коммунальный жилищный муниципальный жкх

Согласно Статье 7 Конституции Российской Федерации Россия признается социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Конституция РФ /Принята всенародным голосованием 12декаюря 1993 //Российская газета, 1993. 25 декабря. Одним из этих условий является обеспечение человека необходимыми для его жизнедеятельности жилищно-коммунальными услугами: жилищем, теплом, электрической энергией, горячей и холодной водой, водоотведением, санитарной уборкой придомовых территорий и т.д.

Процессом производства и оказания населению и юридическим лицам (в том числе государству в лице его органов власти) всех перечисленных услуг в нашей стране занята отдельная крупная отрасль экономики - жилищно-коммунальное хозяйство, об актуальных аспектах управления которым пойдет речь в данной работе.

Проводимые в России в период с 1991 года до настоящего времени реформы оказали и продолжают оказывать значительное влияние на развитие и функционирование жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ). Претерпели изменение основные цели и приоритеты развития предприятий этой отрасли.

Однако до сих пор не выявлены приоритеты реформирования коммунального хозяйства и не учитывается специфика отрасли ее социальная значимость и высокая себестоимость при низкой окупаемости. Неоднократный перенос сроков реформирования коммунального хозяйства также свидетельствует о значительных недоработках в планировании процесса реформирования. Хотя немаловажную роль в этом сыграли и последствия мирового финансового кризиса, отразившиеся на состоянии российской экономики.

До сих пор не созданы условия, в которых жилищно-коммунальное хозяйство смогло бы эффективно функционировать и выполнять свою главную роль-обеспечение потребности граждан в жилище и необходимых бытовых условиях на уровне, соответствующем уровню других экономически развитых стран. Между тем обеспечение права человека на жилище и создание условий для осуществления этого права закреплено Конституцией Российской Федерации в статье 40 и является одним из элементов социально-экономической безопасности государства.

Бесспорным является тот факт, что отечественное жилищно-коммунальное хозяйство в течение всего периода существования российской государственности находится в состоянии глубокого затянувшегося кризиса, усугубляющегося невысокой платежеспособностью большинства населения, быстрым старением жилищного фонда и объектов инфраструктуры коммунального хозяйства, низкой инвестиционной привлекательностью этой отрасли для бизнес-структур.

Теоретической и методологической основой исследования служат труды отечественных авторов, законодательные и нормативные акты РФ и РТ. Информационной базой исследования явились данные опубликованные в экономической литературе и периодических изданиях.

Актуальность темы исследования продиктована недостаточной изученностью специфики управления жилищно-коммунальным комплексом как в общероссийском масштабе, так и в рамках региона, муниципального образования, а также необходимостью выработки путей и способов оптимизации процесса управления данной отраслью с целью обеспечения выхода ее из кризисного состояния на путь модернизации и поступательного развития.

Объектом исследования в данной работе выступает Управление жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Челябинска

Предметом исследования в работе является реализация муниципальной политики, направленной на обеспечение устойчивого функционирования и развития отраслей жизнеобеспечения города и проведения городской жилищно-коммунальной реформы.

Целью настоящей работы является анализ основных направлений развития жилищно-коммунального комплекса в г.Челябинске.

Для достижения поставленной цели в ходе исследования необходимо решить следующие задачи:

- проанализировать правовые основы функционирования отрасли жилищно-коммунального хозяйства в России, управления ею, основные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность субъектов ЖКХ и их взаимодействие между собой;

- рассмотреть с;

- проанализировать функций и полномочий Управления жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Челябинска по управлению ЖКХ;

- - на основе проведенного исследования сформулировать основные механизмы совершенствования управления отраслью, определить возможные пути вывода из кризиса жилищно-коммунального комплекса на примере Челябинской области.

Теоретической и методологической базой исследования послужили действующее законодательство Российской Федерации и Челябинской области, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, постановления Правительства РФ, Указы Президента РФ, утратившие силу законодательные и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и Челябинской области, публикации отечественных и зарубежных авторов по исследуемой проблеме.

Глава 1. Сущность, состав и структура жилищно-коммунальной сферы в Российской Федерации

Государственное управление в жилищной сфере - это деятельность уполномоченных на то органов государственной и муниципальной власти по обеспечению удовлетворения жилищно-коммунальных нужд населения, а также надлежащего использования объектов жилого фонда. Жилищно-коммунальное хозяйство в современной Росс // http://opokar.peterlife.ru/kodeks/ (Дата обращения: 13 ноября. 2011г.)

В настоящее время законодательство Российской Федерации в области регулирования деятельности жилищно-коммунального комплекса имеет развитую структуру и охватывает практически все сферы этой отрасли.

Основополагающий принцип, на котором должна базироваться деятельность отечественного жилищно-коммунального комплекса, заложен в статье 7 Конституции Российской Федерации, провозглашающей Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Кроме того, в статье 40 Конституции говорится, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище Конституция РФ/Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.//Российская газета, 1993.-№237 от 25.12.1993 г.. Важнейшим условием для осуществления этого права является нормальное устойчивое функционирование всего жилищно-коммунального комплекса.

Одним из основных системообразующих законодательных актов является, безусловно, Жилищный кодекс Российской Федерации Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 N 188-ФЗ.//(принят ГД ФС РФ 22.12.2004)"Российская газета", N 1, 12.01.2005. (далее - ЖК РФ), вступивший в действие с 1 марта 2005 года и заменивший собой устаревший Жилищный кодекс РСФСР от 24.06.1983 г.

Кодекс устанавливает основные начала жилищного законодательства, предмет регулирования жилищного законодательства, круг участников жилищных отношений, их основные права и обязанности, объекты жилищных прав. Также в ч.1 статьи 5 ЖК РФ законодатель развивает норму ст.72 Конституции Российской Федерации о том, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Конституция РФ/Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.//Российская газета, 1993.-№237 от 25.12.1993 г.. Часть 2 ст.5 ЖК РФ формулирует структуру системы жилищного законодательства, состоящую из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Принципиальным нововведением явилось установление Жилищным кодексом РФ обязанности собственников помещений в многоквартирных домах выбрать один из трех способов управления многоквартирным домом: непосредственное управление собственниками помещений; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; управление управляющей организацией (ч.2 ст.161 ЖК РФ). Частью 3 этой же статьи установлена обязанность органа местного самоуправления проводить открытые конкурсы по отбору управляющих организаций для многоквартирных домов, собственники помещений в которых не выбрали способ управления или способ управления не был реализован (в порядке, установленном постановлением Правительства РФ «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом: Постановление Правительства РФ от 06.02.2006 N 75// Российская газета. 2006. 22 февраля.).

При этом уточняется, что порядок управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, устанавливается соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления (ч.1 ст.163 ЖК РФ).

Нормы, регулирующие отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, содержатся также в Гражданском кодексе Российской Федерации. Так, глава 18 части первой Кодекса «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения» раскрывает содержание права собственности на жилые помещения, в том числе квартиры, и вытекающего отсюда права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме, устанавливает право собственников квартир образовывать товарищества собственников жилья и определяет организационно-правовую форму ТСЖ как некоммерческой организации Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30.11.1994 г. // Собрание законодательства РФ. Ст. 3301..

Довольно интересная норма содержится в статье 293 Части первой ГК РФ, позволяющей органам местного самоуправления обращаться в суд с иском о продаже с публичных торгов жилого помещения, собственник которого использует его не по назначению, систематически нарушает права и интересы соседей либо бесхозяйственно обращается с жильем, допуская его разрушение. Причем данная норма не противоречит положению статьи 40 Конституции РФ о том, что никто не может быть произвольно лишен жилища, поскольку статья 293 ГК РФ предусматривает предварительное предупреждение недобросовестного собственника о необходимости устранить нарушения, предоставление ему для этого определенного срока, и отсутствие у него уважительных причин для неисполнения этой обязанности. При этом средства, вырученные от продажи жилого помещения с торгов, выплачиваются собственнику, за вычетом судебных расходов.

Данное положение Гражданского кодекса РФ перекликается с нормой ст.91 Жилищного кодекса РФ, предусматривающей выселение в судебном порядке по аналогичным основаниям нанимателей жилых помещений, занимающих их по договору социального найма, то есть жильцов неприватизированных квартир. Причем выселение предусматривается без предоставления другого жилого помещения Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 N 188-ФЗ.//(принят ГД ФС РФ 22.12.2004) // Российская газета. 2005. 12 января..

Часть вторая Гражданского кодекса РФ в главе 30 параграфе 6 «Энергоснабжение» устанавливает правовые основы отношений между энергоснабжающими организациями (поставщиками тепловой, электрической энергии, воды, газа, нефти, нефтепродуктов и т.д.) и абонентами (в том числе гражданами) по поводу поставки энергии абонентам, учета ее количества и качества, оплаты принятой энергии, содержания и эксплуатации сетей, приборов и оборудования, порядка заключения, изменения, продления и расторжения договора энергоснабжения, а также ответственности сторон по договору энергоснабжения Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 26 января 1996 N 14-ФЗ.// Собрание законодательства РФ. ст. 410..

Вопросы теплоснабжения детально регулируются Федеральным законом «О теплоснабжении» от 27.07.2010 г. №190-ФЗ О теплоснабжении: Федеральный закон от 27 июля 2010 N 190-ФЗ (принят ГД ФС РФ 09.07.2010). //Собрание законодательства РФ. 02 августа 2010. N 31, ст. 4159.. Данный закон устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций. Закон устанавливает виды цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, подлежащие регулированию, методы регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, сущность, принципы и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), вводит требования к некоммерческой организации, необходимые для приобретения статуса саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения.

Отдельные положения закона «О теплоснабжении», касающиеся принципов регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, полномочий Федеральной службы по тарифам Российской федерации по утверждению методических указаний по расчету цен (тарифов), установлению предельных уровней тарифов на тепловую энергию, установлению контроля за обоснованностью установления и изменения цен (тарифов), рассмотрению споров между участниками регулируемых отношений при установлении и применении цен (тарифов), полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области государственного регулирования цен (тарифов), видов регулируемых цен (тарифов), сущности и порядка государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), способов установления тарифов в сфере теплоснабжения, оснований и порядка отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, а также вопросов подключения к системе теплоснабжения, вступают в силу с 1 января 2011 года (ст.30 Федерального закона «О теплоснабжении»).

Отношения в сфере электроэнергетики регулирует Федеральный закон от 26.03.2003 г. №35-ФЗ «Об электроэнергетике» Об электроэнергетике: Федеральный закон от 26 марта 2003 N 35-ФЗ (ред. от 27.07.2010) // Собрание законодательства РФ. 2010. 28 июля, N 13, ст. 1177., который устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии. Также указанным законом устанавливается система законодательства Российской Федерации об электроэнергетике, основанная Конституции Российской Федерации и состоящего из Гражданского кодекса РФ, настоящего Федерального закона и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых в соответствии с указанными федеральными законами. Надо отметить, что для реализации программных положений Федерального закона «Об электроэнергетике» принято довольно много подзаконных актов, конкретизирующих и реализующих те или иные нормы закона. Вот основные из них:

- Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации» (вместе с «Правилами государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации») О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации (вместе с Правилами государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации): Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 N 109(ред. от 29 сентября 2010).// Российская газета. 2010. 3 октября.;

- Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 N 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям» Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике…: Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 N 861 // Российская газета. 19.01.2005.;

- Постановление Правительства РФ от 24.10.2003 N 643 (ред. от 03.11.2010)

«О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода» О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода: Постановление Правительства РФ от 24.10.2003 N 643 // Собрание законодательства РФ. 03 ноября 2003. ст. 4312.;

- Постановление Правительства РФ от 21.01.2004 N 24 (ред. от 09.08.2010) «Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии» Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии: Постановление Правительства РФ от 21 января 2004 N 24 // Российская газета. N 16, 2004. 30 января.;

- Постановление Правительства РФ от 31.08.2006 N 530 (ред. от 09.06.2010) «Об утверждении правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики» Об утверждении правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики: Постановление Правительства РФ от 31.08.2006 N 530 // Собрание законодательства РФ. 2006. N 37, ст. 3876.;

- Постановление Правительства РФ от 28.10.2009 N 846 «Об утверждении Правил расследования причин аварий в электроэнергетике» Об утверждении Правил расследования причин аварий в электроэнергетике: Постановление Правительства РФ от 28.10.2009 N 846 //Собрание законодательства РФ, 2009, 2 ноября. N 44, ст. 5243.;

- Приказ Федеральной службы по тарифам РФ от 07.10.2010 N 245-э/3 «О предельных уровнях тарифов на электрическую энергию, поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей, на 2011 год» О предельных уровнях тарифов на электрическую энергию, поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей, на 2011 год (Зарегистрировано в Минюсте РФ 22.10.2010 N 18795): Приказ ФСТ РФ от 07 октября 2010 N 245-э/3 // Российская газета. 2010. 29 октября..

Еще одним отраслевым законодательным актом, регулирующим отношения в сфере жилищно-коммунального комплекса, является Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31.03.1999 г. №69-ФЗ О газоснабжении в Российской Федерации (принят ГД ФС РФ 12.03.1999): Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008)//Собрание законодательства РФ. 05 апреля 1999, N 14, ст. 1667.. Данный закон определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов. Устанавливаются принципы государственной политики в области газоснабжения, полномочия федеральных органов государственной власти в области газоснабжения, правовые основы функционирования и развития Единой системы газоснабжения, развития единого рынка газа на территории Российской Федерации, основы экономических отношений в области газоснабжения, антимонопольные правила для организаций-собственников систем газоснабжения, правовые основы промышленной безопасности систем газоснабжения в Российской Федерации.

Одним из основных документов, имеющим прямое отношение к теме исследования, являются «Правила поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан», утв. Постановлением Правительства РФ от 21.07.2008 г. №549 О порядке поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан: Постановление Правительства РФ от 21 июля 2008 N 549 (вместе с «Правилами поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан»). //Российская газета. 2008. 1 августа..

Важное значение для улучшения состояния жилищно-коммунального комплекса и всей коммунальной инфраструктуры России имеет Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.11.2009 г. №261-ФЗ, принятый с целью создания правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 23 ноября 2009 N 261-ФЗ .// Российская газета. 2009. 27 ноября.. В соответствии с этим законом до 1 января 2012 года собственники помещений в многоквартирных домах должны обеспечить оснащение своих домов общедомовыми и индивидуальными приборами учета используемых воды, газа, тепловой и электрической энергии, а также ввод этих приборов в эксплуатацию. Это относится и к собственникам индивидуальных жилых и дачных (садовых) домов, объединенных в созданные ими организации (напр. садоводческие товарищества) и подключенных к сетям централизованного газо-, водо-, электро-, теплоснабжения, которые до 1 января 2012 года обязаны обеспечить установку на границе с централизованными системами коллективных приборов учета потребляемых ресурсов (ст.13).

Также нельзя не упомянуть о Федеральном законе от 21.07.2007 N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Подробно о реализации данного закона и деятельности Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства говорилось выше, остается только добавить, что Государственная Дума РФ 8 декабря 2010 года приняла в первом чтении проект федерального закона № 457476-5 «О внесении изменений в ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и отдельные законодательные акты РФ». Законопроект предлагает продлить срок деятельности Фонда с 1 января 2012 года до 1 января 2013 года, перенести ограничение сроков признания многоквартирных домов аварийными с 1 января 2007 года на 1 января 2010 года, установить методику распределения лимитов средств, предоставляемых субъектам при внесении дополнительного имущественного взноса Российской Федерации в Фонд, а также вводится контроль уполномоченного органа за использованием средств Фонда Официальный сайт Госкорпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // http://www.fondgkh.ru/ (дата обращения 23 октября 2011г).

Важным отраслевым документом являются «Правила предоставления коммунальных услуг гражданам», утв. Постановлением правительства РФ от 23.05.2006 г. №307, принятые во исполнение требований ст.157 Жилищного кодекса РФ и в целях защиты прав потребителей коммунальных услуг О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам: Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 N 307 (ред. от 29 июля2010) // Собрание законодательства РФ, 05 июня 2006, N 23, ст. 2501.. Правила регулируют отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, ответственность, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.

Кроме того, действуют «Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда», утв.Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 г. №170 Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда: Постановление Госстроя РФ от 27 сентября 2003 N 170.// Российская газета N 214. 2003. 23 октября., которые определяют правила по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, технической инвентаризации и являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами государственного контроля и надзора, органами местного самоуправления. Правилами определяются виды жилищного фонда, требования к его технической эксплуатации, текущему и капитальному ремонту, содержанию придомовых территорий. Требования Правил предназначаются для выполнения организациями, осуществляющими техническое обслуживание и содержание жилищного фонда.

Существуют также «Правила пользования жилыми помещениями», утв. Постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 г. №25 Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями: Постановление Правительства РФ от 21 января 2006 N 25 (с изм. от 16.01.2008).// Собрание законодательства РФ. 30 января 2006, N 5, ст. 546.. Правила определяют порядок пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах (далее - жилые помещения), и закрепляют ответственность за их несоблюдение.

Таким образом, повседневная жизнь сферы ЖКХ является сложной, наполненной самыми разными вопросами, в том числе и весьма существенными. К числу таких вопросов относятся, в частности, капитальный ремонт и строительство, которые сами по себе являются сложными, комплексными, многоаспектными. В связи с этим правовое регулирование капитального ремонта и строительства в ЖКХ является обширным как на федеральном, так и на региональном уровнях. Причем соответствующее законодательство разных уровней постоянно обновляется и совершенствуется, поскольку на настоящий момент оно еще содержит довольно много пробелов и противоречий.

1.2 Государственное и муниципальное регулирование жилищно-коммунальной сферы

Одним из актуальных вопросов в ходе проведения реформирования жилищно-коммунального хозяйства в России является проблема эффективности сложившихся организационно-правовых форм органов исполнительной власти в процессе их практической деятельности, динамике их преобразований на региональном уровне.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72) жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Центральным органом управления жилищно-коммунальным хозяйством в Российской Федерации является Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

В задачи Комитета, в частности, входят:

* осуществление межотраслевой координации и функционального регулирования деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, производства строительных материалов, конструкций и деталей;

* контроль за реализацией конституционных прав граждан на жилище на доступных условиях, защищенность и неприкосновенность жилища, свободу в выборе места жительства, реализация совместно с органами исполнительной власти субъектов жилищного законодательства РФ, а также установление порядка ведения технического учета жилищного фонда, организация ведения соответствующей учетно-технической, оценочной и правоустанавливающей документации и обеспечение ее хранения в архивах бюро технической инвентаризации и объединенном архиве Госстроя России;

* координация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по реформированию жилищно-коммунального хозяйства путем постепенного перевода его на самоокупаемость, обеспечению его надежной и устойчивой работы и осуществлению мер по демонополизации и созданию конкурентной среды;

* участие совместно с Министерством юстиции РФ, Министерством государственного имущества РФ и Государственным комитетом РФ по земельной политике в создании системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечение нормативно-правового регулирования деятельности организаций, осуществляющих техническую инвентаризацию в субъектах РФ и муниципальных образованиях;

* участие совместно с Государственным комитетом РФ по земельной политике в создании государственного земельного кадастра и государственного градостроительного кадастра, развитии рынка земельных участков для осуществления градостроительной деятельности;

* участие в разработке и реализации мер государственной поддержки с целью привлечения инвестиций и кредитных ресурсов, включая кредиты международных финансовых организаций, в строительство, промышленность строительных материалов, конструкций и деталей, жилищную сферу, жилищно-коммунальное хозяйство, а также в учет недвижимости;

* участие в организации разработки и реализации федеральных целевых программ по обеспечению жильем определенных законодательством РФ категорий граждан, включая реализацию Президентской программы «Государственные жилищные сертификаты».

На нижестоящем уровне (субъекты Российской Федерации, города и т. д.) функционируют соответствующие жилищные органы управления, которые осуществляют непосредственное управление жилищным фондом:

* ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

* регистрируют сделки с жилыми помещениями;

* осуществляют выдачу ордеров;

* проводят приватизацию жилых помещений;

* организуют строительство и ремонт муниципальных домов;

* обеспечивают контроль в сфере коммунального хозяйства и т. д.

Низовыми органами управления жилищным хозяйством являются жилищно-эксплуатационные организации (ЖЭО).

ЖЭО могут существовать в разных формах и статусе: как жилищно-эксплуатационные конторы (ЖЭК), ремонтно-эксплуатационные участки (РЭУ), дирекции единого заказчика (ДЕЗ) и т. д.

В задачи ЖЭО входят:

* обеспечение сохранности жилищного фонда и надлежащее его использование;

* контроль за соблюдением гражданами правил пользования жилыми помещениями;

* сбор и оформление документов для приватизации жилых помещений;

* выполнение функций заказчика на выполнение всех необходимых работ по содержанию и ремонту жилищного фонда;

выступление в качестве наймодателя при заключении договоров социального найма и т. д.

Жилой дом может эксплуатироваться только одной жилищно-эксплуатационной организацией.

Если для эксплуатации домов ведомственного фонда не может быть создана жилищно-эксплуатационная организация, эксплуатация домов осуществляется непосредственно соответствующим предприятием, учреждением или организацией.

В настоящее время действует «Устав (примерный) государственного унитарного эксплуатационного предприятия», который был утвержден распоряжением Госкомимущества Российской Федерации от 22 ноября 1995 года № 1707-р.

Управление в сфере жилищного хозяйства осуществляется в разных формах:

* государственная регистрация жилых помещений;

* государственный учет жилищного фонда;

* распределение жилых помещений;

* контроль за использованием жилого фонда и др. Жилищно-коммунальное хозяйство в современной Росс // http://opokar.peterlife.ru/kodeks/ (Дата обращения: 13 ноября. 2011г.)

Так, на федеральном уровне к органам исполнительной власти, осуществляющим управление ЖКХ, относятся Правительство РФ, Министерство регионального развития РФ, Росстрой и Ростехнадзор. Функции государственного контроля за деятельностью органов, занятых эксплуатацией, содержанием и ремонтом жилья и предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг, возложены на Государственную жилищную инспекцию Российской Федерации. Она состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных жилищных инспекций субъектов Федерации. Кроме того, надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют органы прокуратуры в лице Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур субъектов РФ. В сферу прокурорского надзора входит также деятельность субъектов ЖКХ. Также контрольные и надзорные полномочия в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка в области жилищно-коммунального хозяйства осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

На региональном уровне реализацию функций публичной власти в сфере ЖКХ осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Они обеспечивают организацию исполнения единой государственной жилищной политики, осуществление связи органов государственной власти с органами местного самоуправления, регулирование, информационно-правовое обеспечение, финансирование, контроль и надзор. Органами отраслевой компетенции в сфере ЖКХ являются структурные подразделения (министерства, департаменты, комитеты), находящиеся в подчинении заместителей главы субъекта РФ Административно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Проблемы и пути их решения. Гришина Е.Ю.//Административное право, М.2009. С. 213..

Необходимо обратить внимание, что проблема устранения пробелов в существующей правовой базе, регулирующей отношения в сфере ЖКХ, имеет важное государственное значение.

Установлено, что качество нормативно-правовой основы, ее полнота и степень соответствия особенностям регулируемого объекта обусловливает эффективность управления ЖКХ. Но практика показывает, что как на федеральном, так и на региональном уровнях отсутствуют или недостаточны последовательные и скоординированные меры по реализации новой модели экономических взаимоотношений, структурных изменений в ЖКХ на региональном уровне в свете административной реформы. Обращает на себя внимание отсутствие ряда необходимых норм в новом законодательстве, в том числе регулирующих порядок организации управления в сфере ЖКХ, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации.

В итоге реформа осуществляется с различными нарушениями в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы ЖКХ и т.д. В этой связи реформа ЖКХ нуждается в координации деятельности субъектов Российской Федерации по ее проведению и комплексном подходе к построению правовой базы, регулирующей отношения в жилищно-коммунальной сфере, а законодательное сопровождение реформ требует постоянной нормотворческой деятельности.

Сегодня ЖКХ всех регионов испытывают большие трудности и сильно отстают от современных требований. Одна из основных причин этого - нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Это является еще одной глобальной проблемой функционирования отрасли, негативно влияющей на ее состояние. Так, по данным Росстата по состоянию на 2009 год, сумма просроченной задолженности населения России по оплате услуги «Управление эксплуатацией жилого фонда» составила 14,7 млрд.руб., а по услугам производства и распределения электроэнергии, газа и воды-154,4 млрд. руб Российский статистический ежегодник. 2010: Стат.сб.//Росстат.Р76 М., 2010..

Современное состояние экономики ЖКХ таково, что вначале потребуется значительные объемы средств, чтобы вывести ее из кризиса, а затем можно будет говорить о модернизационной перспективе. Средств бюджетов всех уровней для выполнения этой задачи недостаточно, поэтому государство должно отыскать пути для того, чтобы сделать отрасль привлекательной для инвестиций со стороны крупного и среднего бизнеса. В коммунальном комплексе интересы бизнеса могут быть связаны только с выгодами долгосрочного периода Совершенствование законодательства в сфере взаимодействия субъектов жилищно-коммунального хозяйства. Симанович Л.Н. //Семейное и жилищное право, М.2009. С. 145..

Одной из мер, направленных на привлечение средств потенциальных инвесторов в сферу ЖКХ, является принятие Федерального закона от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21 июля 2005 №115-ФЗ (ред. от 02 июля 2010) // Собрание законодательства РФ. 25 июля 2005, N 30 (ч. II), ст. 3126.. Концессионные соглашения являются инструментом привлечения долгосрочных частных инвестиций в создание и реконструкцию объектов, находящихся в муниципальной или государственной собственности. К таким объектам относятся системы водоснабжения и водоотведения, тепловые сети, системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, и другие системы коммунальной инфраструктуры.

Также значительную роль играет активность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в проведении разъяснительной работы среди населения по поводу выбора и реализации способов управления многоквартирными домами в соответствии с Жилищным кодексом РФ, оказании организационно-методической помощи гражданам, проявляющим активность в этом вопросе. В противном случае управление многоквартирными домами, а значит и бремя расходов на их содержание и ремонт (в том числе капитальный) остается на плечах муниципальных обслуживающих организаций, а значит, и бюджетов.

Анализ положений о структурных подразделениях администраций субъектов Федерации, выполняющих функции ЖКХ, показал, что, так же как и на федеральном уровне, практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели, недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления, наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. На практике органы местного самоуправления принимают решения об увеличении ставок и тарифов оплаты за ЖКУ. При этом никаких преобразований и мероприятий в сфере ЖКХ с целью снижения себестоимости ЖКУ и выявления необоснованных затрат в ЖКХ и, как следствие этого, снижения тарифов не проводят. Вышеперечисленные проблемы приводят только к росту тарифов и ставок, тем самым вызывают негативное отношение со стороны населения.

В связи с проводящейся административной реформой отмечается, что проблема поиска организационно-правовых форм органов исполнительной власти субъектов Федерации не нашла пока адекватного разрешения ни в законодательстве (как федеральном, так и на уровне субъектов Федерации), ни в научной литературе.

В ряде субъектов Федерации отраслевое управление ЖКХ осуществляет отдел в структуре комитета, главного управления, управления, департамента, что является аналогией управления ЖКХ на федеральном уровне. Практика показывает, что реформы ЖКХ проходят заметно успешнее в тех регионах, где в администрации субъектов Федерации работают самостоятельные органы власти, координирующие политику управления в сфере ЖКХ, как, например, в Астраханской области (министерство жилищно-коммунального хозяйства).

Собственные полномочия местного самоуправления для решения вопросов местного значения в сфере ЖКХ устанавливаются Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003 N 131-ФЗ (ред. от 03 ноября 2010). // Собрание законодательства РФ. 06 октября 2003, N 40, ст. 3822.. Вместе с тем, правовым закреплением полномочий местного самоуправления в сфере ЖКХ служат иные федеральные и региональные законы, отраслевые законодательные акты, в том числе и кодифицированного характера (ЖК РФ), уставы муниципальных образований.

Анализ текущего законодательства позволяет сделать вывод о том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и региональными законами, отраслевыми нормативными актами, уставами муниципальных образований, в реальной действительности значительно шире, чем это предусмотрено в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Система управления ЖКХ на уровне муниципального образования представляется как трехзвенная система, включающая в себя: собственников жилищного фонда и других объектов недвижимости; организации по управлению муниципальным жилищным фондом; подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальных услуг.

Очевидно, что общий объем полномочий исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления должен обеспечивать их нормальное функционирование и поэтому нуждается в расширении. В целях обеспечения реального объема полномочий органов местного самоуправления необходима законодательная инициатива в решении проблемы расширения перечня вопросов местного значения и полномочий по собственной инициативе субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с соблюдением определенных условий Ягодина Л.П. Управление жилищно-коммунальным хозяйством: организационно-правовые аспекты: Автореф. дис. канд. юрид. наук.// М., 2008. С. 37..

Реформирование жилищно-коммунальной сферы сегодня во многом сдерживается нерациональной системой управления отраслью и образовавшимся огромным дефицитом финансовых средств. Эти два фактора взаимосвязаны и являются определяющими в процессе, перевода ЖКХ в режим безубыточного функционирования и обеспечения необходимых стандартов качества жилищно-коммунальных услуг, как того требует государственная идеология его реформы.

В целях создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, повышения качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий создан Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», который устанавливает правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки, определяет компетенцию, порядок создания некоммерческой организации и ее деятельности, регулирует отношения между указанной некоммерческой организацией, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В соответствии с этим Федерального законом создается государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Целями деятельности Фонда в соответствии с настоящим Федеральным законом являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда.

Таким образом, на основании анализа действующего законодательства можно сделать вывод о том, что управление ЖКХ относится к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а участие государства заключается в нормативном регулировании, координации, контроле и обеспечении прав и законных интересов субъектов управления, определении приоритетов в структурной политике, лицензировании, регистрации и пр. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и региональными законами, отраслевыми нормативными актами, уставами муниципальных образований, в реальной действительности значительно шире, чем это предусмотрено в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Система управления ЖКХ на уровне муниципального образования представляется как трехзвенная система, включающая в себя: собственников жилищного фонда и других объектов недвижимости; организации по управлению муниципальным жилищным фондом; подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальных услуг.

Глава 2. Исследование проблем жилищно-коммунального хозяйства в г.Челябинске и Челябинской области

Жилищная реформа в Челябинской области и г. Челябинске проводится с 1993 г.; за последние годы значительно активизировалась работа по ее углублению.

Была разработана и утверждена Концепция областной целевой программы "Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства Челябинской области на 2011-2020 годы"