведомств уровня федерального министерства. Глава OMB является членом кабинета министров США наравне с Администрацией Президента США.

Текущий контроль осуществляются в основном самими федеральными ведомствами. Администрация Президента Обамы создала специализированные структуры внутри ведомств, отвечающие за оперативный контроль.

Со стороны законодательной власти США внешний стратегический аудит государственных программ проводится GAO, которое является государственным органом с весьма существенными ресурсами и широким мандатом действий.

При этом OMB и GAO могут производить оценку программ независимо друг от друга, и потенциально конкурировать друг с другом.

Одной из основных особенностей государственного аудита в США является чрезвычайно активная роль, которую в ней играют различные организации негосударственного сектора в оценке государственных программ.

К числу таких организаций относятся некоммерческие организации и научно-исследовательские институты, частные фонды, профессиональные ассоциации, объединения граждан и т.д. Так как федеральные ведомства США публикуют весьма значительный объем информации о результатах своей деятельности, в т. ч. в сети Интернет, то у общественных организаций есть возможность произвести собственную оценку государственных программ.

Несмотря на то, что зачастую эта оценка является политически или профессионально предвзятой, в целом в политической традиции США роль общественных организаций как независимых контролеров рассматривается положительно. Альтернативные оценки государственных программ принимаются во внимание органами как исполнительной, так и законодательной власти США.

Спрос на информацию, как средство принятия политических решений в отношении планов принятия и реализации государственных программ, существенно помог развитию независимых научно-исследовательских центров, известных как «мозговые центры» («фабрики мысли» или «think tanks»).

«Фабрики мысли» в США являются не только структурами гражданского общества и одной из форм выражения общественного мнения, но также и узловыми точками публичной политики, в которых формируется консолидированное общественное отношение к текущим проблемам в ходе массовой коммуникации. «Фабрики мысли» составляют основы государственного плюрализма в США. Он предполагает, что публичная политика вырабатывается и реализуется в процессе свободного взаимодействия многочисленных групп интересов, мирной конкуренции между ними, в результате чего возникает естественное равновесие удовлетворенных групповых интересов, а роль правительства ограничена - ему надлежит охранять и поддерживать это равновесие и принимать решения только при наличии межгруппового согласия.

На протяжении ХХ века прослеживается тенденция эволюции «фабрик мысли» в США от организаций конкретных узкогрупповых интересов до организаций, работающих в интересах общества в целом Фабрики мысли и центры публичной политики. Международный и первый российский опыт. Сборник статей / под ред. Сунгурова А.Ю. - СПб: Норма, 2002. - стр. 85..

Информация и экспертные оценки, предоставленные научно- исследовательскими центрами, являются важным элементом развития современного гражданского общества.

Влияние, роль и участие научно-исследовательских центров в процессе принятия политических решений в США остаются весьма заметными, несмотря на существенные изменения в формах и методах их деятельности, произошедшие в 1990-2000-е годы. По-прежнему «мозговые центры» разного калибра играют ключевую роль в информационно-аналитическом обслуживании действующих администраций, в разработке основных документов по внутренней и внешней политике, в популяризации избранных концепций, в воздействии на общественное мнение, в подготовке политиков, так как немалая часть экспертов работает в администрации и государственных учреждениях, часто занимая высокие, в том числе министерские посты Зур А.О. Роль научно-исследовательских центров в сша и тенденции их развития // Россия и Америка в XXI веке. 2011. № 2. С. 17..

1.3. Международный опыт в методологических подходах к организации государственного аудита

Крупнейшей международной организацией в области государственного аудит является Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ/INTOSAI). Организация объединяет высшие органы финансового контроля (или более распространенное название Счетные палаты) в странах ООН. В её членах состоят более 180 стран. Счетная палата России стала членом ИНТОСАИ в 1995 году.

В рамках этой организации были разработаны Международные стандарты высших органов финансового контроля (ISSAI) The International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) http://www.issai.org/ (дата обращения: 11.05.2013).. Общая структура аудиторских стандартов для ИНТОСАИ была сформирована на основании Лимской, Мексиканской и Токийской деклараций, выступлений и отчетов, принятых на различных конгрессах ИНТОСАИ.



Рис. 2. Структура стандартов ИНТОСАИ

Аудиторские стандарты ИНТОСАИ состоят из четырех частей (см. Рис.2):

· Основные принципы (Founding Principles);

· Общие стандарты (Prerequisites for the Functioning of SAIs);

· Стандарты исследовательской работы (Fundamental Auditing Principles);

· Стандарты отчетности (Auditing Guidelines).

Основные принципы представлены в Лимской декларации. Этот документ, принятый в 1977 году, описывает основные принципы организации и работы высших органов государственного аудита. Основные положения этого документа реализуются во всех странах-участниках ИНТОСАИ ISSAI 1 - The Lima Declaration (Электронный ресурс) // URL: http://www.intosai.org/issai-executive-summaries/view/article/issai-1-the-lima-declaration.html (дата обращения: 11.05.2013).. В Российской Федерации данные положения окончательно были закреплены законодательно и в полном объеме в Федеральном законе Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

Второй уровень представлен некоторыми методологическими документами и соглашениями международного уровня. К ним относятся: Мексиканская декларация, Этический кодекс аудиторов, а также формализованные требования к независимости, честности и прозрачности деятельности органов государственного аудита Level 2: Prerequisites for the Functioning of Supreme Audit Institutions (Электронный ресурс) // URL: http://www.intosai.org/issai-executive-summaries/2-prerequisites-for-the-functioning-of-supreme-audit-institutions.html (дата обращения: 11.05.2013)..

Третий уровень для данной работы представляет основной интерес, поскольку он описывает основные методологические принципы построения системы государственного аудита. На этом уровне существует четыре стандарта:

· ISSAI 100 - Basic Principles in Government Auditing;

· ISSAI 200 - General standards in Government Auditing and standards with ethical significance;

· ISSAI 300 - Field Standards in Government Auditing;

· ISSAI 400 - Reporting standards in Government Auditing.

Наиболее важным среди них является ISSAI 100 (Basic Principles in Government Auditing). Согласно этому стандарту государственный аудит включает в себя аудит правильности и аудит эффективности (См. Рис.3) Здесь и далее: ISSAI 100 - Основные принципы аудита в государственном секторе. URL: http://www.logos-pro.com/INTOSAI/issai_100.htm (дата обращения: 11.05.2013)..



Рис. 3. Формы государственного аудита согласно стандартам ИНТОСАИ

Аудит правильности охватывает следующие области:

· аттестация финансовой отчетности подотчетных организаций, включая проверку и оценку финансовой документации, и дачу заключений по финансовой отчетности;

· аттестация финансовой подотчетности государственного управления в целом;

· аудит финансовых систем и транзакций, включая оценку соответствия применимым законодательным и иным нормам;

· аудит систем внутреннего контроля и внутреннего аудита;

· аудит соблюдения этических принципов и добросовестного подхода при принятии административных решений в рамках проверяемой организации;

· информирование о любых иных вопросах, возникающих из аудита или связанных с ним, о которых высшие органы финансового контроля посчитает необходимым сообщить.

Согласно Стандартам аудита ИНТОСАИ, аудит эффективности включает Implementation Guidelines for Performance Auditing (INTOSAI), 2004 :

· аудит экономичности административной деятельности на ее соответствие правильным административным принципам и практикам в управленческой политике;

· аудит эффективности использования человеческих, финансовых и иных ресурсов, включая проверку информационных систем, систем показателей измерения деятельности и мониторинга, а также процедур, которым следуют проверяемые программы и организации для устранения обнаруженных этими системами недостатков;

· аудит результативности деятельности проверяемой организации или программы в части достижения своих целей;

· аудит влияния, то есть сравнение фактического влияния деятельности с запланированным.

Таким образом, государственный аудит представляет собой проверку деятельности на предмет ее соответствия формальным требованиям к экономичности, эффективности и результативности The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, 1977.

Экономичность обозначает сокращение ресурсных расходов при сохранении надлежащего качества. Аудит экономичности отвечает на три основных вопроса:

· Используются ли человеческие, финансовые или материальные ресурсы экономно?

· Являются ли выбранные методы деятельности и необходимое оборудование наиболее экономичными вариантами использования общественных ресурсов?

· Проводится ли управленческая деятельность в соответствии с существующими административными процедурами и надлежащими правилами менеджмента?

Даже когда экономическая концепция хорошо определена, аудит экономичности не так легко провести.

Основной смысл эффективности - получение наибольшей отдачи от имеющихся ресурсов. Эффективность напрямую связана с экономичностью. Основной вопрос в данном случае - используются ли вовлеченные ресурсы наиболее оптимально и можно ли те же или подобные качественные результаты получить с меньшим количеством ресурсов. Вопрос эффективности затрагивает связь между количеством и качеством предоставляемых услуг и стоимостью затраченных ресурсов.

Аудит эффективности включает такие аспекты, как:

· эффективность использования человеческих, финансовых и других ресурсов,

· эффективность управления регулирования, организации, мониторинга и оценки государственных программ,

· соответствие проводимой государственной программы поставленным целям и требованиям,

· возможности достижения целей государственных программ наименее затратными способами.

Результативность - достижение поставленных целей и задач. Результативность касается, прежде всего, связи между целями-задачами, результатами и предпринятыми усилиями. Будут ли поставленные цели достигнуты посредством затраченных ресурсов и предпринятых действий? Приведут ли запланированные мероприятия к ожидаемым результатам проводимой программы, а не к каким-либо другим последствиям?

Вопрос, касающийся оценки результативности, состоит из двух частей. Во-первых, достигнуты ли поставленные цели, во-вторых, соответствуют ли полученные результаты проводимой политике.

Для того чтобы оценить степень достижения целей, необходимо разработать формализованный вариант проведения оценки. Цели государственных программ зачастую абстракты, и оценить их сложно.

Необходимо проводить оценку до проведения мероприятий программы и после проведения программы. Отдельным аспектом проведения стратегического аудита является оценка побочных эффектов проводимых программ. Изучение побочных эффектов очень затруднено, поскольку они могут быть различными и не ограничиваться поставленными в программе целями. Одним из возможных путей оценки побочных эффектов является фокусировка на тех эффектах, которые необходимо избежать (например, нежелательное влияние проводимой экономической политики на окружающую среду).

В целях проведения аудита результативности целесообразно получить ответы на следующие вопросы:

· Эффективно ли подготовлена и разработана государственная программа, существуют ли в ней противоречия;

· Эффективно ли подготовлены и разработаны государственные программы, понятны ли и непротиворечивы ли они?

· Соответствует ли поставленным в программах целям и задачам правовое, финансовое, ресурсное обеспечение?

· Насколько эффективно проработаны организационная структура, процесс принятия решений и система управления программой?

· Соответствует ли качество оказываемых общественных услуг ожиданиям потребителей и поставленным целям?

· Насколько адекватны и результативны системы оценки, мониторинга эффективности программы и отчетности?

· Наблюдаются ли прямые или косвенные воздействия (социальные, экономические, природные) в результате реализации программы?

· Определить факторы, которые позволяют реализовать программу и достичь поставленных целей.

· Определить возможные альтернативные подходы к наилучшему достижению целей и минимизировать факторы, которые могут понизить результативность проводимой программы.

Проведение аудита эффективности состоит из нескольких шагов, включающих процессы планирования, реализации и оформления. Процесс планирования зачастую подразделяют на несколько различных стадий. Первая стадия - стратегическое планирование (на данной стадии происходит анализ потенциальных схем и направлений). Когда направления проведения аудита уже выбраны, проводится предварительная оценка, составляется план проведения аудита.

Стратегическое планирование может быть осуществлено посредством следующих шагов:

1. Определение потенциальных сфер аудита.

2. Установление критериев отбора для определения выбора сфер аудита (увеличение добавленной стоимости в какой-либо сфере, важность решаемых проблем, существующие риски и неопределенности и т.д.).

Стратегическое планирование проведения аудита может быть полезным инструментом в установлении приоритетов и выбора потенциальных сфер для проведения оценки. Стратегическое планирование может служить в качестве механизма отбора будущей схемы проведения аудита, как основа для более детального планирования. Оно может также служить инструментом для принятия стратегических решений по дальнейшему проведению аудита. Наиболее важные шаги в разработке плана аудита:

· определение специфических вопросов, которые должны быть изучены в связи с проведением аудита данной сферы, определение целей аудита;

· разработка масштабов и формата проведения аудита;

· определение сроков, ресурсов и качественных характеристик проведения аудита.

Процесс реализация аудита эффективности может быть рассмотрен и как аналитический, и как коммуникационный. Аналитический процесс включает в себя сбор данных, их трактовку и анализ. Коммуникационный процесс начинается с момента представления аудитора проверяемому лицу (руководителю) и продолжается в течение всего периода осуществления аудита по мере сбора данных, решения спорных вопросов и обсуждения окончательного отчета.

Подготовка результатов проведения аудита в виде письменного отчета является заключительным этапом проведения аудита.

Аудиторский отчет должен быть достоверным и содержать цели, объем аудита, применяемую методологию и используемые источники, а также включать аудиторские заключения и рекомендации.

В соответствии с основными положениями Лимской декларации Международной организации высших органов финансового контроля и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 07.05.2013) "О Счетной палате Российской Федерации" и «Счетная палата поддерживает связи со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля иностранных государств и их международными объединениями, заключает с ними соглашения о сотрудничестве».

В 1995 году Счетная палата вошла в состав Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и активно участвует в деятельности этой и других международных объединений. Также Счетная палата вошла в состав региональных организаций: в 1995 году в Европейскую организацию высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ), в 1996 году стала членом Азиатской организации высших органов финансового контроля (АЗОСАИ)

В практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации при разработке ревизионных стандартов и методологии контроля, совершенствовании планирования работы, внедрении аудита эффективности широко используются международные методологические наработки указанных выше организаций.

Стандарт финансового контроля СФК 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств", утвержденный решением Коллегии Счетной палаты РФ от 9 июня 2009 г., протокол № 31К (668), полностью соответствует международным стандартам.

«При подготовке Стандарта были учтены положения стандартов аудита ИНТОСАИ, руководств по аудиту эффективности, принятых в рамках ИНТОСАИ и АЗОСАИ, опыт высших органов государственного финансового контроля зарубежных стран и Счетной палаты по проведению аудита эффективности, а также использованы материалы отчетов по результатам научно-исследовательских работ по проблемам аудита эффективности, проведенных Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» СФК 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств" (утв. решением Коллегии Счетной палаты РФ от 9 июня 2009 г., протокол № 31К (668)).

По словам руководителя Счетной палаты Российской Федерации Степашина С.В., аудит эффективности должен стать основным инструментом государственного контроля Боровков С.Г.. Сергей Степашин: аудит эффективности - основной инструмент госконтроля / С. Боровков ; фот. И. Флис // Финансовый контроль. - 2010. - N 7 (104). - С. 66-68..

Если в 2003 году Счетная палата провела 1 мероприятие по аудиту эффективности, то в 2009 году - 10, а в 2012 году таких контрольных мероприятий было уже 18.

финансовый контроль зарубежный аудит



Глава 2. Место государственного аудита в действующей структуре государственного финансового контроля

2.1 Нормативное правовое регулирование государственного аудита

Необходимость построения системы государственного аудита в Российской Федерации признана на самом высоком уровне. В утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 536 Основах стратегического планирования в Российской Федерации отмечается, что основным способом достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности является реализация стратегических национальных приоритетов, включая приоритеты социально-экономического развития Российской ФедерацииУказ Президента РФ от 12 мая 2009 г. №536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации».

Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года Утверждена Указом Президента Российской Федерации №537 от 12.05.2009 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (http://www.referent.ru/1/135727). и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года Там же.

Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года определена необходимость внедрения в процесс государственного управления современных методов и механизмов стратегического планирования и управления по результатам принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно - целевого подхода Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. №1662-р. РазделI, п.1..

Процессы увязки программно-целевого подхода с ресурсным обеспечением предлагается осуществить на основе совершенствования механизмов принятия и реализации бюджетных решений, под жестким мониторингом и контролем выполнения принятых программ.

Данные положения были конкретизированы в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012года Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010года № 1101-р..

В программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов особое внимание уделено развитию системы государственного финансового контроля. Этому вопросу посвящен отдельный раздел IХ, в котором указано, что для эффективного применения программно-целевого бюджетирования требуется комплексное реформирование системы государственного (муниципального) финансового контроля. В этих целях необходимо:

· организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью использования бюджетных ассигнований, определив критерии эффективности и результативности их использования;

· уточнить полномочия органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов) по осуществлению финансового контроля;

· ввести понятия внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определив на законодательном уровне их формы, методы и объекты;

· привести систему государственного (муниципального) финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами, установленными Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ);

· установить меры ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

· исключить возможность необоснованных проверок хозяйствующих субъектов.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленную на контроль:

· соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

· достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

· экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом под внешним государственным (муниципальным) финансовым контролем предлагается понимать финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими органами государственного (муниципального) финансового контроля, под внутренним государственным (муниципальным) финансовым контролем - финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти (местными администрациями) Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012г, утверждена Распоряжением Правительства РФ от 28.05.2012 N 853-р (ред. от 16.11.2012), Раздел IХ. Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля..

В данном документе предполагается, что полномочия внешнего финансового контроля на федеральном уровне закрепляются за Счетной палатой Российской Федерации Федеральным в соответствии с законом «О Счетной палате Российской Федерации», необходимости в корректировке которого в целях реализации указанной программы не было необходимости (тот же раздел).

Однако 5 апреля 2013 года Президент страны подписал новый закон «О Счетной палате Российской Федерации». Этот закон является логическим завершением работы по созданию системы внешнего государственного финансового контроля, основы которой были заложены в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012года Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010года № 1101-р..

Новации, закрепленные в данном законе, можно охарактеризовать как последовательные. Поправки разработаны на основе 17-летнего опыта деятельности Счетной палаты и прямо вытекают из поставленных Президентом Российской Федерации задач по радикальной модернизации всей системы государственного управления. Во-первых, данный Федеральный Закон стал первым, в котором появилась формулировка «государственный аудит». Во-вторых, в документе законодательно закреплены следующие ключевые положения Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 07.05.2013) "О Счетной палате Российской Федерации":

· статус Счетной палаты (определен как «постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля))»;

· задачи (конкретизированы, добавлена новая задача - «аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации»);

· функции Счетной палаты;

· виды деятельности («Контрольная и экспертно-аналитическая деятельность осуществляется в виде финансового аудита (контроля), аудита эффективности, стратегического аудита, иных видов аудита (контроля) в соответствии со стандартами внешнего государственного аудита (контроля), утверждаемыми Счетной палатой»).

Данные положения также выделяет глава Счетной палаты Степашин С.В., который считает ключевыми изменениями можно считать новый статус Счетный палаты, новые виды государственного аудита и расширение полномочий «Точка отсчета», Интервью Сергея Степашина, "Российская газета" - Федеральный выпуск №6053 (77).

В отличие от предыдущего Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ по новому законодательству аудиторы Счетной палаты Российской Федерации не смогут занимать свою должность более двух сроков подряд и не должны состоять в родственных связях с лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации. Новым Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» более подробно регламентируются и многие другие аспекты деятельности этого высшего органа внешнего государственного аудита (контроля), в частности функции и полномочия, структура и порядок назначения, права и обязанности Председателя Счетной палаты РФ и его заместителя, методы осуществления деятельности Счетной палаты РФ, назначение и порядок направления Счетной палатой РФ уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, организация деятельности Счетной палаты РФ (в частности, отдельными статьями регулируются статус и порядок утверждения стандартов Счетной палаты, обязательное государственное страхование ее сотрудников), материальное обеспечение Счетной палаты РФ (в частности, более подробно определяется материальное обеспечение ее сотрудников, в том числе размеры окладов инспекторов Счетной палаты).

Установлен и конкретный срок, которым определяется опыт работы кандидата на должность аудитора Счетной палаты РФ в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов, юриспруденции - он должен составлять не менее пяти лет.

Также Счетная палата получает функции по контролю и оценке эффективности предоставления налоговых льгот и преимуществ, бюджетных кредитов и законности предоставления госгарантий и поручительств. Кроме того, палата наделяется определенными полномочиями по обеспечению мер по противодействию коррупции, в том числе в сфере госзакупок.

Проблемы в законодательном регулировании государственного аудита

В настоящее время существует разрыв между обозначением важности организации современных форм и методов государственного финансового контроля и нормами, включаемыми в документы практически всего государственного управления.

Так, например, если обратиться к главному финансовому документу - Бюджетному Кодексу - то там практически отсутствует конкретизация методологии осуществления функций внешнего контроля. Функции внутреннего финансового контроля обозначены весьма поверхностно. Глава 26 Бюджетного Кодекса «Основы государственного и муниципального финансового контроля» определяет:

формы государственного финансового контроля (предварительный, текущий и последующий);

органы, ответственные за осуществление бюджетного контроля на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации, их контрольные полномочия и в некоторых случаях формы контроля.

Указанным нормативным документом не установлены правовые основы самой контрольной деятельности, не предусмотрены методы ее проведения, принципы организации специализированных органов бюджетного контроля и механизмы взаимодействия органов, осуществляющих бюджетный контроль.

Однако 7 февраля 2011 года был принят и с 1 октября вступил в действие Федеральный закон № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», который сделал прорыв в системе государственного финансового контроля.

В Законе впервые прямо установлено, что контрольные органы, создаваемые законодательными (представительными) органами в целях контроля над расходованием бюджетных средств, осуществляют именно внешний финансовый контроль. Тем самым удалось понятийно отделить их от органов контроля в системе исполнительной власти, в еще большей степени высветив фундаментальный принцип разделения властей.

Тем не менее до настоящего времени окончательно не решена проблема разграничения функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, не развита система внутреннего финансового контроля, имеет место дублирование функций органов государственного финансового контроля.

Внешний контроль действующими нормативными документами по организации государственного стратегического управления определяется как финансовый и в настоящее время он возлагается на представительные органы власти и Счетную палату Российской Федерации.

К сожалению, проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании» все еще не принят. Переход к программно-целевому методу планирования бюджета, несмотря на то, что это определено главной задачей Бюджетного кодекса, пока так и не осуществился. Так, из 48 программ работают только 6 Степашин С.В., Приоритеты государственного внешнего финансового контроля // Вестник АКСОР №1/2012 (20), стр. 3-5. Нет ясности относительно судьбы остальных программ, что напрямую влияет на эффективность финансовой, экономической и бюджетной политики Правительства Российской Федерации.

Первые попытки по легализации и регулированию программно-целевого управления социально-экономическим развитием Российской Федерации были предприняты в Федеральном законе от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее - Закон № 115-ФЗ).

Закон № 115-ФЗ определяет цели, содержание и общий порядок разработки государственных прогнозов, концепций и программ социально- экономического развития Российской Федерации. В рассматриваемом законе речь идет о различных по назначению и содержанию документах, имеющих различные правовое оформление и степень влияния на последующее управление общественными финансами. Каких-либо норм, регламентирующих процедуру мониторинга реализации вышеуказанных документов, в Законе №115-ФЗ не содержится.

2.2 Структура органов внешнего государственного финансового контроля

В настоящее время система государственного аудита в России находится в процессе формирования. Основные документы, регламентирующие данный процесс и указанные в предыдущей главе, относятся к периоду мирового финансового кризиса 2008 г. Дальнейшее развитие законодательной базы в те годы сдерживалось объективными внешними обстоятельствами.

Исходя из определения внешнего государственного финансового контроля, субъектами государственного финансового контроля являются законодательные (представительные) органы власти и создаваемые ими органы государственного финансового контроля. К ним относятся: Счетная палата Российской Федерации и Центральный Банк Российской Федерации (ЦБ РФ) (на федеральном уровне), контрольно-счетные органы (КСО) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (МО) (региональный и местный уровни). Взаимодействие КСО субъектов Российской Федерации и МО, а также Счетной палаты осуществляется через Ассоциацию контрольно-счетных органов Российской Федерации, в которой они состоят.

Таким образом, субъектами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются (См. Рис.4)

Рис. 4. Структура органов внешнего финансового контроля в России

Законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

· «предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

· текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

· последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов» "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 № 145-ФЗ.