Роль нейтралитета государств в формировании системы европейской безопасности

Нейтральные страны исходят из того, что необходимо всеми путями сохранять условия для продолжения ими политики военного неприсоединения. Вместе с тем, это оказывается иногда крайне затруднительным. Среди ирландского населения большую популярность имеет идея военного нейтралитета. Она является базовой при выработке и принятии решений в ирландской военной политике. Ирландское правительство не намеревается вступать в совместный военный оборонительный альянс, такой как НАТО. Ирландия, тем не менее, никогда не была ни идеологически нейтральна, ни фактически равнодушна к главным международным вызовам современности и задачам безопасности Ireland and the Partnership for Peace: an Explonatory Guide. - Dublin, 1999. P.7/.

На Хельсинском саммите, например, было подтверждено намерение в соответствие со Ст. 5 оставаться вне всяких форм коллективных гарантий по обороне. Таким образом, один из ключевых вопросов этой статьи о взаимных гарантиях Договора о ЗЕС в условиях прекращения его деятельности не был решен. В документах Кельнского саммита следовало указание, что «различный статус государств-членов в части гарантий коллективной обороны не будет затронут», а НАТО останется основой коллективной обороны ее участников.

Такая формулировка позволила обеспечить согласие со стороны нейтральных стран Европейского Союза. Каким образом будут оформлены эти гарантии осталось неопределенным. Так, по мнению члена Европарламента Г.-Г. Поттеринга (ХДС ФРГ), предполагаемая интеграция ЗЕС в ЕС будет означать, что все страны Евросоюза, включая нейтральные, должны принять Ст. 5. Например, Австрийское федеральное правительство, проводящее политику нейтралитета, должно будет выступать с гарантиями по коллективной обороне.

Что касается самих австрийцев, то такая перспектива для них оказывается вполне приемлемой. В этом отношении они идут в авангарде стран-участниц Европейского Союза и демонстрируют особый подход к вопросам безопасности. В тоже время все другие нейтральные государства-члены Союза не готовы к столь радикальному «расширительному» толкованию своего нейтрального статуса и выступают против включения такого положения в правовую базу ЕС.

В свою очередь, подобная рассогласованность не позволяет считать вопрос об интеграции ЗЕС в ЕС окончательно решенным в практическом плане. Весьма чувствительная для национального общественного мнения отдельных стран проблема гарантий безопасности, по которой так и не выработано консолидированного мнения, грозит затормозить поступательное движение интеграционного процесса. Вполне возможно, что в будущем не только нейтральные страны, не принявшие компромиссного решения, но и Великобритания используют свое влияние с целью определенного сдерживания окончательной интеграции ЗЕС в ЕС. При этом могут соединиться различные интересы. Великобритания вполне может рассчитывать на поддержку нейтральных государств и чиновников ЗЕС.

Значит ли подобная ситуация, что нейтралитет является сдерживающим фактором для Европейской интеграции и создания эффективной системы Европейской безопасности?

Политические элиты и общественность нейтральных стран Европы в своей собственной оценке нейтралитета разделились на три лагеря: приверженцев сохранения нейтралитета в традиционном понимании, сторонников полной отмены нейтралитета и сторонников сведения сути нейтралитета к его пониманию как «вооруженного нейтралитета».

Руководство Австрии на официальном уровне формально не отказываясь от нейтралитета, заявило о ревизии и коренном пересмотре своего традиционного внешнеполитического курса. Он теперь предусматривает вступление в тесное взаимодействие с военно-политическими структурами стран Запада и, в первую очередь, - в рамках Евросоюза.

Сторонники такого подхода полагают, что «нейтралитет резко утратил былое значение и едва ли теперь находит понимание или вовсе перестал цениться» Rudolf Friedrich. Endzeit fuer Kleinstaaten Utzinger / Stemle Verlag, Rieden b. - Baden, 1996. S. 111.. Первым, кто заговорил о необходимости вступления в НАТО в связи с утратой нейтралитетом былого значения в новой международной обстановке, был не кто иной, как лидер АПС Йорг Хайдер, выдвинувший этот лозунг еще в 1990 г. в ходе выборов в австрийский парламент.

Социал-демократическая партия Австрии (СПА) на протяжении ряда лет ссылалась на необходимость соблюдения конституционного законодательства, а именно - Федерального конституционного закона о нейтралитете от 26 октября 1955 г. В новой же коалиции с Партией свободы "народники" во главе с бывшим министром иностранных дел, а ныне - канцлером Австрии Вольфгангом Шюсселем смогли, наконец, открыто сформулировать то, что мешал им сделать прежний партнер: курс на фактический демонтаж нейтралитета в его обычном понимании и отход от чисто оборонительной направленности государственной военной доктрины.

Партийную верхушку социал-демократов в последние годы в принципе интересовало не столько сохранение статуса нейтралитета, сколько поиски альтернативы НАТО в виде чисто "европейской системы безопасности", хотя при этом до недавнего времени партийные идеологи подчеркивали неприемлемость для Австрии гарантий по коллективной обороне как в Североатлантическом пакте, так и в ЗЕС.

Несмотря на остроту политических дискуссий и жесткое противостояние по вопросу сохранения внешнеполитических традиций почти две трети населения страны, согласно опросам общественного мнения, по-прежнему, остаются сторонниками традиционной политики нейтралитета.

В программе новой правительственной коалиции указано, что Австрия будет «активно и солидарно» принимать участие в строительстве «европейского сообщества по обеспечению мира, безопасности и обороны». С этой целью «Австрия примет полномасштабное участие в европейском сотрудничестве в области производства вооружений, в совместных усилиях по укреплению промышленного базиса обороны ЕС".

Отмечено также, что Австрия может принять «приглашение вступить в Западноевропейскую группу вооружений (WEAG) в качестве полноправного члена». Это, по всей видимости, призвано способствовать преодолению кризиса в европейской оборонной промышленности. Ясно, что претворение этой программы в жизнь вступит в явное противоречие с классическими представлениями о нейтралитете и нейтралистской политике.

Выступая на Европейском форуме в г. Люцерне (Швейцария) в марте этого года, глава австрийского МИДа Ферреро-Вальднер заявила следующее: "Солидарное и равноправное участие Австрии в эпохальном проекте создания системы обеспечения мира было оценено нами как более приоритетная задача по сравнению с приверженностью политике нейтралитета, который едва ли теперь играет какую-либо роль в европейском контексте. <...> В контексте ЕС Австрия впредь не может быть нейтральной".

В свете сказанного, уместно поставить два взаимосвязанных вопроса: первый - вправе ли Австрия в одностороннем порядке отказаться от своего постоянного нейтралитета? И второй - есть ли у Австрии суверенное право принять решение о своем вступлении в НАТО иди другой военно-политический союз без формального отказа от нейтралитета?

Если рассматривать эту политическую проблему с правовой точки зрения, то на оба эти вопроса следует ответить отрицательно. Ни то, ни другое Австрия не вправе сделать потому, что ее нейтралитет, и именно как постоянный, проистекает из международных обязательств страны. Для того чтобы убедиться в этом, достаточно ознакомиться с правовыми основами австрийского нейтралитета.

Отечественные эксперты полагают, что "поскольку конституционный закон о постоянном нейтралитете был принят во исполнение международного обязательства Австрии, вытекающего из Московского меморандума, Австрия не может по своему усмотрению изменить свой постоянный нейтралитет или отказаться от него" Д.Л. Кунц. Австрийский нейтралитет. - М. 2000. С. 421.. Каждое из государств, признавших постоянный нейтралитет Австрии, не только обязано его соблюдать и гарантировать, но и вправе требовать соблюдения этого статуса от всех других государств, также признавших его.

Важно и то, что в свое время Австрия была принята в ООН в качестве постоянно нейтрального государства. Тем самым гарантом ее нейтралитета стала и эта крупнейшая международная организация. Так, в случае возникновения угрозы для постоянного нейтралитета Австрии, механизм Совета Безопасности ООН мог бы быть приведен в действие не только по инициативе Вены, но и по инициативе любого государства или нескольких государств из числа признавших ее нейтралитет.

Для Австрии существуют возможности сотрудничества с ЕС по вопросам оборонной политики без отказа от статуса постоянно нейтрального государства. Для этого Федеральный конституционный закон о нейтралитете должен быть пересмотрен таким образом, чтобы он не мог препятствовать развитию сотрудничества на вышеуказанном направлении.

В этих же целях возможно, например, либерализовать и закон о военных материалах таким образом, что для ввоза, вывоза и провоза вооружений для государств ЕС не будет требоваться разрешения. Упрощенное получение права пролета военной авиации над нейтральной территорией также вполне возможно. Для изменения внешней политики Австрии в сфере безопасности референдум не требуется, поскольку, одобрив Маастрихстский договор (1992 г.), предусматривавший формирование общей внешней политики, политики безопасности и обороны, население страны во время голосования по членству в ЕС одновременно высказалось и по данному вопросу.

Следует заметить, что возможность сохранения некоторыми странами нейтралитета в рамках Евросоюза при одобрении всех его учредительных требований остается вполне реальной. В Хартии Европейской безопасности, принятой 18 ноября 1999 г. на саммите в Стамбуле, страны ее подписавшие подтвердили право каждого государства выбирать на пространстве ОБСЕ способы обеспечения своей безопасности, что не противоречит сохранению права на нейтралитет.

Ст. J.13 абз.1 Амстердамского Договора 1997 г., вступившего в силу 1 мая 1999 г., предусматривает возможность «конструктивно воздерживаться» (не участвовать в голосовании и в выполнении принятых решений) при выработке общей позиции по принципиальным вопросам внешней политики безопасности Союза.

Нейтральные страны в последние годы с большой осторожностью относятся к внесению радикальных изменений в свой внешнеполитический курс. Политика нейтралитета, проводимая на протяжении различных сроков, имела своим конкретным результатом снижение действительной угрозы вовлечения соответствующего государства в вооруженные конфликты других стран. В той или иной мере нейтралитет помогал поддержанию безопасности провозглашавшего его государства, и не было ни одного случая, когда бы он давал обратный эффект. Между тем, консолидированная политика Европы на мировой арене, по-прежнему, носит скорее декларативный характер. Официально принятая в Амстердаме общая внешняя политика и политика безопасности Евросоюза пока не оправдала возложенных на нее надежд. Европа так и не смогла занять свое место на международной арене в качестве регионального целого. Споров и противоречий внутри Европы достаточно для того, чтобы помешать ей последовательно выступать с общих позиций. В очередной раз это подтвердили события в Ираке, приведшие к расколу мнений.

Развитие европейского сотрудничества в области безопасности и обороны требует от членов ЕС и ЗЕС компромиссных решений, позволяющих совмещать не всегда совпадающие региональные и национальные цели. Наряду с задачей формирования «европейской идентичности» не утрачивает значения задача сохранения и укрепления НАТО как основы западной или даже всеевропейской системы безопасности.

Российский исследователь Д. Данилов полагает, что акцентирование на одном из этих стратегических ориентиров разводит европейских партнеров по двум политическим полюсам. Один из них - «евроцентристский» (Франция, Германия), другой - «атлантический» (Великобритания) См., напрмер, Данилов Д. Западная Европа на постмаастрихтском этапе: развитие интеграции в сфере безопасности. //Доклады института Европы. № 13. - М., 1994. С. 9-19..

В ходе Межправительственной конференции по пересмотру Маастрихтского договора идеи «евроцентристов» были конкретизированы в «Проекте шести» (Бельгия, Испания, Италия, Франция, ФРГ, Люксембург). Оппозицию проекту «евроцентристов» составила не только Великобритания, но и нейтральная Швеция, заявив, что принятие «Проекта шести» поставило бы под угрозу процесс расширения ЕС и неприемлемо не только с учетом нейтрального статуса некоторых ее членов, но и положения ряда стран- членов ЗЕС.

Взяв на себя соответствующие обязательства, Совет ЗЕС в мае 2000 г. принял решение о передаче ЕС «процедур и концептуальных разработок в сфере кризисного управления», а также ряда структур ЗЕС (Спутникового центра и Института по изучению проблем безопасности). Параллельно формируются механизмы, ориентированные на невоенные аспекты антикризисной деятельности и предназначенные для координации различных гражданских средств.

В мае 2000 г. принято решение о создании Комитета по гражданским аспектам кризисного управления. Этот комитет должен систематизировать и предоставлять информацию, рекомендации Временному комитету по вопросам политики и безопасности и другим органам Совета.

Особую заинтересованность в развитии этого направления ОВБП проявляют нейтральные страны ЕС. В совместном заявлении 3 мая 2000 г. министры иностранных дел Финляндии и Швеции выразили мнение, что невоенные формы кризисного управления должны стать одним из главных приоритетов ЕС в ближайшее время.

Прозвучало предложение предоставить для выполнения этих задач национальных полицейских сил. Если каждая страна - участница выделит для этих целей по 1% своих полицейских, это уже значительно увеличит общий потенциал ЕС.

Еврокомиссия выступила с инициативой создания под своей эгидой специальной структуры «быстрого реагирования» для оптимизации работы невоенного персонала (полиции, таможенных и судебных органов и т.д.) в рамках предотвращения и урегулирования кризисов. Речь идет не о гуманитарной помощи, а о «восстановлении гражданских структур, необходимых для обеспечения политической, социальной и экономической стабильности».

Все это показывает, что нейтральные страны не остаются в стороне от европейской интеграции. Существуют политико-правовые механизмы, позволяющие им участвовать в этих процессах, не изменяя своей приверженности принципам нейтралитета.

2.2 Нейтралитет и «расширенная безопасность»

В современном мире военные, экономические, экологические, технологические проблемы выходят за пределы границ одного государства. Безопасность в этих областях не может быть обеспечена без взаимодействия с другими странами. Именно это обстоятельство заставляет шире взглянуть на само понятие безопасность. Увеличение не имеющих границ невоенных рисков, наряду с военной составляющей определяет в значительной мере характер угроз безопасности Европы. В современной политической науке существует термин «расширенная безопасность», который используется для включения в понятие безопасности новых рисков и для того, чтобы подчеркнуть их трансграничный характер.

В период «холодной войны» безопасность понималась, как способность государств защитить себя от внешних угроз. Соответственно и внимание ученых, аналитиков и экспертов, занимающихся проблемами безопасности, было приковано к изучению угроз, исследованию вопросов применения контроля военной силы См. Keohane R., Nye J. Power and Interdependence. - N.Y., 1989.. Усилия направлялись на качественный контроль равновесия сил, созданию и совершенствованию технических средств контроля и проверки и мерам доверия и безопасности, которые разрабатывались преимущественно в рамках ОБСЕ и ООН.

Большая часть современных вызовов и угроз безопасности требует новых, прежде всего невоенных подходов. Это решение экономических проблем, проблемы деградации окружающей среды, экологических, информационных и даже медицинских проблем. Кроме того, это относится к поиску политико-правового разрешения противоречия между стремлением к самоуправлению, групповой самоидентификации и сохранением целостности государств; между ростом сепаратизма и нерушимостью границ; между стремлением субнациональных групп и регионов к суверенитету и суверенитетом нации-государства, частью которого они являются.

Сегодня основные вызовы безопасности связаны с глобальным кризисом систем общественной и политической организации и идеологических устоев. В целом, изменения в среде безопасности характеризуются ростом невоенных угроз и трансформацией структуры безопасности.

Теоретики современных международных отношений выделяют на современном этапе четыре группы вызовов безопасности См. Цыганков П.А. Теория международных отношений. - М., 2002. С. 335-338. .

Первая группа вызовов безопасности обусловлена снижением роли государств в условиях глобализации, выходом на мировую арену новых участников международных отношений. Это связано с ростом теневой экономики, действиями мировых финансовых спекулянтов, созданием богатейших международных корпораций, распределяющих блага и осуществляющих социальный контроль наравне с государствами. Торговля наркотиками, оружием, людьми, специальными технологиями, «отмывание» денег и связанные с этим вымогательство и коррупция благодаря организованной преступности превратились в самостоятельную отрасль хозяйства, действующую в международном масштабе Фогель Х. Расширенная безопасность» и сотрудничество с Россией. Идеи европеизма во второй половине ХХ века. - М., 2000. С. 140.. Религиозные и этнические объединения несут угрозу экстремизма, нередко используют терроризм для достижения своих целей, создавая угрозу региональных военных конфликтов.

Вторая группа вызовов связана с тем, что происходит возрастание экономического разрыва между странами, народами и социальными группами. Это увеличивает социальную напряженность, расширяя почву для организованной преступности и политического насилия. Кроме того, возникает миграция из бедных стран, от которой богатые страны пытаются оградить себя ужесточением визового режима. Для Европы это является немаловажной проблемой, именно в Европейском Союзе созданы самые жесткие меры, связанные с ограничением миграционных потоков из третьих стран.

Третья группа глобальных вызовов международной безопасности связана с развитием науки и техники (глобальная сеть Интернет, открытия в области генетики и т.п.). Это позволяет влиять на сознание людей, минуя национальные и государственные институты Стратегия для России: повестка дня для президента - 2000: Глава 2. Российская внешняя политика перед вызовами XXI века. //http // www.book_2000. ru. Современная техника информации открывает доступ к банковским счетам и конфиденциальной информации. Такая прозрачность границ делает контроль национальных и международных органов малоэффективным и расширяет возможности для незаконных действий. С другой стороны, возникают новые опасности зависимости от сбоя информационных систем, незаконного проникновения в базы данных.

Четвертая группа глобальных вызовов международной безопасности связана с дефицитом ресурсов в условиях перенаселения планеты.

Для поиска ответов на эти новые вызовы явно недостаточно возможностей одного, отдельно взятого государства. Столь глобальные проблемы можно решить лишь в сотрудничестве с другими государствами, причем искомые ответы не имеют военного решения. В этом контексте неоценим опыт нейтральных стран в использовании ненасильственных методов при решении спорных международных вопросов.

Концепция «операций невоенного типа» сформировалась в 90-х годах, сменив теорию «конфликтов низкой интенсивности», которая исходила из реалий биполярного мира. В последнем десятилетии ХХ в. операции в зонах локально-регионального противостояния из разряда второстепенных перешли в разряд основных задач вооруженных сил.

Особенно тщательно такие мероприятия квалифицированы американскими аналитиками. В соответствии с американской военной доктриной См., например, Types of Military Operations other than War. //Joint Pub. 3-0. - P. III-1 - III-15. выделяют следующие виды операций невоенного типа:

1. Гуманитарные операции:

помощь при стихийных бедствиях других чрезвычайных ситуациях;

помощь беженцам и другим перемещенным лицам;

обеспечение безопасности гуманитарной деятельности;

техническая поддержка операций, не связанных непосредственно с военной деятельностью.

2. Операции по поддержанию мира:

миротворческие операции, предполагающие согласие конфликтующих сторон на присутствие миротворческих контингентов, их беспристрастность, а также желательное неприменение силы, даже в целях самообороны;

операции по силовому умиротворению или насильственному принуждению к миру.

3. Антипартизанские действия либо поддержка повстанческих движений и оказание поддержки в создании национальных органов безопасности в некризисных условиях.

4. Операции по контролю над соблюдением режима санкций и «запретных зон».

5. Операции по эвакуации граждан из зон конфликтов или стихийных бедствий.

6. Операции по поддержанию силы Bonn K.E., Baker A.E. Guide to Military Operations other than War. Tactics, Techniques and Procedures for Stability and Support Operations, Domestic and International. - Mechanicsburg (Penn.), 2000. P. 13 - 17..

В соответствии с этой градацией допускается также использование вооруженных сил на собственной территории в качестве поддержки для решения задач невоенного типа:

гражданским властям во время забастовок, чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, а также в поисково-спасательных, гуманитарных мероприятиях;

правоохранительным органам в восстановлении общественного порядка, охране особо важных объектов и в операциях по борьбе с терроризмом и незаконным оборотом наркотиков.

Борьбу с новыми вызовами безопасности для Европы в ситуации, когда не выстроена собственно европейская система сдерживания и обеспечения безопасности, трудно пока представить без участия такого мощного гаранта, как НАТО. В самом Альянсе это тоже четко осознается. Исходя из новой стратегии, происходит разработка программ для предотвращения новых опасностей и вызовов и для преодоления негативных последствий глобализации.

Еще в 1969 г. был создан Комитет по проблемам современного общества (КПСО), который в совокупности с Научным комитетом в сфере экологии образовал научно - экологический сектор в деятельности НАТО. Комитет был органом обмена информацией и опытом стран-участниц НАТО, а позже и стран-партнеров по социальным, медицинским и экологическим проблемам, как в военной, так и в гражданской областях (вопросы городского строительства и междугороднего транспорта, очищения воды и воздуха, программы и концепции развития западных стран, проекты «многонационального корпуса мира» Халоша Б.М. Военно-политические союзы империализма. Основные особенности и тенденции развития в 70-х - нaчале 80-х годoв. - М., 1982. С. 226 -227. и т.п.).

В ходе совещаний руководящих органов НАТО в течение весны и лета 1990 г. было заявлено о вступлении Европы в «новую эру, открывающую широкие возможности и ведущую к беспрецедентным изменениям». Вместо термина «угроза» тогда впервые было использовано понятие «рисков» и отмечено изменение характера вызовов безопасности западных стран См. Журкин А.В. Эволюция антикризисной стратегии НАТО на современном этапе. - М., 1997. С. 29 (рукопись депонирована)..

Констатировалось, что возникла уникальная возможность для строительства в Европе нового международного порядка и утверждения более широкого подхода к проблеме безопасности: кроме оборонного аспекта, безопасность основана на политических, экономических, социальных и экологических факторах. При этом важную роль играют структурные и институциональные аспекты безопасности Справочник НАТО. - М., 1998. С. 71. .

Альянс всегда имел целью обеспечение безопасности своих членов, как военными, так и политическими средствами, используя комплексный подход к проблемам безопасности. В новой обстановке, при изменении условий, воздействующих на безопасность в Европе, возможности использования политических средств значительно возросли. В связи с этим численность вооруженных сил НАТО начала уменьшаться, с одновременным повышением гибкости в их использовании НАТО. Справочник. - Брюссель, 1995. С. 40-41. .

Для расширения диалога и сотрудничества со странами Центральной и Восточной Европы, не входящими в альянс, а также со странами бывшего СССР, в 1991 г. был создан Совет Североатлантического сотрудничества (North Atlantic Cooperation Council).

Дальнейшим шагом на пути создания международных институтов по вопросам расширенной безопасности явилось создание Совета евроатлантического партнерства (СЕАП) (Euro-Atlantic Partnership Council). Решение о его создании было принято министрами иностранных дел стран Совета Североатлантического сотрудничества.

Совет объединяет в рамках единого органа 19 стран-членов НАТО и 25 стран-партнеров для проведения регулярных консультаций и сотрудничества Ежегодник СИПРИ 2000. - М.,2001. С. 203.. В круг его консультативных вопросов по безопасности входят вопросы по контролю за вооружениями, по международному терроризму, миротворчеству и обороне, по экономическим аспектам, гражданскому чрезвычайному планированию, готовности к предотвращению разрушительных последствий стихийных бедствий и катастроф, по вопросам информации, науки и окружающей среды.

Определение целью Альянса предотвращение конфликтов и активное управление кризисами, включая проведение операций в ответ на кризисы, как в пределах ответственной зоны НАТО, так и вне их Washington Summit Communique. //NATO Review. Vol. 47, № 2 (24 Apr. 1999).НАТО. Справочник. Брюссель. 1995. С. 40-41. , способствовало созданию антикризисных программ.

В качестве основы сотрудничества между НАТО и странами, не входящими в Североатлантический союз, в 1994 г. была выдвинута программа «Партнерство ради мира» (ПРМ) (Partnership for Peace) на основе постоянных отношений между государствами-партнерами и НАТО. Программа впервые была предложена президентом США Б. Клинтоном в октябре 1993 г. как средство приобщения к повседневной практической работе НАТО NATO Review. 1995. № 3. Р. 4.. Инициатива была одобрена на Брюссельской встрече Североатлантического союза на высшем уровне в январе 1994 г. Целью создания программы была объявлено упрочение стабильности и безопасности по всей Европе.

Приглашение к присоединению было получено всеми государствами-участниками Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и принято 27-ю странами Юрьева Т.В. Россия и НАТО. //Внешняя политика Российской Федерации. 1992-1999. - М., 2000. С.181.. Деятельность программы «Партнерство ради мира» основана на двусторонних отношениях между НАТО и каждой из этих стран в соответствии с совместно разработанными индивидуальными программами. Обязательства, которые берет на себя каждая из сторон, оформляются рамочным документом, который подписывается страной, желающей присоединиться к программе.

Следующий шаг - представление страной Презентационного документа в НАТО, где указано содержание политических целей партнерства и названы мероприятия, предполагаемые к использованию для их достижения, а также предложен перечень предоставляемых сил и средств. Исходя из этого, и строится индивидуальная программа участия каждого государства, присоединяющегося к программе «Партнерство ради мира».

Программу поддержали и стали ее участниками все нейтральные страны Европы. Составление индивидуальных планов позволило оформить их участие таким образом, чтобы шаги нейтральных стран в рамках программы не противоречили принципам нейтралитета.

Важнейшую часть «Партнерства ради мира» составляют оборонные мероприятия. Среди них такие, как деятельность в области противовоздушной обороны, как национальное военное планирование и формирование оборонного бюджета, обеспечение демократического гражданского контроля над национальными вооруженными силами, боевая подготовка и учения, как миротворческие операции и материально-техническое обеспечение, как международное сотрудничество в области вооруженийСправочник НАТО. - Брюссель, 1998. С. 98 - 99.. В долгосрочной перспективе программа предусматривает создание специальных сил, способных оптимально взаимодействовать с силами Североатлантического союза.

Под эгидой «Партнерства ради мира» регулярно проводятся скоординированные на региональном уровне учения по поддержанию мира, преодолению гражданских бедствий и оказанию гуманитарной помощи, призванные улучшить сотрудничество между государствами- участниками ПРМ.

Наиболее заметной программой «Партнерства ради мира» стало создание многонациональных батальонов для участия в миротворческих операциях ООН и НАТО, например, Многонациональных сил Юго-Восточной Европы (SEEMNF) Ежегодник СИПРИ. - М., 2001. С. 103., созданных в сентябре 1999 г. в составе почти 4 тыс. военнослужащих из семи стран (Албания, Болгария, Турция, Румыния, Македония, Италия, Греция). Тогда же Дания, Германия и Польша разместили в балтийском порте Щецин Многонациональный корпус «Севера-Восток», который призван кроме решения совместных оборонных задач, участвовать в гуманитарных и миротворческих операциях Atlantic News. № 3144 (06 Oct. 1999). Р. 2.. Активное участие в программе «Партнерство ради мира» будет также учитываться в процессе принятия новых членов в НАТО Справочник НАТО. - Брюссель, 1998. С. 94. .

Главами государств и правительств в Вашингтоне одобрена более оперативная программа ПРМ, которая строится на следующих трех элементах: военно - политические рамки возглавляемых НАТО операций ПРМ; расширенный и адаптированный процесс планирования и анализа (ППР); углубленное практическое сотрудничество в военной и оборонной областях, охватывающее весь спектр сотрудничества по ПРМ The Reader's Guide to the NATO Summit in Washington, 23-25 April 1999.//NATO Office of Information and Press. - Brussels, 1999. Р. 93-94..

Совет североатлантического сотрудничества и «Партнерство ради мира» «преобразовали военно-политические отношения на континенте и стали инструментами выбора, когда Североатлантический союз и партнеры консультируются и действуют вместе в интересах достижения мира и безопасности» Washington Summit Communique, para. 22. Р. D5..

Создание в 1997 г. Совета евроатлантического партнерства весьма конструктивно дополнило эту программу. В развитие деятельности Совета Североатлантического сотрудничества (ССАС) и «Партнерства ради мира» министры иностранных дел стран ССАС на встрече в мае 1997 г. в Синтре (Португалия) приняли решение о создании Совета Евроатлантического партнерства (СЕАП). Основная цель этого Совета состоит в том, чтобы поднять на более высокий уровень многостороннее политическое сотрудничество, построенное под эгидой ССАС и программы «Партнерство ради мира» Пархалина Т.Г. Что такое Совет Евроатлантического партнерства? //НАТО: факты и комментарии. Сентябрь 1997. Вып. 2. С. 6..

В Основном документе СЕАП отмечалось, что будет расширен диапазон обсуждаемых политических вопросов и проблем, связанных с безопасностью (урегулирование кризисов, региональные вопросы, вопросы контроля над вооружениями, вопросы распространения ядерного, химического и биологического оружия, вопросы международного терроризма, вопросы обороны, военное планирование и бюджеты, военная политика и стратегия, воздействие безопасности на развитие экономики Справочный материал по Совету Евроатлантического партнерства. //NATO Office of Information and Press. - Brussels. P. 1.. В 1999 г. в СЕАП насчитывалось 44 члена. На заседании глав государств и правительств этих стран в Вашингтоне были одобрены два документа, связанные с развитием программы. Первый документ - «Военно-политические рамки операций ПРМ под руководством НАТО», определяет процесс принятия решений в оперативном планировании и процесс участия в консультациях. Второй документ - «К партнерству в XXI в.» - углубленное и более оперативное партнерствоПутеводитель по материалам саммита в Вашингтоне. С. 91..

В рамках программы ПРМ проводится и ряд мероприятий в области гражданского чрезвычайного планирования. Так, осенью 1995 г. при Штабе Верховного главнокомандующего объединенными вооруженными силами НАТО в Европе для представителей стран-партнеров были проведены курсы по сотрудничеству и взаимодействию военных и гражданских структур в области планирования и использования гражданских служб в чрезвычайных ситуациях NATO Review. 1996. № 2. P. 12..

Особое внимание во всех мероприятиях по чрезвычайному планированию по программе ПРМ уделяется таким вопросам, как защита населения и готовность к стихийным бедствиям и катастрофам (авиакатастрофы, сход лавин, землетрясения, наводнения, аварии на химических и ядерных предприятиях, аварии при перевозке опасных грузов) Справочник НАТО. - Брюссель, 1998. С. 194..

Представители стран-партнеров присутствуют также на учениях НАТО в качестве наблюдателей, где знакомятся с методами обнаружения радиоактивного загрязнения и контроля его уровня. В дальнейшем планируется создание общеевропейской системы раннего обнаружения радиоактивных выбросов, в случае аварии какого-либо реактора NATO Review. 1996. № 2. P. 11..

В апреле 1997 г. в Москве на заседании Главного комитета по чрезвычайному гражданскому планированию НАТО, Россия выдвинула совершенно новую концепцию реагирования на чрезвычайные ситуации. Предложение состояло в том, чтобы создать универсальную международную службу спасения, используемую в ситуации, когда у пострадавшей страны недостаточно средств и возможностей для ликвидации последствий чрезвычайного происшествия. Статус международного подразделения беспрепятственно открывал бы прохождение его персонала и техники через все границы стран-членов СЕАП, обеспечивая максимально оперативное реагирование Первая годовщина подписания Основополагающего Акта. С. 122-123..

Стремясь укрепить экономическое сотрудничество в рамках НАТО, США выдвинули идею «нового атлантического сообщества», которая нашла поддержку в Западной Европе. Это содействие сотрудничеству стран альянса в невоенных областях - культурной, информационной, научной и т.д. Как выразился на 40-й сессии Генеральной Ассамблеи НАТО главный редактор газеты «Цайт»: «Мы больше не можем позволить себе ограничивать отношения между Европой и США встречами министров иностранных дел, министров обороны или начальников штабов, мы должны собрать вместе министров здравоохранения, труда, социального обеспечения и охраны окружающей среды. Если последним нечего сказать друг другу, то у первых тоже довольно скоро исчезнут темы для разговора» Mierlo H. van The WEU and NATO: Prospects for a more Balanced Relationship. //NATO Review. 1995. № 2. P. 11..

С целью сокращения некоторого отставания отдельных европейских стран (например, Франции и Великобритании) в области высокотехнологичной индустрии Научный комитет в рамках НАТО финансирует специальные программы (Panels) Moodie M. Managing Technological Change: an Alliance Imperative. // NATO Review. - Brussels, 1986. Vol. 34. № 4. P. 21-27.. Это весьма актуально для европейских стран, т.к. причинами отставания как раз и являются недостаток финансирования научных исследований и нехватка квалифицированного научно-технического персонала. Для определения приоритетов в исследованиях используются рекомендации «надзорных групп» (survey groups). Эксперты, входящие в эти группы не являются штатными сотрудниками НАТО Sinclair C. Focused Funding in an International Agency: Systems Science, Chaos and Advanced Educational Technology. //R and D Management. - Oxford, 1990. Vol. 20. № 2. P. 104 - 106.. Полученные в результате исследований научные данные предоставляются всем странам-участницам The Challenges of Modern Society. - Brussels, 1988. P. 2..

Европейцы считают, что ЕС несет ответственность за сохранение окружающей среды, снижение уровня бедности, соблюдение прав человека. Кроме обеспечения собственных интересов, ЕС должен содействовать продвижению ценностей демократии, солидарности, справедливости и свободы.

Безопасность должна обеспечиваться не только военными средствами, но и путем реализации нового подхода к экономической политике. ЕС следует научиться влиять на мировые экономические процессы, развивая при этом европейскую социальную модель. Для достижения этих целей Европе необходимо действовать «как единое целое посредством общей внешней и оборонной политики» Party of European Socialists: Manifesto for the 1999 European Elections. - Brussels, 1999. P.19..

Вклад нейтральных стран в решение проблем безопасности именно невоенными средствами трудно переоценить. В стратегических исследованиях, касающихся безопасности, существует проверенная временем идея неореалиста С. Уолта, известная под названием «теория баланса угроз» как дополнение теории баланса сил. Теория рассматривает поведение стран в ситуации, когда такой баланс отсутствует, и какое-либо государство или союз государств становится наиболее опасными. Причем речь идет не об изменении глобального баланса сил, а именно о восприятии одними государствами угрозы со стороны других. В этом случае государства формируют коалиции или наращивают внутренние усилия для повышения своей безопасности как в случае нарушения баланса сил. Например, государство воспринимает угрозу усиления своего соседа, который кажется ему более опасным, чем любая сверхдержава в силу своей географической близости.

«Используя теорию баланса угроз, можно понять те события, которые нельзя объяснить, сосредотачивая внимание только на распределении совместных возможностей» Walt S.M. The Origins of Alliances. - Ithaca, 1987. P.28., - полагают эксперты. Например, используя эту теорию, можно объяснить и выбор союзников среди стран приблизительно одинаковых по силе. Становится очевидным, что союз будет заключен с той страной, которая в представлении государства будет наименее опасной. На примере СССР ясно видно, что его позиция воспринималась как угрожающая и это вызывало определенную изоляцию СССР и сплочению других государств против него.

Таким образом, исходя из теории баланса угроз, одно из государств либо коалиция государств создает угрозу остальным в случае его географической близости, его большой наступательной способности и агрессивности его намерений. Причем значение имеют не столько декларации и даже не реальные намерения государств или их союзов, которые другие государства воспринимали бы как угрожающие их интересам, сколько восприятие их действий в качестве таковых.

Если рассматривать нейтральные страны с позиции этой теории, то восприятие этих стран другими государствами не вызывает опасений, не вызывает ожиданий агрессии с их стороны. Статус нейтрального государства обеспечивает и внутреннюю стабильность, низкий уровень социальной напряженности внутри страны, что, учитывая обычно небольшую степень милитаризации, делает эти страны неопасными для окружающих.

Миролюбивая репутация нейтральных стран столь высока, что вызывает доверие к союзам и коалициям, в которых они участвуют. Так, одним из аргументов в поддержку участия нейтральной Австрии в активно формирующемся военном компоненте ЕС является утверждение, что это не только существенно усилит его потенциал, но и будет способствовать созданию ореола "нейтральности" при его сравнении с НАТО.

С одной стороны, само отсутствие угроз дает положительный эффект для стабилизации обстановки вокруг этих государств, повышая региональную безопасность в целом. С другой стороны, территория нейтральных стран является удобной для всех других площадкой при проведении переговоров конфликтующих сторон, организации международных экономических саммитов, экологических совещаний и размещения штаб-квартир международных организаций.

2.3 Место России в новой системе европейской безопасности и развитие ее отношений с нейтральными странами

Европейское направление во внешней политике России играет важную роль и в вопросах укрепления безопасности, и в обеспечении экономического развития РФ. Россия предпринимает активные шаги для дальнейшего расширения отношений с Европейским союзом.

Встречи на высшем уровне Россия-ЕС состоялись в Москве 29 мая 2002 г. и в Брюсселе 11 ноября 2002 г. Проходят также регулярные встречи министра иностранных дел РФ с руководящей «тройкой» ЕС, с министром иностранных дел ЕС. Ежегодно проводятся заседания Совета сотрудничества Россия-ЕС. Заседания-консультации Россия-«тройка» Комитета по внешней политике и безопасности ЕС походят каждый месяц. 21-22 июня 2002 г. в Севилье на заседании Европейского совета принята Декларация об использовании потенциала его общей внешней политики и политики безопасности в борьбе с терроризмом. Это открывает новые возможности сотрудничества России и ЕС.

Более активными стали также контакты по военной линии. Для связей с Военным комитетом и Военным штабом ЕС в Постоянное представительство России при ЕС в 2002 г. был назначен военный советник.

Основные элементы общего пространства европейской безопасности были определены на Московском саммите в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве России и Евросоюза (СПС). Немаловажным моментом во взаимоотношениях России и ЕС явилось юридическое закрепление 7 ноября 2002 г. признания со стороны ЕС за Россией статуса страны с рыночной экономикой.

Взаимоотношения Россия-НАТО непосредственно затрагивают процесс становления нового мирового порядка, оказывают важное влияние на формирующуюся систему европейской безопасности. Вопросы взаимоотношений продолжают оставаться сложными. Для России важно определить для себя место НАТО среди институтов европейской безопасности.

Характер сотрудничества требует прояснения тенденции к расширению зоны ответственности НАТО и ее соотношения с заявлениями о необходимости партнерства с Россией Юрьева Т.В. Россия и НАТО. //Внешняя политика Российской Федерации. 1992 - 1999. - М., 2000. С. 175..

Первым шагом к установлению контактов РФ и НАТО явился визит 13 декабря 1991 г. первого вице-премьера РФ тех лет Г. Бурбулиса в штаб-квартиру НАТО в Брюсселе. Тогда же было принято решение о создании Совета североатлантического сотрудничества (ССАС) как форума для консультаций между странами-участницами недавнего противостояния: членами альянса и членами ОВД.

Программа «Партнерство ради мира» была разработана именно в рамках ССАС. Но если ССАС является многосторонним форумом для широких консультаций по всему спектру проблем безопасности, то ПРМ ориентируется преимущественно на взаимодействие в военной сфере между НАТО и отдельными странами-партнерами Розанов А.А. НАТО: проблемы трансформации и расширения. - Минск, 1996. С. 29..

Присоединение России к «Партнерству ради мира» состоялось 31 мая 1995 г. в Норвейке на очередной сессии Совета НАТО, где были подписаны два документа: «Индивидуальная программа партнерства» в рамках ПРМ и документ - «Области широкого, углубленного диалога и сотрудничества между Россией и НАТО», который должен был отразить особую роль РФ во взаимоотношениях с НАТО.

В рамках этих соглашений появилась первая реальная возможность политического диалога по вопросам международной и европейской безопасности. Представители стран ССАС расценили подписание этих двух документов как «шаги на пути к укреплению отношений между НАТО и Россией» NATO Review. 1995. № 4. P. 27.. В сентябре 2002 г. в Ногинске впервые были проведены совместные российско-натовские антитеррористические учения по линии МЧС России.

В 90-е годы произошли существенные сдвиги во взаимоотношениях Россия-НАТО Малышев А.М. Новая стратегическая концепция НАТО - программная установка на начало XXI века. //Стратегическая стабильность, 1999. № 2. С. 18. , что имело очень важное значение для судеб европейской безопасности.

С лета 1992 г. НАТО стала оказывать военную поддержку ООН в миротворческих операциях. С формальной стороны действия альянса не выходили за рамки резолюций Совета Безопасности ООН. В дальнейшем между РФ и НАТО возникли разногласия по поводу правомерности применения военной силы в различных конфликтах и в оценке того, все ли невоенные методы разрешения споров исчерпаны.

Кроме того, отношение России к расширению НАТО на Восток всегда было отрицательным, вызывало опасения как угроза национальной безопасности. На саммите НАТО в январе 1994 г. курс на расширение, тем не менее, был одобрен. В России с этого времени начал тщательно прорабатываться вопрос о возможных последствиях такого расширения. Предварительно Служба внешней разведки РФ провела специальное исследование Перспективы расширения НАТО и интересы России (Служба разведки России). - М., 1993..

Во второй половине 90-х стало очевидно, что необходимо разработать новый документ о взаимоотношениях НАТО-РФ. С января 1997 г. состоялось шесть раундов переговоров. «Это были, пожалуй, самые напряженные переговоры за весь период после окончания холодной войны» Афанасьевский Н. Основополагающий акт Россия - НАТО - положительный итог трудных переговоров. //Международная жизнь, 1997. № 6. С. 8., - утверждает один из российских исследователей. Цель России - получить реальную возможность участвовать в процессе принятия решений, затрагивающих ее национальные интересы и, по возможности, минимизировать угрозу применения силы с приближением НАТО к границам России.

«Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Организацией Североатлантического Договора и Российской Федерацией» (ОА) был подписан 27 мая 1997 г. в Париже и явился своего рода компромиссом. Россия не могла помешать расширению НАТО на Восток, но добивалась, чтобы в процессе такого расширения ее геостратегические интересы все же были учтены. Для России имело значение провозглашенное Актом отсутствие у НАТО «намерений, планов и причин» Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Организацией Североатлантического Договора и Российской Федерацией. //NATO Office of Information and Press. - Op. cit. P. 8. размещать ядерное оружие на территории новых членов альянса и обещание пересмотреть Договор по обычным вооруженным силам в Европе (ДОВСЕ).

В целях регулярного сотрудничества создана специальная структура - Совместный постоянный совет Россия-НАТО (СПС). Он осуществляет три вида деятельности: проведение консультаций; выработку на их основе совместных инициатив, в случае достижения консенсуса принятие совместных решений и осуществление совместных действий в каждом конкретном случае, включая участие на равноправной основе в подготовке совместных операций, в том числе миротворческих под руководством Совета Безопасности ООН или под ответственностью ОБСЕ Op. cit. P. 6..

Основополагающий Акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Организацией Североатлантического Договора и Российской Федерацией 1997 г. содержал обещание пересмотреть Договор по обычным вооруженным силам в Европе (ДОВСЕ). В документе было зафиксировано важное положение о том, что «адаптация Договора ОБСЕ должна содействовать обеспечению равной безопасности всех государств-участников вне зависимости от их членства в каком-либо военно-политическом союзе» Op. cit. P. 8..

Кроме того, НАТО и РФ провозгласили в документе, что намерены развивать «прочное, стабильное и долговременное партнерство» Op. cit. P. 3., а среди основных принципов партнерства названы неделимость безопасности государств евроатлантического сообщества, признание главной ответственности за поддержание международного мира и стабильности СБ ООН, отказ от применения силы или угрозы силой друг против друга или против любого другого государства, предотвращение конфликтов и урегулирование споров мирными средствами в соответствии с принципами ООН И ОБСЕ Ibid..

В дальнейшем сотрудничество продолжало развиваться: 28 мая 2002 г. в Риме состоялся саммит Россия-НАТО. Там была подписана Декларация «Отношения Россия-НАТО: новое качество». Совет Россия-НАТО (СРН) позволил представителям двадцати государств быть равноправными партнерами в областях, которые представляют общий интерес.

Сотрудничество в рамках этого Совета создает механизм не только консультирования, но и выработки совместных решений и совместных действий России и государств-участников НАТО по весьма широкому кругу проблем безопасности в евроатлантическом регионе. Имеется также и программа о сотрудничестве по военной линии. План комплексных мероприятий на год утверждается на заседании СРН, там же разрабатывается общая концепция миротворческих операций Россия-НАТО.

Сотрудничество НАТО и РФ в информационной сфере выразилось в открытии в феврале 1998 г. в Москве при Институте научной информации по общественным наукам РАН Центра научной документации НАТО по европейской безопасности. Создание подобного центра, по словам его руководителя Т. Пархалиной, имеет целью «способствовать созданию атмосферы доверия между бывшими противниками, которые объявили себя партнерами» НАТО: факты и комментарии. - М., Январь 1998. Специальный выпуск. № 4. С. 1..

Россия не остается в стороне от борьбы с новыми угрозами и вызовами международной безопасности. Это направление становится приоритетным во внешнеполитической деятельности - продолжается разработка Хартии борьбы с международным терроризмом и Стратегии противодействия новым вызовам и угрозам в XXI в. По специально разработанной программе, принятой на Конференции ООН (июль 2001 г). развивается совместное сотрудничество России и ОБСЕ по пресечению незаконной торговли легким и стрелковым оружием.

Наибольшие усилия Россия направляет на сотрудничество в борьбе с терроризмом. Советом Европы для борьбы с международным терроризмом утверждены проект Дополнительного протокола к Европейской конвенции о пресечении терроризма 1977 г. и предложения по шести новым направлениям Совета Европы в антитеррористической сфере. Существует предложение задействовать работу Форума по сотрудничеству в области безопасности ОБСЕ в программе борьбы с терроризмом. По инициативе России в мае 2002 г. состоялась встреча экспертов по этому вопросу.

Позиция России в оценке потенциала ОБСЕ в поиске путей решения этой сложной проблемы остается неизменной. Россия продолжает считать, что необходимо укрепить роль ОБСЕ в сфере борьбы с терроризмом и в создании системы коллективной безопасности в Европе.

В рамках расширения мер доверия и стабильности в отношениях между Россией и европейскими странами заключен ряд соглашений о предотвращении инцидентов на море. Такие соглашения, касающиеся инцидентов за пределами территориальных вод, заключены Россией с Великобританией, ФРГ, Францией, Италией, Испанией, Нидерландами, Норвегией, Грецией, Португалией.