Государственное управление при Николае I

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава I. Личность Николая I

1.1 Детство и юность Николая I

1.2 Начало царствования Николая I

Глава II. Основные государственные преобразования при Николае I

2.1 Кодификация законов

2.2 Денежная реформа

2.3 Крестьянский вопрос при Николае I

2.4 Губернское управление при Николае I

Глава III. Полицейская система и цензура при Николае I

3.1 Орган политической полиции

3.2 Становление цензурного аппарата

Заключение

Библиографический список



Введение

Актуальность: тема данного исследования является актуальной, так как царствование Николая I - период наивысшего расцвета абсолютной монархии в её военно-бюрократической форме. Усиление и централизация бюрократического аппарата достигли при Николае I невиданных масштабов. Расходы на чиновников и армию поглощали почти все государственные средства. Казарменные порядки господствовали во всех учреждениях, гимназиях, университетах.

По своему характеру Николай I был жесток, деспотичен. Политические воззрения Николая I были цельны - самодержавие представлялось ему незыблемым догматом, понятие о праве оставалось для него недоступным. Истиной в последней инстанции являлись его собственные представления. Отсюда основным качеством, которое он требовал от окружавших его людей, было послушание. Николай I был скромен в быту, порядочным и работоспособным. В противовес были и такие качества, как тирания и деспотия.

Объектом исследования является государственное управление при Николае I.

Предметом исследования являются государственные реформы проведенные Николаем I, полицейская система и цензура.

Цель исследования: исследовать государственное управление при Николае I, полицейскую систему и цензуру.

Задачи исследования:

1. Изучить личность Николая I.

2. Показать основные государственные преобразования при Николае I.

3. Проанализировать полицейскую систему и цензуру при Николае I.

Теоретической и методологической основой данного исследования являются труды Рахматуллина М.А., (в книге рассматривается личность Николая I, изменения произошедшие в России за время правления); Куликова В.И., (в книге рассматривается история государственного управления в России).

В данной работе использовались методы анализа и синтеза источников литературы, индукция и дедукция.

Практическая значимость данного исследования состоит в том, что российское государство прошло долгий тысячелетний путь развития и государственное управление все это время также эволюционировало и развивалось. Существенно усилилось значение высшего, императорского управления, для чего реорганизованы старые и созданы новые органы, теснее связанные с местными учреждениями, возникли новые органы местного самоуправления. Верховная власть и ее администрация в сфере государственного управления сделали немало позитивного, для того чтобы в наше время развивалось и укреплялось наше социальное, политическое общество.

Структура исследования: данная работа состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения и библиографического списка.



Глава I. Личность Николая I

1.1 Детство и юность Николая I

Николай I (1796-1855), российский император с 1825, третий сын императора Павла I, почетный член Петербургской АН (1826). Вступил на престол после внезапной смерти императора Александра I.

Третий из пятерых сыновей императора Павла I, великий князь Николай Павлович не мог рассчитывать на российский престол, и это наложило отпечаток на его воспитание и образование. Его воспитатель Ламсдорф оказывал на ребенка постоянное моральное давление и даже допускал телесные наказания. Впоследствии Николай вспоминал о своем воспитании со смешанным чувством, а свое образование считал абсолютно неудовлетворительным. Его наставниками были известные ученые в области философии, литературы и т.п., но преподавание велось так сухо, что он навсегда проникся неприязнью к отвлеченным наукам. Значительно больше его интересовало строительное и инженерное дело, пристрастие к которому он сохранил на всю жизнь. Военизированная атмосфера Петербурга с ранних лет определила увлечение Николая военным делом, особенно тем, что касалось его внешней, парадной стороны. Завершающим этапом воспитания Николая стали два путешествия, проделанные в 1816 с чисто учебной целью: по некоторым губерниям России и за границу -- в Англию, в результате чего он не только получил наглядное представление о внутреннем состоянии и проблемах своей страны, но и познакомился с опытом развития одной из самых передовых для своего времени социально-политических систем. Однако складывающаяся собственная политическая система взглядов Николая отличалась ярко выраженной консервативной, антилиберальной направленностью. Байнова М.С. История государственного управления в России: Учебное пособие. - М., 2005. - С. 112 - 115.

В 1817 состоялось бракосочетание Николая с принцессой Прусской, получившей после перехода в православие имя Александра Федоровна. Весной следующего года родился их первый сын Александр (будущий император Александр II). Великокняжеская семья вела довольно замкнутый и скромный образ жизни, соответствовавший статусу Николая как рядового члена императорской фамилии и его невысокому положению в служебной иерархии. Но уже в 1819 император Александр сообщил брату и его жене, что официальный наследник престола великий князь Константин Павлович намерен отречься от своего права, поэтому наследником предстоит стать Николаю как следующему по старшинству брату. Николая потрясло это сообщение, он чувствовал свою неготовность принять груз государственного управления. Ни его образование, ни кругозор этому не соответствовали.

Между тем все документы, подтверждавшие законное право Николая на наследование престола, хранились в глубокой тайне. Внешне ничто не менялось -- Николай по-прежнему не допускался к государственным делам, и даже его военная карьера развивалась очень вяло. Лишь в начале 1825 он занял пост командира 1-ой гвардейской дивизии. Популярностью похвастаться он также не мог, в гвардии его не любили за строгость, доходившую до мелочной придирчивости, и холодное, пренебрежительное отношение к офицерам, уважения он также не мог снискать из-за отсутствия боевого опыта и увлечения бессмысленной шагистикой.

Неожиданная смерть Александра I выявила всю сложность и двусмысленность сложившейся династической ситуации. Он умер 17 ноября 1825 в Таганроге, и, когда спустя десять дней весть об этом достигла столицы, войска и население были немедленно приведены к присяге императору Константину I. Не имея никакой поддержки, Николай готов был смириться с воцарением старшего брата, однако Константин не желал признавать себя императором. Николаю пришлось обнаружить недюжинные политические способности, лавируя между недоброжелательно настроенной к нему столичной верхушкой и братом, ведущим себя крайне уклончиво. Получение известия о существовании в армии разветвленного военного заговора заставило его взять инициативу в свои руки и решиться объявить себя императором на основании документов, подписанных Александром в 1823. В день присяги Николая 14 декабря произошло восстание декабристов -- вооруженный мятеж части гвардии под лозунгом незаконности переприсяги. Судьба Николая висела на волоске, но он сумел подавить восстание, проявив решительность и беспощадность, свойственные ему в минуту опасности. Восставшие были расстреляны из пушек, и порядок в столице восстановлен. Позднее, в начале января 1826 на юге России так же беспощадно было подавлено восстание Черниговского полка. Россия присягнула Николаю I. Члены тайных обществ были арестованы и преданы суду, пятеро из которых казнены 13 июля 1826.

1.2 Начало царствования Николая I

Император Николай I родился в июне 1796 г., следовательно, за несколько месяцев до смерти своей бабушки; он принадлежал вместе с младшим братом Михаилом ко второму поколению сыновей Павла и получил поэтому иное воспитание, непохожее на то, какое дано было старшим братьям - Александру и Константину. Он воспитан был кое-как, совсем не по программе Руссо. Третий брат готовил себя к очень скромной военной карьере; его не посвящали в вопросы высшей политики, не давали ему участия в серьезных государственных делах. До 18 лет он даже вовсе не имел определенных служебных занятий; только в этом году его назначили директором инженерного корпуса и дали ему в команду одну гвардейскую бригаду, следовательно, два полка. Государственное управление в России: Учебник для вузов / Под ред.А.Н. Марковой. - М., 2002. - С. 96 - 98.

Вступление Николая I на престол, было чистою случайностью. Не имея серьезных занятий, великий князь каждое утро проводил по нескольку часов во дворцовых передних, теряясь в толпе ждавших аудиенции или доклада. При нем, как при третьем брате, не стеснялись. Великий князь мог наблюдать людей в том виде, как они держались в передней, т. е. в удобнейшем для их наблюдения виде. Он здесь узнал отношения, лица, интриги и порядки, так как в той сфере, где он вращался, интриги были синонимом порядка. Эти мелкие познания очень понадобились ему на престоле; он вступил на престол с очень скромным запасом политических идей, которых так много принес сюда его старший брат. Вот почему он мог заглянуть на существующий порядок с другой стороны, с какой редко удается взглянуть на него монарху. Александр смотрел на Россию сверху, со своей философской политической высоты, а, как мы знаем, на известной высоте реальные очертания или неправильности жизни исчезают. Николай имел возможность взглянуть на существующее снизу, оттуда, откуда смотрят на сложный механизм рабочие, не руководствуясь идеями, не строя планов.

Николай поставил себе задачей ничего не переменять, не вводить ничего нового в основаниях, а только поддерживать существующий порядок, восполнять пробелы, чинить обнаружившиеся ветхости помощью практического законодательства и все это делать без всякого участия общества, даже с подавлением общественной самостоятельности, одними правительственными средствами; но он не снял с очереди тех жгучих вопросов, которые были поставлены в прежнее царствование, и, кажется, понимал их жгучесть еще сильнее, чем его предшественник. Итак, консервативный и бюрократический образ действия - вот характеристика нового царствования; поддержать существующее помощью чиновников - еще так можно обозначить этот характер.

В первое время под свежим впечатлением недавно пережитых событий новый император был близок к мысли о реформах, но он поставил себе ближайшей задачей предварительно войти в положение дел и принялся усердно изучать самые грязные подробности. В губернии он разослал доверенных сановников для производства строгой ревизии. Вскрывались ужасающие подробности. Обнаруживалось, что в Петербурге, в центре, ни одна касса никогда не проверялась, все денежные отчеты составлялись заведомо фальшиво, несколько чиновников с сотнями тысяч пропали без вести. В судебных местах император нашел два миллиона дел, по которым в тюрьмах сидело 127 тыс. человек. Сенатские указы оставлялись без последствий подчиненными учреждениями. Губернаторам назначен был годовой срок для очистки неисполненных дел; император сократил его до трех месяцев, дав неисправным губернаторам положительное и прямое обещание отдать их под суд.

Чтобы поправить действие правительственного механизма, столь расстроенного, составлена была комиссия, известная под именем сенатора Энгеля. Комиссия должна была выработать проект нового судебного устройства. Выработанный проект отличался очень либеральными началами: уничтожалось тайное канцелярское производство, вводилась несменяемость судей и более строгое распределение судебных дел от административных. Император вполне одобрил эти проекты, но нашел их более рассчитанными на будущее, чем на настоящее, и оставил их без последствии. В этом отношении императора к преобразовательным проектам и выразилось основное начало, которым он руководился. Он одобрял все хорошие предложения, которые могли поправить дело, но никогда не решался их осуществить. Поддерживать существующий порядок - вот программа нового правительства. Куликов В.И. История государственного управления вРоссии: Учебник. - М., 2001. - С. 95.



Глава II. Основные государственные преобразования при Николае I

2.1 Кодификация законов

О царствовании Николая I у современников остались в основном мрачные воспоминания, к числу бесспорных достижений этого времени можно отнести кодификацию законов.

Речь шла о Комиссии составления законов, которая была преобразована во II Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии, менее известное, но не менее важное, чем III Отделение, занимавшееся политическим сыском. Перед II отделения была поставлена задача по кодификации разрозненного и запутанного российского законодательства. Начальником II Отделения стал М.А.Балугьянский.

В то же время именно Сперанскому, хотя он и не занял официального поста, было поручено общее "возглавление" всего дела. До самой смерти Сперанский руководил II Отделением без какого-либо юридического оформления своей нелегкой миссии. Чиркин В.Е. Государственное управление. - М.,2002. - С. 56.

Штат II Отделения состоял из 20 человек. Кроме чиновников, во II Отделение были зачислены известные ученые: профессор А.П.Куницын, преподававший в Лицее А.С.Пушкину, и профессор М.Г.Плисов - они оба были уволены из Санкт-Петербургского университета за вольнодумство и демонстративно приняты Сперанским и Балугьянским на службу, а также профессор В.Е.Клоков, действительный статский советник Цейер, коллежский секретарь Н.М. Старцов", ставший ближайшим помощником Сперанского в последние годы его жизни будущего графа, и барон Корф. На содержание II Отделения было ассигновано 37 800 рублей. Отдельной строкой финансировалось приобретение книг для II Отделения - 10 000 рублей в год.

Был подготовлен план, наметивший три главных направления:

1)создание свода всех изданных в России законов;

2)систематизация действующих законов и разработка нового кодекса.

К 1830 г. было составлено Полное собрание законов, которое включало более 30 920 нормативных актов, расположенных в хронологическом порядке, начиная с Соборного уложения 1649 г., и заканчивая Манифестом от 14 декабря 1825 г. , написанным самим Сперанским. Первое издание Полного собрания законов состояло из 40 томов законов и 6 томов приложений (алфавитно-предметный и хронологический указатели, графики, рисунки и т.д.). Забегая вперед, скажем, что сразу же началось второе, а через полвека - третье издание Полного собрания законов. Новые нормативные акты составляли тома, выходившие ежегодно. Последний том, включавший законодательство за 1913 г., вышел в предреволюционном 1916 г. Всего в Полное собрание законов, пополнявшееся до начала революции, вошло 56 томов.

Публикация Полного собрания законов стала подготовительным этапом перед составлением и изданием Свода законов, который должен был включать только действующие нормативные акты. Проверка того, является ли тот или иной акт действующим и не противоречащим другим актам, возлагалась на специальные ревизионные комитеты, образованные при министерствах и главных управлениях. Законы систематизировались не по хронологическому, как в полном собрании законов, а по отраслевому принципу. Для каждой статьи Свода законов был подготовлен комментарий, носивший значение толкования, но не имевший силы закона. Свод законов был опубликован в 1832 г. и состоял из 15 томов. За первым изданием Свода законов последовали два полных (1842, 1857) и шесть неполных (1833, 1876, 18885, 1886, 1887, 1889 гг.) изданий. Рахматуллин М.А. Император Николай I и его царствование. Наука и жизнь. - М., 2002. - С. 56 - 63.

В соответствии с идеями Сперанского Свод делился на восемь главных отделов, помещенных в 15 томах. Структура Свода была следующей:

I. Основные государственные законы;

II. Учреждения:

а) центральные;

б) местные;

в) уставы о службе государственной.

III. Законы правительственных сил:

а) уставы о повинностях;

б) уставы о податях и пошлинах;

в) Устав таможенный;

г) уставы монетный, горный и о соли.

IV. Законы о состояниях:

V. Законы гражданские и межевые;

VI. Уставы государственного благоустройства:

а) уставы кредитный, торговый, промышленности;

б) уставы путей сообщения, строительный, пожарный, о городском и сельском хозяйстве, о благоустройстве в казенных селениях, о колониях иностранцев в империи.

VII. Уставы благочиния (законы полиции):

а) уставы о народном продовольствии, об общественном призрении и врачебный;

б) уставы о паспортах и беглых, о предупреждении и пресечении преступлений, о содержащихся под стражей.

VIII. Законы уголовные.

10 января 1832 г. на заседании Государственного совета были рассмотрены Свод законов и Полное собрание законов. Было принято решение ввести в действие Свод законов с 1 января 1835 г., а перед этим разослать это издание во все правительственные учреждения для ознакомления и подготовки. По плану Сперанского создание Полного собрания законов должно было предварять создание Свода законов, а Свод в свою очередь должен был стать предварительным этапом перед подготовкой нового Уложения. Новое Уложение так и не было составлено, а его роль стал играть сам Свод законов.

Вместе с тем кодификация права была огромным шагом вперед. Заслуги Сперанского в осуществлении этого титанического труда были бесспорны и признаны Николаем I перед лицом всех сановников на заседании Государственного совета 19 января 1833, принявшем решении о введении в действие Свода законов.

2.2 Денежная реформа

Денежная реформа в России была проведена в 1839--1843 годах под руководством министра финансов Канкрина. Привела к созданию системы серебряного монометаллизма. Был начат обмен всех ассигнаций на государственные кредитные билеты, обменивающиеся на золото и серебро.

Проведение реформы позволило установить в России стабильную финансовую систему, сохранявшуюся вплоть до начала Крымской войны.

Первый этап денежной реформы 1839-1843 гг. начался с издания 1 июля 1839 манифеста “Об устройстве денежной системы”. Согласно манифесту с 1 января 1840 в России все сделки должны были исчисляться исключительно в серебре. Главным средством платежа становился серебряный рубль с содержанием чистого серебра 4 золотника 21 доля. Государственным ассигнациям отводилась роль вспомогательного денежного знака. Поступления в казну и выдача денег из неё исчислялись в серебряных рублях. Сами же платежи могли совершаться как в звонкой монете, так и в ассигнациях. Золотая монета должна была приниматься и выдаваться из казённых учреждений с 3%-ной надбавкой от ее нарицательной стоимости. На первом этапе денежной реформы был зафиксирован фактический уровень обесценения ассигнационного рубля. Шатилова С.А. История государства и права: Краткий курс. - М., 2003. - С. 73.

Одновременно с манифестом был опубликован указ от 1 июля 1839 г. «Об учреждении Депозитной кассы серебряной монеты при Государственном Коммерческом банке», который объявлял билеты Депозитной кассы законным платежным средством, обращающимся наравне с серебряной монетой без всякого лажа. Касса начала выполнять операции в январе 1840 г., она принимала на хранение вклады серебряной монетой и выдавала взамен депозитные билеты на соответствующие суммы. В период с 20 декабря 1839 по 18 июня 1841 в соответствии с рядом сенатских указов были выпущены депозитные билеты достоинством в 3, 5, 10, 25, 50 и 100 рублей. Они изготавливались экспедицией Депозитной кассы и выпускались в обращение по 1 сентября 1843 года.

Вторым этапом денежной реформы стала эмиссия кредитных билетов сохранных казен, воспитательных домов и Государственного заемного банка. Она осуществлялась в соответствии с манифестом от 1 июля 1841 «О выпуске в народное обращение кредитных билетов на 30 миллионов серебром».

Принятие этого акта не рассматривалось в качестве мероприятия по упорядочению денежного обращения, а было вызвано экономической необходимостью. В 1840 г. в средней полосе России был сильный неурожай. Началось усиленное изъятие вкладов из кредитных учреждений. Банки находились на грани банкротства. Этому в значительной мере способствовала система перманентных «позаимствований» из государственных кредитных учреждений, в силу чего они оказались не в состоянии не только открывать кредиты, но и выдавать вклады. 26 февраля 1841 в качестве экстренной меры было принято решение об эмиссии кредитных билетов с целью оказания помощи государственным кредитным учреждениям и казне. Билеты свободно разменивались на звонкую монету и обращались наравне с серебряной монетой.

Начиная с 1841 г. в России параллельно обращались три вида бумажных денежных знаков: ассигнации, депозитные и кредитные билеты. Их экономическая сущность была различна. Ассигнации являлись средством обращения и платежа, их реальная стоимость была в четыре раза ниже номинальной. Депозитные билеты были фактически квитанциями на серебро. Они находились в обращении в размере, равном сумме вкладов, и казна не имела дополнительных доходов от их эмиссии. Рогов В.А. История государства и права России. - М., 2003. -С. 112 - 114.

На последнем этапе в соответствии с проектом реформы должна была произойти замена ассигнаций на депозитные билеты. Но эмиссия депозитных билетов не приносила дополнительных доходов государству. В то же время в обороте находились устойчивые бумажные денежные знаки, только частично покрытые металлом, - кредитные билеты. Их эмиссия была выгодна для казны. Поэтому правительство приняло решение о расширении выпуска в обращение кредитных, а не депозитных билетов.

В результате на третьем этапе реформы ассигнации и депозитные билеты были обменены на кредитные билеты. Обмен осуществлялся на основе манифеста «О замене ассигнаций и других денежных представителей кредитными билетами» от 1 июня 1843 года. Для изготовления кредитных билетов при Министерстве финансов была создана экспедиция государственных кредитных билетов постоянным фондом звонкой монеты для размена крупных билетов. В соответствии с манифестом выпуск депозитных и кредитных билетов сохранных казен и Государственного заемного банка прекратился. Они подлежали обмену на государственные кредитные билеты. Ассигнации были девальвированы.

В результате проведения реформы в России была создана система денежного обращения, при которой бумажные деньги разменивались на серебро и золото. Кредитные билеты имели на 35-40% золотое и серебряное обеспечение. Законодательство в области денежного обращения, сложившееся в результате реформы Канкрина, запрещало выпуск кредитных билетов для кредитования торговли.

Денежная система, созданная в результате реформы 1839-1843 гг., обладала рядом важнейших признаков:

- существовала свобода чеканки не только серебра, но и золота.

- золотые империалы и полуимпериалы чеканились с надписью «десять рублей» и «пять рублей», причем правительство стремилось закрепить с помощью законодательства стоимостное отношение между золотым и серебряным рублем.

- кредитные билеты были разменны не только на серебро, но и на золото.

В России в 30-40-х гг. XIX в., несмотря на развитие товарно-денежных отношений, господствовало натуральное хозяйство. Соответственно объем покупаемых предметов потребления был невелик, и деньги как средство обращения требовались в незначительных количествах. Рабочие, чиновники и другие лица, жившие на жалованье, не играли такой важной роли, как в условиях развитых товарно-денежных отношений. При сравнительно неразвитом рынке и плохих путях сообщения цены на продукты были очень низкими, а уровень промышленного развития - относительно невысоким. Товары промышленного производства, зачастую ввозимые из-за границы, приобретались небольшим кругом лиц. Денежный оборот осуществлялся преимущественно с казной. Поэтому денежная реформа, проведенная в 1839-1843 гг. обеспечила относительно устойчивое денежное обращение.

2.3 Крестьянский вопрос при Николае I

В первые годы своего царствования Николай I не придавал большого значения крестьянскому вопросу. Постепенно, однако, царь и его ближайшее окружение приходили к мысли, что крепостное право таит в себе опасность новой пугачевщины, что оно задерживает развитие производительных сил страны и ставит ее в невыгодное положение перед другими странами -- в том числе и в военном отношении. Омельченко Н.А. История России: Учебник. - М., 2005. - С. 69 - 70.

Разрешение крестьянского вопроса предполагалось вести постепенно и осторожно, рядом частичных реформ. Первым шагом в этом направлении должна была стать реформа управления государственной деревней. В 1837 г. было создано Министерство государственных имуществ, которое возглавил П. Д. Киселев. Это был боевой генерал и деятельный администратор с широким кругозором. В свое время он подавал Александру I записку о постепенной отмене крепостного права, дружил с декабристами, не зная об их заговоре. В 1837--1841 гг. Киселев добился проведения ряда мер, в результате которых удалось упорядочить управление государственными крестьянами. В их деревнях стали открываться школы, больницы, ветеринарные пункты. Малоземельные сельские общества переселялись в другие губернии на свободные земли.

Особое внимание киселевское министерство уделяло поднятию агротехнического уровня крестьянского земледелия. Широко внедрялись посадки картофеля. Местные чиновники принудительно выделяли из крестьянского надела лучшие земли, заставляли крестьян сообща, засевать их картофелем, а урожай изымали и распределяли по своему усмотрению, иногда даже увозили в другие места. Это называлось «общественной запашкой» призванной страховать население на случай неурожая. Крестьяне же увидели в этом попытку внедрить казенную барщину.

По государственным деревням в 1840--1844 гг. прокатилась волна «картофельных бунтов». Вместе с русскими в них участвовали мари, чуваши, удмурты, коми.

Помещики тоже были недовольны реформой Киселева. Они опасались, что попытки улучшить быт государственных крестьян усилят тяготение их крепостных к переходу в казенное ведомство. Еще большее недовольство помещиков вызывали дальнейшие планы Киселева. Он намеревался провести личное освобождение крестьян от крепостной зависимости, выделить им небольшие земельные наделы и точно определить размер барщины и оброка.

Недовольство помещиков и «картофельные бунты» вызвали в правительстве опасение, что с началом отмены крепостного права придут в движение все социальные группы и сословия огромной страны. Именно роста общественного движения больше всего боялся Николай I.

Реформа управления государственной деревней оказалась единственным значительным мероприятием в крестьянском вопросе за все 30-летнее царствование Николая I.

Постоянное внимание и интерес императора привлекал вопрос об улучшении быта крестьян. Интерес этот поддерживался частыми волнениями крестьян. В царствование Николая I насчитывалось свыше 500 случаев крестьянских волнений. Несколько раз Николай I учреждал секретные ("негласные") комитеты по крестьянскому делу. Они собирали сведения и материалы, писали докладные записки, составляли проекты, но все это бумажное производство оставалось лежать "под сукном", ибо сам Николай I не мог решиться на серьезную ломку существующего порядка. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и научно - практ. пособие. -М., 2000. - С. 123.

Указ об "обязательных крестьянах" от 2 апреля 1842 г. не отменял указ 1803 г. "о вольных хлебопашцах", но владельцам (которые "сами сего пожелают") разрешалось "заключать с крестьянами своими по взаимному соглашению договоры на таком основании, чтобы помещики сохраняли принадлежащее полное право вотчинной собственности на землю, а крестьяне получали от них участки земли в пользование за установленные повинности". Указ 1842 г. носил только рекомендательный характер, нормы надела и повинности крестьян всецело завысили от помещика, который сохранял и полную власть над "освобожденным", "обязательным" крестьянином. Практическое значение этого указа было невелико - до реформы 1861 г. было освобождено несколько более 27 тысяч крестьян.

Волостное и сельское управление были построены на начале крестьянского самоуправления. Министерство графа П. Д. Киселева заботилось об удовлетворении хозяйственных и бытовых нужд крестьян: производило размежевание земель, отводило дополнительные наделы для малоземельных, устраивало ссудо - сберегательные кассы, школы и больницы. Реформа государственной деревни, проведенная П. Д. Киселевым, новая форма организации казенных крестьян (в том числе введение самоуправления) послужила образцом для устройства помещичьих крестьян по освобождении их от крепостной зависимости.

2.4 Губернское управление при Николае I

Областное управление при Николае I осталось на прежних основаниях, даже в прежнем виде; оно не было усложнено, подобно центральному; подверглось некоторым изменениям только управление сословное, дворянское. Как мы знаем, дворянству было предоставлено учреждениями 1775 г. решительное господство в местном управлении. При императоре Павле упразднены были некоторые из судебных и губернских учреждений; при Александре было даже несколько расширено участие дворянства в местном управлении; не передавая всех подробностей, укажу, что по учреждениям 1775 г. судебные палаты (уголовная и гражданская, служившие высшей инстанцией для сословных высших учреждений, например губернского магистрата, верхнего земского суда) не имели сословного характера, состояли из членов от короны. По закону 1780 г. предоставлено было дворянству и купечеству выбирать по два заседателя в обе палаты, которые действовали вместе с председателем и советником от короны. По закону 1831 г. дворянству предоставлено было право выбирать председателей обеих палат. Таким образом, и общий суд, несословный, в губернии отдан был в распоряжение дворянства, но зато было ограничено право участия дворянства в губернском управлении установлением ценза. В губернских учреждениях 1775 г. на дворянских съездах право выбора имел каждый потомственный дворянин или высший штаб-офицерский чин. Положение 1831 г. точнее определяло участие дворян в съездах и выборах: именно, одни дворяне могли участвовать в съездах с голосом, другие - без голоса. Право участвовать с голосом имел потомственный дворянин, достигший 21 года, имевший недвижимую собственность в губернии, получивший на действительной службе по крайней мере чин 14-го класса или служивший три года по дворянским выборам, вот главные условия. Не удовлетворявшие им потомственные дворяне участвовали в съездах без голоса. Притом и право голоса было двоякое: одни дворяне подавали голос во всех делах, обсуждавшихся в собрании, другие во всех, кроме выборов; право участвовать во всех делах и в выборах предоставлено было потомственным дворянам, которые имели в губернии не менее 100 душ крестьян или не менее 3 тыс. десятин удобной, хотя и незаселенной, земли. Голос во всех делах, кроме выбора, принадлежал потомственным дворянам, которые имели в губернии менее 100 душ или 3 тыс. десятин земли. Один разряд дворян имел непосредственное право голоса, другой - посредственный голос через уполномоченных; именно мелкие участки складывались в одно, так чтобы их совокупность составляла нормальный участок в 100 душ, и выбирали одного уполномоченного на дворянский съезд. Законом 1837 г. усложнено было устройство земской полиции, как известно, руководимой дворянством. Исправник, начальник уездной полиции, действовал по-прежнему, но каждый уезд разделен на станы, и во главе стана поставлен был становой; становой - коронный чиновник, который назначается губернским управлением только по рекомендации дворянского собрания. Принимая во внимание все перемены, внесенные в губернское управление, следует сказать, что влияние дворянства на местное управление не было усилено; расширено было участие, но вместе и ослаблено введением цензов и сочетанием выборных должностей с коронными. До сих пор дворянство было руководящим классом в местном управлении; со времени издания законов 1831 и 1837 гг. дворянство стало вспомогательным средством коронной администрации, полицейским орудием правительства. Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного и муниципального самоуправления в России: Учебное пособие. - М., 2003. - С. 45 - 50.

Вот и все важные перемены, какие были внесены в центральное и губернское управление. Этими переменами нарушено было равновесие между тем и другим; центральное управление было страшно расширено, и в нем получила необыкновенное развитие канцелярия; местное управление осталось в прежней форме. Если мы представим усиленную деятельность, какая внесена была императором в учреждения, то нам понятен будет главный недостаток управления. Все дела велись канцелярским порядком, через бумагу; размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали в канцелярии, палаты десятки, сотни тысяч бумаг, по которым эти палаты и канцелярии должны были чинить исполнение. Этот непрерывный бумажный поток, лившийся из центра в губернии, наводнял местные учреждения, отнимал у них всякую возможность обсуждать дела; все торопились очищать их: не исполнить дело, а "очистить" бумагу - вот что стало задачей местной администрации; все цели общественного порядка, который охранялся администрацией, все свелись к опрятному содержанию писаного листа бумаги; общество и его интересы отодвинулись перед чиновником далеко на задний план. Все управление представляло громадный и не совсем правильный механизм, который без устали работал, но который был гораздо шире, тяжелее наверху, чем внизу, так что нижние части и колеса подвергались опасности треснуть от слишком усиленной деятельности в верхних. Чем больше развивался такой механизм, тем менее оставалось у руководителей его возможности следить за действием его частей. Никакой механизм не мог усмотреть за работой всех колес, за их ломкой и своевременной починкой. Таким образом, руководство делами уходило с центра вниз; каждый министр мог только, посмотрев на всю эту громадную машину государственного порядка, махнуть рукой и предоставить все воле случая; настоящими двигателями этого порядка стали низшие чиновники, которые очищали бумаги. Этот недостаток и выражен был самим наблюдательным императором, который сказал раз, что Россией правит не император, а столоначальники. Такой вид представляло здание бюрократизма, как оно было поставлено в это царствование, т. е. как оно было тогда завершено. Не доверяя общественности, Николай I видел главную свою опору в армии и чиновничестве. В николаевское царствование шло дальнейшее разрастание бюрократического аппарата. Появлялись новые министерства и ведомства, стремившиеся создать свои органы на местах. Объектами бюрократического регулирования становились самые различные отрасли человеческой деятельности, в том числе религия, искусство, литература, наука. Быстро росла численность чиновников. В начале XIX в. их насчитывалось 15--16 тысяч, в 1847 г.--61,5 тысяч и в 1857 г.-- 86 тысяч.

Усиливался, переходя все разумные пределы, управленческий централизм. Почти все дела решались в центральных ведомствах. Даже высшие учреждения (Государственный совет и Сенат) были перегружены массой мелких дел. Это породило громадную переписку, нередко носившую формальный характер. Губернские чиновники иногда строчили ответ на бумагу из Петербурга, даже не прочитав ее. Однако сущность бюрократического управления состоит не в исписывании большого количества бумаг и канцелярской волоките. Это -- его внешние признаки. Сущность же в том, что решения принимаются и проводятся в жизнь не каким-либо собранием представителей, не единолично ответственным должностным лицом (министром, губернатором), а всей административной машиной в целом. Министр же или губернатор составляют только часть этой машины, хотя и очень важную.

Глава III. Полицейская система и цензура при Николае I

3.1 Орган политической полиции

В июне 1826 года в составе Собственной Его Императорского величества (СЕИВ) канцелярии создается новое III Отделение, ставшее вскоре известным как орган политической полиции. Ее исполнительной структурой стала жандармерия. Все чиновники Особенной канцелярии министра внутренних дел во главе с ее начальником были переведены в состав III Отделения СЕИВ канцелярии. Из компетенции МВД были изъяты функции политической полиции. Главноуправляющим III Отделения был назначен граф Александр Христофорович Бенкендорф, ставший одновременно и шефом жандармов.

Одной из обязанностей Третьего Отделения, которые частично совпадали с обязанностями обычных министерств, было предоставление Императору «донесения о всех делах». Сведения поставляла сеть осведомителей, а затем эти сведения анализировались в самом отделении узким кругом доверенных чиновников. На Третье отделение была возложена ответственность за русский аналог федеральной полиции - элитный корпус жандармов, набиравшихся из армейских офицеров.

Два года спустя, в 1828 г., секретным указом император поручил Третьему отделению осуществлять цензуру и доносить о произведениях, «способствовавших распространению безверия или о тех, в коих чувствовалось уклонение автора от обязанностей верноподданного». Агентам Бенкендорфа также было поручено перехватывать и копировать почтовую корреспонденцию, служебного или личного характера. История государственного управления в России / Под ред. Р.Г. Пихои. - М., 2002. - С. 54 - 57.

Одним из наиболее способных подчиненных Бенкендорфа был фон Фок, также поклонник Фуше, который занимался изучением общественного мнения. Печатное слово, столь сильно влияющее на общественное мнение, становится независимой силой в империи. Для формирования общественного мнения фон Фок предложил довольно действенную систему контроля над прессой в сочетании с использованием наемных писателей и журналистов для проведения в печати правительственной точки зрения.

III Отделение было объявлено органом «высшей полиции». В сферу его задач входят вопросы обеспечения государственной безопасности: сбор сведений о религиозных сектах и расколах, антиправительственных организациях, слежка за иностранцами, борьба с фальшивомонетничеством. К Функциям III Отделения относилось составление для императора ведомостей о «всех без исключения происшествиях, а также статистических сведений «до полиции относящихся». Последнее, а также то, что жандармские офицеры, относительно независимые от местной администрации, сообщали в III Отделение о всех недостатках в ее деятельности, в том числе в области охраны общественного порядка, породили серьезные трения между МВД и III Отделением.

В указе о создании III Отделения не говорилось о том, что контроль за деятельностью местного административно-полицейского аппарата возлагается на жандармерию, но об этом неоднократно упоминалось в секретных инструкциях жандармским офицерам. Троицкий Н. Николаевская Россия: Реформы Николая I. Журнал «Скепсис», №2, 2003. - С. 76 - 77.

В докладах императору постоянно обращало внимание на недостатки в организации и деятельности полиции, конкретных руководителей полицейских учреждений. Руководство МВД, при всяком удобном случае стремилось подчеркнуть промахи в деятельности III Отделения. Для «обозрения настоящего положения всех частей управления» и выработки предложений по совершенствованию деятельности государственного механизма был создан специальный Комитет во главе с Председателем Государственного Совета В.П. Кочубеем. Комитет рассмотрел и вопрос об организации управления полицией империи. В ходе обсуждения высказывалось предложение вновь образовать министерство полиции, не получившее, однако, одобрения императора. После этого Комитет предложил передать в ведение МВД руководство жандармерией, а «для соблюдения единства в управлении администрацией и всеми видами полиции и для проверки получаемых известий...» командующего корпусом жандармов, заведующего высшей полицией, присоединить к МВД «в звании товарища министра или ином для него приемлемом». Данное решение Комитета не было утверждено Николаем I, считавшим, что введение в МВД командира корпуса жандармов, начальника “высшей полиции” невозможно «в силу того, что на него будут возлагаться поручения непосредственно от императора».

Попытка А.А.Закревского в 1828 году, ставшего в том же году министром внутренних дел, создать секретную политическую полицию в системе вверенного ему учреждения потерпела неудачу, во многом благодаря противодействию со стороны руководства III Отделения личной императорской канцелярии.

Передача в МВД руководства политической полицией, вхождение в него командира корпуса жандармов на правах заместителя министра произошло только в 1880 году после ликвидации III Отделения.

В 1828 году МВД состояло из канцелярии министра, совета министра, в который входили руководители департаментов, отделений, департамента государственного хозяйства и публичных зданий, департамента полиции, медицинского департамента и цензурного комитета. Для чиновников МВД была введена новая форма - темно-зеленый мундир с черным бархатным воротником. С 1829 года МВД стало вновь издавать свой журнал - «Журнал Министерства внутренних дел». В нем публиковались официальные документы, распоряжения, сведения о назначениях, награждениях чиновников МВД, а также статистические материалы о состоянии преступности в некоторых губерниях и городах.

В 1832 году надзор за строительством дорог и содержанием казенных зданий был передан из Министерства внутренних дел в созданное Главное управление путей сообщений и публичных зданий.

Основным структурным подразделением МВД являлся Департамент полиции. В его функции входили вопросы определения штатной численности и формирования полицейских органов в городах и в сельской местности, а главное, контроль за их деятельностью, особенно за расходованием денежных средств, отпущенных на полицию.

Контрольные функции МВД по отношению к местным полицейским органам были значительно расширены, следствием чего стало увеличение числа входящих и исходящих документов в МВД более чем в три раза. Помимо периодических ведомостей и отчетов из каждой губернии в министерство в год в среднем поступало около 130 срочных донесений, и многие из них требовали такого же срочного ответа. Если раньше основным источником, на основании которого министерство судило о состоянии дел на местах, был отчет губернатора, в котором имелся специальный раздел, посвященный полиции, то с 30-х годов начинает расширяться практика служебных командировок чиновников МВД с целью ознакомления с деятельностью органов городской и сельской полиции.

Вместо канцелярии министра был создан Департамент общих дел, куда стекались многочисленные документы из местных административных органов. Одновременно создавалась особенная канцелярия министра внутренних дел, но уже не как орган политической полиции, каким являлось подразделение МВД с аналогичным названием, существовавшее до 1826 года, а как учреждение для ведения секретного делопроизводства, анализа данных негласных ревизий, материалов о злоупотреблениях чиновников полиции. В начале 40-х годов чиновниками для особых поручений МВД были выявлены злоупотребления в полиции Москвы, Петербурга, в ряде других городов. В 1847 году министерство провело ревизию полицейских учреждений в 27-ми - то есть в более чем половине губерний страны - и только в трех из них состояние полиции было признано удовлетворительным.

В 1850 году в истории МВД произошло своеобразное знаменательное событие - первое сокращение штатов этого учреждения, что было проявлением новых усилий императора Николая I для укрепления дисциплины как средства повышения эффективности управления. Сокращение штатов всех департаментов закончилось благополучно для чиновников министерства внутренних дел. Количество чиновничьих должностей в МВД было сокращено на 17 и составило 270 штатных единиц. В Департамент полиции исполнительной, руководившей деятельностью полицейских учреждений Российской империи, служило около 50 чиновников. Чиновники для особых поручений при министре не входили в штат Департамента.

николай царствование реформа цензурный

3.2 Становление цензурного аппарата

С именем императора Николая I связано 30 лет истории России (1825-1855), при его правлении происходит укрепление государства и его бюрократии, стремившейся сохранить привилегии дворянства, интересы которого она представляла и защищала.

Император Николай I опирался на полицию и цензуру. В отношении последней ему не пришлось изобретать что-то новое: на первых порах его вполне устроила та политика, которую проводил министр духовных дел и народного просвещения в 1824-1828 гг. А.С. Шишков в конце жизни Александра I. Именно при Николае I этот государственный деятель смог реализовать свои идеи о цензуре, не имевшие поддержки Александра I. А.С. Шишков сразу же был принят новым императором, выслушавшим его и давшим ему указание разработать новый цензурный устав. Шишков предлагал свой проект цензурного аппарата. По нему цензурное управление должно состоять из двух комитетов: верхнего (министры народного просвещения, полиции, обер-прокурор Синода и президент Академии наук) и нижнего («избранные, возмужалые, добронравные люди», ученые, знающие языки и словесность), включающего отделы по родам подлежащих цензуре книг.

Новый цензурный устав был принят 10 июня 1826 г. и лег в основу осуществляемой цензурной реформы. В противоположность цензурному уставу 1804 г. он был крайне подробен (его объем был в пять раз больше) и состоял из 19 глав и 230 параграфов. Новый устав был пронизан стремлением регламентировать все возможные задачи цензуры и действия ее аппарата. В 11 главах определялись цели и задачи цензуры, излагались ее организационные основы, фактически предлагалась первая в истории России структура цензурного аппарата. В остальных 8 главах подробнейшим образом раскрывался характер, способы и методы цензуры разных типов произведений печати. Чиркин В.Е. Государственное управление. - М.,2002. - С. 77.

Основные положения цензурного устава 1826 г. сводились к следующему:

- цензура должна контролировать три сферы общественно-политической и культурной жизни общества: 1) права и внутреннюю безопасность; 2) направление общественного мнения согласно с настоящими обстоятельствами и видами правительства; 3) науку и воспитание юношества;

- традиционно цензура вверялась Министерству народного просвещения, а руководило всею ее деятельностью Главное управление цензуры;

- право на цензуру оставалось за духовным ведомством, академией и университетами, некоторыми административными, центральными и местными учреждениями, что закладывало простор для субъективизма цензуры.

Деятельность цензуры регламентировалась в 8 главах устава. Запрещалось:

- места в сочинениях и переводах, «имеющие двоякий смысл, ежели один из них противен цензурным правилам», т.е. цензор получил право по-своему улавливать заднюю мысль автора, видеть то, чего нет в произведении, которое он рассматривает;

- «всякое историческое сочинение, в котором посягатели на законную власть, приявшие справедливое по делам наказание, представляются как жертвы общественного блага, заслужившие лучшую участь»;

Новый цензурный устав был перегружен такими подробностями, которые не имели прямого отношения к цензуре, загромождали и без того громоздкий его текст, а потому вносили путаницу в действия цензоров.

По мнению графа С.С. Уварова, второй устав содержал в себе «множество дробных правил и был очень неудобен для практики». Действовал он чуть более года. Когда в 1827 г. министр внутренних дел В.С. Ланской приступил к разработке особого цензурного устава, регламентирующего деятельность иностранной цензуры, он столкнулся с необходимостью отступить от сути параграфов «чугунного» устава. В связи с этим он обратился к Николаю I, и тот сразу же увидел в этом предлог отказаться от недавно утвержденного им цензурного устава. Император повелел не только не придерживаться его отдельных правил, но и пересмотреть его в целом.

По Высочайшему повелению для этого была организована авторитетная комиссия, состоявшая из В.С. Ланского, А.X. Бенкендорфа, князя И.В. Васильчикова, тайного советника графа С.С. Уварова, действительного статского советника Д.В. Дашкова. Комиссия выработала проект нового цензурного устава, который был вынесен на Государственный совет. Мнение последнего, представленное Николаю I, довольно основательно и вполне объективно показывало преимущества этого нового цензурного документа. При сравнении нового устава со старым очевидным было существенное различие задач цензурного ведомства, что вело и к более четкому и точному определению обязанностей возлагаемых на цензоров. Мнение Государственного совета по проекту нового цензурного устава было принято во внимание Николаем I. 22 апреля 1828 г. третий цензурный устав был им утвержден. Долгие годы, фактически до 60-х годов, он служил законным руководством для цензурного аппарата страны. Он был компактнее, меньшего размера: в нем было 117 параграфов, причем 40 из них - об иностранной Цензуре, о чем вообще не было сказано в уставе 1826 г.

В противоположность старому уставу устав 1828 г. предписывал цензорам:

- «принимать всегда за основание явный смысл речи, не дозволяя себе произвольное толкование оной в дурную сторону», не придираясь к словам и отдельным выражениям;

- не «входить в разбор справедливости или неосновательности частных мнений или суждений писателя», а также и в «суждение о том, полезно или бесполезно рассматриваемое сочинение»;

- «исправлять слог или заменять ошибки автора в литературном отношении», т.е. не выступать в качестве редактора.

Существенно отличалась по новому цензурному уставу в сравнении с прежним организационная структура цензурных учреждений: она упрощалась, а число цензоров увеличивалось, и их труд облегчался. Впервые создавался столь представительный и авторитетный орган, объединявший разные заинтересованные в цензурной политике стороны.

Созданная по уставу 1828 г. структура цензурного аппарата стала основой на последующие годы.

Не меньшей «эффективностью» работы отличалась и светская цензура в николаевскую эпоху. Россия в 1828 г. получила вполне прогрессивный по тем временам цензурный устав. Он быстро с помощью самого императора Николая I стал обрастать дополнениями, поправками, новыми узаконениями, соответствующими требованию определенного момента времени, правителя или его бюрократии. Устав 1828 г. стали приспосабливать к текущим потребностям власти и власть имущих. Афанасьев В.Я., Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебн. Пособие. - М., 2000. - С. 121 - 125.

Постепенно расширялся круг ведомств и учреждений, имевших право на цензуру, а этим расширялась возможность цензурного произвола. Рядом повелений императора Николая I 30-40-х годов разным ведомствам и учреждениям: Министерствам Двора, Финансов, Военному, Внутренних дел, II и III отделениям С. Е. Императорского Величества Канцелярии, Военно-топографическому депо, шефу жандармов, Почтовому департаменту, Вольно-Экономическому обществу, Комиссии построения Исаакиевского собора, Кавказскому комитету, Главному попечительству детских приютов, Управлению государственного Коннозаводства и т д. - было предоставлено право просматривать и одобрять к печати книги, журнальные и газетные