Спільні політичні стратегії Європейського Союзу у сфері конкуренції

Размещено на http://www.allbest.ru/

СПІЛЬНІ ПОЛІТИЧНІ СТРАТЕГІЇ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ У СФЕРІ КОНКУРЕНЦІЇ

План

Вступ

1. Зародження європейської політики у сфері конкуренції: розрив із традицією

2. Політика після 1958 р.

3. Інституційний процес

4. Антимонопольне законодавство -- основа політики у сфері конкуренції

Висновок

Вступ

Європейська політика у сфері конкуренції є однією з найрозвиненіших та успішних сфер політики в межах ЄС як з погляду її практичного значення для урядів, країн та споживачів, так і з погляду її аналітичного значення для дослідників європейської інтеграції. Принципами цієї політики передбачено ліквідацію викривлень -- як державного, так і приватного характеру -- на ринку, а також підтримку і до деякої міри визначення ліберальної економічної орієнтації ЄС. Система правил, яка діє в цій сфері політики, є одним із «наймасивніших» та найміцніших наріжних каменів європейського законодавства. Надійний фундамент, закладений в європейських договорах, та широкі оперативні повноваження дають змогу Комісії провадити дослідження, ухвалювати рішення й реалізовувати політику в умовах мінімальних обмежень з боку інших інституцій. Таким чином, політика у сфері конкуренції є яскравим прикладом розвитку європейської інтеграції в умовах регулятивного впливу з боку могутньої й незалежної бюрократії, яка повною мірою реалізує переваги наддержавної правової системи.

Не слід, однак, ідеалізувати образ Комісії як ефективного і централізованого регулятивного органу, що керується у своїх діях виключно ліберальними міркуваннями. Європейська політика у сфері конкуренції реалізується не у вакуумі, і Генеральний директорат з питань конкуренції Європейської комісії (колишній DG IV) зазнає тиску (як прямого, так і непрямого) з боку урядів держав-членів, груп лобіювання на користь приватних фірм, а також страждає від суперечностей, що існують у самій Комісії. Незважаючи на всі свої повноваження щодо регулювання поведінки фірм та урядів, Генеральний директорат DG IV водночас обмежений ними, що, напевне, знаходить своє відображення в надзвичайно великій кількості злиттів, актів державної допомоги та спільних заходів, які ним були затверджені. Крім того, хоча політика у сфері конкуренції значною мірою визначається законодавчими й економічними принципами, її точна орієнтація лишається предметом гострих дискусій. Епістемна громада юристів, учених та консультантів, які діють у «сірій зоні» між теорією та практикою, забезпечує гостру критику як політики, так і практики.

Справді, хоча суспільний імідж Генерального директорату DG IV як загалом успішного й компетентного бюрократичного органу є значною мірою обґрунтованим, різні аспекти його діяльності піддаються критиці, і не в останню чергу з боку її бенефіціарів. Невдоволення темпами ухвалення рішень (а в деяких галузях рішення ухвалюються із значними затримками) свідчить про незбалансованість робочого навантаження та доступних ресурсів (Financial Times, 11 February, 1998). Значно ґрунтовнішою є критика неформальної системи ухвалення рішень, яка характеризує більшу частину обсягу роботи Комісії: чимало рішень Комісія ухвалює на власний розсуд, не оприлюднюючи їхнього фундаментального юридичного та економічного обґрунтування (Koran, 1997; Neven et al, 1998). На згадану відсутність прозорості та підзвітності вказують також ті, хто вважає Комісію надто заідеологізованою в її прагненні до заохочення конкуренції й запровадження дерегулювання без урахування соціальних наслідків. Ще інші вважають, що Комісія надто вразлива до різних видів політичного тиску, і це підриває довіру до політики у сфері конкуренції як незалежної та неупередженої регулятивної системи.

Хоча чимало критичних зауважень супроводжуються різноманітними пропозиціями реформ, право ініціативи щодо радикального реструктурування способу реалізації політики у сфері конкуренції належить самій Комісії. Це зроблено з метою децентралізації системи втілення політики й делегування значної кількості поточних рішень антимонопольним органам і судам національного рівня. У такий спосіб Комісія зосередила у своїх руках право визначати стратегічну орієнтацію європейської політики й приділяти увагу найбільш антиконкурентним видам поведінки. Те, що, незважаючи на всі реформи, Комісія залишається центром європейської політики у сфері конкуренції, відображає її прагнення захиститися від спроб обмеження своєї ролі та викривлення принципів, на яких ця політика ґрунтується. У такий спосіб анти монопольна політика, незважаючи на всю свою відкритість для критики, зберігає міцну інституційну основу та доктринальні принципи в умовах, коли в процесі ухвалення поточних рішень домінує прагматичний підхід.

1. Зародження європейської політики у сфері конкуренції: розрив із

традицією

Європейська політика у сфері конкуренції являє собою унікальний випадок у політиці ЄС, оскільки вона розвивалася в тісній взаємодії з аналогічними видами політики на рівні окремих країн. У цій політичній сфері більше, ніж в усіх інших, можна говорити про взаємну підтримку між двома рівнями політики, в тому розумінні, що робота посадовців у Брюселі сприяла підвищенню уваги до проблем антиконкурентної поведінки на рівні окремих країн, а вищі посадовці національного рівня загалом підтримували розвиток європейського виміру своєї роботи. Ми не хочемо сказати, що до створення Європейського співтовариства з вугілля та сталі (ЄСВС) законодавство щодо заохочення конкуренції було відсутнє. У деяких державах-членах існували закони, а економісти, юристи та деякі посадовці визнавали необхідність їх суворого виконання. Однак традиційні пріоритети економічного управління в більшості країн Західної Європи були далекі від принципів антимонопольної політики. До Другої світової війни (і значною мірою після неї) картелі та внутрішньофірмова кооперація були нормою на більшій частині континенту. Хоча вже тоді не бракувало критиків, подібна практика значною мірою вважалася легітимною (оскільки вона нібито сприяла збереженню кількості робочих місць та заохоченню інновацій і запобігала виснажливій або загрозливій конкуренції), обстоювалася представниками більшості галузей і підтримувалася урядами (Asbeek Brusse and Griffiths, 1997; Tiratsoo and Tomlinson, 1997).

Традиція заохочення конкуренції в Європі була значно слабшою, ніж у США (де антитрестівські закони були прийняті ще наприкінці XIX ст.),-- тому американські економісти та юристи, які мали вже майже півстолітній досвід застосування антимонопольного законодавства, були дуже критично налаштовані щодо європейської практики (Mason, 1946). У межах своєї повоєнної програми модернізації багатосторонніх регіональних та національних норм економічного менеджменту офіційні представники США змусили уряди європейських країн визнати конкуренцію за фундаментальний принцип роботи ринку і зробити політику у сфері конкуренції її гарантом. Для усунення бар'єрів на шляху вільної торгівлі також необхідно було заборонити приватні обмеження. Багатостороння програма дій Міжнародної організації торгівлі -- попередника Генеральної угоди з тарифів та торгівлі (GATT) -- не дала результатів. Трохи більшого успіху було досягнуто на національному та регіональному рівнях -- історію розвитку антимонопольної політики в Західній Європі можна розглядати як один з успіхів дипломатії США у справі реструктурування управління економікою в Європі¹. Американські економісти та юристи заохочували розробку національної політики у сфері конкуренції у Великій Британії, Франції та Німеччині, хоча в кожній з цих країн через затятий опір бізнесових кіл їм довелося піти на поступки в деяких деталях (Dumez and Jeunemaitre, 1996; Mercer, 1995; Howson and Moggridge, 1990; Berghahn, 1986; Hardach, 1980). Американці також сприяли налагодженню діалогу в межах Організації європейського економічного співробітництва (ОЄЕС), аби дати керівникам країн змогу обговорити шляхи розвитку своєї національної політики². Однак їхнім найбільшим внеском стало забезпечення гарантій того, що в Європейському співтоваристві з вугілля та сталі згодом було закріплено антимонопольні положення.

Однак у процесі розробки антимонопольних правил ЄСВС питання економічного управління та продуктивності праці були вторинними порівняно з проблемою німецького економічного потенціалу. Пропозиції Моне до плану Шумана в основному були спрямовані на розв'язання проблеми відновлення Німеччини, а основним критерієм у цьому процесі була можливість вирішення питання з німецькими картелями та монопольними об'єднаннями. Під час переговорів Моне наполягав на застосуванні в процесі складання антимонопольних положень Паризького договору (1951 р.) американського досвіду заборони картелізованих видів поведінки (незважаючи на те, що інші положення цієї угоди сприяли ефективній підтримці змовницької діяльності) і реалізації дій на наддержавній основі (Duchene, 1994; Diebold, 1959). Хоча ці пропозиції викликали заперечення з боку німецьких та деяких інших національних торговельних асоціацій, пропоновані анти монопольні заходи залишилися у тексті договору в майже незміненому вигляді (Gillingham, 1991).

Положення ЄСВС охоплювали всі основні питання політики у сфері конкуренції і значною мірою відтворювали зміст американських антимонопольних законів (Monnet, 1976; Majone, 1991). У статтях 65 та 66 Паризького договору було особливо підкреслено заборону створення картелів та монопольних об'єднань (що стало відображенням реалій повоєнного періоду). Хоча застосування цих правил було не таким суворим, як могло б бути (Spierenburg and Poidevin, 1994), вони стали невід'ємною складовою частиною інфраструктури інтеграції та, очевидно, визначили напрями майбутнього співробітництва. У такий спосіб антимонопольні правила для вугільної та металургійної галузей стали підґрунтям для антимонопольного законодавства Європейського економічного співтовариства (ЄЕС), яке було створено шість років по тому. Досвід їхнього застосування та більш позитивний підхід з боку керівництва Німеччини (яке обстоювало -- і зрештою, домоглося -- прийняття свого власного антимонопольного законодавства) дали змогу включити комплекс анти-монопольних положень до тексту Римського договору (MacLachan and Swann, 1967; Majone, 1991). Хоча положення ЄЕС були не настільки наддержавними за своїм характером, як положення ЄСВС, і мали значно вужчу сферу застосування (злиття у тексті Римського договору в явному вигляді відзначені не були), вони лишалися точно спрямованими на заохочення конкуренції, а в деяких аспектах навіть більш ліберальними.

2. Політика після 1958 р.

Можна стверджувати, що своєю подальшою долею європейська політика у сфері конкуренції завдячує міцності затверджених правил і готовності Комісії їх застосовувати. Стаття 3 (f) (ЄЕС) визначає мету забезпечення «невикривленої» конкуренції на спільному ринку. Імплементація цієї мети здійснюється через правила конкуренції, які визначені у статтях 85 -- 94 оригінального Римського договору (тепер статті 81 -- 89) і, зокрема, у статтях 85 та 86 (нинішні 81 та 82), що стосуються відповідно антимонопольних правил та зловживання домінантним становищем, а також у статтях 90 (нинішня 86), котра стосується державних підприємств, та 92 (нинішня 87), у якій визначено правила надання державної допомоги. Інші положення цієї частини Римського договору визначають принципи імплементації та комплекс перехідних заходів. У цих статтях дано визначення антиконкурентної поведінки та окреслено умови, за яких можливі винятки. Ці статті визначають сферу, у якій можливі переговори між фірмами та урядами, з одного боку, та Комісією -- з іншого, а також містять формулювання принципів інтеграції в процесі ухвалення рішень. Надзвичайна важливість політики у сфері конкуренції для забезпечення функціонування Співтовариства і велике значення, яке надавали їй архітектори договору, привели до того, що положення цієї політики були глибоко вкорінені в тексті договору і з того часу є рушійними силами всієї політики ЄС. Як наслідок, політиці у сфері конкуренції було забезпечено міцний юридичний фундамент, і ця політика відтоді переплетена з європейським законодавством.

Повноваження щодо виконання згаданих правил Рада передала Комісії з допомогою низки регламентів (і, що найважливіше, внаслідок імплементації Регламенту 17/1962). У функціональному плані основний обсяг повноважень було передано Генеральному директорату DG IV та комісару з питань політики у сфері конкуренції. Згідно з Регламентом 17/1962, Комісії було надано низку повноважень, у тому числі: повноваження щодо процесу попередження; застосування процедури консультацій з державами-членами, а також повноваження щодо проведення слідства та накладання штрафів. Найбільш драматичний характер мають повноваження щодо проведення так званих «ревізій першоджерел» (dawn raids). Хоча в дійсності подібні «ревізії» практично ніколи не проводяться, Комісія користується низкою важливих прав, зокрема правом перевіряти документи й рахунки компаній, заходити в усі приміщення й вимагати пояснень, а також накладати штрафи за порушення антимонопольного законодавства. Цей Регламент був і лишається одним з найдієвіших засобів у арсеналі Комісії.

Чому в розпорядження Комісії було надано таку потужну зброю? Можливо, уряди держав-членів вважали делегування настільки значних повноважень необхідним кроком для того, щоб створене ними Співтовариство користувалося належною повагою та авторитетом (саме цей мотив деякі дослідники вважають однією з головних причин масового делегування повноважень на наддержавний рівень (Garrett, 1995; Gatsios and Seabright, 1989))? А можливо, це сталося через те, що уряди не сподівалися активного використання згаданих повноважень, а тому всі подальші результати слід вважати «несподіваними» (Pierson, 1996 р.). Останнє припущення для урядів держав-членів (враховуючи їхній обмежений досвід застосування в місцевих умовах політики у сфері конкуренції) можна вважати цілком вірогідним, однак посадовці Співтовариства добре знали про потенційну роль антимонопольних правил. їхня позиція щодо центральної ролі ПК у забезпеченні спільного ринку була дуже чіткою (MacLachan and Swann, 1967). Можливо цю рішучість поділяли посадовці національного рівня, які, напевно, усвідомили цінність європейської політики у сфері конкуренції для підвищення статусу подібної політики в загальніших масштабах. Є докази того, що вони поділяли подібні погляди і підтримували інтенсивні контакти один з одним, зустрічаючись як на офіційних форумах, таких, як, наприклад, Організація європейського економічного співробітництва (ОЄЕС), так і на неофіційних, як, наприклад, Ліга боротьби з правопорушеннями у сфері конкуренції (Ligue Contre la Concurrence Deloyale) (організація, до складу якої входили передусім юристи-науковці та економісти, однак чимало її членів обіймали паралельно офіційні або дорадчі посади на національному рівні та на рівні ЄС)³.

Повною мірою потенціал зазначеного Регламенту -- і антимонопольного законодавства в цілому -- не використовується й досі. Доля європейської політики у сфері конкуренції значною мірою є відображенням європейської інтеграції. Так, зокрема, перші роки після ухвалення Регламенту 17 відзначилися повільною консолідацією ролі Комісії; для згаданого періоду, більше ніж для будь-якого іншого, було характерне повільне нагромадження повноважень і обережні спроби реалізації спільної політики в експериментальному режимі. Однак повільні темпи прогресу були спричинені в основному характером самого Регламенту 17. У процесі його впровадження до середини 1960-х pp. Комісією було надіслано понад 35 000 попереджень, що змусило її започаткувати так звані «стратегії подолання» (coping strategies), які передбачали надання комплексу групових пільг та неформальних процедур (Jong, 1975). 1960-і роки були також періодом поступового становлення Європейського суду, рішення якого справляли значний вплив на ПК (передусім це стосується рішень прямої дії). Інші аспекти політики у сфері конкуренції в цей період практично не розвивалися.

Протягом 1970-х pp. проведення ПК значною мірою стримувалося через небажання урядів держав-членів реалізувати передбачені Європейським договором повноваження (стосовно правил надання державної допомоги) та виконувати нові політичні завдання (щодо контролю злиттів). Значною мірою це небажання стало відображенням загальних економічних проблем у той період в умовах, коли багато хто вважав, що політику у сфері конкуренції слід застосовувати лише в дуже обмежених масштабах, ухвалені правила не варто реалізовувати повною мірою, а створення «кризових картелів» є необхідним заходом у багатьох галузях важкої промисловості, які потерпали від рецесії та міжнародної конкуренції (Swann, 1983). Незастосування багатьох аспектів політики у сфері конкуренції стало відображенням загального інституційного «склерозу», який уразив Співтовариство в ті часи, хоча в інших аспектах (зокрема, у сфері діяльності ЄСС) спостерігалося істотне нагромадження юридичних прецедентів та рішень Комісії, котрі забезпечували фундамент довіри до ПК у тих галузях, де вона була спроможна функціонувати.

Повне утвердження політики у сфері конкуренції стало однією з головних ознак відродження Співтовариства у 1980-і роки. Справді, інтенсифікація європейської політики в 1980-х pp. частково була спричинена більш активною антимонопольною позицією Комісії, підкріпленою рішеннями ЄСС. Динамічніша Комісія приділяла більше уваги економічній політиці, яка цілком узгоджувалася з філософськими основами політики у сфері конкуренції; остання відтепер не суперечила іншим видам політики Співтовариства, а в деяких аспектах навіть випереджала їх. З більш практичного погляду це означало, що, починаючи від 1985 p., комісари з питань політики у сфері конкуренції -- спершу Франц Андріесен (Frans Andriessen), згодом Пітер Сатерленд (Peter Sutherland) і, нарешті, Леон Бритен (Leon Brittan) -- дотримувалися агресивної стратегії політичного лідерства, спонукаючи своїх офіційних представників до активнішого застосування своїх повноважень. Робота Генерального директорату DG IV визначалася та затверджувалася цими комісарами, готовими повною мірою використовувати потенціал європейських договорів та законодавства про надання надзвичайних повноважень і реалізовувати їх скрізь, де буде потрібно.

Історія європейської інтеграції в 1990-х pp. великою мірою позначена наслідками надто амбітної програми дій, у результаті чого політика у сфері конкуренції стала однією з мішеней гострої критики. Ще до того, як реакція громадськості на Маастрихт та ДЄС стала виразною, лунали заклики до стримування або позбавлення повноважень європейських органів з реалізації політики у сфері конкуренції. Однак ПК відіграє настільки важливу роль у європейській інтеграції і настільки інтегрована в чинну модель економічного розвитку, що, незважаючи на всю критику, вона залишилася практично без змін. Важливим чинником стало застосування комісаром ван Міртом (van Miert) стратегії сильного лідерства. Спрямування політики стало прагматичнішим, а центр уваги перемістився з реалізації нових ініціатив (як це було продемонстровано в низці суперечливих рішень) у бік реформування процесу. конкуренція антимонопольний європейський

3. Інституційний процес

Протягом останніх 40 років, завдяки утворенню нових сфер компетенції (переданих Раді урядами держав-членів) та ефективному застосуванню Комісією, за підтримки ЄСС, своїх повноважень, межі застосування європейської політики у сфері конкуренції значно розширилися. Цей процес був значною мірою інтегрованим і являв собою суміш «навчання в процесі роботи», поступових та ешелонованих реформ і, передусім, переговорів у межах Комісії, а також між нею та іншими учасниками політичного процесу.

З інституційного погляду, в європейській політиці навряд чи існують сфери, в яких Комісія відіграє важливішу роль і є більш незалежною, ніж у сфері політики заохочення конкуренції. Окрім своїх традиційних ролей стража європейських договорів та ініціатора політики, у сфері ПК вона, особливо починаючи з 1980-х pp., відіграє також активну регулятивну роль. Згідно з Регламентом 17/1962, Комісії були надані значні повноваження щодо проведення розслідувань, ухвалення рішень, реалізації їх виконання, а також покарання, а іншими регламентами (наприклад, Регламентом 19/1965) було розширено його роль щодо регулювання діяльності у приватному секторі. Регламент про злиття, ухвалений врешті-решт у 1989 p., забезпечив юридичну основу для дослідження та припинення діяльності монопольних об'єднань, хоча й з різним обсягом можливостей у різних галузях. У інших сферах політики Комісія для виконання своєї ролі значною мірою спирається на положення Європейського договору. Згідно зі статтею 86.3 (колишня 90.3), Комісії надано право застосовувати правила заохочення конкуренції в секторах, «що становлять загальноекономічний інтерес» (державні підприємства в загальному розумінні цього терміна та державні мережі), без згоди відповідних урядів держав-членів. Правила надання державної допомоги були розроблені таким чином, що не потребували для свого застосування затвердження урядом держави-члена, аж доки Комісія в 1997 р. не ухвалила рішення про перехід на процедурні правила.

У виробленні політики у сфері конкуренції Комісія відіграє центральну роль, а Генеральний директорат DG IV відіграє центральну роль у діяльності Комісії. DG IV уповноважений здійснювати адміністрування ПК (розглядати окремі справи, розробляти проекти політичних ініціатив, підтримувати зв'язки з посадовцями в урядах держав-членів та за межами ЄС). Його вважають однією з найбільш узгоджених і дієздатних служб Комісії. До складу DG IV входить низка управлінь, кожне з яких займається виконанням окремих регулятивних завдань (злиття чи державна допомога) або діє в певному секторі економіки (сфера послуг, важка промисловість, інформаційні технології тощо). Координацію політики здійснює управління А. Генеральний директор DG IV відповідає за загальне спрямування політики та підтримку зв'язку з комісаром з питань політики у сфері конкуренції (Competition Commissioner). Характерною рисою DG IV є багаторічний термін служби його працівників; чимало офіційних осіб цього Генерального директорату працюють на своїх посадах понад десять років, а за всю історію існування DG IV тут змінилося лише шість Генеральних директорів. Така стабільність сприяє формуванню міцної традиції, яка пронизує всю діяльність DG IV, і уособлює поєднання економічного лібералізму (хоча посадовці DG IV не є харизматичними «аятолами», як їх зображують деякі критики) та вірності закону, як рушійної сили інтеграції. Зайве казати, що основну масу політичного персоналу DG IV становлять юристи та економісти (хоча традиційне домінування перших останнім часом поступово зменшується). Зі своїми 400-ма працівниками, з яких 150 -- це політичний персонал, DG IV являє собою досить велике адміністративне утворення, хоча багато хто вважає, що зростання його кількісного складу в останні роки могло б бути й більшим, враховуючи спектр повноважень та завантаженість його працівників (Cini and McGowan, 1998).

Основна маса роботи DG IV пов'язана з конкретними справами: розглядом окремих скарг, складанням попереджень та проведенням досліджень «з власної ініціативи» з усіх аспектів політики у сфері конкуренції. Посадовці DG IV керують розглядом згаданих справ і забезпечують зв'язок з посадовцями національного рівня (як на двосторонній основі, так і через дорадчі комітети з питань обмежувальної практики, монопольних об'єднань та державної допомоги), юридичними службами, кабінетом комісара та іншими зацікавленими Головними управліннями. Остаточне рішення затверджує Колегія комісарів. Хоча більшість таких рішень є порівняно простими, бувають випадки, коли суперечності виникають у межах самої Колегії (на національній, ідеологічній чи секторній основі) або на міжслужбовому рівні. Існує певна міжслужбова конкуренція: DG НІ (з питань промисловості) та «секторні» Генеральні директорати (наприклад, DG VII -- з питань транспорту, DG XIII -- з питань телекомунікацій, DG XVII -- з питань енергетики) досить часто намагаються потіснити позиції DG IV (так само, як DG IV часто обстоює ліберальнішу політику в процесі консультацій з іншими Генеральними директоратами). З погляду DG IV, інші Генеральні директорати видаються настільки близькими до інтересів існуючих виробників, що можуть бути «поглинуті» ними. Деякі пов'язані з цим суперечності іноді виносяться на публічне обговорення⁴. Взаємодія між комісаром з питань конкуренції та DG IV, з одного боку, і рештою Комісії -- з іншого, обмежує автономію відповідних посадовців. Проте їхня роль та простір для маневрів залишаються досить значними і не в останню чергу завдяки тому, що значна кількість їхніх рішень готується на неформальній основі. Враховуючи великий обсяг справ, якими доводиться займатися Комісії, було запроваджено схему, яка передбачала розгляд більшості з них без ухвалення формального рішення, використовуючи в такий спосіб наявний значний ступінь свободи.

Однак було б помилкою вважати, що Комісія в процесі вироблення політики у сфері конкуренції сама по собі і є законом. Як і в багатьох інших сферах, їй доводиться працювати в умовах, коли будь-яке рішення може бути оскаржене в суді. ЄСС ухвалює рішення за скаргами, що надходять від самої Комісії, урядів держав-членів та фірм, а також за поданнями національних судів. У політичній сфері, де законодавчі повноваження мають вирішальне значення, роль ЄСС є особливо важливою для встановлення меж повноважень Комісії. Проте загалом у рішеннях Європейського суду спостерігається тенденція до зміцнення ролі Комісії. ЄСС, як правило, ухвалює рішення на користь Комісії, а в деяких важливих випадках (наприклад, у справах «Continental Can» 1972 p. та «Philip Morris» 1987 p.) рішення Суду сприяли розширенню повноважень Комісії. У кількох випадках Суд обмежував або критикував дії Комісії в основному на процедурному ґрунті. Починаючи з 1989 p., основну масу справ, пов'язаних із політикою у сфері конкуренції, розглядає додатково створений Суд першої інстанції. Його створення значною мірою пояснюється збільшенням кількості антимонопольних справ. До головного Європейського суду тепер звертаються лише у випадках, коли Комісія висловлює незгоду з рішенням Суду першої інстанції (Bellamy and Child, 1996).

Таким чином, «центром тяжіння» у Європейському Союзі є не політичні та представницькі інституції, а бюрократичні та судові. На думку . аналітиків та прихильників ідеї регулятивних систем, як і слід було сподіватися, роль Європейського парламенту (ЄП), Ради міністрів та Європейської ради є порівняно обмеженою. Звісно, для встановлення регулятивних повноважень і розширення сфер компетенції необхідно було спершу затвердити в Раді відповідне законодавство (хоча у випадку розширення сфер компетенції це потрібно було не завжди). Втім, обсяг необхідного законодавства був досить невеликим порівняно з іншими сферами політики. Тому Рада та ЄП практично не мали можливості встановити межі й визначити суть політики у сфері конкуренції. Внаслідок цього основний обсяг повсякденної діяльності і навіть стратегічні ініціативи здійснюються у сфері конкуренції без формального звернення до Ради.

Однак усе сказане не означає відсутності тісних контактів з урядами держав-членів; національні антимонопольні органи залучалися (і останнім часом залучаються дедалі інтенсивніше) як до розгляду окремих справ, так і до процесів визначення загальної політики, хоча міністри та міністерства мають змогу лобіювати свої інтереси на адміністративному та політичному рівнях у більш неформальний спосіб (не в останню чергу, коли вони, як у випадку державної допомоги та державних підприємств, є суб'єктами впливу політики). У сфері заохочення конкуренції Комісії не доводиться постійно провадити різні види переговорів (як це вона робить майже в усіх інших політичних сферах), аби забезпечити виконання тих чи інших дій. Держави-члени мають можливість «підрізати крила» європейській політиці у сфері конкуренції лише в процесі проведення міжурядових конференцій (МУК). У минулому деякі держави-члени неодноразово висували ідеї запровадити в політиці у сфері конкуренції інституційні та принципові зміни (зокрема, уряди Німеччини та Франції в процесі переговорів, що передували підписанню Амстердамського договору). Однак жодних змін (окрім зміни нумерації статей і відповідних незначних редакторських поправок) зроблено не було. Збереженню статус-кво у політиці у сфері конкуренції сприяли як авторитет та якість положень оригінального договору, так і неспроможність або небажання урядів держав-членів форсувати розгляд питань щодо їхніх змін. Мінімальна роль Європарламенту у цій сфері може викликати побоювання щодо дефіциту демократії в антимонопольній політиці; у питаннях ухвалення відповідного законодавства ЄП відіграє лише дорадчу роль. Однак він має право зобов'язати Комісію відреагувати на ті чи ті моменти в процесі оцінювання Річного звіту з питань політики у сфері конкуренції (Annual Report on Competition Policy), а також під час «Години запитань», що провадиться регулярно. Членам Комісії також доводиться регулярно виступати перед парламентом і пояснювати та обстоювати свої дії.

Обмеженість масштабів політичного контролю означає, що деякі найбільш традиційні шляхи лобіювання Комісії (через уряди держав-членів та членів Європарламенту) у сфері політики заохочення конкуренції виявляються обмеженішими, ніж у інших політичних сферах. Певною мірою національний вплив може здійснюватися через представників у дорадчих комітетах, які періодично зустрічаються з Комісією. Час від часу деякі члени Комісії (комісари) висловлюють свою незгоду з Колегією на підставі національної лояльності (найяскравіший приклад становить справа «de Havilland»)⁵. Крім того, у політиці у сфері конкуренції роль зацікавлених груп (interest groups) є дещо іншою, ніж у інших політичних сферах. Певною мірою в основу лобіювання покладено спроби торговельних асоціацій змінити, спираючись на широку політичну базу, загальні обриси політики у сфері конкуренції в тих рідкісних випадках, коли Комісія пропонує висловитися іншим учасникам політичного процесу або коли відбувається обговорення законодавства. Так, зокрема, у процесі обговорення антимонопольних положень, передбачених Європейським співтовариством з вугілля та сталі, брали активну участь німецькі та французькі асоціації роботодавців, а Міжнародна торговельно-промислова палата на початку 1960-х pp. намагалася вплинути на процес імплементації антимонопольних правил ЄЕС (Gillingham, 1991; ICC, 1958).

Нещодавно Конфедерація підприємств британської промисловості (Confederation of British Industry) та Об'єднання конфедерацій промисловців та роботодавців Європи (Union of Industrial ans Employers¹ Confederations of Europe) заявили про необхідність запровадження істотних змін у спосіб управління європейською політикою у сфері конкуренції (Financial Times, 13 June 1995; European Report, № 2095, 23 December 1995). Таке лобіювання загалом схвально сприймається Комісією, яка останнім часом активно цікавиться думкою бізнесових кіл та споживачів і пропонує консультаційні документи для формування загальних принципів змін у політиці. Лобіювання в конкретних справах здійснюється на повсякденній основі, у процесі якого фірми і/або їхні юридичні представники співпрацюють з посадовцями Комісії, а в деяких важливих випадках з Генеральним директором або навіть комісаром. Поміж цими двома полюсами позиціонуються безперервні дискусії з питань ПК в межах епістемної громади економістів та фахівців з юридичних питань. їхнім впливом можна пояснити той факт, що протягом останніх десяти років підхід до політики у сфері конкуренції став більше обумовлюватися економічними міркуваннями.

4. Антимонопольне законодавство -- основа політики у сфері конкуренції

Видам діяльності, які зазвичай становлять суть анти монопольної політики, присвячено статті Договору 81 і 82 (колишні 85 і 86). До таких видів діяльності зараховують широкий спектр практичних дій приватного бізнесу, які можна охарактеризувати як антиконкурентні. Як уже відзначалося, згідно з законодавством, котре уособлює імплементацію положень європейських договорів, зокрема Регламентом Ради 17/1962, Комісії для виконання її завдань надано широкий спектр повноважень. Однак спосіб, у який ці повноваження визначені та реалізуються, створює серйозне навантаження на Комісію. Зокрема, менеджмент антимонопольної політики передбачає застосування неформального процесу переговорів між Комісією, органами влади національного рівня, приватними фірмами та їхніми юристами. Хоча ця неформальна система дає змогу Комісії дати раду питанням, які перед нею поставлені, у самій Комісії та за її межами існує переконання, що повноваження, надані їй на початку 1960-х pp., уже не відповідають потребам сучасної глобалізованої економіки та Європейського Союзу у складі більш як 12-ти держав.

Основна маса робочого навантаження Комісії пов'язана із застосуванням статті 81 (колишня 85), котра поширюється на класичні сфери розподілу ринків і утримання штучно завищених цін, картелі та інші форми змов. Ця стаття охоплює більшість форм співробітництва між фірмами, у тому числі чимало цілком припустимих видів діяльності, а також діяльності, де вигоди переважають втрати від зменшення інтенсивності конкуренції. Для їхньої оцінки статтею 81 (3) визначено умови, у яких фірми можуть співпрацювати. Як наслідок, значна частина роботи Комісії пов'язана із фірмами, котрі намагаються пояснити свої плани співробітництва. Хоча увагу часто привертають лише найяскравіші приклади досліджень Комісії («ревізії першоджерел», «ліквідація картелів», штрафи тощо), основна маса діяльності, згідно зі статтею 81, пов'язана саме з такими випадками (хоча чимало інших судових справ ініціюється як наслідок поданих Комісією скарг або власних досліджень Комісії). Обсяг таких справ -- і складність досліджень самих по собі -- є настільки значними, що Комісії довелося запровадити різноманітні процедури, аби хоч трохи зменшити робоче навантаження; мова передусім іде про так званий «обнадійливий лист», який надсилається фірмам-учасницям партнерств, котрі Комісія не вважає антиконкурентними за своїм характером. Такий лист не має юридичної сили, однак забезпечує фірмам певний ступінь безпеки (навіть якщо причини для ухвалення рішення не завжди очевидні). Комісія також намагається виключити зі сфери своєї компетенції деякі види угод, зараховуючи їх до категорії «групових винятків» (block exemption) -- тобто з юридичним статусом, який вимагає затвердження Радою. До цих видів належать дистрибуційні угоди, патенти, НДДКР, а також угоди в галузі наземних перевезень та авіатранспорту (Bellamy and Child, 1996).

Основна маса угод або потрапляє до категорії групових винятків, або щодо них ухвалюються неформальні рішення; у такий спосіб за формальною схемою ухвалюється порівняно невелика кількість рішень (після 1962 р. в середньому 16 на рік), що є причиною критики такої політики (Forrester and Norrall, 1996). Однак саме на основі аналізу формальних рішень можна виявити всю повноту повноважень Комісії, у тому числі часто повні докладні дослідження -- на основі «ревізії першоджерел» (dawn raids), а також у випадку ухвалення рішення щодо заборони можливе накладення стягнень у розмірі до 10 відсотків річного обороту компанії. Подібні стягнення накладаються в основному на утворення картельного типу, особливо в останні роки (у таких справах, як «District Heating Pipe Cartel», розмір накладеного штрафу сягнув понад 90 млн. екю). Хоча фірми можуть оскаржити подібні рішення, у більшості випадків Суд підтримує дії Комісії.

Штрафи накладаються також у випадках застосування статті 82 (колишня 86), яка стосується зловживання «домінантним» становищем (тобто перевагами у ринковій силі). Однак доведення розгляду таких справ до логічного завершення -- дуже нелегке завдання, оскільки при цьому необхідно задовольнити кілька непростих критеріїв: кожний аспект «зловживання» або «домінування на ринку» необхідно обґрунтувати (Fairburn et al., 1986). Питання ринкового домінування виявилося проблематичним, оскільки наявність у фірми значної ринкової частки в межах Співтовариства може відображати необхідність нагромадження обсягів операцій для забезпечення конкурентоспроможності в міжнародних масштабах. Можуть виникнути проблеми і у визначенні характеру ринку, особливо щодо наявності замінників. Термін «домінування» може охоплювати не лише ринкову частку, а й інші чинники, зокрема ступінь вертикальної інтеграції або структуру ринку. Більше того, сама по собі домінантна позиція на ринку не є порушенням закону; необхідно довести факт зловживання нею. З урахуванням усіх цих проблем, не дивно, що передбачений для подібних випадків механізм був використаний у відносно невеликій кількості справ (перша з них -- справа «Gema» -- була розглянута лише у 1971 p.). Натомість досить значна кількість розглянутих справ стосувалася деяких інших аспектів підходу, що застосовувала Комісія. Мова йде про справи щодо використання так званих «систем зв'язування» (fidelity arrangements), дискримінаційного ціноутворення та обмеження доступу до технологій. У зв'язку з великими труднощами, пов'язаними із збиранням доказів, а також наявністю значного простору для різноманітних інтерпретацій як закону, так і економічної теорії ринкового домінування, кількість справ, які Комісія розглянула на основі цієї статті, є порівняно невеликою. Значна кількість справ була розглянута за взаємною домовленістю, що усуває потребу в ухваленні формального рішення Комісії і зайвий раз підкреслює важливість проведення неформальних переговорів.

Якийсь час провадилося обговорення реформи і способу застосування цих двох основних статей, необхідність яких була викликана перевантаженням у роботі, критикою власних процедур Комісії та перспективами подальшого розширення ЄС (Commission, 1999d). Однак характер повноважень, наданих Комісії, такий, що вона віддала перевагу обережному підходу до реформ, водночас намагаючись максимально підтримувати ініціативу: члени Комісії не бажали заради спрощення процедур поступатися своєю незалежністю та свободою дій. Зокрема, Комісія намагалася сама скеровувати процес реформ, відмовившись від спроб створити на МУК 1996 -- 1997 pp. Європейську картельну службу (European Cartel Office) за німецькою моделлю. Як стверджує нинішній Генеральний директор Алекс Шауб (Alex Schaub), реформи «немає потреби виносити на розгляд міжурядової конференції; їх повинні розглядати компетентні інституції Співтовариства, які мають відповідні повноваження вносити пропозиції та вирішувати» (Schaub, 1998b). Починаючи з 1977 p., Комісія провадить реформу шляхом запровадження незначних поправок до вторинного законодавства, перегляду інтерпретуючих рекомендацій та тісного співробітництва з органами влади національного рівня. Першими кроками стали перегляд правила «de minimus» (яке дозволяє виключити з розгляду незначні справи), перенесення акцентів на співробітництво з органами влади національного рівня (див. далі) та процедурні реформи (Commission, 1981 -- 28th Annual Report, 1999).

Хоча на момент написання цієї книги остаточна форма згаданих фундаментальних реформ була не визначена, пріоритети та імовірна орієнтація змін були цілком очевидними. Перший крок, пов'язаний із змінами трактування вертикальних (або розподільчих) угод, стосується однієї з найпоширеніших форм міжфірмового співробітництва. Чинні на сьогодні правила дають змогу виключити з розгляду основну масу подібних угод завдяки низці групових виключень та секторних правил, за допомогою яких реалізується оснований на правових нормах високо легальний процес. Однак ці правила вважаються надто складними з адміністративного погляду і такими, що обмежують свободу дій бізнесових кіл. У виданому 1997 р. так званому «Зеленому документі» Комісія окреслила свої плани запровадження принципу оцінки, що міцніше спирається на економічні ефекти, які можуть поширюватися в масштабах усієї економіки, зменшення витрат фірм на забезпечення відповідності новим вимогам та усунення потреби в надсиланні попереджень (Commission, 1997е). В основу системи будуть покладені групові виключення (block exemption), котрі визначатимуть, які справи розглядатимуться Комісією, а також система порогових критеріїв, які відокремлюватимуть справи, що не підлягають розгляду, а також інші заходи, які спрощуватимуть процедуру відокремлення партнерств та угод, що не підпадають під визначення "антиконкурентні". Ці заходи вимагали внесення процедурних поправок до Регламентів 17/1962 та 19/1965. Ці поправки були затверджені Радою у травні 1999 р. і проклали шлях істотнішим заходам, затвердженим у 2000 p. (Council Regulations 1215 -- 16/1999).

Найрадикальнішу частину процесу реформ становив перегляд самого Регламенту 17/1962. На початку 1999 р. Комісія опублікувала так званий «Білий документ» (який, по суті, являв собою «Зелений документ», оскільки, згідно із задумом розробників, він мав слугувати основою для консультацій). Усі запропоновані в ньому зміни мали набрати чинності близько 2001 p. (Commission, 1999d). У цьому документі Комісія пропонує переорієнтувати й перерозподілити повноваження, частково враховуючи перспективи розширення ЄС. Серед запропонованих заходів можна вирізнити спрощення процедур ревізії та відмову від системи попереджень. Запропоновані зміни сприятимуть зменшенню навантаження на фірми у зв'язку із забезпеченням відповідності нормам та полегшенню роботи самої Комісії. Натомість пропонується передати більшу частину справ, пов'язаних із застосуванням антимонопольного законодавства, судам та владам національного рівня. Такій децентралізації сприятимуть плани забезпечення прямої дії всієї статті 81 (колишньої 85), у тому числі внесення до неї положень щодо «групових виключень», що досі було прерогативою Комісії. При цьому буде створено нову систему контролю, аналізу та покарання силами Комісії, що забезпечить згуртованість і запобігатиме появі відмінностей у застосуванні політики у сфері конкуренції в різних країнах Європейського Союзу. Остаточною реформою передбачено послідовніше забезпечення дотримання правил та запровадження прискореної процедури розгляду скарг. Таким чином, одне із завдань реформи -- забезпечити Комісію можливістю зосередитись на серйозних порушеннях правил чесної конкуренції, зокрема на картелях⁶.

Висновок

Для розуміння того, у який спосіб відбувається вироблення та реалізація європейської політики у сфері конкуренції, певною мірою може стати у пригоді регулятивний та інституціоналістський підходи до розуміння політичного процесу. Значення законодавства в процесі визначення та реалізації відносної автономії органів заохочення конкуренції свідчить про те, що дану політичну систему можна аналізувати як цілком «регулятивну» за своїм характером (Majone, 1996b). Судячи з того, якими методами посадовці реалізують положення договорів сорокарічної давнини і законодавства про надання надзвичайних повноважень для розширення своєї сфери компетенції, нам, щоб зрозуміти процес, знадобляться такі поняття, як «замкненість» та «непередбачувані наслідки» (Pierson, 1996b). Більше того, нинішні пропозиції щодо децентралізації політики у сфері конкуренції в поєднанні з інтенсифікацією співробітництва з органами влади держав, що не є членами ЄС, а також ентузіазм Комісії стосовно можливості створення багатосторонньої антимонопольної системи роблять цю сферу політики цікавим об'єктом для ситуаційного дослідження багаторівневого управління (Marks et al., 1996). Зміни характеру та пріоритетів політики у сфері конкуренції -- особливо починаючи з 1980-х pp.-- свідчать про релевантність застосування також і «ідейних» підходів. Зокрема, ідея «епістемної громади» допомогла забезпечити, відповідно, розробку політики, а ідеї «політичного навчання» та «трансферту політики» відіграли певну роль у розвитку національного потенціалу, формуючи в такий спосіб загальну доктринальну орієнтацію політики у сфері конкуренції (P. M. Haas, 1992; С. Bennett and Howlett, 1992).

Існує сильна спокуса розглядати цю галузь політики як яскравий приклад неофункціоналізму; не лише як окреме ситуаційне дослідження (тобто як приклад розширення наддержавною бюрократією своїх повноважень), а й як дослідження рушійних сил «переливів» у економічній інтеграції в цілому. Однак границі європейської політики у сфері конкуренції, схоже, відображають обмеження неофункціоналістського варіанта європейської інтеграції. У цьому розділі ми розглянемо практичні вади й успіхи даного виду політики. Основна увага нашого аналізу буде зосереджена на інституційних та регулятивних аспектах політики у сфері конкуренції з урахуванням тих чи тих елементів політичного процесу, які визначають наш інституціоналістський підхід. Зокрема, ми проаналізуємо роль переговорів у межах інституцій Співтовариства та між ними, а також між урядами держав-членів та фірмами, і розглянемо вплив політичних лідерів на просування та обстоювання політики у сфері конкуренції.

На початку розділу вміщено огляд процесів становлення європейської політики у сфері конкуренції та окреслено інституційні рушійні сили, що взаємодіють у процесі ухвалення рішень. Після цього ми обговоримо чотири основні елементи політики, звертаючи особливу увагу на контраст між потенціалом, зосередженим У Комісії, та її практичними обмеженнями. Далі проаналізуємо, з одного боку, взаємодію між європейською політикою у сфері конкуренції та її відповідниками на рівні окремих країн, а з іншого -- аналогічну політику за межами ЄС, звертаючи увагу на те, наскільки згадана взаємодія відбиває новий вимір багаторівневого управління. Після цього з'ясуємо, наскільки політика у сфері конкуренції узгоджується з численними цілями європейської інтеграції. На завершення розділу розглянемо деякі критичні зауваження щодо політики у сфері конкуренції в межах ЄС і з урахуванням цього -- щодо характеру регулятивного впливу на творення політики Європейського Союзу.

Размещено на Allbest.ru