Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

"ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ"

ИНСТИТУТ ИСТОРИИ И ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК

КАФЕДРА ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ИСТОРИИ

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Организация и деятельность Тобольского губернского управления (1895-1917 гг.)

46.03.01 История

Тюмень 2016

Содержание

• Введение
• 1. Устройство Тобольского губернского управления
• 1.1 Проведение административной реформы 1895 года и организация губернского управления
• 1.2 Структура и штат Тобольского губернского управления
• 2. Компетенция Тобольского губернского управления
• 2.1 Полномочия высших должностных лиц
• 2.2 Компетенция Общего Присутвия губернского управления и его членов
• 2.3 Функции и состав канцелярии губернского управления
• 3. Основные направления деятельности губернского управления
• Заключение
• Список источников и литературы
• Приложения

Введение

Актуальность исследования. В современное время Россия испытывает очередные социально-политические изменения, которые приводят к переосмыслению организации и рамок деятельности местного управления. На практике в деятельности органов управления выявляется множество недостатков в их функциях и структурах, которые негативно влияют на их продуктивность. В Сибири эти управленческие функции усложнились еще и региональной спецификой. В этом ключе изучение исторического опыта приобретает особенный интерес, для того чтобы перенять его достижения и не повторить совершенных ошибок.

Вопрос о реформировании сибирского административной власти был поднят уже со второй половины XIX века, что можно объяснить тем, что учреждения общего и частного губернских правлений, организованные в 1822 году по Учреждению Сперанского не справлялись со своими все возрастающими управленческими задачами. Свою негативную роль играло, еще и то, что не было четкого разграничения полномочий между губернскими советами и губернскими правлениями - это ухудшало эффективность управления в сибирских губерниях.

Решения всех этих проблем растянулось на длительное время, вопросы обсуждались на многочисленных комиссиях в правительстве. Вторая половина XIX века была отмечена для региона достаточно быстрым социально - экономическим развитием, слышались громче голоса областников, все острее вставал вопрос о реформировании губернской власти. И только в 1895 году была осуществлена сибирская губернская реформа. Ее результатом стала организация Тобольского губернского управления, которое с первых дней своей деятельности и до февральских событий 1917 года занимало место высшего правительственного учреждения в губернии.

тобольское губернское управление

Историография. Судьба новых учреждений интересовала историков разных эпох. Начало изучения административных преобразований было положено еще современниками их проведения, в основном учеными-правоведами, которые предпринимали попытки оценить реформу на основе законодательных актов. (И. Белоконский, И.А. Блинов, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, В.М. Грибовский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.И. Лазаревский, И.М. Страховский, Б.А. Топиро, Н.Э. Нольде и др.) Белоконский И. Родина мать. Губернские, уездные и волостные учреждения Российского государства. СПб., 1900; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Органы местного управления. СПб., 1904; Блинов И.А. Губернаторы. СПб., 1905; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1913; Корф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России //Вестник права. 1901.Т. 31 (№9).С. 130-148.; Он же. Административная юстиция в России. СПб., 1910.Т. 1; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910.; Страховский И.М. Губернское устройство // ЖМЮ., СПб,1913, №8, С 107-109; Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб, 1911. .

В.М. Грибовский обращал внимание на состав присутствий губернского управления Западной Сибири, куда входили представители местной власти и суда Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912.С. 149. . По мнению С.А. Корфа преобразования 1895 года не внесло "какого-либо принципиального улучшения, а является примером одних из тех многих паллиативов, которыми столь обилует наше законодательство XIX века". Корф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России //Вестник права. 1901.Т. 31 (№9).С. 130-148.

В 1905 г. вышло исследование И.А. Блинова "Губернаторы". Автор которого пришел к выводу об определяющей роли губернатора в региональной системе управления Блинов И.А. Губернаторы. СПб., 1905.

В общих чертах обязанности губернских управлений были затронуты в статье Г.К. Гинса, помещенной в трехтомнике "Азиатская Россия". Особенность административного устройства Западной Сибири он видел "в отсутствии некоторых губернских учреждений и в широте и разнообразии специальных дел губернских управлений" Гинс Г.К. Административное и судебное устройство губерний и областей Азиатской России // Азиатская Россия. Люди и порядки за Уралом. СПб., 1914.Т. 1. .

И.М. Страховский, особое внимание уделяет кадровому вопросу губернских управлений, говоря о том, что деятельность любого ведомства зависит от "чиновников его наполняющих" Страховский И.М. Губернское устройство//ЖМЮ, СПб,1913. №8, С. 107. .

Идеологи сибирского областничества, размышляя в русле своих идей, писали о необходимости дальнейших реформ, об увеличении роли региональных властей, однако при недопущении ее произвола Ядринцев Н.М. Сперанский и его реформы в Сибири//Вестник Европы. 1876, №6, С. 478-480. .

В целом, дореволюционные авторы лишь отчасти освещали данную проблему в общих работах по истории Сибири, не затрагивая вопросов практической деятельности.

В советское время ситуация с изучением административной политики самодержавия на окраинах ухудшилась. До 60-х гг. в советской историографии действовал выдвинутый В.И. Лениным принцип о губернаторе-"сатрапе", в связи с чем специальных исследований не велось. Однако период оттепели дал толчок развитию новых направлений в изучении дореволюционной истории.

В вышедшем в 1968 г. третьем томе известной "Истории Сибири" История Сибири.Л., 1968.Т. 3. лишь в общих чертах была затронута проблема управления Сибирью во второй половине XIХ-начале XX в. Тогда как сибирские административные губернские учреждения конца XIX-начала XX в., в частности, губернские управления, остались без внимания.

Первым системным исследованием стал вышедший в 1960 году обобщающий курс истории государственных учреждений дореволюционной России, разработанный Н.П. Ерошкиным. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. 4-е изд. М., 1997. В нем впервые в рамках ведомственного подхода давалось систематическое и последовательное изложение истории, как отдельных государственных учреждений, так и всей системы - аппарата государственного управления.

В 1972 году П.Н. Зырянов сделал вывод о том, что "структурная разнородность местных органов власти, разнородность преследуемых ими целей - все это в корне нарушало единство губернского управления" Зырянов Н.П. Крах внутренней политики третьеиюньской монархии в области местного самоуправления (1907-1914). Дисс…канд. ист. наук. М., 1972.С. 195. . Им была предложена концепция "трех пластов" местного управления - сословно-крестьянского, сословно - дворянского и бюрократического. Именно в наличии социальных этажей ученый видел "принципиальную схему местного управления". Зырянов Н.П. Социальная структура местного самоуправления капиталистической России (1861 - 1914 гг.) // Исторические записки.Т. 107. М.: Наука, 1982.С. 295-296.

Важно отметить глубокие исследования М.М. Шумилова и П.А. Зайончковского касательно губернской власти. Шумилов М.М. Губернская администрация и органы центрального управления России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в. М., 1999.; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1979. М.М. Шумилов подвергает анализу правительственную политику по отношению к губернскому правлению. П.А. Зайончковский в своем исследовании предложил методику обработки формулярных списков и методику определения содержания чиновника путем сравнения его оклада с примерным бюджетом, которые позволяют получить информацию, необходимую, для характеристики внутренней организации любого учреждения.

С начала 90-х годов XX века возросло внимание исследователей к проблемам организации и деятельности органов власти всех уровней, стали анализироваться возможные альтернативы эволюции государственного управления Российской империи после Февральской революции 1917 года. Повышение интереса к этим сюжетам было связано с началом реформ в России и новым взглядом на организацию государственного аппарата и роль местных органов власти в масштабах страны. Хеймсон Л. Об истоках революции // Отечественная история. 1993. № 6.С. 3-15; Ананьич Б.В., Ганелин Р.Ш. Кризис власти в России. Реформы и революционный процесс. 1905 и 1917. // Реформы или революция? Россия 1861-1917. Материалы международного коллоквиума историков. СПб., 1992.С. 7-18; Власть и реформы. М., 1996.

Особый интерес представляют работы А.В. Ремнева Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX-начала XX веков. Омск, 1997; Он же. Управление Сибирью и Дальним Востоком в XIX-начале XX вв.: Учебное пособие. Омск, 1991; Он же. Губернская реформа 1895г. в Сибири // Проблемы отечественной истории. Омск, 1992.С. 41-46. . Он впервые проводит комплексное исследование отношения правительственных кругов к Сибири и проектов реформирования губернской власти на окраинах. Проблемы организации, по его мнению, были вызваны попыткой балансировки между общегосударственными и региональными интересами Ремнев А.В. Региональное управление Сибири.С. 177. . Весьма ценными являются исследования А.В. Ремнева по вопросам, связанным с правовым положением губернатора в Сибири, особенностями сибирского административного аппарата, основными закономерностями и тенденциями функционального развития местных государственных органов власти интересующего нас периода. Анализ указанных выше проблем, получивших специальное рассмотрение в работах А.В. Ремнева, позволяет лучше понять место и роль Тобольского губернского управления в системе местного управления Сибири. В этом плане представляют интерес и совместные его работы с В.В. Рабцевич, А.В. Коневым и П.И. Савельевым. Ремнев А.В., Савельев П.И. Актуальные изучения региональных процессов в Имперской России (вместо введения) // Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX века). Сборник научных статей. М., 1997.С. 5-18; Рабцевич В.В., Ремнев А.В., Конев А.Ю. Итоги и проблемы изучения административной политики самодержавия в Сибири (XVIII-начало XX вв.) // Культурное наследие Азиатской России. Материалы I Сибирско-Уральского исторического конгресса (25-27 ноября 1997г. г. Тобольск). Тобольск, 1997.С. 30-34.

Во многом дополняют по интересующей нас теме исследования по изучению роли губернаторской власти.Л.М. Лысенко рассматривает институт губернаторства с момента его становления в самодержавной России. Она затрагивает вопросы правового положения и статуса губернатора в системе государственной власти. Автор справедливо приходит к выводу, что в конце XIX в. наблюдается рост не только надзорных, но и административных полномочий губернатора, в особенности полицейских.Л.М. Лысенко отмечает, что эффективность управления губернией в большей степени зависела от личности губернатора, чем от закона и системы власти. Она обращает особое внимание на изучение социально-исторического портрета губернаторов дореволюционной России. Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX века). М., 2001.

Некоторые вопросы из истории должности губернатора (социальный состав, правовое положение, историография проблемы) рассматриваемого периода были затронуты в работах Б.Б. Дубенцова, С.В. Куликова, Н.П. Матхановой, В.А. Сергиенко и других. Дубенцов Б.Б., Куликов С.В. Социальная эволюция высшей царской бюрократии во второй половине XIX-начале XX в. (Итоги и перспективы изучения) // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX-XX века. СПб., 1999.С. 63-86; Матханова Н.П. Полномочия губернатора в XIX в.: закон и жизнь (к постановке проблемы) // Проблемы истории местного управления Сибири XVII-XX веков. Региональная научная конференция 18-19 декабря 1997 г. Тезисы докладов. Новосибирск, 1997. Вып. II.С. 25-30; Сергиенко В.А. Губернаторы Сибири (1708-фев. 1917г.) в современной региональной историографии // 55 лет Кемеровской области: Материалы научно-практической конференции 27 января 1998 г. Кемерово, 1998.С. 45-48.

Анализируя деятельность губернских правлений Урала С.В. Любичанковский акцентирует внимание на внутреннем устройстве губернских администраций. Он одним из первых дает наиболее полное определение понятию "губернской власти", под которой он понимает систему учреждений управления, состоящую из губернатора и органов власти, через которые он осуществлял свои функции. В монографии восстановлены многоуровневые взаимодействия таких элементов системы, как губернатор, вице-губернатор, губернское правление, многочисленные учреждения, прямо или косвенно подчиненные губернатору. Такой подход, безусловно, имеет огромные перспективы.

Механизм совместного функционирования губернатора и губернского правления, по его мнению, был таков, что последнее имело реальную возможность решать вопросы, относящиеся к его компетенции. Ученый опровергает научный миф о "бессилии" губернского правления, а также тезис о "всесилии" позднеимперского губернатора Любичанковский. С.В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Екатеринбург, 2003; Любичанковский. С.В. Структурно-функциональный подход к истории местного управления Российской империи (1907-1917 гг.). Оренбург, 2005; Любичанковский, С.В. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892 - 1914 гг.). Самара-Оренбург, 2007. .

Из работ регионального характера стоит особенно выделить монографию В.В. Гермизеевой, посвященную высшей администрации Западной Сибири 1895-1917 годах. Это первое комплексное исследование, включающее в себя анализ организационной структуры и компетенции, а так же качественный состав чиновников губернских управлений Западной Сибири в указанный период. На основе архивных и справочных материалов обстоятельно проанализирован качественный состав и материальное обеспечение чиновников губернских управлений Тобольской и Томской губерний, а также Акмолинского областного правления. Впервые рассмотрен механизм деятельности высших местных органов власти и крут вопросов, входивших в их компетенцию. Введены в научный оборот ранее неиспользовавшиеся архивные материалы. Гермизеева В.В. Высшая администрация Западной Сибири в 1895-1917 годах. Омск, 2015.С. 12.

В исследовании С.Ю. Шишкиной Шишкина С.Ю. Тобольская губерния в годы I мировой войны (1914 - февраль 1917 гг.). Тюмень, 1999. описывается Тобольская губерния в период Первой мировой войны, где затрагивается и вопросы чрезвычайных полномочий губернской власти.

Социальная эволюция чиновничества Тобольской губернии стала одной из задач исследования Т.В. Козельчук. На основе анализа архивного материала автор делает вывод, что к началу XX века процент служащих, имевших дворянское происхождение уменьшался, большая часть бюрократического аппарата была заполнена потомственным чиновничеством, а также для Тобольской губернии стало характерно занятие большинства должностей местными кадрами Козельчук T. B. Чиновничество Тобольской губернии во второй половине XIX - начале XX века. дисс… канд. ист. наук. Курган, 2002. . Доказательством тому, что подобные тенденции были характерны и для других сибирских губерний стала диссертация Т.А. Фроловой Фролова Т.А. Социокультурный облик чиновничества Западной Сибири в конце XIX-начале XX вв.: дис…канд. ист. наук. Омск, 2006. .

Важным представляется диссертация А.В. Палина Палин А.В. Томское губернское управление в 1895-1917 годах: структура, компетенция, администрация. дис…. канд. ист. наук. Кемерово, 2002. , посвященная организации Томского губернского управления в 1895-1917 годах. В своей работе он исследует причины реорганизации губернской власти, ход проведения реформы в Томской губернии, условия службы чиновников. Учений дает лишь краткую характеристику основных направлений деятельности управления, однако эта работа положила начало детального исследованию губернских управлений в Сибири.

Для современного периода изучения уровня губернской власти также характерно наличие сборников биографического характера. К примеру, в сборнике "Сибирские и тобольские губернаторы" Сибирские и тобольские губернаторы: исторические портреты, документы. Тюмень, 2000. прослежены биографии, основные направления деятельности губернаторов с самых первых "начальников губернии", включая и тех, которые занимали этот пост в исследуемый период.

В целом, историографический обзор показывает, что в научных трудах раскрываются вопросы административной политики самодержавия в Сибири, исследуются проблема организации и структура сибирского аппарата власти. Получила достаточно подробное освещение тема института губернаторской власти в самодержавной России. Рассмотрение этих вопросов сделало возможным шире взглянуть на специфику жизнедеятельности Тобольского губернского управления, проанализировать влияние социально-экономического и политического факторов развития сибирского региона на содержание деятельности учреждения. Однако, несмотря на то, что в последние годы стали привлекать внимание исследователей вопросы управления Тобольской губернии конца XIX-начала XX в., Тобольскому губернскому управлению не было посвящено ни одной специальной работы. Отсутствие такого исследования свидетельствует о недостаточной разработанности темы и о необходимости ее дальнейшего изучения.

Стало быть, изучение причин организации, структуры, условий деятельности, правового положения Тобольского губернского управления, может дать практическую пользу при реализации современных правительственных задач в отношении местного управления.

Исходя из этого, целью данной работы является исследование организации и основных направлений деятельности Тобольского губернского управления в 1895-1917 годах.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить ряд задач:

1. Проанализировать причины реформирования губернского уровня власти для Западной Сибири;

2. Изучить правовые и материальные ресурсы губернского управления;

3. Исследовать структуру и организацию Тобольского губернского управления;

4. Изучить механизм управления, основные направления и результаты деятельности Тобольской губернской администрации.

Объектом изучения является Тобольское губернское управление. Поставленные цели и задачи исследования выделяют его предмет, а именно устройство и функционирование означенного учреждения в 1895-1917 годах.

Под уровнем губернской власти в этот период следует понимать подчиненные губернатору губернское управление и должностных лиц.

Территориальные рамки исследования соответствуют границам Тобольской губернии. В конце 90-х годов XIX в. и на 1 января 1913 г. пространство губернии составляло 1.219.229,7 квадратных верст, она делилась на 10 уездов, в ее состав входили современная Курганская область, часть Томской, Омской, Свердловской областей, Казахстана. В губернии в конце 90-х годов XIX в. насчитывалось 1842400 чел., в 1913 г. - 2107226 чел., т.е. за 20 лет оно значительно увеличилось. Тобольская губерния по территории являлась крупнейшим субъектом Западной Сибири и вторым по населению, уступая лишь Томской губернии. Поэтому очень важно понять специфику управления таким большим регионом.

Хронологические рамки также определены достаточно четко. Нижняя граница исследования отделяется Губернской реформой 1895 года, когда произошла реорганизация высшей правительственной власти на местах, а именно губернских правлений. Верхней границей стали события февраля 1917 года, повлекшие за собой коренные преобразования правительственной власти не только в Центре, но и на местах.

Методологической основой исследования являются принципы историзма, объективности, и системного анализа (целостности, иерархичности). Это позволило рассматривать события в конкретно развивающемся историческом процессе, с обязательным анализом условий, при которых эти события имели место быть. Структурно-функциональный метод позволил выявить характерные особенности учреждения, отдельных его структур и должностных лиц. Историко-сравнительный метод выявляет общие и отличные черты в организации губернских управлений Западной Сибири в процессе их реформирования. Находит применение и системный подход. Уровень губернской власти рассматривается как часть аппарата государственного управления Российской империи, а процесс ее преобразования выступает частью общего процесса реорганизации данной системы, что, в свою очередь, позволяет выявлять факторы, которые повлияли на ход этих преобразований не только по региону, но и в целом по стране. При обработке цифровых данных был использован статистический метод обработки информации.

Источниковая база. Цель и задачи исследования продиктовали необходимость обращение к широкому кругу источников. Среди них особое место занимают документы, хранящиеся в центральных и региональных архивах.

Из центральных архивов были использованы материалы Государственного архива Российской Федерации (далее - ГАРФ) - фонды Департамента полиции Министерства внутренних дел (Фонд 102) и коллекция рукописей Царскосельского дворца (фонд 543). Среди них помимо особых донесений тобольского губернатора по полицейскому ведомству, частично сохранились материалы комиссий по преобразованию губернских управлений, и в частности проект тобольского губернатора В.А. Тройницкого начала 1890-х годов.

Большую ценность представляют фонды Государственного Бюджетного учреждения Тюменской области Государственного архива г. Тобольска (Далее - ГБУТО ГАТ), а именно фонды Тобольского губернского управления (Ф.152), Тобольского губернатора (Ф.479), Уездного съезда крестьянских начальников (Ф.344), Тобольского уездного полицейского управления (Ф.1). В указанных фондах сохранились документы разного плана, которые сделали возможным рассмотреть нормативно-правовую базу учреждения и исследовать его взаимоотношения с местными и центральными органами власти, общественными организациями и пр.

Из фондов Государственного Бюджетного учреждения Тюменской области Государственного архива Тюменской области (Далее - ГБУТО ГАТО) была использована делопроизводственная документация Тюменской городской управы (Ф.1), Тюменской областной думы (Ф.2), Тюменской городской полиции (Ф.3), Тюменского отделения Государственного банка (Ф.50) и Тюменской телефонной станции (Ф.67). На основе этих документов можно сделать вывод о взаимоотношениях разных уровней властных структур в губернии, о деятельности местных органов власти и пр.

Подобного рода источники сохранились в фондах Государственного казенного учреждения Государственного архива Курганской области (Далее - ГАКО) были использованы документы Курганского уездного полицейского управления (Ф.254), Курганской уездной тюрьмы (Ф.253), Курганского уездного казначейства (Ф.175). В них сохранилось делопроизводство по благоустройству города, уездной тюрьмы, а также материалы по расследованию беспорядков во время первой российской революции в г. Кургане. Особый интерес представляют материалы расследования тобольским вице-губернатором А.Н. Тройницким забастовок курганского отрезка железной дороги в октябре 1905 г. и ревизии полицейских учреждений.

В целом типологически источниковая база разделена на:

1) законодательные акты и нормативные документы;

2) делопроизводственная документация;

3) справочные и статистические материалы;

4) периодическая печать;

5) источники личного происхождения.

Законодательные акты представлены мнениями Государственного Совета, положениями Комитета министров, именными высочайшими указами, указами Его Императорского Величества. Эти источники позволяют определить основные направления деятельности, осуществляемые центральной властью в отношении Тобольского губернского управления. Законодательные акты наиболее полно отражены в Полном собрании законов Российской империи (ПСЗРИ). Особое значение для исследования имеют "Общее учреждение губернское", которое определяло структуру и полномочия местных органов власти; "Учреждение Сибирское", закреплявшие ряд особенностей формирования административного аппарата Сибири, в частности, Тобольской губернии Учреждение Сибирское // СЗРИ. В 16 т. СПб.: Общественная Польза, 1904.Т. 2.Ч. 1.С. 269-301; Устав о пенсиях и единовременных пособиях // СЗРИ., Л. В 16 т. СПб.: Общественная Польза, 1904.Т. 3. Издание 1896 года. Кн. 1.С. 6-28. . Для анализа организации государственной службы использованы положения "Устава о службе по определению от правительства", "Устава о пенсиях и единовременных пособиях" и "Положения о преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях"Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского // СЗРИ. В 16 т. СПБ.: Общественная польза, 1904.Т. 3. Издание 1896 года. Кн. 3.С. 231-246 . Однако для губернской власти Тобольской губернии, как и других сибирских управлений, было характерна ситуация, когда законы не соответствовали действительным условиям функционирования учреждения. Поэтому в эту группу входит значительный комплекс нормативных документов, издаваемых Тобольским губернатором, регулирующий организацию и деятельность губернского управления на практике. Так, особый интерес представляет изданная в отдельной брошюре в дополнение к "Высочайше утвержденному мнению Государственного совета о преобразовании губернских установлений ведомства МВД в Тобольской, Томской, Иркутской и Енисейской губерниях…" инструкция Тобольского губернатора Н.М. Богдановича об устройстве канцелярии новых учреждений Высочайше утвержденное мнение Государственного совета 1 июня 1895 года о преобразовании губернских установлений ведомства Министерства внутренних дел в губерниях Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской и об утверждении штата означенных установлений. Тобольск, 1895. .

Наиболее обширной по объему является группа делопроизводственной документации. Эта группа источников представлена внешним документооборотом (а именно донесениями, прошениями, докладами, циркулярами, запросами, официальными письмами и телеграммами) и внутренним, а именно журналами присутствий, распорядительной документации, реестрами корреспонденции. Эти документы позволяют сделать важные заключения по организации работы, внутренней структуре управления, компетенции должностных лиц, основных направлениях деятельности губернского управления. Сюда же можно отнести формулярные списки чиновников, служащих по ведомству МВД, что позволяет делать выводы о социокультурном уровне бюрократического аппарата губернии, а также установить фактическое положение кадрового состава и его отличие от штатного расписания.

Третья группа источников объединяет различные календари, справочные и статистические издания, такие как Памятная книжка Тобольской губернии, Календарь и Адрес-календарь губернии, выходившие ежегодно в типографии губернского управления. Они позволяют выделить целый ряд необходимых статистических и географических данных. С их помощью можно выяснить кадровые изменения в Тобольском губернском управлении, а именно происхождение, вероисповедание, образование, временя нахождения на службе каждого чиновника. Помимо этого источники данной группы дают статистическую информацию по деятельности губернского управления, к примеру, количество больниц, врачей, фельдшеров, школ, и др. Здесь же размещались статьи о мерах в случаях чрезвычайных ситуаций, решения определенных проблем в сельском хозяйстве и пр.

Совершенно особым, комплексным источником является периодическая печать, а именно газеты и журналы. Информацию о правительственных мероприятиях по отношению к губернскому управлению в Сибири содержит в себе "Правительственный вестник", газета "Право" и "Журнал Министерства Юстиции". Общественная оценка деятельности сибирского аппарата власти дается на страницах газеты "Сибирской жизни", издававшийся в Томске, и журнала "Сибирские вопросы", который выходил в Петербурге и не подвергался "сибирской цензуре". Официальным прессой Тобольского губернского управления можно считать "Тобольские губернские ведомости", выходившие в типографии управления, с 1857 года. В официальной части газеты публиковались отчеты о текущей деятельности губернского управления, о перемещении и назначении чиновников по службе. Неофициальная часть была посвящена общественной и культурной жизни губернии. Краткую информацию об общественном мнении относительно действий губернской администрации можно получить из "Сибирской торговой газеты" и "Ермака".

Последняя группа источников представляется в основном воспоминаниями, в частности тобольского губернатора В.А. Арцимовича Арцимович В.А. Воспоминания. Характеристики. СПб., 1904. и последнего тобольского губернатора Н.А. Ордовского-Танаевского Ордовский-Танаевский Н.А. Воспоминания. (Жизнеописание мое). М., 1993. . Последний тобольский губернатор описывает организацию губернского управления в последние годы своего функционирования (1916-1917), повествует о своем распорядке дня, часах приема, заседаниях Общего присутствия губернского управления, и основных направлениях деятельности губернской власти в этот период. Большое внимание он уделяет моменту передачи власти губернскому комиссару в 1917 году и прекращению деятельности губернского управления как высшего правительственного органа в регионе. Помимо этого сведения о быте и жизни чиновников можно получить из изданных ими статей в газетах и журналах См. к примеру Скалозубов Н. Впечатления и заметки (Из поездки в Тобольскую губернию в 1908 г.) // Сибирские вопросы. 1909. № 22.С. 3-10; № 23.С. 3-16; № 24.С. 3-11; А.К. Из записок волостного писаря // Ермак. 1912. 14 июля. .

В общем, привлеченный в работе круг документальных источников и литературы позволяет решить поставленные в работе задачи.

Структура выпускной квалификационной работы обусловлена логикой исследования, его целью и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, приложений, а также списка источников и литературы.

1. Устройство Тобольского губернского управления

1.1 Проведение административной реформы 1895 года и организация губернского управления

Территория Тобольской губернии к середине 1890-х годов составляла 7,1% всей территории Российской империи и была четвертой по величине (после Енисейской, Якутской и Приморской) и в сравнении с другими государствами была равна Персии или Германской и Австрийской империй вместе взятых Календарь Тобольской губернии на 1895 год. Тобольск: губернская типография, 1894.С. 4. . На севере она граничила с Ледовитым океаном, на юге - с Акмолинской областью, на западе - с Архангельской, Оренбургской, Вологодской и Пермской, на востоке - с Енисейской и Томской областями. Губерния имела в своем составе 10 городов: губернский - Тобольск и окружные - Тюмень, Ялуторовск, Туринск, Курган, Ишим, Тюкалинск, Тара, Сургут и Березов. Население к январю 1894 года составляло 1.432.418 человек.

Система местного управления в губернии была основана на "Учреждении для управления Сибирских губерний" от 1822 года. А.В. Ремнев характеризуя эту реформу, пишет: "М.М. Сперанский намеревался совместить централизаторские и децентрализаторские начала, найти сбалансированное соединение территориального и отраслевого, единоличного и коллегиального принципов регионального управления, поставить под бюрократический контроль местную администрацию. Результатом преобразований явился известный компромисс принципов и подходов, надолго определивший административный облик Сибири" Ремнев А.В. К вопросу о периодизации административной политики самодержавия в Сибири XIX-XX века //Проблемы истории местного управления Сибири конца XVI-XX вв. Материалы IV научной региональной конференции 11-12 ноября / Отв. ред.В.И. Шишкин. Новосибирск, 1999.С. 38. .

Согласно этому закону губернское управление состояло из общего и частного присутствий. В общее входили гражданский губернатор и губернский совет, в частное же - губернское правление, казенная палата и губернский суд ПСЗ РИ. Собр-е I.Т. 38. №29135.С. 247-252. .

Губернское правление представляло собой отдельное учреждение, действовавшее независимо от губернского совета, за исключением дел, которые решались лично губернатором. Гражданский губернатор, непосредственного отношения к правлению не имел, лишь переправляя сюда необходимые бумаги для дополнительного рассмотрения, затем же, они дополненные необходимыми сведениями отправлялись обратно в канцелярию губернатора, либо предоставлялись по своей принадлежности в министерства. В итоге многократно возросло делопроизводство. Губернские правления утрачивают свое значение и чаще всего начинают исполнять предписания вышестоящей администрации "после неоднократных напоминаний" Ремнев А.В. Управление Сибирью и Дальним Востоком в XIX-начале XX вв. Омск, 1991.С. 29.

Эпоха Великих реформ затронула лишь уровень местного управления, не изменив губернский, не отменив и генерал-губернаторской власти в Сибири. С 1864 года последовательно создаются несколько Особых комитетов по рассмотрению проблемы административно-территориального деления Сибири. Комиссии возглавляли и министр Внутренних дел П.А. Валуев, и Д.А. Милютин, и бывший тобольский губернатор А.И. Деспот-Зейнович. Итогом их деятельности стало упразднение Западно - Сибирского генерал-губернаторства в 1882 году, однако дальнейших реформ не последовало. Это мера расширяла права губернской администрации во всех тех делах, в которых она, сравнительно с губернской властью внутренних губерний была оттеснена, из-за существования Главного управления Западно-Сибирской генерал-губернаторской власти Ремнев А.В. Управление Сибирью и Дальним Востоком в XIX-начале XX вв. Омск, 1991.С. 65. . Теперь губернаторы и губернские управления подчинялись непосредственно Министерству внутренних дел, тем самым по устройству приблизились к губерниям центральной России. Однако это преобразование не отменило некой упрощенности в управлении. Губернатору были подвластны отрасли управления и суда, которые в европейской части России находились в ведении органов самоуправления, суда и земств по уставам 1864 года. В Сибири же судебная реформа была проведена много позже, как и административная, земства же не были введены вовсе.

Высший административный аппарат Тобольской губернии имел существенные особенности. Здесь действовал губернский совет при губернаторе, который по реформе должен был стать, но так и не стал коллегией при нем и превратился в еще одно губернское учреждение со своей канцелярией. И вторая особенность - губернское управление, которое имело своего председателя и было обособлено от губернатора. Объем дел, рассматриваемых в правлении, все увеличивался, юрист В.В. Ивановский в 1891 году отмечал: "сумма задач, выполняемых губернскими правлениями, обратно пропорциональна числу губернских и областных учреждений, так как губернские правления часто их заменяют" Ивановский В.В. Административное устройство наших окраин. Казань, 1891.С. 26. .

Нечеткость и неясность распределения административных функций между губернскими учреждениями ведомства МВД не только усложняла делопроизводство, но и приводила к тому, что многие дела оставались вообще не решенными. Об этом свидетельствуют данные за 1884 и 1890 годы, приведенные в таблице 1 и 2.

Таблица 1. Дела за 1884 год*

Тобольское губернское правление	Количество нерешенных дел к 1 декабря по вине учреждения	Количество нерешенных дел по обстоятельствам, не зависящим от учреждения (гражданские + уголовные дела)
1 отделение	23	41+1101
2 отделение	10	386+0
3 отделение	5	602+0
Итого	28	2130

*Составлено по материалам ГУТО ГАТ.Ф. И152. Оп.37. Д.1408, 1410, 1411.

Таблица 2. Дела за 1890 год*

Тобольское губернское правление	Количество нерешенных дел к 1 декабря по вине учреждения (гражданские + уголовные)	Количество нерешенных дел по обстоятельствам, не зависящим от учреждения (гражданские + уголовные дела)
1 отделение	20+584	9+561
2 отделение	800+0	798+0
3 отделение	601+0	502+0
Итого	2005	1870

*Составлено по ГУТО ГАТ.Ф. И152. Оп.37. Д.1305, 1410, 1426.

Таким образом, объем нерешенных вопросов был достаточно широк, причем он в большей степени пополнялся не только по обстоятельствам, не зависящим от него, но и по вине самого учреждения. Эта проблема также была свойственна и для соседней Томской губернии.

Несовершенство системы губернского управление негативно влияло и на состояние чиновничьего аппарата. Условия службы в губернии были малопривлекательными: оклады не пересматривались с 1856 года ПСЗ РИ. Собр-е II, Т. 31. Отделение II. №31222. , а ведь это было единственным средством для существования не только самих служащих, но их семей, а цены на товары первой необходимости неуклонно росли. Таблица 3 и 4 наглядно демонстрирует соотношение окладного содержания и средних цен на товары и услуги в дореформенный период.

Таблица 3. Данные по окладному содержанию чиновников губернского управления (в рублях) с 1856 года*

Губернское правление	Тобольская губерния	Восточная Сибирь	Центральные губернии
Председатель	2687	4000	3000
Советник	900	1400	1800
Столоначальник	286	640	750
Помощник столоначальника	205	440	500
Секретарь	120	150	200

* ПСЗРИ Изд-е II, Т.31. Отделение II. Приложение к №31222. С.675-676

Таблица 4. Средние цены на оклады и услуги в Тобольской губернии на 1877 и 1895 гг. *

Товары	1877	1895
Мука ржаная (пуд)	35-60 коп.	1,20 руб.
Соль (пуд)	80 коп.	1,10 коп.
Мясо скотское (пуд)	1,50 руб.	2,40-3 руб.
Дрова березовые	1,5-2 руб.	2,40-2,92 руб.
Квартира однокомнатная	9-10 руб.	15-20 руб.

*Составлено по ГУТО ГАТ Ф. И152. Оп.36.Д. 201. Л.8-9

Даже введенные в 1886 году ПСЗ РИ. Собр-е III.Т. 4. №3817. дополнительные льготы для чиновников, приезжавших в губернию, не сделали службу более привлекательной. Молодые специалисты стремились служить в новых учреждениях, введенных в 60-е годы, тем более, что окладные содержания там были значительно выше.

О таком тяжелом материальном положении Западно-Сибирские губернаторы неоднократно докладывали министру Внутренних дел. Итогом послужил приказ о дополнительном ассигновании чиновников Общего губернского управления и служащих губернского правления в 1892 году ГБУТО ГАТ Ф. 152. Оп. 37.Д. 1197.Л. 15-17об. . Общая сумма в 3.500 рублей распределялась утвержденным приказом, и ее распределение отличалось согласно штатному расписанию губерний (см. Приложение 1). Однако, даже это ненамного улучшило жизнь тобольской администрации. Докладные записки и телеграммы о необходимости преобразования действующих органов власти продолжали поступать в МВД.

Учитывая все просьбы и пожелания, была создана комиссия под председательством бывшего генерал-губернатора Восточной Сибири А.П. Игнатьева. Основные недостатки установлений 1822 годы, по их мнению, были вызваны тем, что частные административные преобразования после реформы фактически изменили функции губернского совета. Он превратился из коллегиального органа надзора в орган управления, а губернское правление со временем теряло свою значимость. Комиссия предлагала "найти выход в соединении всех коллегиальных уровней управления, общего и частного, в одно в губернии присутственное место - губернское управление", об этом же писал в своем отзыве на выработанный проект тобольский губернатор В.А. Тройницкий, с дополнением - о расширении властных полномочий и ответственности перед Сенатом губернских управлений ГБУТО ГАТ Ф. 152. Оп. 34.Д. 375.Л. 39-75, 138-173; ГАРФ.Ф. 544. Оп. 14.Д. 652.Л. 56-118. . Основной, долго обсуждаемой проблемой было финансирование новых учреждений, точнее ее источники. Между начальниками Томской, Иркутской, Енисейской и Тобольской губерний велась активная переписка, с целью сравнить объем делопроизводства и источники финансирования. Обобщенные данные Тобольским губернатором передавались в комиссию. Также В.А. Тройницкий разослал свои замечания по проекту преобразований по городским управам всей Тобольской губернии и попросил высказать свое мнение, и повсеместно, его мнение признали "справедливым и весьма необходимым" ГБУТО ГАТ Ф. 152. Оп. 34.Д. 375 Л. 86-138. .

8 и 22 апреля 1895 года проект административной реформы обсуждался на заседаниях Соединенного департамента законов, государственной экономии, гражданских и духовных дел, где было признано, что "объединение коллегиальных установлений не только желательно, но и необходимо". Однако при рассмотрении механизма коллегиального решения дел в губернском управлении члены соединенных департаментов посчитали его неэффективным и предложили делить деятельность учреждения на "три категории - дела первой категории подлежали бы единоличному разрешению губернатора, дела второй категории рассматривались бы коллегиально губернским управлением, наконец, дела третьей категории подлежали ведению вице-губернатора" Корф С.А. Административная юстиция в России. Спб.,1910.Т. 1.С. 420-421. .

23 мая 1895 года в общем собрании Государственного совета было принято решение об утверждении проекта Министерства внутренних дел по реформе губернского управления в Сибири Палин А.В. Томское губернское управление в 1895-1917 годах: структура, компетенция, организация. дисс…канд. ист. наук. Кемерово, 2002.С. 37. .

Губернаторы получили этот закон в виде Высочайше утвержденного мнения Государственного совета от 1 июня 1895 года "О преобразовании губернских установлений ведомства Министерства Внутренних дел в губерниях Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской и об утверждении штата означенных установлении" ПСЗ РИ Собр-е III.Т. 15. №11757.С. 362. .

Все вопросы по организации новых учреждений были возложены на тобольского гражданского губернатора Н.М. Богдановича. На реализацию реформы было отведено время до 31 декабря 1895 года. Однако в Тобольской губернии сумели осуществить все преобразования до 1 ноября 1895 года, когда соответствующие и приступили к работе.

К открытию готовились с особой тщательностью, сценарий утверждался лично губернатором, а также обсуждался с Томской администрацией, перед которой стояли те же задачи.

Тобольские губернские ведомости описывают церемонию открытия таким образом. "С утра 1 ноября фасад здания преобразуемого учреждения был декорирован зеленью и флагами; флагами же был убран и сквер перед присутственными местами.

По левую сторону от входа в приемную комнату перед присутствием были установлены два обтянутых красным сукном щита, на одном из которых белыми цифрами был вышит год учреждения старых установлений - 1822, а на другом - год введения преобразованного учреждения - 1895.

Представители всех ведомств и учреждений, чины местного батальона в полной парадной форме и гости собрались в приемную комнату и помещение присутствия к половине двенадцатого. В числе гостей были и дамы. Зал присутствия представлял эффектную картину. На эстраде перед большим во весь рост роскошным портретом Государя Императора, в парадной форме лейб-гвардии гусарского полка, помещался стол общего присутствия. Зал был полон почетными гостями. Шитые золотом мундиры, туалеты дам довершали торжественность обстановки. Без четверти двенадцать прибыл начальник губернии Н.М. Богданович, при входе которого хор военной музыки заиграл "встречу". В 12 часов прибыл преосвященный епископ Тобольский и сибирский Агафангеил, и торжество было открыто водоосвящением, по окончании которого было провозглашено многолетие Государю Императору, Царствующему дому, св. Синоду и чинам нового учреждения. Во время окропления преосвященным владыкою стен преобразуемого учреждения, хор музыки играл "Коль славен наш Господь".

Затем начальник губернии предложил членам общего присутствия нового губернского управления занять места на эстакаде, где прочел Высочайшее повеление 1 июня 1895 года о преобразовании губернских установлений ведомства МВД в губерниях Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской.

По прочтении Высочайшего повеления, его превосходительство провозгласил: "Объявляю сего числа закрытыми старые тобольские губернские учреждения ведомства министерства внутренних дел… и с сего числа, открытым новое губернское управление".

Хор музыки исполнил народный гимн "Боже царя храни!"".

Особый интерес представляет речь тобольского губернатора Н.М. Богдановича, сказанная им на торжественном открытии нового управления, в которой он указывает на недостатки преобразований 1822 года и те задачи, которые стоят перед новыми учреждениями и им лично, как губернатором Тобольской губернии. "Прошло три четверти века, после того как Сперанский, с большими трудами объехавший необъятный край, его управлению порученный, и убедившийся в массе административных неустройств и злоупотреблений, в крае этом совершавшихся, признал необходимым устранить их путем административной реформы, существо которой должно было состоять из нескольких инстанций: частные губернские управления, общее губернское управление, главные управления Западной и Восточной Сибири друг другу подчиненных и друг за другом надзирающих.

В то время реформа Сперанского, несомненно, вызывалась необходимостью: нужно было с одной стороны дать местной власти простор для разрешения тех вопросов, насущность и настоятельность которых не терпела переноса их в С.-Петербург, сношения с коими при путях сообщения тех времен занимали месяцы и годы. Необходимо было с другой стороны поставить эту местную решающую власть настолько высоко, чтобы самая мысль о недостатках и злоупотреблениях, зачастую свойственных в то время низшим чинам сибирской администрации, не могла не коснуться.

Всего этого реформа Сперанского достигла; но с тех пор, в три четверти века, Сибирь далеко ушла вперед, а за последние годы, это движение, это жизненное развитие всех культурных сторон страны, благодаря Высочайшей воле в Бозе почивающего государя Александра III о проведении великой сибирской железной дороги, благодаря Высоким милостям, обильно изливаемым на Сибирский край ныне благополучно царствующим великим государем нашим - сделала такие успехи, что смело можно признать, что в этом отношении более чем век разделяет нас от эпохи Сперанского.

Мы имеем, мне кажется, право с некоторой гордостью сказать, что ныне задачи высшей административной власти губернии не должны уже сводиться главным образом к искоренению злоупотреблений или преследованию виновных в них низших властей, в исправлении "зла", а должны быть направлены к созданию "добра". Распространяясь на все стороны жизни населения, обнимая, по возможности, все интересы народной жизни, высшая губернская администрация, прежде всего, должна иметь в виду просвещение народное, в широком значении этого слова. В этом просвещении и должно заключаться то "добро", которое эта администрация призвана и должна дать народу.

Он [губернатор] строит больницы и просит дать ему врачей и фельдшеров, строит школы и просит хороших учителей, готов бороться с чумой, с холерой, но просит помочь ему, указать, что и как он должен делать. Ему нужна помощь для просвещения его во всех отраслях жизни и деятельности, ему недостает школ, недостает сведений, как лучше возделывать землю, которая его кормит, недостает простой грамоты. И все эти недостатки особенно сказываются в тяжелые годы какого-либо бедствия, неурожая, падежа, холеры.

В эти тяжелые годы население ждет помощи от нас, управляющих, ибо в нас оно видит представителей самого государя, а в Царской помощи, в Царевой милости русский народ искони и всегда видел свою надежду и свое спасение от всякой беды.

Между тем сибирское губернское учреждение Сперанского продолжало существовать до настоящих времен в прежнем виде, не будучи, по самому устройству своему, способно удовлетворять новым требованиям. Разные инстанции его переписывались друг с другом, друг другу представляли и разрешали на бумаге то, о чем зачастую живым административным лицам уже задолго до того приходилось, в силу неотложных требований жизни, принимать меры на месте, и тем самым, невольно и неизбежно, вредить авторитету учреждений, по самому существу своему стоявших вне этой жизни.

Наглядно это проявлялось в том, что всякое экстренное дело, всякую чрезвычайную работу приходилось передавать другим, более живым учреждениям. Так, здесь, в Тобольской губернии, в самый разгар народного бедствия неурожаев 1890-1892 гг., пришлось дело народного продовольствия возложить, вне обычного порядка, на крестьянские учреждения губернии, организованные на более современных, на более жизненных началах. И действительно, только этим путем удалось достигнуть успешных результатов. Такое положение дела вызвало необходимость настоящей реформы.