Государственный финансовый контроль

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Ведение

Глава 1. Теоретические основы государственного финансового контроля

1.1 Основные сущностные характеристики финансового контроля

1.2 Содержание и система государственного финансового контроля

1.3 Сущность государственного аудита и его место в системе государственного финансового контроля

Глава 2. Актуальные проблемы и пути совершенствования организации и функционирования государственного аудита в системе государственного финансового контроля

2.1 Проблемы формирования правовой основы государственного аудита

2.2 Основы статуса государственных контрольных органов в законодательстве Российской Федерации

2.3 Стандартизация государственного аудита

Заключение

Список использованных источников



Введение

В современных условиях Российской Федерацией взят курс на укрепление государственной власти, усиление экономической безопасности, усиление независимости страны на международной арене, повышение уровня жизни населения. Для достижения поставленных целей в стране должна быть налажена эффективная система государственного управления. Как известно, эффективность государственного управления во многом определяется сложившейся системой государственного финансового контроля.

Развитию института государственного финансового контроля должно уделяться большое внимание. На этом акцентировал внимание Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию в 2012 году: «Без качественного современного госуправления, без высокой персональной ответственности тех, кто этим занимается, мы не решим задач, стоящих перед обществом и страной». Поэтому новая модель государственного управления должна основываться на определенных принципах, одним из которых является «повсеместное внедрение новых форм и методов контроля».

Государственный финансовый контроль важен как средство повышения экономической безопасности страны. В Российской Федерации реальной угрозой экономической безопасности уже давно стало масштабное нецелевое использование бюджетных средств, незаконный вывоз капитала за границу, противоправные действия в банковской и налоговой сферах, криминализация экономических и иных отношений. Предотвратить эти правонарушения и является одной из главных задач государственного финансового контроля в современных условиях.

Как отмечает Президент Российской Федерации в своем Бюджетном послании Федеральному Собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 годах», Россия на современном этапе находится в ситуации, когда основанная на высоких темпах экономического развития и растущих ценах на ресурсы модель постоянного роста бюджетных расходов исчерпала свои возможности. Другими словами, доходная база федерального бюджета снижается, что ставит государство в такое положение, при котором нужно исполнять все свои обязательства в условиях ограниченности бюджета. Поэтому на первый план выходит задача повышения эффективности государственных расходов. Государственный финансовый контроль в данной ситуации служит инструментом такого повышения эффективности расходов. В частности, на это направлен аудит эффективности как тип государственного аудита.

Важность развития финансового контроля продиктована и изменениями в бюджетном процессе. В частности, с 2014 года в Российской Федерации расходная часть федерального бюджета стала формироваться по-новому, в рамках государственных программ. Для того чтобы оценит будут ли государственные программы реализованы в срок, достаточно ли для этого материальных, финансовых, трудовых ресурсов, в Российской Федерации применяется стратегический аудит, который также является типом государственного аудита.

Внедрение новых типов аудита в практику деятельности контрольных органов вызывает необходимость развития такого института, широко применяемого в зарубежных странах, как государственный аудит. В России государственный аудит нашел свое законодательное отражение год назад, в новом Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации». Теперь необходимо продолжать развивать теоретические положения государственного аудита и «оттачивать» их на практике.

Российская Федерация является демократическим государством. Демократия как вид государственного режима предполагает участие населения в управлении государством. Как отмечает Президент Российской Федерации, «демократия - это возможность не только выбирать власть, но и постоянно эту власть контролировать, оценивать результаты её работы». Государственный финансовый контроль призван обеспечить участие населения в контроле за использованием государственных средств посредством создания Федеральным Собранием Счетной палаты Российской Федерации.

В данном аспекте очень важную роль играет государственный аудит, поскольку именно он является инструментом в руках общества, с помощью которого оно контролирует, как исполнительная власть использует средства населения, переданные государству в качестве налоговых платежей.

Российская Федерация интегрирована в мировое сообщество, поэтому ее развитие не должно отставать от ведущих мировых держав. Во многих зарубежных странах уже давно сформирована действенная система финансового контроля. Поэтому Россия активно перенимает передовой опыт таких государств. В частности, сейчас национальное законодательство Российской Федерации приводится в соответствие с таким ключевым документом в области финансового контроля, как Лимская декларация руководящих принципов аудита, принятая на IX Конгрессе Международной организацией высших органов аудита.

В Лимской декларации установлено, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансами и такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. На этот аспект указывает Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию в 2013 году: «Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причём с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение».

В зарубежных странах системы финансового контроля уже начинают претерпевать изменения, продиктованные современными условиями. Так, возрастает экономическая взаимозависимость стран, что приводит к росту транснациональных расчетов. В связи с этим появляется необходимость расширения сферы применения финансового контроля. В связи с этим возникает необходимость сотрудничества стран по отдельным проблемам.

Также в условиях растущей глобализации возникает необходимость приведения национальных систем бухгалтерского учета, отчетности и аудита в соответствие с международными стандартами. И конечно же, такая необходимость распространяется на стандарты деятельности органов государственного финансового контроля.

В Российской Федерации финансовый контроль только начинает отвечать современным условиям. Для того, чтобы финансовый контроль стал действительно эффективным, нужно продолжать совершенствование нормативно-правовой и методологической базы, четко разграничить компетенцию между контролирующими органами, отточить практику применения и др. Решение данных задач должно строиться на основе научной концепции финансового контроля, разработке его системы, установлению роли и места государственного аудита в системе финансового контроля.

Это обуславливает актуальность темы дипломной работы, посвященной исследованию теоретических положений о системе финансового контроля, о месте государственного аудита в системе финансового контроля, о проблемах организации и функционирования государственного аудита.

В современной научной литературе существует множество публикаций, посвященных теме дипломной работы. Среди авторов следует отметить С.В. Степашина, Н.С. Столярова, В.В. Бурцева, Ю.М. Воронина, Ю.А. Данилевского, В.М. Родионову, С.О. Шохина, А.Н. Саунина, С.А. Агапцова, В.П. Горегляда, Ю.А. Крохину, Е.Ю. Грачеву и других ученых.

Целью дипломной работы является выработка научно-теоретических положений о системе финансового контроля, определение места государственного аудита в этой системе, а также определение существующих проблем в организации и функционировании государственного аудита.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

Сформулировать основные сущностные характеристики финансового контроля;

Раскрыть сущность и содержание государственного финансового контроля;

Определить место государственного аудита в системе государственного финансового контроля;

Выделить основные проблемы формирования правовой основы государственного аудита;

Исследовать основы статуса государственных контрольных органов в законодательстве Российской Федерации;

Дать общую характеристику стандартизации государственного аудита.



Глава 1. Теоретические основы государственного финансового контроля

1.1 Основные сущностные характеристики финансового контроля

финансовый контроль государственный аудит

Для того чтобы определить место государственного аудита в финансовом контроле, нужно сначала разобраться с основополагающими понятиями, такими как «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль», «государственный аудит» и т.п.

К сожалению, в законодательстве не закреплено определения понятия «финансовый контроль». Бюджетный кодекс, конечно, содержит раздел IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль», но ни в одной статье этого раздела данное понятие не раскрыто.

Зато большое количество определений можно найти в научной литературе. Авторы предлагают нам различные подходы к пониманию сущности финансового контроля, рассматривают финансовый контроль с множества сторон. Из этого можно сделать вывод, что такая категория, как финансовый контроль, является очень сложной и многоаспектной, и что для ее понимания недостаточно дать одно определение, его обязательно нужно рассматривать в совокупности с такими категориями, как «финансы», «контроль» и т.п.

Понятие «контроль» неразрывно связано с процессом управления. Сам процесс управления принято делить на несколько стадий. Например, коллектив авторов во главе с М.Х. +Мескон в своем учебнике «Основы менеджмента» выделяет следующие стадии: 1) планирование, 2) организация, 3) мотивация, 4) контроль. Контроль является хоть и заключительным, но очень важным этапом управления.

Во-первых, с его помощью в организации производится оценка степени достижения своих целей, т.е. контроль является как бы элементом обратной связи между принятым решением и достигнутым результатом; во-вторых, контроль позволяет своевременно выявлять и устранять допущенные нарушения, тем самым повышая эффективность работы организации.

Не стоит забывать, что контроль осуществляется на всех этапах хозяйственного процесса, и на каждом их них он имеет свои функции. Можно сказать, что контроль, являясь функцией управления, связывает воедино все этапы управления, он позволяет руководству организации своевременно корректировать управленческие решения для того, чтобы организация придерживалась нужного направления деятельности. Также контроль можно рассматривать как деятельность субъектов, которые наделены полномочиями по осуществлению контрольных действий.

В литературе контроль классифицируют по различным основаниям. Например, в зависимости от сферы, в которой контроль проводится, различают экономический, хозяйственный, административный, технический и финансовый контроль.

Чаще в литературе можно встретить классификацию именно государственного контроля. В частности С.В. Степашин, В.А. Двуреченских, Е.А. Чегринец, Ю.А. Чернавин, классифицируют контроль в зависимости от объектов контроля. Так, они выделяют:

Государственный контроль в области политики (парламентский контроль), государственный контроль в сфере права (судебный контроль, конституционное правосудие, прокурорский контроль и надзор),

Государственный контроль в области финансов (государственный финансовый контроль),

Технический государственный контроль (специализированный государственный контроль в области применения специальных требований, правил и нормативов).

Как видно из предложенных классификаций, финансовый контроль занимает самостоятельное место среди других видов контроля. Чтобы понять, в чем специфика именно финансового контроля, обратимся сначала к категории «финансы».

Определение термина «финансы» мы можем найти как в экономической теории, так и в юриспруденции. Понимание финансов в этих двух областях науки, естественно, несколько отличается. Но что в экономике, что в юриспруденции, финансы - это отношения по поводу формирования, распределения и использования фондов денежных средств.

Экономисты предлагают рассматривать финансы в узком и широком аспектах. В узком плане финансы охватывают лишь государственные и муниципальные финансы, т.е. централизованные и децентрализованные фонды денежных средств государства и его территориальных образований. В широком смысле финансы охватывают как государственные и муниципальные, так и негосударственные фонды денежных средств.

Юристы рассматривают финансы именно в узком аспекте, предложенном экономистами. Отличительной особенностью финансовых отношений, как говорят специалисты в области финансового права, является обязательное участие в них государства.

Ю.А. Крохина и Н.И. Химичева в своих книгах рассматривают финансы в двух аспектах: экономическом и материальном. В экономическом аспекте финансы - это экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств публично-правовых образований для обеспечения выполнения функций и задач публично-правовых образований и условий расширенного воспроизводства, в результате которого происходит перераспределение валового внутреннего продукта, для удовлетворения социальных и других потребностей общества. В материальном аспекте финансы - это собственно сами централизованные и децентрализованные денежные средства.

Исходя из понимания финансов, предложенного выше, можно сделать ошибочный вывод о том, что финансовый контроль охватывает только формирование, распределение и использование фондов денежных средств. Поэтому следует внести одно очень важное дополнение: для того, чтобы контроль выполнял все свои функции и был наиболее эффективен, нужно включить в предмет финансового контроля не только денежные средства, но и материальные объекты, т.е. другими словами, распространить финансовый контроль не только на финансовую, но и на хозяйственную сферу. Тем более, что денежные отношения лишь опосредуют процессы производства и распределения.

Финансы выполняют следующие основные функции: распределительную, регулирующую и контрольную. Распределительная функция заключается в том, что посредством финансов фонды денежных средств распределяются между специальными субъектами, между производственными отраслями и др., регулирующая - в том, что с помощью финансов можно регулировать процесс воспроизводства и в принципе оказывать влияние на те или иные экономические процессы.

Но нам важна именно контрольная функция, поскольку средством ее реализации является финансовый контроль. В чем же она заключается? Поскольку финансы являются инструментом для формирования, распределения и использования фондов денежных средств, то финансы объективно отражают ход этих процессов. Поэтому контрольная функция финансов проявляется в контроле за распределением денежных средств по соответствующим фондам, за расходованием их по целевому назначению и т.п.

Итак, обратимся к предложенным в научной литературе подходам для определения финансового контроля.

А.Н.Козырин рассматривает финансовый контроль через призму деятельности контролирующих органов. Он пишет, что под финансовым контролем следует понимать «осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности». Такое определение раскрывает лишь один аспект контроля - контроль как совокупность конкретных действий. Следует заметить, что автор сводит финансовый контроль к контролю за государственными средствами, т.е. частный сектор из данного определения исключается.

Процессуального подхода придерживается Н.Д. Погосян. Он пишет: «Контроль в сфере финансов можно определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности». В данном случае финансовый контроль трактуется очень широко, т.е. он не сводится лишь к деятельности контролирующих органов, а включает в себя, например, деятельность руководителя какого-либо государственного органа или частной компании, который, принимая правильные и законные управленческие решения, обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины и тем самым способствует эффективному функционированию всего субъекта.

Не все встречающиеся в научной литературе определения можно считать верными. Есть такие, которые либо не раскрывают сущности финансового контроля, либо раскрывают совершенно другое явление, почему-то названное финансовым контролем.

Например, вот какое определение предлагает А.Я. Быстряков: «Финансовый контроль - это комплексное изучение эффективности, законности и достоверности осуществления хозяйственных действий, на основе использования предусмотренных законодательными актами нормативных форм отчетности и иной информации, в сочетании с изучением фактического состояния объекта хозяйствования». В данном определении абсолютно стерта сущность контроля. Даже в переводе с французского слово «controle» означает «проверку», но никак не «изучение».

Некоторые авторы, в частности И.Д. Мацлюк и С.О. Шохин, понимают финансовый контроль как систему надзора. Но, как известно, контроль есть контроль, а надзор - надзор, и отождествлять эти понятия не следует. Так, надзорными функциями в Российской Федерации наделена Прокуратура Российской Федерации и Банк России.

Конструктивно определяет финансовый контроль Ю.М. Воронин. Автор раскрывает понятие, исходя из двойственной сущности финансов, которая заключается в следующем: во-первых, это система финансовых отношений, обусловливающих движение денежных средств в централизованные и децентрализованные фонды и из этих фондов; во-вторых, это совокупность денежных фондов, служащих финансовым обеспечением расширенного воспроизводства и удовлетворения социальных и иных потребностей общества.

Исходя из такой двойственной сущности финансов, Ю.М. Воронин дает следующее, весьма объемное определение финансового контроля: «Финансовый контроль - это экономические отношения по поводу формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики в процессе расширенного воспроизводства материальных благ и услуг, проявляющиеся в контроле специально созданных органов за финансовой деятельностью экономических субъектов (государства, территориальных административных образований, хозяйствующих субъектов и физических лиц), соблюдением финансово-хозяйственного законодательства, целесообразностью произведенных расходов, экономической эффективностью финансово-хозяйственных операций в процессе реализации экономической политики, позволяющей оценить, насколько эффективно использованы ресурсы для достижения поставленной цели и выявить отклонения от целевой функции».

Предложенное определение устанавливает и область применения финансового контроля, и его суть. Но, давая такое подробное определение, автор должен был полагать, что не сможет охватить им все аспекты финансового контроля, что что-то останется за его пределами. На один из таких аспектов, не учтенных Ю.М. Ворониным, в частности, указывает Н.С. Столяров, а именно: «функция стратегического планирования, предотвращения нецелевого, незаконного и неэффективного использования финансовых ресурсов». Такое замечание особенно актуально для государственного сектора, ведь с 2014 года расходная часть бюджетов стала формироваться в рамках государственных программ, а бюджетное стратегирование приобрело особую значимость.

Собственно, Н.С. Столяров предлагает такое определение: «Финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемый в процессе планирования и ведения финансовой деятельности в интересах реализации стратегии социально-экономического развития страны и ее территорий». Автор сам же отмечает, что данное определение действует в узком интервале, связанном с государственными и муниципальными финансами, но при необходимости определение можно распространить на финансово-хозяйственную деятельность частных субъектов.

Исходя из всех предложенных определений, а также из сущности финансов и контроля, можно сделать вывод, что финансовый контроль следует рассматривать в двух аспектах: первое - как функцию управления, и второе - как деятельность контролирующих органов и организаций.

Рассмотрев определения финансового контроля, обратимся к его системе. Финансовый контроль принято делить на виды в зависимости от субъектов, которые этот контроль осуществляют. Так, Ю.М. Воронин делит финансовый контроль на государственный, осуществляемый государственными органами, внутрихозяйственный - различными хозяйствующими субъектами (предприятиями, организациями, учреждениями и др.) и независимый контроль (аудит), который проводится частными аудиторскими организациями.

Ю.А. Крохина, придерживаясь аналогичного основания для классификации (в зависимости от субъектов), выделяет следующие виды финансового контроля:

контроль законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления;

контроль Президента РФ; контроль исполнительной власти общей компетенции;

контроль со стороны специально образованных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

внутренний (внутриведомственный и внутрихозяйственный) контроль; аудиторский контроль;

общественный контроль.

Интересную классификацию финансового контроля предлагает О.С. Макоев. В общих чертах она выглядит следующим образом: в основу классификации автор закладывает принятое в России разделение контроля на внутренний и внешний. Внешний контроль («когда субъект контроля не входит в ту же систему, что и объект») он делит на государственный, общественный и независимый (аудиторский) контроль, а внутренний («когда субъект и объект контроля организационно входят в одну и ту же систему») - на внутрихозяйственный и внутриведомственный контроль. Каждый из предложенных видов финансового контроля делится еще на несколько видов.

В.А. Двуреченских разработал целую систему национального контроля (контроля за всем спектром общественных отношений, включая финансовые). Поскольку нам интересен только финансовый аспект контроля, то предложенную В.А. Двуреченских систему контроля следует представить именно через призму осуществления финансового контроля.

Национальный контроль делится на публичный контроль и непубличный контроль в зависимости от функций и полномочий, осуществляемых контролирующими субъектами. Так, публичный контроль осуществляют органы, обладающие полномочиями публичной власти или выполняющие определенные функции в сфере публичного управления.

Публичный контроль делится на государственный и негосударственный. Такое деление обусловлено тем, что, например, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации, но осуществляют финансовый контроль.

В рамках государственного контроля Двуреченских В.А. выделяет общегосударственный контроль, специальный контроль и контроль исполнительной власти. Общегосударственный контроль реализуется органами, в чью компетенцию входит контроль за всеми элементами публичной сферы (в том числе и финансовой). В частности, этот контроль осуществляется Президентом Российской Федерации (как лично, так и через Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации), законодательными (представительными) органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Специальный контроль осуществляется органами, не входящими ни в одну из ветвей власти. Это контроль контрольно-счетных органов (причем только тех из них, которые наделены статусом юридического лица).

Третьим элементом государственного контроля является контроль исполнительной власти. В отличие от общегосударственного контроля, который связан с процессом принятия управленческих решений, контроль со стороны исполнительной власти направлен именно на реализацию так решений. Данный вид контроля автор делит на правительственный, надведомственный, ведомственный контроль и внутриведомственный контроль (аудит).

Что касается негосударственного контроля, то его Двуреченских В.А. делит на quasi-публичный контроль и муниципальный контроль. Quasi-публичный контроль назван так потому, что субъекты, его осуществляющие, выполняют определенные «государственные» полномочия, но при этом не являясь государственными органами. Например, к субъектам, осуществляющим quasi-публичный контроль, относятся некоммерческие аудиторские организации. Они осуществляют ежегодный аудит Центрального банка РФ. Фактически, именно заключения, вынесенные по результатам таких проверок, являются единственным источником информации о финансовом состоянии Банка России. Также аудиторские организации проводят обязательный аудит годовой бухгалтерской отчетности государственной компании, государственных корпораций. Тем самым коммерческие аудиторские организации как бы осуществляют функции контрольно-счетных органов по проверке расходования публичных фондов денежных средств перечисленными выше субъектами. Но неправильно будет говорить, что проводя такой аудит, коммерческие аудиторские организации осуществляют государственный финансовый контроль.

Вторым элементом негосударственного контроля является муниципальный контроль. По своей структуре муниципальный контроль в значительной степени напоминает государственный контроль, в частности, его также можно разделить на контроль со стороны законодательной (представительной) власти, контроль исполнительной власти и муниципальный аудит. «Муниципальный аудит», как его называет Двуреченских В.А., является ничем иным, как муниципальным финансовым контролем.

Двуреченских В.А. дает нам цельное представление о системе контроля. Контроль, а в частности финансовый контроль, осуществляется как субъектами, обладающими полномочиями публичной власти, так и субъектами, не являющимися таковыми. Причем на государственный и негосударственный контроль делится именно публичный контроль, поскольку государственный финансовый контроль и муниципальный финансовый контроль являются проявлением власти публично-правовых образований.

Во всех предложенных классификациях финансового контроля авторы так или иначе выделяют следующие виды финансового контроля:

Контроль со стороны органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и специально образованных ими органов (государственный финансовый контроль),

Контроль со стороны органов местного самоуправления (муниципальный финансовый контроль),

Внутрихозяйственный финансовый контроль,

Финансовый контроль коммерческих аудиторских организаций,

Общественный контроль.

Последние четыре вида финансового контроля представляют собой негосударственный финансовый контроль. Если же делить контроль на публичный и непубличный, то к первой категории относится государственный и муниципальный финансовый контроль, а ко второй - внутрихозяйственный, аудиторский и общественный. Такая система финансового контроля представлена на рисунке 1. Необходимость разделения контроля на государственный и негосударственный, публичный и непубличный, на наш взгляд, продиктована существующими в Российской Федерации принципами, в частности, принципом независимости местного самоуправления. Муниципальные органы не входят в систему государственной власти, но являются носителями власти публичной, поскольку местное самоуправление создано для решения вопросов местного значения и является одной из форм реализации народом предоставленной ему власти. Но такая власть выделена из общества, а потому и является публичной.



Рис. 1 - Система финансового контроля

Внутрихозяйственный финансовый контроль - это финансовый контроль, который осуществляется внутри хозяйствующего субъекта. Для этого в структуре хозяйствующего субъекта создается специальное подразделение, служба внутреннего аудита, которая следит за текущей деятельностью организации, за правильностью ведения бухгалтерского учета с целью своевременного выявления и устранения нарушений в работе или учете.

Что из себя представляет общественный финансовый контроль? Данный вид контроля является проявлением гражданского общества, которое давно сформировалось во всех демократически развитых странах. Граждане, через создание общественных объединений или посредством средств массовой информации, следят за финансовой деятельностью государства. Предметами такого контроля могут служить, например, ежегодно публикуемые в СМИ Федеральные законы о федеральных бюджетах, отчеты об исполнении федерального бюджета и т.п. Такой контроль повышает прозрачность в работе государственных органов, укрепляет финансовую дисциплину и способствует формированию общественного мнения относительно государственной политики.

1.2 Содержание и система государственного финансового контроля

Государственный финансовый контроль представляет собой вид финансового контроля в целом, поэтому он обладает всеми чертами, присущими последнему, но государственный финансовый контроль обладает также особенностями, которые выделяют его в отдельную категорию.

Государственный финансовый контроль, во-первых, можно рассматривать как функцию управления, но не просто управления, а государственного управления. С помощью него государство воздействует на производственные общественные отношения. В таком аспекте контроль выполняет важную функцию - является элементом обратной связи и позволяет государству оценивать и вовремя корректировать проводимую им политику. Во-вторых, государственный финансовый контроль - это деятельность контролирующих субъектов, которыми выступают уполномоченные государственные органы.

Особенность государственного финансового контроля заключается и в его предмете - это государственные финансы. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. рассматривают данную категорию в узком и широком смыслах. В узком смысле государственные финансы - «это собственно государственный бюджет, сферы его формирования и использования». В широком смысле - «это та совокупность элементов государства, которая создает национальное богатство общества». Заметим, что исходя из такой трактовки государственных финансов, объектами контроля становятся не только органы и организации, использующие средства бюджета, но и все, кто использует национальные богатства - землю, водные ресурсы, государственную собственность и т.п.

Анализируя научные труды и публикации, можно найти множество определений государственного финансового контроля. Зачастую они пересекаются с определением финансового контроля в целом, с тем лишь отличием, что государственный финансовый контроль осуществляется государственными органами и направлен на проверку движения государственных финансовых средств. Ниже приведем несколько, на наш взгляд, характерных определений государственного финансового контроля.

Как уже говорилось, контроль можно понимать как деятельность уполномоченных на то субъектов. Е.Ю. Грачева так и рассматривает государственный финансовый контроль: «Это контроль со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан».

Немного уже трактует государственный контроль С.Н. Рябухин: «Это объективно обусловленная деятельность человека, цель которой - оценить отклонения фактически регистрируемых параметров, характеризующих действия государства в финансово-экономическом пространстве, от установленных для них норм». Другими словами, по Рябухину С.Н., государственный финансовый контроль представляет собой деятельность по предупреждению и пресечению правонарушений. Но это лишь один из его аспектов.

Гутникова А.С. и Кожевникова Ю.С. говорят, что государственный финансовый контроль - это «регулируемая правовыми нормами деятельность государственно-контрольных органов по контролю за формированием и исполнением бюджетов, эффективностью и целесообразностью использования государственных средств и государственной собственности, имеющему своей целью обнаружение и предупреждение нарушений и недостатков, а также деятельность по комплексной оценке возможности достижения в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе ресурсных возможностей и последствий реализации соответствующей политики».

Примечательно то, что Гутникова А.С. и Кожевникова Ю.С. таким образом определяют не просто государственный финансовый контроль, а именно внешний государственный финансовый контроль, что, на наш взгляд, не является верным, поскольку в определении не отражены сущностные характеристики внешнего государственного финансового контроля.

Данное определение, как и два предыдущих, ставит целью государственного финансового контроля обнаружение и предупреждение нарушений и недостатков, что в значительной мере сужает его назначение. Примечательно то, что во второй части определения мы видим описание одного из типов государственного аудита - стратегического аудита. Если уж авторы определяют внешний государственный финансовый контроль через стратегический аудит, то почему тогда не включить в определение аудит эффективности и традиционный финансовый аудит?

Плюсом данного определения является то, что в предмет государственного финансового контроля включены не просто средства бюджета, но и все государственные ресурсы, включая государственную собственность.

С.В. Степашин, Н.С. Столяров, С.О. Шохин, В.А. Жуков приводят понятие государственного финансового контроля в узком смысле - это контроль «исполнения федерального закона по полноте поступления доходной части и непревышению расходной части». О каком федеральном законе идет речь? В Российской Федерации федеральный бюджет принимается в форме федерального закона о федеральном бюджете. Поэтому исходя из данного определения, государственный финансовый контроль сводится к проверке правильности составления и исполнения бюджета. Но, как известно, государственные средства не сводятся лишь к бюджетным средствам, поэтому авторы дают и широкое толкование государственного финансового контроля - «это контроль над формированием, использованием и воспроизводством национального достояния».

Если исходить из положений законодательства, в Бюджетном кодексе Российской Федерации отмечено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Как отмечает Болтинова О.В., «данное определение государственного (муниципального) контроля носит слишком узкий характер, так как охватывает сферу действия только бюджетных правоотношений. А ведь государственный (муниципальный) финансовый контроль включает в себя также и иные правоотношения (например, сюда необходимо отнести и налоговые правоотношения, и валютные правоотношения)».

Также если посмотреть на структуру Бюджетного кодекса, то раздел IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль» включен в часть III «Бюджетный процесс в Российской Федерации». Означает ли это, что государственный финансовый контроль является самостоятельной стадией бюджетного процесса? Некоторые авторы необоснованно полагают, что государственный финансовый контроль является заключительной стадией бюджетного процесса. Мы же считаем, что государственный финансовый контроль как функция управления охватывает весь процесс формирования, распределения и использования государственных средств и, следовательно, осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса.

Проанализировав предложенные определения, можно сделать вывод о том, что государственный финансовый контроль занимает особое место в системе финансового контроля. Его особенность заключается не только в субъекте и объекте контроля, но и в его назначении. Государственный финансовый контроль выявляет и устраняет нарушения в использовании государственных средств и тем самым как бы стоит «на страже» населения. Ведь если государственные средства не будут использоваться в соответствии с их назначением (нецелевое использование), то в конечном итоге государство не выполнит возложенные на него функции, а граждане не в полной мере получат необходимые блага.

Помимо этого государственный финансовый контроль обеспечивает соблюдение бюджетного, налогового и иного «финансового» законодательства Российской Федерации и тем самым формирует финансовую дисциплину, которая соблюдается как самим обществом в лице граждан, так и государством в лице государственных органов. При несоблюдении финансовой дисциплины государственный финансовый контроль выступает инструментом по пресечению правонарушений, выявлению финансовых злоупотреблений для привлечения к ответственности виновных лиц и компенсации причиненного ущерба.

Государственный финансовый контроль классифицируют по нескольким основаниям. Мы приведем только две классификации, которые, на наш взгляд, являются наиболее практически применимыми.

Первая классификация - по времени проведения. Традиционно в Российской Федерации выделяли три формы государственного финансового контроля: предварительный, текущий (оперативный) и последующий контроль.

Предварительный контроль осуществляется до принятия управленческих решений и поэтому носит превентивный характер. Например, Счетная палата Российской Федерации проводит предварительный контроль проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В ходе такого контроля проверяется соответствие положений федерального закона о федеральном бюджете действующему законодательству, программным документам по вопросам экономической и бюджетной политики, соответствие утвержденных показателей установленным нормативам и действующим методическим рекомендациям и т.п.

Текущий (оперативный) контроль проводится в момент осуществления финансово-хозяйственных операций и нацелен на своевременное принятие соответствующих мер по недопущению нецелевого и неэкономного расходования средств. Ярким примером оперативного контроля является санкционирование операций, осуществляемое Федеральным казначейством.

Последующий контроль осуществляется после совершения финансовых операций на основании отчетов и других документов. Данный контроль представляет из себя комплексную оценку финансово-хозяйственной деятельности с целью выявления неиспользованных резервов, выявление недочетов и правонарушений, привлечение виновных к ответственности и компенсации причиненного ущерба. Так, Счетная палата Российской Федерации осуществляет внешнюю проверку годового отчета об исполнении федерального бюджета.

Такое выделение трех форм было продиктовано тем обстоятельством, при котором эффективность государственного финансового контроля обеспечивалась посредством его осуществления последовательно и непрерывно на протяжении единого контрольного цикла, длящегося, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, три года. Каждый год данного цикла соответствует определенной стадии бюджетного процесса, и контроль поэтому обязательно должен был осуществляться на каждой из стадий: предварительный контроль - на стадии подготовки проектов бюджетов на очередной финансовый год, текущий (оперативный) контроль - непосредственно в ходе исполнения бюджетов текущего финансового года, последующий контроль - на стадии проверки отчетов об исполнении бюджетов за отчетный финансовый год.

С 2013 года ситуация несколько поменялась. Сейчас в Бюджетном кодексе Российской Федерации выделены лишь две формы государственного финансового контроля: предварительный и последующий государственный финансовый контроль. Но это не означает, что государственный финансовый контроль перестал осуществляться на стадии исполнения бюджета. В частности, Федеральное казначейство продолжает осуществлять санкционирование операций, просто теперь такие действия называются предварительным финансовым контролем.

Вторая классификация - в зависимости от субъектов контроля. Разные авторы по-разному видят данную классификацию.

Например, В.В. Бурцев делит государственный финансовый контроль в зависимости от ветвей власти: 1) контроль по линии законодательной власти, 2) контроль по линии исполнительной власти и 3) контроль по линии судебной власти. Также Бурцев В.В. отмечает, что правомерно выделить и контроль по линии президентской власти.

Ю.М. Воронин и С.В. Степашин приводят так называемую пространственную классификацию государственного финансового контроля, в рамках которой они выделяют внутренний и внешний государственный финансовый контроль. Разграничение они проводят также в зависимости от ветви власти, т.е. внутренний контроль осуществляется органами исполнительной власти, а внешний - законодательными (представительными) органами.

Считаю нужным подробнее остановиться на вопросе разграничения государственного финансового контроля на внутренний и внешний, поскольку именно противоречия в данном вопросе порождают неупорядоченность всей системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Уже давно идут разговоры о построении единой системы государственного финансового контроля. Такая система позволила бы решить массу существующих проблем в области осуществления финансового контроля, начиная от вопроса дублирования функций и полномочий контролирующих органов и заканчивая созданием единого понятийного аппарата. Но, к сожалению, попытки построения такой системы наталкиваются на существенные противоречия по поводу основных теоретических конструкций. В частности, до последнего времени научное сообщество не могло прийти к единому мнению относительно разделения государственного финансового контроля на внутренний и внешний контроль.

Радикальной позиции по данному вопросу придерживается Овсянников Л.Н. По его мнению, государственный финансовый контроль должен быть «централизован, скоординирован и сможет дать требуемый эффект только тогда, когда он осуществляется на основах фактического единоначалия и прямой ответственности, без согласований и словопрений». С такой позицией сложно согласиться, поскольку не учтена разная направленность внутреннего и внешнего контроля: внутренний - инструмент в руках собственника, внешний - инструмент в руках общества.

К такому выводу уже давно пришли не только в зарубежных странах, но и в негосударственном секторе нашей страны. Так, частные компании создают системы внутреннего контроля, призванные обеспечить правильность ведения бухгалтерского учета, своевременное обнаружение ошибок в финансово-хозяйственной деятельности для немедленного их устранения с целью эффективной работы организации в целом.

Такие службы внутреннего аудита обычно подчиняются непосредственно руководителю компании или собственникам, не занимающимся руководством. По этому тоже можно было бы говорить о некой независимости внутреннего финансового контроля, ведь службы внутреннего аудита независимы от проверяемых подразделений. И это, в свою очередь, означало бы, что отчеты службы внутреннего аудита могли бы использовать внешние пользователи бухгалтерской отчетности. Но, как известно, никто не хочет «выносить сор из избы», поэтому такие отчеты сложно будет назвать объективными и независимыми.

Поэтому и существует такой вид финансового контроля как аудиторский контроль. Аудит, как сказано в законе, - это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Именно такая, независимая, проверка наиболее полным образом удовлетворяет потребностям внешних пользователей в получении объективной, надежной информации о финансово-хозяйственной деятельности какого-либо субъекта.

Если такое разделение финансового контроля широко применяется в частном секторе, то почему бы его не распространить на государственный сектор? Ведь у государства такие же потребности: у государства как собственника - во внутреннем контроле, а в лице своих граждан - во внешнем. К тому же разделение государственного финансового контроля на внутренний и внешний является важным принципом его организации и осуществления в соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов аудита. Вот как разделяет Лимская декларация государственный финансовый контроль: «Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций».

Поэтому научные деятели давно согласились с тем, что финансовый контроль нужно разделять. С.А. Агапцов в основу разделения ставит характер связи между контролирующей и контролируемой организациями и приводит положение Лимской декларации руководящих принципов аудита: «Службы внутреннего контроля создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние контрольные службы не являются частью организационной структуры проверяемых учреждений». Т.е. по мнению Агапцова С.А., проверка Федеральной службой по финансово-бюджетному надзору неподведомственного ей учреждения тоже является внешним государственным финансовым контролем. Такой подход нельзя считать верным по аналогии со службой внутреннего аудита в частных компаниях, которая независима от проверяемых подразделений, но остается службой внутреннего финансового контроля.

Воронин Ю.М. предлагает разделить государственный контроль на внутренний и внешний на основе разделения функций и полномочий контролирующих органов: «Внешний орган, как правило, сосредотачивается на финансовом аудите годовых отчетов исполнения бюджета, аудите эффективности использования государственных средств; то функцией внутреннего контроля стала бы проверка правильности ведения финансовой отчетности главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств в процессе исполнения текущего бюджета».

Близкого подхода придерживается В.М. Родионова. Она разделяет финансовый контроль на два вида «в зависимости от субъектов финансового контроля, их закрепления за соответствующими сферами осуществления финансовых мероприятий, функциональной нацеленности субъектов контроля и решаемых задач». Данный подход можно было бы считать верным, поскольку субъекты, осуществляющие внутренний и внешний контроль, действительно разные. Но разграничение в зависимости от функций не внесет ясности в понимание сущности двух видов контроля. Ведь такая функция, например, как проверка правильности ведения и достоверности финансовой отчетности, присуща и органам внутреннего, и органам внешнего финансового контроля.

Воронин Ю.М. В своей книге «Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики» также дает другое основание для разделения: принцип разделения властей, изложенный в Конституции Российской Федерации. Так автор предлагает к внутреннему финансовому контролю отнести финансовый контроль, осуществляемый исполнительной властью; к внешнему - финансовый контроль, осуществляемый органами, формируемыми представительной (законодательной) властью, т.е. органами, не зависимыми от исполнительной власти».

Такой подход представляется наиболее верным, поскольку позволяет концептуально раскрыть назначение внутреннего финансового контроля и назначение внешнего финансового контроля. Так, целью внутреннего финансового контроля является наиболее эффективная организация управления государственными ресурсами. Поэтому этот контроль должен проводиться исключительно внутри исполнительной власти, поскольку именно она осуществляет исполнение государственного бюджета. Внешний же контроль призван давать объективную, независимую оценку такого использования исполнительными органами государственных ресурсов.

Поэтому позиция Минфина о том, что внутри исполнительной власти может быть внешний контроль, не представляется верной. На это указывает и бывший председатель Счетной палаты Степашин С.В. Он рассматривает государственный финансовый контроль в двух ипостасях: «Первая - когда органы власти сами себя контролируют. Это контроль по определению - «внутренний». Что бы ни говорил Минфин о том, что он осуществляет внешний контроль по отношению к нижестоящим субъектам, он все равно действует «внутри».

Вторая - когда создается специальный независимый орган с высоким статусом, который способен честно и непредвзято оценить, насколько эффективно государство управляет вверенными ему финансовыми и прочими ресурсами».

Разделение государственного финансового контроля на внешний и внутренний нашло свое отражение в новой редакции Бюджетного кодекса. В основе разделения стоят органы, осуществляющие государственный финансовый контроль. Так, внешний государственный финансовый контроль проводят Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, а внутренний - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Федеральное казначейство и финансовые органы субъектов Российской Федерации.

Сама идея «контроля общества за государством» еще не прижилась в сознании общества, ведь вся история государственного контроля в Российской Федерации - это история «контроля государства за государством». Конечно, можно вспомнить и идею М.М. Сперанского о независимости финансового контроля, и последовавшую за этим реформу В.А. Татаринова, и проект Д.А. Философова. Но все начинания встречали в итоге упорное сопротивление со стороны чиновничьего аппарата, поэтому финансовый контроль продолжал существовать в среде ведомственного подчинения. Даже введение в Советский период контроля рабочего класса, партийного контроля свелось в итоге к контролю бюрократии за бюрократией. Поэтому независимый контроль в полном смысле этого слова появляется в России только в 1995 г., когда была учреждена Счетная палата Российской Федерации как постоянно действующий орган государственного финансового контроля (сейчас - постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля)).