Фінансові важелі управління державним боргом

Але, незважаючи на досягнуті результати, уряд України й далі використовував для фінансування бюджетного дефіциту тільки розміщення короткострокових зобов'язань, не ризикуючи випускати облігації з довшим терміном погашення, що не усувало диспропорцій держбюджету і нагромаджувало короткостроковий внутрішній борг.

На початку 1997 року Національний банк і Міністерство фінансів узяли курс на зниження облікової ставки і ставок прибутковості по державних облігаціях. Основною метою цієї політики було зниження вартості обслуговування внутрішнього державного боргу, переорієнтація тимчасово вільних ресурсів комерційних банків у реальний сектор економіки й одночасне зниження кредитних ставок. Цей період характеризується зниженням облікової ставки, остаточною відмовою від кредитних аукціонів НБУ та практики зменшення сум обов'язкових резервів комерційних банків на суму придбаних ОВДП.

В результаті введення Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств” з липня 1997 року проценти, нараховані по ОВДП і дисконт по них враховуються у складі прибутку резидентів України і, як прибуток від операцій із державними цінними паперами, отриманий на вторинному ринку, оподатковуються на загальних підставах. В результаті резиденти, передусім вітчизняні банки, були поставлені в нерівні умови із нерезидентами, тому іноземний капітал, найбільш чутливий і мобільний до будь-яких ринкових змін, одержав безперешкодний доступ на внутрішній український ринок цінних паперів.

Положення про порядок роботи нерезидентів на внутрішньому фондовому ринку було прийняте тільки у вересні 1997 року, однак і воно практично не змінило їхнього становища, так як на той час іноземний капітал контролював уже понад 60 % державного внутрішнього боргу.

При цьому Національному банку доводилося викуповувати на торгах Міжнародної валютної біржі значні обсяги пропозиції долара, щоб утримати стабільний курс національної валюти.

Попит нерезидентів на державні облігації підтримувався також офіційним запевненням уряду про швидкий випуск зовнішніх довгострокових зобов'язань, ставка прибутковості по яких була б значно нижчою, ніж по внутрішніх. Та надання кредитного рейтингу, необхідного для випуску державних цінних паперів на міжнародний ринок капіталів, стримувалося неприйняттям Верховною Радою державного бюджету.

Впродовж 1997 року ринок державних облігацій функціонував у несприятливому макроекономічному оточенні. Це відсутність протягом першого півріччя 1997 року закону про державний бюджет, незадовільне надходження до державного бюджету податкових платежів, недостатні темпи приватизації, повільні зрушення в економіці.

У розвитку ринку ОВДП у 1997 році можна виділити декілька періодів. В перший період - з січня по травень - попит на державні облігації стабільно перевищував пропозиції, що дозволило знизити дохідність за ОВДП з 48 - 60% до 21 - 31%. Протягом другого періоду, з червня по серпень, суттєво зросла інтенсивність залучення коштів через ринок ОВДП. Саме на ці місяці припали пікові виплати по ОВДП попередніх випусків. Попит на облігації впродовж цього періоду перевищував їх пропозицію, відповідно продовжувалось зниження дохідності ОВДП. На кінець серпня дохідність по короткотермінових облігаціях знизилась до 19,7%, з червня було припинено фінансування бюджетного дефіциту через тримісячні облігації і був згорнутий продаж півторарічних облігацій.

Третій період розпочався в вересні і продовжувався до кінця 1997 року. Суттєве зниження дохідності ОВДП влітку 1997 року створило умови для спрямування інвестицій не тільки на операції на ринках валюти і державних облігацій, а і на ринок корпоративних цінних паперів, кредитування виробничих об'єктів. Проте корпоративний сектор ринку цінних паперів через його нерозвиненість не набув поштовху. З іншого боку ставки за банківськими кредитами і депозитами не знижувались адекватно зниженню дохідності ОВДП. В поєднанні з цією обставиною кризові явища на міжнародних ринках капіталу спричинили різке скорочення попиту на державні облігації та зростання дохідності за ОВДП.

Кризові явища на міжнародних ринках капіталу в четвертому кварталі 1997 року, складна ситуація в країні щодо надходження податкових платежів у грошовій формі, їх невідповідність потребам фінансування першочергових бюджетних програм та незадовільні темпи приватизації створили тиск на ринок ОВДП, призвівши до різкого зменшення попиту на облігації та зростання їх дохідності у січні-лютому до 50% річних. Нова хвиля кризових явищ на закордонних фінансових ринках, продовження складної ситуації з надходженням податків та обмеження Національним банком своєї участі на ринку облігацій спричинили в червні різке підвищення дохідності - до 75% річних.

На початку 1998 року ситуація на ринку ОВДП дещо стабілізувалася, хоч попит іноземних інвесторів і далі падав і основним покупцем на первинному ринку ОВДП залишався Національний банк України. Проаналізувавши події осені 1997 року, уряд переглянув свою політику на ринку внутрішніх державних зобов'язань, було прийнято рішення не нарощувати суми внутрішнього боргу з ОВДП.

Проте на той час на фінансовому ринку з'явився ряд нових дестабілізуючих чинників. По-перше, істотне розширення валютного коридору і наступне різке знецінення гривні створили серйозні інфляційні очікування. По-друге, в ухваленому законі “Про державний бюджет на 1998 рік” не знайшла чіткого відображення схема виплат з ОВДП. І, нарешті, обсяги виплат з ОВДП порівняно з попереднім роком значно збільшилися.

Таким чином, основною проблемою, що постала на ринку державних цінних паперів на початку 1998 року, було погашення вже накопиченого боргу. Всього за 1997 рік в Україні було розміщено ОВДП обсягом більш ніж 11,5 млрд.гривень, внутрішня заборгованість уряду з ОВДП становила 8,8 млрд.гривень, яка до того ж була короткостроковою заборгованістю терміном погашення в 1998 році. Здійснити це погашення з прибуткової частини бюджету було б нереально. А тому перед урядом постало питання про розміщення триваліших фінансових інструментів, які дали б змогу перенести остаточне погашення заборгованості на пізніший період.

Із цією метою, а також для компенсації втрат на внутрішньому ринку ОВДП на початку 1998 року Україна здійснила розміщення двох зовнішніх позик із терміном погашення два і три роки. Кошти від цих позик були спрямовані на викуп придбаних раніше державних облігацій, та на погашення бюджетної заборгованості із заробітної плати і соціальних виплат.

Починаючи з березня 1995 року, обсяги емісій облігацій внутрішньої державної позики постійно зростали, змінювалась номінальна вартість, залучались кошти нерезидентів, а також громадян. Якщо в 1995 році сума випущених ОВДП становила 0,5% по відношенню до ВВП 1995 року, то в 1996 році вона збільшилась до 4,6% до ВВП за відповідний період. За два останніх роки урядові зобов'язання за ОВДП склали більше 12% відносно валового внутрішнього продукту, тобто зросли порівняно з 1995 роком відносно до обсягів ВВП більше ніж у 24 рази.

Ринок облігацій внутрішньої державної позики в Україні стає домінуючим. Одночасно бюджет перевантажується старими і новими борговими зобов'язаннями, підвищується вартість позичкових коштів. Національний банк вимушений брати пряму участь у фінансуванні дефіциту бюджету через безпосередній викуп ОВДП (у 1998 році НБУ викупив 71% облігацій), тобто має місце прихована емісія грошей. Первинний ринок ОВДП поступово набуває ознак розбалансованості. Кругообіг державних облігацій є коротко терміновим - фактично слід визнати, що найдовші українські облігації є дуже короткими в порівнянні зі світовими аналогами.

Негативною тенденцією протягом 1995-1998 років було те, що значна частина державних облігацій випускалась із терміном погашення до 1 року. Це сприяло формуванню нераціональної структури внутрішнього боргу України та зосередженню значних обсягів виплат протягом короткого терміну, надходження у бюджет зменшувалися, ставки доходу росли. На рисунку 2.6 відображено обсяги залучених коштів на ринку ОВДП і виплати заборгованості за облігаціями у 1997-1998 роках.

Стан ринку державних облігацій ускладнився необхідністю залучення з внутрішніх джерел ресурсів для забезпечення пікових виплат за зовнішнім боргом у серпні 1997 року. В результаті цього внутрішній ринок урядових цінних паперів виявився надто перенасичений державними облігаціями і це створило своєрідний негативний ефект. Він полягає в тому, що подальші спроби збільшення обсягу залучень у внутрішньому ринку призводять до неадекватного, в порівнянні з динамікою валового продукту і податкових надходжень, зростання процентних виплат з бюджету.

ОВДП були дуже короткостроковими та дорогими, тому переважна частина нових запозичень направлялась на погашення попередніх випусків облігацій, що призвело до побудови так званої фінансової “піраміди”.

Висока дохідність ОВДП призвела до того, що грошові ресурси направлялись на ринок державних цінних паперів, обминаючи інші сектори економіки і в першу чергу виробництво. Дохідність державних облігацій була значно вищою, ніж дохідність від інвестицій у виробництво, тому виробництво залишилось без капіталів.

На обслуговування піраміди НБУ вимушений був витратити більш як 1,5 млрд.доларів (у розвинених країнах аналогічні витрати не перевищують 10% ВВП). Валютні резерви Національного банку України восени 1998 року впали до загрозливої відзначки - менше 1 млрд.доларів. Спростовано хибне уявлення про виключно неемісійний облігаційний шлях фінансування державного бюджету.

Оздоровлення фінансового ринку України не можливе без розробки науково обгрунтованої стратегії випуску та обігу державних цінних паперів, яка базується на довгострокових інтересах держави. Державні боргові зобов'язання повинні стати окремим об'єктом дослідження.

Безсумнівно, що державні запозичення не повинні використовуватися для вирішення поточних проблем. Потрібно змінити хибний погляд на фондовий ринок як такий, де викачуються максимально можливі суми.

Відмітимо особливості які пов'язані з сучасним станом та структурою державного внутрішнього боргу.

1. Бюджетний дефіцит призводить до прискореного зростання державного внутрішнього боргу. На протязі 1997 року - більше як у 2,7 рази, на протязі 1998 року - на 32,5%. При збереженні таких темпів росту в недалекому майбутньому об'єм державного внутрішнього боргу буде співставний з величиною ВВП.

На державний борг списується все поточне бюджетне недофінансування за останні сім років. В структурі державного внутрішнього боргу починаючи з 1996 року зростає об?єм зобов?язань по ОВДП.

Відсутнє середньо і довгострокове планування об?єму і структури державного боргу а також графіків його погашення. Без такого прогнозу неможливо проводити перспективний аналіз ситуації.

Таким чином, можна зробити висновок, що державний внутрішній борг України сформувався на протязі короткого проміжку часу, продовжується його динамічне зростання. Останнім часом запозичення уряду диктувались насамперед необхідністю погашення та обслуговування накопиченого державного боргу, можливості залучення коштів з внутрішнього ринку були наближені до вичерпання. Значно нарощується частка юридичних осіб у структурі основних кредиторів уряду, населення фактично не бере участі в формуванні урядових боргових зобов'язань. В Україні необхідно поступово створювати інфраструктуру для функціонування державного внутрішнього боргу, враховуючи помилки попередньої практики.

2.2 Специфіка внутрішнього боргу держави

В Україні, як і в ряді інших країн, що виникли на терені колишнього СРСР створився специфічний внутрішній борг, що виник в державі перед населенням в результаті невчасної виплати заробітної плати пенсій, стипендій, інших соціальних виплат.

З огляду на це важливе значення має аналіз і оцінка стану й тенденцій заборгованості з виплати заробітної плати працівникам бюджетної сфери, встановлення причин виникнення та загострення цієї проблеми. Не менш важливою є проблема пошуку шляхів її вирішення.

Проблема подолання заборгованості з виплати заробітної плати включає економічні, соціальні, політичні і правові аспекти. Нами зроблено спробу коротко проаналізувати в основному економічні аспекти означеної проблеми.

Своєчасне одержання винагороди за працю є конституційним правом усіх громадян України і тому масове затримання виплати із заробітної плати протягом тривалого періоду (1992-1999 роки) є не лише порушенням прав громадян, а ще й значно загострює соціальні проблеми. Заборгованість притаманна не тільки бюджетній сфері, але й госпрозрахунковому сектору народного господарства, на який припадає 80-85 % усієї суми заборгованості із заробітної плати в цілому по Україні. Законодавчою та виконавчою владою України здійснюється певна робота щодо зниження заборгованості із заробітної плати: за період, що аналізується, прийнято щонайменше 20 постанов Верховної Ради України, указів Президента України. Але через незадовільне їх виконання і неефективність запропонованих ними заходів заборгованість із заробітної плати не зменшується, а зростає вже протягом майже чотирьох років.

Проблема невчасної виплати заробітної плати та інших соціальних виплат з державного бюджету виникла ще в 1992 році. До 1994 року урядам країни вдавалося в межах одного року вирішувати питання щодо погашення заборгованості по заробітній платі, пенсіях.

Заборгованість з виплати заробітної плати вперше офіційно зареєстрована в лютому 1994 року Національним банком України, коли вона становила 22 млн. гривень. Спочатку на неї не зважали, вважаючи явищем випадковим, швидкоминучим. Однак за станом на 1 січня 1995 року заборгованість становила вже 36 млн. гривень, а через рік досягла 575 млн. гривень. Особливо росли борги з виплатами заробітної плати в 1996 році, коли в травні вони вперше випередили за обсягом місячний фонд оплати праці по народному господарству, а до вересня це співвідношення вже становило 1,4% від місячного фонду оплати праці. У бюджетному ж секторі заборгованість досягла суми двомісячного фонду оплати праці.

Дані із заборгованості по виплатах заробітної плати і пенсій особам, які перебувають на обліку в органах соціального захисту, в 1996-2000 роках наведені в таблиці 2.4. З наведених даних видно, що заборгованість по заробітній платі у 1996 році зросла в 2,8 разів, у 1997 - на 31,3 %, у 1998 році - на 32,8 %.

Загальний рівень заборгованості з виплати заробітної плати скорочується у 2000 році, значно скоротились затримки виплати пенсій та заробітної плати в бюджетній сфері. Така стабільність є добрим знаком намірів українського уряду скоротити рівень заборгованості. Рівень заборгованості по пенсійному фонду знизився на 19 процентів у червні 2000 року. Починаючи з січня 1996 року подібне зниження спостерігалося лише один раз - у жовтні 1999 року, і ніколи ще тенденція до зниження заборгованості не була настільки тривалою.

Таблиця 2.4.

Заборгованість по заробітній платі в Україні

(млн.грн., на кінець періоду)

Основною причиною зберігання заборгованості по виплаті пенсій є невиконання підприємствами зобов'язань по перерахуванню коштів у Пенсійний фонд.

В державному секторі економіки мали місце тенденції до стрімкого зростання номінальної і, водночас, - тенденція до різкого зниження реальної заробітної плати. Так, реальна середня заробітна плата протягом 1995 року знизилась майже в три рази. Україна лідирує як країна з найдешевшою робочою силою. На початок 2000 року в Україні майже на всі товари діють світові ціни, а на робочу силу припадає лише 3 % рівня оплати праці США. [56, c.42]

З середини 1993 року реальна заробітна плата коливалась між 30 та 40 процентів від рівня 1990 року. Ця тенденція залишилась і надалі, коли рівень заробітної плати впав до 33,2 процента у 1998 році та до 31,4 процента у 1999 році. Значна девальвація гривні протягом останніх двох років зменшила рівень реальної заробітної плати у доларовому еквівалентні до рівня близько 46 доларів США у 1999 році. Купівельна спроможність середньої зарплати, обчисленої у доларах США зменшилась у два рази у порівнянні з кінцем 1997 року.

Усе це свідчить про те, що ігнорується право працівника на одержання заробітної плати, яке гарантовано статтею 115 Кодексу законів “Про працю і оплату праці”.

Масові довготривалі затримки виплати заробітної плати працівникам, зайнятим у державному секторі економіки, та іншим категоріям населення спричинюють вкрай негативні наслідки.

Несвоєчасні виплати заробітної плати, пенсій штучно обмежуючи сукупний попит в економіці, в короткостроковому періоді позитивно впливають на загальний рівень цін, стримуючи інфляцію попиту, проте в довгостроковому періоді, стримуючи збут товарів, вкрай негативно впливають на виробництво, знижують ВВП та обумовлюють інфляцію витрат за рахунок подорожчання одиниці продукції, що її виробляють в умовах зниження обсягу виробництва. Заборгованість з виплатами заробітної плати знижує рівень інфляції, але частка цього фактора, за оцінками експертів, не перевищує 20%.

Тривала затримка виплати заробітної плати та соціальних виплат призводить до значного зниження рівня життя населення. За даними Федерації профспілок України половина сімей уже не може сплачувати за житло та комунальні послуги, третина потребує житлових дотацій. В умовах виживання й масового прихованого безробіття більша частина населення змушена вдаватись до нерегламентованої зайнятості, що збільшує масштаби тіньової економіки.

Затримки виплати заробітної плати протягом тривалого часу тягнуть за собою істотне зменшення грошових надходжень у різні соціальні фонди - фонд соціального страхування, пенсійний фонд, фонд зайнятості населення та інші, що унеможливлює соціальний захист незаможних верств населення країни.

Заборгованість з виплати заробітної плати спричиняє до багатьох інших негативних соціальних наслідків. Зокрема, в школах скорочуються навчальні плани, збільшується наповнюваність класів, скорочуються штати вчителів, зменшуються розміри доплат тощо. Має місце масовий перехід спеціалістів до інших видів діяльності; проводяться масові акції протесту проти порушень конституційних, соціально-економічних і трудових прав громадян.

Повсякденними стали випадки звертання працюючих до судових установ з метою отримання зароблених коштів. Так, за даними Міністерства юстиції України за шість місяців 1998 року до судів усіх рівнів надійшло 117,4 тисяч позовів щодо виплати заробітної плати, що у 2,5 рази більше, ніж у відповідному періоді 1997 року. Серед усіх справ, що виникають з трудових відносин, означені вище становили 93,4 %. При цьому, по закінчених справах щодо виплати зарплати відмічається найвищий процент їх задоволення - 98,5 серед усіх справ про порушення трудового законодавства. За перше півріччя 1998 року на користь позивачів у справах щодо невиплати заробітної плати присуджено до стягнення 101,2 млн. гривень, що в 3,5 рази більше, ніж у відповідному періоді 1997 року.

З іншого боку, несвоєчасність виплати заробітної плати як в госпрозрахунковій так і в бюджетній сфері є однією з причин трудових конфліктів, що мали місце в, наприклад, останні роки.

Певна робота щодо погашення заборгованості з виплати заробітної плати, пенсій, стипендій, та інших соціальних виплат в Україні вже проводиться. За роки, коли несвоєчасні виплати по заробітній платі набули систематичного характеру (1995-1998 роки), державними органами законодавчої та виконавчої влади було прийнято з питань погашення заборгованості 8 постанов Верховної Ради України, два укази і одне розпорядження Президента України, 7 постанов, одне розпорядження і одне протокольне рішення Кабінету Міністрів України. По роках: 1996 рік - 6 документів, 1997 - 4, 1998 - 10 документів. Разом усі ці документи містять 118 пунктів, з яких майже половина не виконана з різних причин. Практично усі запропоновані заходи - організаційного характеру, виконання яких надало невеликого ефекту і лише декілька мають економічний зміст. З 20 прийнятих законодавчих і нормативних актів - у 15 питання погашення заборгованості із заробітної плати розглядаються разом з ліквідацією заборгованості по пенсіях, стипендіях, з грошового забезпечення та інших соціальних виплатах. [51, c. 24]

Набільш конструктивними з точки зору можливого впливу на погашення заборгованості із заробітної плати є рішення Президента України і Кабінету Міністрів України. Більшість пунктів Указу Президента України від 12.05.96 №333/96 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення своєчасної виплати заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат» і Розпорядження Президента України від 11.07.97 №253/97-рп «Про додаткові заходи щодо прискорення погашення заборгованості із заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат населенню», які носять суто організаційний характер, не дали очікуваних результатів. Наприклад, на виконання указу і розпорядження розроблено та затверджено графіки погашення заборгованості із заробітної плати, встановлено через Національний банк України оперативну звітність з цього питання, вдосконалено контрактну форму трудового договору з керівниками державних підприємств у напрямку посилення їх відповідальності за несвоєчасну виплату заробітної плати, покладено персональну відповідальність на керівників центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій усіх форм власності за несвоєчасну виплату заробітної плати. Генеральній прокуратурі України рекомендовано посилити контроль за своєчасною виплатою заробітної плати, а профспілковим організаціям - вжити заходів до недопущення порушення права громадян на вчасне одержання винагороди за працю під час укладання колективних договорів тощо. Із самого переліку наведених заходів зрозуміло, що завдяки їх здійсненню подолати кризу із масовими невиплатами заробітної плати не можливо. В цілому, незважаючи на прийняття з боку державної влади і управління протягом 1996-1998 років великої кількості постанов і указів, поліпшення стану із заборгованістю по заробітній платі не відбулося.

- забезпечити поетапне введення в дію в повному обсязі Закону України “Про оплату праці” і внести до чинного законодавства відповідні доповнення, які надаватимуть громадянам безперешкодне право безпосередньо або через свої об'єднання стягувати в судовому порядку з боржників, включаючи державу, заборгованість по зарплаті аж до обернення стягнення на майно боржників, передбачивши можливість аукціонного продажу їх основних фондів;

- підготувати пропозиції щодо скорочення бюджетних витрат і встановлення жорсткого котролю за бюджетними витратами з введенням звітності міністерств і відомств перед Держказначейством за використання бюджетних коштів;

- розробити і здійснити програму реструктуризації мережі всіх бюджетних організацій з переведенням їх від системи повного утримання за рахунок бюджету до системи змішаної або повної комерційної діяльності на основі закріпленого за ними майна і майнових прав з введенням часткових державних дотацій або оплатою державних замовлень з бюджету по видах діяльності, що мають особливе соціальне значення, чи послугах, які надаються соціально незахищеним верствам населення;

- запровадити порядок виплати заборгованості із заробітної плати з місцевих бюджетів у рахунок недоїмки з податку на додану вартість і з акцизного збору;

- ввести порядок, згідно з яким заробітну плату працівникам бюджетних організацій платити безпосередньо з рахунків Держказначейства на їх особисті рахунки в банківських установах, обминаючи рахунки бюджетних організацій;

спрямувати кошти від грошової приватизації на погашення заборгованості із заробітної плати в бюджетній сфері.

Таким чином, заборгованість по заробітній платі як нове для соціально-економічного стану України явище виникло ще у 1992 році, а з 1995 року заборгованість по заробітній платі та соціальних виплатах набуває хронічного характеру. Якщо по бюджетних організаціях України час від часу мають місце коливання в обсягах заборгованості по оплаті праці, пов'язані з тим, що уряд здійснює часткові перерахування в бюджетну сферу, то заборгованість у небюджетній сфері має стабільний характер зростання. Збільшується тривалість невиплат заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат в цілому по Україні.

Проблема несвоєчасної виплати заробітної плати та інших соціальних виплат є комплексною і її необхідно розглядати в безпосередньому зв'язку з проблемою платіжної кризи, яка охопила всі галузі економіки, і вирішувати на основі застосування організаційних, економічних і правових механізмів.

2.3 Управління та обслуговування державного внутрішнього боргу.

Внутрішній борг України швидко зростає, і тому його обслуговування стає окремою вагомою статтею бюджетних витрат. Законом “Про Державний бюджет України на 2001 рік” передбачено витрати на обслуговування державного внутрішнього боргу в сумі 1,536 млрд. гривень.

На 2001 рік встановлено граничний розмір державного внутрішнього боргу України в сумі 25,711 млрд.гривень (без урахування поточної заборгованості із зарплат, пенсій тощо), що становитиме майже 77% річних доходів бюджету. Обслуговування й погашення цього боргу в найближчі роки буде найважливішою статтею витрат державного бюджету.

В економічній літературі країн Заходу побутує одностайна думка, що загрозу економіці становить не стільки сам по собі державний борг як такий, особливо якщо він не відхиляється за своїми параметрами від узагальнюючих обємних макроекономічних показників, скільки зростання суми виплат процентів по державним позикам, особливо якщо вони прострочені. [30, c.42]

Виплати процентів по позикам посідають одне з перших місць серед витрат державних бюджетів. Так, наприклад, в США на виплату процентів по державному боргу в 1995 році було виділено в федеральному бюджеті 232 175 млн. доларів. Це четверта за величиною (після асигнувань на соціальне забезпечення, медичне обслуговування та національну оборону) стаття витрат в федеральному бюджеті США.

Мінімізація вартості обслуговування державного боргу є стратегічним завданням управління державним боргом, а в більш широкому розумінні - всієї бюджетно-податкової політики. Це завдання погоджується не лише з чисто фіскальними інтересами, але і з потребами стимулювання інвестиційної активності, а також з довгостроковим покращенням добробуту населення, адже економія поточних витрат на обслуговування боргу знижує податковий тягар для майбутніх поколінь.

Під управлінням державним внутрішнім боргом необхідно розуміти сукупність державних заходів, що пов'язані з випуском та погашенням державних боргових зобов'язань, визначенням ставок процентів та виплатою доходу по державним цінним паперам, проведенням конверсій та консолідацій, встановленням ліміту боргу, підтриманням курсу державних зобов'язань, визначенням умов і випуску нових державних цінних паперів.

Емітенти облігацій (центральний уряд, уряд автономії та місцеві органи влади) в процесі управління державним внутрішнім боргом прагнуть підтримувати курс державних цінних паперів і отримувати фінансові ресурси в позичку під порівняно нижчі проценти.

Уряди всіх рівнів при управлінні боргом ставлять завдання досягнення оптимальної структури боргу з точки зору вартості та строків погашення облігаційних сертифікатів. Прагнуть дотримуватись “золотого правила” державних фінансів: збільшення довгострокових позик при скороченні питомої ваги короткострокових позик.

Обслуговування боргу - це комплекс заходів з погашення позик, виплати процентів за ними, уточнення і зміни умов погашення випущених позик. Обслуговуванням внутрішнього боргу займаються, звичайно, емісійні банки країн, які виступають фінансовими агентами казначейства або Міністерства фінансів.

Мінімізація поточної вартості обслуговування боргу передбачає, що дохідність якісно однорідних зобов'язань не повинна значно відрізнятись. Якщо якийсь цінний папір забезпечує відносну економію для бюджету, то потрібно розширювати його емісію, наприклад, шляхом дорозміщення і, навпаки, виключати із обігу невигідні випуски. Дане правило повинно розповсюджуватись як на внутрішні, так і на зовнішні облігації.

Окрім чисто фінансових цілей управління внутрішнім боргом має переслідувати також цілі забезпечення економічного зростання, стимулювання інвестиційного процесу, протидіяти втечі капіталів за кордон. Якщо внутрішній державний борг становить надто великий процент відносно ВВП, то цілком зрозумілий той значний негативний вплив цього боргу на динаміку економічного розвитку країни.

Управління державним боргом включає слідуючі заходи:

ефективне використання коштів запозичення;

пошук коштів для виплати боргу;

нейтралізація негативних наслідків державного боргу.

Методами управління державним боргом є конверсія, рефінансування або консолідація, уніфікація, обмін облігацій за регресивним співвідношенням, відстрочення погашення і анулювання позики.

Під конверсією розуміють зміну дохідності позики. З ціллю зниження витрат по управлінню державним боргом держава часто знижує розмір процентів, що виплачуються по позиках. Але не виключена також можливість підвищення дохідності державних цінних паперів для кредиторів. Така операція була проведена, наприклад, в 1990 році в колишньому СРСР, коли дохідність облігацій 3% виграшної позики була збільшена до 9%, а дохідність казначейських зобов'язань - з 5 до 10%. [30, c.152]

Існує декілька методів проведення конверсій, головними з яких є конверсії примусові, добровільні і факультативні. При примусовій конверсії кредитор зобов'язаний обміняти облігації старої позики на облігації нової з пониженою ставкою процентів. При добровільній конверсії кредитор має право погодитись на нові умови або одержати дану в борг державі суму, при факультативній - погодитись або відмовитись від зміни умов позики. Щоб зацікавити власників облігацій в конверсії, держава звичайно надає пільги по нових позиках: казначейство може обміняти облігації короткострокових і середньострокових позик, які підлягають оплаті, на облігації “до запитання” або на довгострокові. Держава також вправі випустити нову довгострокову позику на більш вигідних умовах і реалізувати її на грошовому ринку, направляючи виручені суми на викуп облігацій короткострокових позик. Конверсія державних позик здійснюється при надлишку позичкового капіталу. При конверсії знижується середня норма дохідності, в результаті чого курси облігацій підвищуються, що збільшує доходи власників облігацій.

Конверсії використовують в умовах державного боргу, який хронічно зростає, але вони недостатньо ефективні. Бюджетна економія від конверсії невелика: в зв'язку з новими дефіцитами вона, як правило, поглинається приростом державного боргу і значним збільшенням ставок процентів по позиках, які знову випускаються.

Одним з методів управління державним внутрішнім боргом в країнах з розвинутою ринковою економікою є рефінансування або як його ще називають консолідація державного боргу. [18, c.44] Здійснюючи рефінансування державного боргу, уряди переслідують мету скорочення короткострокового боргу й заміни певної його частини на довгостроковий борг. Перший спосіб рефінансування полягає в тому, що Міністерство фінансів здійснює обмін облігацій державної позики, строки яких пройшли (або облігацій, що погашаються за пред'явленням) на знову емітовані облігації довгострокові. Другий спосіб передбачає ситуацію, коли Міністерство фінансів здійснює аналогічний обмін чи заміну облігацій достроково. Третій спосіб рефінансування державного внутрішнього боргу передбачає ситуацію, коли Міністерство фінансів продає довгострокові облігації і на отриману суму випускає короткострокові.

Уніфікація державних позик, як правило, проводиться разом з консолідацією, але може бути проведена і без неї. Уніфікація позик - це об'єднання декількох позик в одну, коли облігації раніше випущених позик обмінюються на облігації нової позики. Такий захід передбачає зменшення кількості видів цінних паперів, що спрощує роботу і скорочує витрати держави по системі державного кредиту.

В виключних випадках уряд може провести обмін облігацій за регресивним співвідношенням, тобто коли декілька раніше випущених прирівнюється до однієї нової облігації. Наприклад, такий обмін було проведено в післявоєнний період з ціллю вилучення із обігу облігацій позик воєнного часу. Обмін облігацій по регресивному співвідношенню позбавляє державу від необхідності виплачувати проценти і погашення в повноцінних грошах по облігаціях, які продавались державою за обезцінену валюту воєнних років.

Відстрочення погашення позики або всіх раніше випущених позик проводиться, як правило, коли подальший активний розвиток операцій по випуску нових позик не має фінансової ефективності для держави. Це виникає тоді, коли держава вже випустила дуже багато позик і умови їх емісії не були достатньо вигідними для держави. В таких випадках більша частина надходжень від реалізації облігацій нових позик направляється на виплату процентів і погашення по раніше випущених позиках. Тому уряд об'являє про відстрочку погашення позик, яке відрізняється від консолідації тим, що при відстроченні не лише відсуваються строки погашення, але і припиняється виплата доходів. Під час консолідації позик власники облігацій продовжують одержувати по них свій дохід.

Під анулюванням державного боргу розуміють заходи, в результаті яких держава повністю відмовляється від зобов'язань по випущених позиках (внутрішніх, зовнішніх або по всьому державному боргу). Анулювання цінних паперів держави може проводитись по двох причинах. По-перше, анулювання державного боргу об'являється у випадку фінансової неспроможності держави, тобто її банкрутства. По-друге, анулювання заборгованості може бути наслідком приходу до влади нових політичних сил, які по певним причинам відмовляються визнати фінансові зобов'язання попередньої влади. Так, в січні 1918 року уряд РСФСР анулював всі дореволюційні і зовнішні позики. Відмова від боргів вважається нерозумним заходом, так як підриває репутацію держави. В майбутньому вона вже не зможе розраховувати на одержання кредитів.

В ряді країн до управління державним боргом відносяться і спроби обмежити його зростання шляхом встановлення ліміту (стелі). В США до першої світової війни конгрес приймав рішення про кожен додатковий випуск і розміщення облігацій позики. В 1917 році здійснено перехід до практики встановлення його стелі. [16, c.48]

Ліміт державного боргу підлягає вимушеному частому перегляду. Так, в 60- ті роки конгрес США приймав 13 актів про підняття цього ліміту, в 70 - ті роки - ще 18 актів. В 1980-1987 роках рішення про підвищення ліміту боргу приймались від 2 до 4 разів в рік. В ряді випадків казначейство США відкладало проведення аукціонів по розміщенню векселів і зупиняло їх продаж і інших облігацій до чергового підвищення ліміту боргу. [16, c.59]

В США набуває сили тенденція до посилення регулювання місцевого боргу. Так, ще в 1975 році під впливом негативних наслідків фінансової кризи м. Нью-Йорка на федеральному рівні було засноване Управління по відпрацюванню правил по операціях з муніципальними цінними паперами. На це відомство були покладені завдання регулювання ринку муніципальних облігацій, реєстрація усіх ділерів та брокерів, заснування системи кваліфікаційних екзаменів для професіоналів, що оперують на ринку місцевих цінних паперів.

В 1975 році було засноване в США Управління по відпрацюванню відповідних правил операцій з муніципальними цінними паперами. На це Управління було покладене завдання регулювання ринку муніципальних облігацій, реєстрування усіх ділерів та брокерів, встановлення порядку проведення кваліфікаційних екзаменів для усіх тих, хто причетний до здійснення операцій на ринку цінних паперів.

В інших країнах (Франція, Великобританія) обмежень на абсолютний розмір боргу нема, головним є показник приросту його за рік, тобто різниця між сумою випущених і погашених в даному році позик; при цьому вказаний приріст не може перевищувати об'єму передбачених в даному році асигнувань на капітальні вкладення в федеральному бюджеті і бюджеті земель.

В країнах з розвиненою ринковою економікою операції, що пов'язані з обслуговуванням державного боргу, а саме підготовку документів, необхідних для продажу нових випусків державних цінних паперів, вивчення кон'юнктури на ринку позичкових капіталів, розміщення позик серед кредиторів, виплату і нарахування процентів здійснюють спеціальні підрозділи міністерства фінансів (в США - спеціальні бюро державного боргу міністерства фінансів, в Англії - особливий відділ міністерства фінансів і т. д.)

Федеральна резервна Система (ФРС) виступає як фінансовий агент та депозитарій для Міністерства фінансів США і виконує в такий спосіб всі поточні операції, що пов'язані з функціонуванням боргу.

Питання регулювання і відповідно управління державним боргом з боку ФРС розглядаються під кутом зору власного становища центрального банку на фінансовому ринку. За визначенням теоретиків та практиків ФРС, управління трильйонним державним боргом, який до того ж ще й постійно зростає, завдання досить складне. Якщо взяти до уваги процентне співвідношення державного боргу США відносно ВВП, то стане зрозумілим який суттєвий вплив справляє державний кредит і державний борг зокрема на економіку країни. Якщо мова йде про США, які є своєрідним локомотивом світової економіки, то стає очевидним вплив державного боргу цієї країни - а це близько 5 трильйонів доларів - на все світове господарство. [23, c.35]

В країнах з розвинутою економікою державні позики розміщуються урядом на ринку позичкового капіталу двома способами: в порядку підписки або при допомозі банків. Перший спосіб мало розповсюджений: підписка розтягується на довгий час, її сума невідома, виникають додаткові затрати на утримання апарату службовців. Тому облігації, призначені для реалізації основної суми позики, звичайно розміщуються через банки, а для мобілізації заощаджень населення - через ощадні каси (банки) і податкові управління. Наприклад, в Великобританії місцеві ощадні банки і ощадні каси при поштових відділеннях реалізують ощадні бони і ощадні сертифікати. В США операції по розміщенню державних позик безпосередньо входять в компетенцію федеральних резервних банків. Значна частина облігацій закуповується і комерційними банками як для власного портфеля так і для перепродажу.

Останнім часом при розміщенні державних облігацій в країнах з розвинутими ринковими відносинами використовуються аукціони. Так, ріст державного боргу і вимоги еластичності на ринку державних облігацій в США привели до відмови від попередньої політики і в 1971 році була введена аукціонна форма первинного розміщення облігацій по купонних серіях.

Важливу роль в управлінні державним боргом відіграє вторинний ринок державних облігацій, де обертаються цінні папери попередніх випусків. Ці операції виконують ділери, в число яких входять і банки.

В управлінні державним внутрішнім боргом велику роль відіграє організація та система обліку державних облігацій. Для цього використовуються комп'ютеризовані системи рахунків для індивідуальних осіб та недепозитних інститутів. Обидві системи мають служити меті вдосконалення бухгалтерської банківської технології.

Клієнти комерційних банків та інших депозитних установ відкривають свої комп'ютеризовані рахунки по угодах з цінними паперами, комерційні банки й депозитні установи, в свою чергу, відкривають такі ж рахунки в центральному банку. Через систему комп'ютерних рахунків здійснюється переказ коштів по угодах купівлі-продажу, погашень сум та виплата процентів та доходів по облігаціях. Функціонування системи комп'ютерних рахунків комерційних банків довело високу надійність цих рахунків.

В такий спосіб державні облігації як фізичний різновид цінних паперів замінюються системою комп'ютеризованих рахунків. До речі, українські державні цінні папери також до останнього часу заносилися на комп'ютеризовані рахунки. Така форма обліку й управління державним боргом в Україні відповідає, звичайно, світовій практиці, оскільки підвищує ефективність та ліквідність ринку державних цінних паперів. Проте, якщо мова йде про державні облігації, розраховані не на інституційних інвесторів, у всякому разі в Україні; така форма обліку не звична, а отже мало придатна.

Важливою є сфера управління державним боргом, зв'язана з визначенням умов і випуском нових позик. При визначенні умов емісії позик, головними з яких є рівень дохідності цінних паперів для кредиторів, строк дії позик, спосіб виплати доходів, держава повинна керуватись не лише інтересами досягнення максимальної фінансової ефективності позик, але і враховувати реальну кон'юнктуру на фінансовому ринку. Успіх нових позик може бути забезпечений лише в тому випадку, якщо правильно врахований реальний стан в економіці, стан грошового обороту, рівень дохідності і термін діючих позик, пільги, які надаються кредиторам і багато інших факторів. Операції по управлінню державним боргом в ряді країн з розвинутими ринковими відносинами тісно пов'язані з касовим виконанням бюджету і виконуються звичайно емісійними банками. Ці банки беруть участь в випуску позик, виплаті процентів по них (оплачують облігації, які виграли по виграшних позиках і проценти по процентних позиках), а також проводять оплату облігацій, які підлягають викупу. Часто суми виплачуюємих процентів по державному боргу перевищують суми його чистого приросту.

Управління внутрішнім державним боргом в країнах з розвинутим ринком тісно пов'язане з операціями центральних банків по проведенню відповідної монетарної політики. Як відомо, інструментами та засобами здійснення грошової політики в цих країнах є, так звані, обов'язкові резервні виплати, маніпулювання центральним банком дисконтною ставкою та операції центрального банку на відкритому ринку.

Перший інструмент - резервні вимоги передбачає, як пише американський економіст П. Самуельсон, “резерви, що встановлені законом на рахунку в своєму окружному федеральному резервному банку”.

“Резерви, передбачені законом” (П.Самуельсон) є досить сильним інструментом грошової політики, який використовується для зміни темпів економічного зростання. Через механізм підвищення або зниження норми резервних вимог центральний банк контролює діяльність банків. Торкаючись своєї країни П. Самуельсон стверджує, що передбачені законом резервні вимоги “Становлять важливу частину того механізму, за допомогою якого Федеральна резервна рада контролює банківські гроші.”

Наступний інструмент грошової політики - дисконтна ставка. Підвищення або зниження її центральним банком по короткострокових позичках справляє вплив на рух міжнародних потоків капіталу, а отже на платіжний баланс і курс національної валюти. Дисконтна ставка не такий сильнодіючий засіб як “резервні вимоги” для здійснення впливу на економічну кон'юнктуру.

Покупцями державних зобов'язань на торгах, які проводяться Національним банком України є комерційні банки, їх філії та небанківські фінансові установи.

В Україні система оформлення та розміщення випуску ОВДП слідуюча.

Емітує облігації внутрішньої державної позики Міністерство фінансів України. Гарантом своєчасності погашення державних облігацій від імені Кабінету Міністрів України також виступає Міністерство фінансів. Генеральним агентом по розміщенню та обліку прав власності на облігації є Національний банк України. У ньому зберігається глобальний сертифікат на весь випуск, ним же через комерційні банки здійснюється обслуговування випуску. Емісія визнається здійсненою вже при 20% розміщення. Причому НБУ може, за спеціальною домовленістю з Міністерством фінансів України, скупити ту частину випуску, яка залишилася для подальшого перепродажу.

Загальний обсяг випуску державних цінних паперів регулює Верховна Рада України, характер і умови випуску визначаються Кабінетом Міністрів України за погодженням із НБУ.

На даний час ринок державних цінних паперів в Україні має недостатню інформаційну забезпеченість, недостатньо висвітлюється інформація про кількість і склад учасників ринку, про результати угод вторинного ринку. Непрозорість ринку державних цінних паперів перешкоджає його повноцінному функціонуванню.

Виділяють наступні організаційні етапи проведення торгів ОВДП: підготовчий; формування та розповсюдження інформаційного повідомлення щодо проведення торгів; здійснення торгів; проведення платежів за результатами розміщення ОВДП. Міністерство фінансів України за погодженням із Національним банком приймає рішення про час, місце і форму проведення торгів, обсяг та умови розміщення ОВДП, що пропонуються на продаж у межах загальної суми емісії, визначеної Кабінетом Міністрів України. До початку проведення торгів Міністерство фінансів надає Національному банку погоджене з ним повідомлення про їх проведення. Механізм проведення торгів державними борговими зобов'язаннями грунтується на чіткому розподілі повноважень між Міністерством фінансів України та його генеральним агентом Національним банком України. Міністерство фінансів України встановлює цінові умови придбання державних боргових зобов'язань, а НБУ організовує торги ОВДП і здійснює грошові розрахунки за їх результатами.