Система и структура федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ОПРЕДЕЛЕНИЯ, ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ

1.1 Основные понятия исполнительной ветви власти Российской Федерации

1.2 История становления и современная система и структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации с 1993 г.

Глава 2. СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Правительство Российской Федерации

2.2 Федеральные министерства и иные ведомства Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ОПРЕДЕЛЕНИЯ, ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ

В настоящем текстовом документе применяются следующие определения, обозначения и сокращения:

МВД - Министерство внутренних дел;

п. - пункт;

РФ - Российская Федерация;

СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации;

СНГ - Содружество Независимых Государств;

ст. - статья;

ФЗ - Федеральный закон;

ФКЗ - Федеральный конституционный закон;

ФСБ - Федеральная служба безопасности;

ФТС - Федеральная таможенная служба;

ч. - часть.



ВВЕДЕНИЕ

Любое государство, являясь способом организации общества, обладает таким фундаментальным признаком как государственная власть. Она представляет собой управленческую основу государства, т.е. некий способ руководства обществом. Данное руководство осуществляется при помощи органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Их эффективность функционирования на основе законов определяет на сколько «сильным» является государство.

Сильное государство обеспечивает достойный уровень благосостояния населения, проведение умелой экономической политики, защиту прав и свобод граждан, суверенитет, целостность страны, защиту от всяких опасностей. Для выполнения своих задач и соответствующих функций государство должно иметь целесообразно структурированную государственную власть и четкую систему государственных органов.

Важное значение придается организации, созданию структуры, разработке правовых основ деятельности и установлению компетенции системы органов исполнительной власти. С управленческой точки зрения, органам исполнительной власти принадлежит особая роль в обеспечении действия исполнительной вертикали, единства ее системы. Сильное государство посредством органов исполнительной власти осуществляет деятельность по повышению благосостояния населения, применяя формы и методы государственного управления во всех отраслях и сферах экономического, социально_культурного и административно_политического строительства.

Тема данной курсовой работы - система и структура федеральных органов исполнительной власти в РФ. Она является актуальной на сегодняшний день, т.к. система и структура федеральных органов исполнительной власти с момента принятия Конституции 1993 г. испытало ряд многочисленных изменений и сейчас также периодически предлагаются в ней небольшие изменения для ее наиболее эффективного функционирования.

Объектом исследования в данной работе являются общественные отношения, складывающиеся в системе федеральных органов исполнительной власти РФ.

Предметом исследования выступают учебная литература, журнальные статьи, нормативно_правовые акты.

Целью в данной работе является комплексное исследование основных понятий исполнительной ветви власти РФ, выявление системы и структуры федеральных органов исполнительной власти РФ и их историю становления, а также анализ наиболее значимых органов, относящихся к исполнительной власти федерального уровня.

Задачи, поставленные для достижения цели данной работы: определить основные понятия исполнительной ветви власти РФ, выявить систему и структуру органов исполнительной власти федерального уровня РФ и проанализировать органы, руководящие деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

При написании работы использовался метод анализа отечественной литературы, нормативно-правовой документации по теме курсовой работы, с помощью которого была выявлена система и структура федеральных органов исполнительной власти РФ.

Изучением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти РФ занимались многие ученые_конституционалисты, а также деятели юридических наук с момента принятия Конституции 1993 г. В данной работе использованы труды Ю.Н. Старилова, Б.И. Габрачидзе, Н.Ю. Хаманевой, Д.М. Овсянко, Ю.М. Козлова, А.П. Корнеева, А.В. Логвиновича, Б.М. Лазарева, и многих других научных деятелей.

Курсовая работа состоит из двух глав, каждая делится на два параграфа. В первой главе раскрываются основные понятия темы курсовой работы, выявляется система и структура федеральных органов исполнительной власти РФ, ее история становления с 1993 г.

Во второй главе говорится об органах, руководящих деятельностью федеральных органов исполнительной власти и об их общих элементах статуса.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ

1.1 Основные понятия исполнительной ветви власти Российской Федерации

Тема «исполнительная ветвь власти» является важнейшей частью современного конституционного права. Она включает в себя такие понятия, как исполнительная власть, органы исполнительной власти, их система и структура.

Употреблять термин «исполнительная власть» в законодательстве начали в девяностые годы XX века, что повлекло множество научных работ по данному вопросу. Однако единый подход к определению понятия исполнительной власти так и не был выработан ни в науке административного права, ни в конституционном праве. Возможно, что это связано с отсутствием однозначного понимания государственной власти в целом.

Ю.М. Козлов определяет понятие исполнительной власти в виде специфического проявления государственной власти, с которым непосредственно связаны: «во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата (органы государственного управления общей компетенции) и, во-вторых, прямая направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами представительной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни»[19, с. 8].

Одновременно с понятием «исполнительная власть» также всегда рассматривают такое понятие как «государственное управление», где: «исполнительная власть - это возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других, а государственное управление - подзаконная исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством»[36, с. 31]. Следовательно, государственное управление представляет собой государственную деятельность в сфере исполнительной власти, непосредственно выражающая волю и интересы государства.

Государственное управление в широком смысле - это организующая, упорядочивающая деятельность государства, целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений и служащих на различные сферы общества, поведение индивидов и их коллективов, данная деятельность осуществляется всеми органами государственной власти[33, с. 132].

Иная точка зрения о понятии исполнительной власти у Ю.Н. Старилова, который указывает на то, что управление - сущность исполнительной власти.

Исполнительная власть - деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции[40, с. 89]. Также Ю.Н. Старилов относит к исполнительной власти следующие признаки:

1. непрерывное и постоянное ее осуществление;

2. исполнительная власть является самостоятельным видом государственной власти;

3. осуществление ее органами исполнительной власти;

4. единство исполнительной власти;

5. исполнительная власть имеет подзаконный характер;

6. несет ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты;

7. планирование и осуществление юрисдикционнной деятельности.

К.С. Бельский понимает исполнительную власть как систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение[36, с. 31]. Он относит к исполнительной власти такие признаки, как:

1. наличие системы органов государственного и муниципального управления;

2. наличие государственной службы;

3. использование государственно_властных полномочий;

4. возможность использования мер административного принуждения;

5. опора на такие ресурсы управления, как информационные, финансовые, служебные и др.;

6. универсальность исполнительной власти.

Таким образом, исполнительная власть представляет собой наиболее разветвленную систему разнообразных государственных органов, т.к. реализация законов предполагает достаточно широкий круг субъектов, призванных исполнять законы или способствовать их исполнению[36, с. 32].

В современной научной и учебной литературе понятие органа исполнительной власти отдельными научными деятелями трактуется различно. Например, В.М. Манохин таковым считает часть государственного аппарата, действующего от имени государства и по его поручению, имеющего государственные полномочия, территориальные масштабы своей деятельности, источники финансирования[39, с. 38]. Следовательно, органы исполнительной власти приобретают все признаки государственного органа.

Ю.М. Козлов под органом исполнительной власти понимает структурное подразделение государственно_властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально_культурной и административно_политической сферами жизни общества[13, с. 151].

Кроме того, Д.М. Овсянко, поддерживая Ю.М. Козлова, считает, что органы исполнительной власти определяют как самостоятельную структурную часть государственного аппарата, которая имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образовывается в соответствии с законодательством или нормативными актами, пользуется определенными методами в работе, наделена правом выступать по поручению государства и признана в порядке исполнительно распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально_культурным и административно_политическим [22, с. 146-147].

Сам же законодатель не устанавливает точного понятия органа исполнительной власти, только указывает на существование единой системы государственных органов исполнительной власти. Однако наиболее полно раскрывает понятие органа исполнительной власти определение Ю.Н. Старилова: «органы исполнительной власти - это государственная организация, часть системы органов государственной власти в РФ, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, государственно_властными полномочиями, компетенцией и штатом государственных служащих[13, с. 215].

Эффективная деятельность органов исполнительной власти, распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты управленческого труда обеспечиваются благодаря наличию у каждого органа управления определенной структуры[39, с. 49].

Но прежде чем дать определение понятиям структуры и системы органов исполнительной власти, необходимо разъяснить термины «структура» и «система» в общем смысле.

Развитие и реорганизация системы и ее структуры основываются на принципах, объединяющих их в единое целое во время достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов[15, с. 68].

Термин «система» произошел от греческого слова «sysntema», что означает целое, составленное из частей или соединение. Система - множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство[38, с. 787]. Единство сохраняется благодаря существенным связям. Наиболее значимыми представляются взаимосвязи, которые существуют между частью и целым. К менее существенным относят связи между самими частями, а также связи внутри них.

Термин «структура» произошел от латинского слова «structura», что означает строение, расположение, порядок. Структура - совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях[38, с. 805].

Структура является определяющим фактором функциональной деятельности системы, устанавливает ее направление поведения и характер взаимодействия. Она непосредственно отражает места расположения составляющих элементов, характер их взаимодействия между собой, а также выявляет их свойства. При помощи структуры системы можно осуществить следующие действия:

1. сформулировать, сконструировать на основе принципов единое целое, которое состоит из структурных элементов;

2. определить положение каждого структурного звена, объединить их в единую систему.

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними[14, с. 75]. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти, в осуществлении ее функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти РФ заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства. Понятие «структура органов» толкуется при этом не как внутренняя структура органа, а как перечень самих органов[15, с. 69].

Исполнительная власть осуществляется на двух уровнях: федеральный уровень, уровень субъектов Федерации. Данное утверждение подтверждает ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, которая гласит: «…федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ»[1].

Федеральный орган исполнительной власти самостоятельная структурная часть системы органов исполнительной власти в стране как целостной системы, так и системы федеральных органов исполнительной власти, призванных осуществлять и реализовывать предметы ведения РФ[42, с. 118].

Конституционный суд РФ свои постановлением от 27 января 1999 г. «По делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ» дал следующее определение системы федеральных органов государственной власти: «единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов»[2].

Основное предназначение системы федеральных органов исполнительной власти в том, что они созданы для осуществления централизованного государственного управления посредством реализации полномочий в рамках федеральных предметов ведения, а также федеральных полномочий в рамках совместных предметов ведения[32, с. 154].

Структура федеральных органов исполнительной власти это перечисление конкретных органов федеральной исполнительной власти, действующих в конкретный период времени с указанием их подчиненности Правительству РФ или Президенту РФ[39, с. 116].

Из всего выше сказанного можно сделать вывод, что исполнительная власть - это ветвь власти, которая осуществляется органами исполнительной власти. При чем, данные органы имеют определенную систему, которая их упорядочивает. Сама же система включает в себя структуру, представляющая собой совокупность органов, относящихся к исполнительной власти.

1.2 История становления и современная система и структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации с 1993 г.

Рассмотрим историю формирования и совершенствования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в период с 1993 г. по сегодняшний день.

В начале 90-х гг. получили свое нормативное установление понятия «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти (сначала «центральных органов федеральной исполнительной власти»)[39, с. 120].

От 21 сентября 1993 г. указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в РФ» было установлено «Положение о федеральных органах власти на переходный период». В ст. 17 данного Положения было закреплено, что: «Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти»[8]. Но в данном положении ничего не говорилось о том, кто именно утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти. Ст. 112 Конституции РФ, принятая 12 декабря 1993 г., полностью, без изменений, воспроизвела ст. 17 Положения.

Начиная с 1994 г., идет активный процесс формирования российского законодательства на основе Конституции 1993 г. как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ; относительная политическая и правовая стабильность позволяют осмысливать процессы управления на качественно новом уровне, учитывающем историческую практику России и опыт зарубежных стран[26, с. 58].

В Указе Президента РФ от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» говорилось, что: «в связи с принятием Конституции в целях упорядочения структуры федеральных органов исполнительной власти Президент утверждает прилагаемую структуру этих органов»[11].

Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в структуру федеральных органов исполнительной власти включил Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, подразделив последние на две группы:

1. федеральные министерства (министерство является органом государственной власти, осуществляет свою деятельность от имени государства, обладает властными полномочиями, в силу чего выступает доминирующей стороной в административно-правовых отношениях[25, с. 45]);

2. иные федеральные органы исполнительной власти, т.е. государственные комитеты, комитеты государственной службы, департаменты, федеральные службы, главные управления, федеральные агентства, федеральные надзоры и другие органы.

Согласно Указу Президента РФ от 10 января 1994 г. федеральные министерства и государственные комитеты приобретали одинаковый статус. Однако нормативные акты, устанавливающие статус этих центральных органов федеральной исполнительной власти, определяли различия в объеме и характере конкретных полномочий федеральных министерств и государственных комитетов. Их перечень устанавливался Президентом РФ.

Другие федеральные ведомства также имели свой правовой статус, который фиксировался в Положениях об этих органах. Их перечень утверждался Президентом РФ или Правительством РФ по его поручению.

Федеральные органы исполнительной власти имели собственную компетенцию, которая обеспечивала им самостоятельность при осуществлении установленных за ними полномочий, однако в целом их деятельность велась под руководством Правительства РФ. Федеральные ведомства имели отраслевую и межотраслевую компетенцию, а также могли создаваться по конкретным вопросам, которые необходимо было урегулировать.

Отдельные центральные органы федеральной исполнительной власти подчинялись Правительству РФ, а некоторые непосредственно Президенту РФ: например, Министерство обороны, Министерство внутренних дел. Таким образом, в анализируемый период указами Президента РФ формировалась система и структура федеральных органов исполнительной власти, хотя сами эти понятия не дефинировались и иногда подменяли друг друга[39, с. 134].

В литературе уже высказывалось мнение о том, что смешение понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, отсутствие нормативно установленного понимания этих терминов и непоследовательное их применение в нормотворческой практике на федеральном уровне отрицательно сказывается на формировании систем и структур органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления[18, с. 49].

В начале 1996 г. состоялось заседание правительственной комиссии по реформе структуры органов исполнительной власти. Впервые было объявлено, что речь идет о двух принципиальных направлениях реформирования: переход к функциональному управлению народным хозяйством и укрепление территориальных органов федеральных министерств и ведомств и повышение их независимости от региональных или республиканских органов власти[15, с. 69].

В соответствии с Указами Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» устанавливалась следующая система и структура из 68 органов: Правительство РФ; федеральные министерства 21; государственные комитеты РФ 17; федеральные комиссии России 3; федеральные службы России 20; российские агентства 3; федеральные надзоры России 2; Управление делами Президента РФ.

Государственный комитет определялся как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности[42, с. 122].

Таким образом, в структуру федеральных органов исполнительной власти стало входить и Правительство РФ, которое возглавило исполнительную власть в России и приобрело свою собственную структуру.

Упомянутым Указом Президента РФ предусматривалось формирование и тех органов исполнительной власти, которые были подведомственны Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ.

Буквально вслед за принятием в указы вносятся многочисленные изменения, в том числе и редакционного характера, например, Указ Президента РФ от 30 апреля 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым в структуру федеральных органов исполнительной власти стали входить 62 органа. Это объяснялось необходимостью формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти, а также принятием ФКЗ «О Правительстве РФ».

В связи с этим некоторые органы федеральной исполнительной власти были упразднены (например, Главный высший аттестационный комитет РФ), некоторые образованы (например, Министерство промышленности и торговли РФ), другие переименованы (например, появилось Министерство региональной и национальной политики РФ вместо Министерства РФ по делам национальностей) и преобразованы (например, была преобразована и создана в качестве нового органа Государственная техническая комиссия при Президенте РФ) [39, с. 140].

В течение 1999 г. был издан ряд указов Президента РФ по вопросам структуры федеральных органов исполнительной власти. Значительные изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти произошли в связи с принятием Указа Президента РФ от 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Например, была образована Высшая аттестационная комиссия РФ; Министерство общего и профессионального образования РФ было преобразовано в Министерство образования РФ[39, с. 141].

В соответствии с Указом Президента РФ от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» были установлены новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти выглядела следующим образом: Правительство РФ; Федеральные министерства 26; Государственные комитеты РФ 11; Федеральные комиссии России 2; Федеральные службы 14; Российские агентства 9; Федеральные надзоры России 2; иные федеральные органы исполнительной власти 3. Позднее в данный Указ Президентом РФ вносились соответствующие изменения и дополнения.

В связи с избранием нового Президента РФ и формированием нового состава Правительства РФ Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти была определена новая структура этих органов, в которую вносились изменения и дополнения вплоть до переизбрания Президента РФ на новый срок[42, с. 122]. Основная часть ранее сформированных министерств сохранилась, наименования некоторых из них были изменены с учетом выполняемых ими функций. Резко было сокращено число государственных комитетов до 6, число федеральных служб уменьшилось до 13.

В течение 2001-2002 гг. в систему федеральных органов исполнительной власти вносились отдельные изменения. Так Указом Президента РФ от 16 ноября 2001 № 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» было упразднено Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики, а также он постановлял: «передать Министерству внутренних дел РФ функции упраздняемого Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ в части, касающейся реализации миграционной политики»[7]. Тогда же был образован Комитет РФ по финансовому мониторингу, подотчетный Министерству финансов и возглавляемый первым заместителем министра финансов России.

В 2003 г. активизировалась работа по уточнению функций и полномочий других федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Правительством РФ была организована аналитическая работа по выявлению объективно необходимых функций и полномочий аппарата управления, устранению избыточных и пересекающихся полномочий как внутри системы федеральных органов исполнительной власти, так и в целом в системе исполнительных органов федеральных и органов субъектов РФ. При этом обращалось внимание на необходимость сокращать административные полномочия органов государственного управления и всемерно развивать способы рыночного регулирования и систему саморегулирования экономических процессов[42, с. 122].

Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» в числе приоритетных направлений было повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти.

Во исполнение положений вышеназванного нормативного правового акта произошла оптимизация системы федеральных органов исполнительной власти, которая устанавливается Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Данный Указ гласит: «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства»[10].

Согласно Указу Президента РФ от 9 мая 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в структуре федеральных органов исполнительной власти имелись только две независимые от министерств и находящиеся непосредственно в ведении Правительства РФ федеральные службы, то уже в мае этого же года еще четыре федеральные службы выведены из подведомственности федеральных министерств и подчинены непосредственно Правительству РФ, а с мая 2006 г. Федеральная таможенная служба также стала подчинена Правительству РФ[35,  с. 41]. Такая организация системы должна обеспечить повышение эффективности управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Далее выше упомянутая и утвержденная указами Президента РФ система федеральных органов исполнительной власти подвергалась дальнейшим «точечным» изменениям.

Новая система и структура федеральных органов исполнительной власти была утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Она представляла собой:

1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

2. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

3. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Создание новой системы и структуры Федеральных органов исполнительной власти происходило в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Для этого было образовано новое федеральное министерство; преобразованы некоторые органы исполнительной власти; установлена иная подведомственность органов исполнительной власти; переданы функции; установлена подчиненность федеральных органов исполнительной власти; упразднены некоторые органы исполнительной власти; переданы отдельные функции упраздняемых органов исполнительной власти другим органам исполнительной власти[34, с. 257-258].

В 2012 г. после избрания нового Президента РФ был издан новый Указ Президента РФ от 21 мая 2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», который установил действующую и сегодня структуру федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с данным Указом в новой структуре федеральных органов исполнительной власти количество министерств и федеральных агентств увеличилось, а количество федеральных служб осталось на прежнем уровне.

В структуру федеральных органов исполнительной власти внесены, в частности, следующие изменения: Министерство здравоохранения и социального развития РФ преобразовано в Министерство здравоохранения РФ и Министерство труда и социальной защиты РФ. Определено, что в ведении Министерства здравоохранения РФ находятся Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и Федеральное медико_биологическое агентство, а в ведении Министерства труда и социальной защиты РФ - Федеральная служба по труду и занятости[28].

Также была осуществлена координация деятельности Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ возложена на Министерство труда и социальной защиты РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования - на Министерство здравоохранения РФ. Помимо этого было образовано Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и определены его функции, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое будет осуществлять функции Министерства регионального развития РФ, а также было преобразовано Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ в Министерство спорта РФ.

Ко всему прочему в соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» руководство деятельностью Федеральной службы по финансовому мониторингу будет осуществлять Президент РФ. В свою очередь на Правительство РФ возложены полномочия по руководству деятельностью Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по оборонному заказу[28].

Также было установлено, что на заместителя федерального министра может одновременно возлагаться функция руководителя (директора) федерального агентства, подведомственного данному министерству, если это предусмотрено актом Президента РФ или Правительства РФ.

В заключение можно сказать, что Указ Президента РФ о создании новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти издается после каждых новых выборов Президента РФ, а в промежутки между ними вносятся небольшие изменения в данный Указ Президента РФ, а соответственно и в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Действующая сегодня система и структура власти прошла долгий путь формирования (см. Приложение А), однако она и в дальнейшем будет подвергаться изменениям с целью ее совершенствования, наиболее эффективной работы федеральных органов исполнительной власти.



Глава 2. СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Правительство Российской Федерации

Ст. 1 ФКЗ от 17 декабря 1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» гласит: «Правительство РФ высший исполнительный орган государственной власти РФ»[3]. А Президент РФ осуществляет государственную власть, не входя в систему какой-либо ветви государственной власти, т.е. он как бы «возвышается» над ними. Президент РФ имеет законодательно установленные полномочия, взаимодействует со всеми властями власти, принимает участие в организации деятельности федеральных органов государственной власти, но не является главой ни одной из трех ветвей государственной власти[24, с. 36], т.е. Президент РФ не является главой исполнительной власти. Однако в сфере ее организации и функционирования Президент играет весьма значительную роль[30, с. 125].

Также Правительство РФ является коллегиальным органом исполнительной власти общей компетенции, осуществляющий руководство государственным управлением, т.е. орган, коллегиально принимающий решения. В состав правительства входят руководители министерств и руководители центральных ведомств.

Правительство РФ - федеральный орган исполнительной власти общей компетенции. Положение Правительства среди других органов российского государства определяется его полномочиями, закрепленными в Конституции РФ, ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ», ФЗ, нормативными указами Президента РФ и другими нормативными актами[23, с. 53]. В ч. 1 ст. 114 Конституции РФ перечислены общие полномочия Правительства РФ, а в ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ» они конкретизированы и распределены по сферам.

Президент РФ осуществляет непосредственное руководство Правительством РФ, реализуя его в различных формах. Так, п. «б» ст. 83 Конституции РФ гласит: «Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ»[1]. Следовательно, при этом он может осуществлять непосредственное руководство данным органом.

В соответствии с п. «з» ст. 83 Конституции РФ Президент наделен правом образовывать комиссии при Правительстве страны в целях реализации государственной политики по отдельным вопросам. Например, для реализации государственной политики по военно-промышленным вопросам, а также военно-технического обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства, Указом главы государства от 20 марта 2006 г. № 231 была образована Военно-промышленная комиссия при Правительстве страны[16, с. 39]. Также полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов принадлежат Президенту РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ «постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, ФЗ и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ»[1].

Полномочия Правительства РФ можно разделить на несколько групп: в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере, в сфере науки, культуры и образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан; в сфере обеспечения обороны и государственной безопасности; в сфере внешней политики и международных отношений.

К полномочиям Правительства РФ в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики относятся: разработка государственной и инвестиционной политики; управление федеральной собственностью; общее руководство таможенным делом; разработка и представление в Государственную Думу федерального бюджета, который принимается Государственной Думой в виде ФЗ; обеспечение исполнения федерального бюджета; разработка и реализация налоговой политики и другие[23, с. 54].

К полномочиям Правительства РФ в социальной сфере, в сфере науки, культуры и образования, в частности, относятся: принятие мер по реализации трудовых прав граждан; разработка и реализация программ сокращения и ликвидации безработицы и др.

К полномочиям Правительства РФ в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан относятся: разработка и реализация мер по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществление мер по обеспечению деятельности органов судебной власти и другие[21, с. 776].

Полномочия федерального Правительства охватывают все сферы жизни и деятельности общества. Правительство РФ руководит работой федеральных министров и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.

Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы. Оно вносит в Государственную Думу различные финансовые законопроекты, законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, которые могут быть внесены в Государственную Думу лишь при наличии заключения Правительства РФ[23, с. 54]. Правительство полномочно издавать постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории РФ.

Полномочия по формированию органов исполнительной власти принадлежат Президенту РФ. Так п. «а» ст. 83 Конституции РФ гласит: «Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ»[1]. Также по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от нее заместителей Председателя Правительства, федеральных министров.

Полномочия Председателя Правительства РФ конкретизируются в ст. 24 ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. Среди них, в частности, названы:

1. представление Правительства внутри страны и за пределами территории РФ;

2. ведение заседания Правительства РФ;

3. подписывание актов Правительства РФ;

4. представление Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, возложении на них дисциплинарных взысканий и их поощрении;

5. распределение обязанностей между заместителями Председателя Правительства РФ;

6. назначение исполняющего обязанности Председателя Правительства на время его отсутствия;

7. утверждение регламента работы Правительства РФ;

8. систематически информирование Президента РФ о работе Правительства РФ;

9. исполнение обязанностей Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности[3].

В соответствии со ст. 113 Конституции РФ Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Председатель Правительства РФ проводит заседания членов Правительства не реже одного раза в месяц. Заседания носят открытый характер, но отдельные вопросы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях.

За свою деятельность Правительство РФ несет политическую, гражданскую и уголовную ответственность. Политическая ответственность состоит в том, что члены Правительства обязаны уйти в отставку при выражении вотума недоверия, резолюции порицания и т.п. При солидарной ответственности уходит в отставку весь кабинет, при индивидуальной - только тот министр, которому выражено недоверие[31].

Гражданская ответственность означает возмещение ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицам в результате деятельности правительства или министров, если при этом были нарушены законы.

Возмещение осуществляется по решению суда в результате обращения потерпевшего в суд с гражданским иском. Уголовная ответственность правительства, его членов наступает за нарушение законов при исполнении служебных обязанностей[31].

Все это говорит о том, что деятельность Правительства самостоятельна, и за свои правонарушения, ненадлежащее исполнение требований законодательства также самостоятельно несет и ответственность.

Правительство РФ осуществляет общее руководство федеральными органами исполнительной власти и утверждает положения об этих органах, которые не находятся в прямой зависимости от Президента РФ.

Федеральные министерства, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, которое осуществляет руководство их деятельностью, это, например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, министерство культуры РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство финансов РФ и другие (см. Приложение А).

Министерство здравоохранения РФ в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2012 № 533 «О некоторых вопросах организации деятельности Министерства здравоохранения РФ, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и Федерального медико-биологического агентства» является «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств, обеспечения их качества и безопасности, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, санитарно-эпидемиологического благополучия населения (за исключением разработки и утверждения государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов), медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, а также по управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения, оказанию государственных услуг, включая оказание высокотехнологичной медицинской помощи и проведение судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз» [4].

Руководство деятельностью Министерство здравоохранения РФ осуществляется Правительством РФ. Оно занимается координацией и контролем деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, Федерального медико-биологического агентства, а также координацией деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, которое осуществляет руководство их деятельностью, это, например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная таможенная служба и другие (см. Приложение А).

ФТС России в соответствии с «Положением о ФТС», утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. № 809, является «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, функции агента валютного контроля, функции по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ, а также санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу РФ, функции по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов РФ, а также иных связанных с ними преступлений и правонарушений»[6].

Правительство РФ осуществляет руководство ФТС. Также Правительство РФ назначает на должность руководителя ФТС и его заместителей и осуществляет их освобождение от должности.

Федеральные агентства, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, которое осуществляет руководство их деятельностью, это, например, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральное космическое агентство и другие (см. приложение А).

В соответствии с «Положение о Федеральном агентстве по обустройству государственной границы РФ» Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ является «уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере обустройства государственной границы РФ, создания, развития и обеспечения деятельности пунктов пропуска через государственную границу РФ и мест пересечения государственной границы РФ, а также функции государственного заказчика в этой сфере»[5].

2.2 Федеральные министерства и иные ведомства Российской Федерации

исполнительный власть российский федерация

В соответствии с Указом Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в редакции от 22 июня 2010 г. Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. На основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, актов Президента РФ и Правительства РФ оно самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности; не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, предусмотренных указами президента или постановлениями правительства; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств[10].

В свою очередь федеральные службы по надзору осуществляют лишь правоприменительные функции в установленной для них сфере деятельности и не имеют права управлять государственным имуществом и оказывать государственные услуги, за исключением случаев, установленных актами Президента РФ или Правительства РФ.

Федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями правительства[17, с. 395].

В России система и структура федеральных органов исполнительной власти устанавливается Президентом РФ указами, имеющими подзаконный характер[20, с. 55]. Он также вносит в них изменения и дополнения, может упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти. Данное полномочие подтверждает ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, гласящая: «Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти»[1].

В соответствии со ст. 32 ФКЗ № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» Президент РФ руководит «деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий»[3] и по представлению Председателя Правительства РФ утверждает положения об этих органах.

Общее руководство остальными федеральными органами исполнительной власти осуществляет Правительство РФ, которое и утверждает положения об этих органах.

Федеральные министерства, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, который осуществляет руководство их деятельностью, это, например, МВД РФ, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ и другие (см. Приложение А).

В соответствии с Положением о МВД РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 248 «Вопросы министерства внутренних дел РФ», МВД России является «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно_правовому регулированию в сфере внутренних дел»[9], а также по выработке государственной политики в сфере миграции.

В число задач МВД России, в пределах установленных полномочий, входит государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственное руководство органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России, организация их деятельности[27, с. 50].

МВД России подчиняется Президенту России по вопросам, отнесенным к компетенции Конституцией РФ и законодательными актами РФ.

Федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, который осуществляет руководство их деятельностью, это, например, ФСБ, Федеральная служба охраны, Служба внешней разведки РФ и другие (см. Приложение А).

ФСБ РФ является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в области обеспечения безопасности РФ, защиты и охраны государственной границы РФ, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность РФ и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством РФ, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление[12].

Руководство деятельностью ФСБ осуществляется Президентом РФ. Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ утверждает Положение о ФСБ, назначает руководителя и заместителей руководителя ФСБ.

Директор ФСБ вносит на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты нормативных правовых актов по совершенствованию федерального законодательства в области обеспечения безопасности РФ, утверждает структуру ФСБ, штатное расписание подразделений, входящих в состав ФСБ РФ и определяет порядок их функционирования. Кроме того, он имеет право вносить на рассмотрение Президента РФ представления о награждении военнослужащих и гражданского персонала органов и войск, в том числе и лиц, оказывающих со действие в решении возложенных на органы ФСБ задач, государственными наградами и присвоении почетных званий[37, с. 94-95].

Федеральные агентства, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, который осуществляет руководство их деятельностью, это, например, Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ, имеющие статус федеральных агентств.