Система органов исполнительной власти в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Административное право

Курсовая работа

«Система органов исполнительной власти в Российской Федерации»

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие и сущность органов исполнительной власти

1.1 Сущность органов исполнительной власти и их система

1.2 Органы исполнительной власти и их функции

Глава 2. Федеральные органы исполнительной власти

2.1 Правительство РФ - высший орган исполнительной власти

2.2 Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти

Глава 3. Понятие и структура исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации

3.1 Общая характеристика органов исполнительной власти субъектов

РФ

3.2 Особенности органов исполнительной власти в Курской области

Заключение

Список использованной литературы

Введение

исполнительная власть федеральный правительство

Впервые в 1993 г. на конституционном уровне в России был закреплен принцип разделения властей, который означает выделение различных групп государственных органов и наделение их различными функциями. Статья 10 Конституции РФ гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную». Таким образом, в нашей стране исполнительная власть впервые была законодательно закреплена наряду с двумя другими ветвями власти.

Принцип разделения властей на протяжении столетий имеет руководящее значение для организации государственного механизма. Данный принцип выдержал испытание временем и занимает ведущее место в конституционном конструировании властных структур. Он является необходимой предпосылкой формирования правового государства. Обращает на себя внимание организационно-правовой потенциал принципа разделения властей. Его реализация предполагает не только выявление и необходимое обособление функций управления делами государства, но и создание и развитие системы государственных учреждений, относящихся к различным ветвям власти и составляющих вместе с тем единый комплекс осуществления государственной власти.

Актуальность настоящей темы обусловлена тем, что в современных условиях в России особое значение приобретает эффективное функционирование исполнительной власти, создание оптимальной системы органов, осуществляющих повседневное государственное управление. Исполнительная власть является объективной необходимостью, она все чаще выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах.

Цель курсовой работы - разобраться в сущности исполнительной власти и организации системы ее органов в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

Раскрыть понятие и сущность исполнительной власти.

Охарактеризовать органы исполнительной власти и их функции.

Описать федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, агентства и службы).

Проанализировать структуру исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации, выделив отдельно исполнительную власть Курской области.

Отрабатываемая тема в литературе нашла широкое распространение, поэтому проблем с источниками не возникло. При исследовании вопросов темы работы использовались нормативные правовые акты с комментариями, учебная и научная литература И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Н.Ю. Хаманевой и В.Е. Чиркина.

Исторический аспект развития и становление современной системы органов исполнительной власти рассматривается в трудах Н.Ю. Хаманевой и В.Е. Чиркина. Функции исполнительных органов власти проанализированы Л.А. Калининой. Организация и особенности деятельности Правительства России как высшего органа системы исполнительной власти описывает Г.В. Атаманчук в комментариях к закону «О правительстве Российской Федерации». Современные проблемы развития исполнительной власти в России раскрывает И.Л. Бачило.

Глава 1. Понятие и сущность органов исполнительной власти

1.1 Сущность органов исполнительной власти и их система

Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось. Научные разработки проблем организации и деятельности исполнительной власти под влиянием перемен в государственном и социальном развитии страны за последнее десятилетие подверглись незаслуженному и своеобразному остракизму. А новые исследования в данной области переживают видимый застой. Политизация процессов государственного строительства отодвинула на второй план научные исследования в данной области. Приоритет явно отдан практическому подходу. Конфликт объективных и субъективных условий и факторов в области государственного строительства усиливает кризисное состояние исполнительной власти в Российской Федерации и процессы ее взаимодействия с другими ветвями государственной власти.

Конституция РФ 1993 г.:

определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10);

ввела понятие «единой системы исполнительной власти»;

существенно изменила порядок формирования Правительства РФ;

изменила подход к определению полномочий Правительства РФ - единственного органа, осуществляющего исполнительную власть (ст. 110);

одновременно предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М.: Новая Правовая культура, 2009. С. 13..

Для концепции развития системы исполнительной власти существенное значение имеет вопрос о понимании самой системы исполнительной власти и условий, влияющих на ее нормальное функционирование. Остановим внимание на некоторых аспектах этого вопроса.

Нормативным основанием для определения системы исполнительной власти в структурном плане является Конституция РФ. Ее статья 5 говорит о «единстве системы государственной власти»; статья 12 - о «системе органов государственной власти»; в п. «г» ст. 71 в числе других ветвей власти сказано о «системе федеральных органов исполнительной власти». В итоге получается, что достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти в Конституции нет. В ст. 77 говорится о единой системе исполнительной власти, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в рамках предметов исключительного ведения Федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомянуты и в ст. 78, а в ст. 112 косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти. Кроме того, Конституция РФ использует термин «государственный орган». Это ставит проблему соотнесения этих понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе исполнительной власти в целом, об отличии правового статуса органа исполнительной власти от правового статуса органа управления, государственного и негосударственного.

Из конкретных органов исполнительной власти Основной закон выделяет Правительство РФ (ст. 110). Другие органы упомянуты в общей форме - как федеральные органы исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77, 112).

Не вполне решен и вопрос о структурно-функциональном представлении системы исполнительной власти. Он связан с темой разграничения предметов ведения в системе органов исполнительной власти. Статья 11 Конституции РФ говорит о разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в целом по вертикали системы: между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; статья 10 - о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, выделяя тем самым исполнительную власть в целом в самостоятельную ветвь государственной власти. О разграничении предметов (сфер) ведения на три уровня в функциональном аспекте сказано в ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. На основании этих конституционных норм функционально-предметная область всех органов государственной власти делится на сферу ведения Российской Федерации в целом и сферу совместного ведения, сферу исключительного ведения субъектов РФ. При этом следует еще раз подчеркнуть, что Конституция РФ закрепляет в ст. 78 принцип перераспределения полномочий по вертикали системы. Однако полная чистота системы исполнительной власти в функциональном значении также не достигается, ибо статья 132 Конституция РФ расширяет диапазон выполнения государственных функций на основе передачи полномочий органам местного самоуправления. Тем самым создается достаточно размытое представление о функциональной системе исполнительной власти.

Таким образом, выявление функциональной сферы исполнительной власти и процесса разделения предметов ведения и полномочий по вертикали системы - между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов Федерации, а также о разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти на каждом уровне системы должно опираться на подзаконные акты законодательства РФ и на практику организации государственного управления системой и деятельностью органов исполнительной власти. Решение этого вопроса в свое время вызвало поток договоров между центром Федерации и ее субъектами.

1.2 Органы исполнительной власти и их функции

Для органов исполнительной власти характерно, что они либо образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти - президентами или главами администраций, либо избираются непосредственно населением. Так, Правительство РФ образуется Президентом РФ, который назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства и по предложению Председателя Правительства - заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Главы администраций занимают эту должность в результате всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.

Органы исполнительной власти осуществляют особый вид государственной деятельности, которая носит исполнительный и распорядительный характер. Они непосредственно исполняют акты представительных органов государственной власти, указы Президента Российской Федерации, организуют исполнение этих актов или своими распоряжениями обеспечивают их исполнение. Свои акты органы исполнительной власти издают на основании и во исполнение Конституции РФ, конституций и уставов ее субъектов, федеральных законов и законов представительных органов субъектов Федерации, нормативных указов Президента и нормативных актов руководителей глав администраций субъектов Федерации, постановлений и распоряжений вышестоящих органов исполнительной власти.

В научной литературе существуют различные подходы к определению функций органов исполнительной власти. Так, А.Ф. Ноздрачев обращает внимание на такие функции: координация государственного сектора с секторами корпоративным и частным; аналитические и консультативные функции; функции прогнозирования и планирования в соответствующий сфере, а также полномочия хозяйствования История становления и современное состояние исполнительной власти в России / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2009. С. 54..

Л.А. Калинина, рассматривая функции исполнительной власти как основные направления деятельности, в рамках которой осуществляются ее государственно-правовые формы, выделяет в качестве общепринятых исполнительно-распорядительную, регулятивную, контрольно-надзорную и правоохранительную функции История становления и состояние исполнительной власти / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2009. С. 78..

Г.В. Атаманчук, определяя сущность государственного управления как направляющее, организующее и регулирующее воздействие на общественные отношения, подчеркивает возрастающее значение таких функций, как согласование, координация и интеграция на общей правовой и организационной основе Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. М., 2005. С. 19, 23..

Авторы книги «Исполнительная власть в России» предлагают следующее видение функций исполнительной власти:

1) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

2) регулятивно-управленческая функция;

3) соблюдение и защита прав человека и гражданина;

4) нормотворческая функция;

5) оперативно-исполнительная функция;

6) юрисдикционная функция Бобылев А.Н., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России. Теория и практика ее осуществления. М., 2003. С. 71..

И.Л. Бачило, посвятившая вопросам о функциях исполнительной власти ряд оригинальных работ, отмечает, что при разработке перечня функций федеральных органов исполнительной власти необходимо принять во внимание основные функции Российского государства (организация и защита территории страны; обеспечение суверенитета РФ и международное сотрудничество; правовая и социальная защита населения; обеспечение экономического и социального развития; законотворческая и правоохранительная деятельность; взаимодействие со структурами гражданского общества). На основе функций государства И.Л. Бачило предложила перечень функций федеральных органов исполнительной власти Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 161-172.. На наш взгляд, предложения о формировании системы органов исполнительной власти по их функциям ныне получили подтверждение в ходе административной реформы.

Органы исполнительной власти делятся по территории деятельности на федеральные и субъектов Федерации. Федеральные - это Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Органы субъектов Федерации - президенты и главы администраций субъектов, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства.

По характеру полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности, и органы специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями или сферами исполнительной деятельности. К первым из них относятся, например, Правительство РФ и правительства субъектов Федерации, ко вторым - министерства, агентства и службы РФ ее субъектов.

Органы исполнительной власти специальной компетенции по характеру последней могут быть подразделены на органы отраслевые, руководящие определенными отраслями управления, и органы, осуществляющие межотраслевое управление. Первые, - как правило, министерства, вторые - главным образом агентства и службы.

Следует различать также коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти. Коллегиальные - это Правительство РФ и правительства ее субъектов. Единоначальными органами являются министерства и ряд других органов исполнительной власти.

Таким образом, исполнительная власть в России - это самостоятельная ветвь единой государственной власти, которая выполняет регулятивно-управленческую, нормотворческую, оперативно-исполнительную, юрисдикционную функции и функцию соблюдения и защиты прав человека и гражданина.

Глава 2. Федеральные органы исполнительной власти

2.1 Правительство РФ - высший орган исполнительной власти

Правительство РФ является конституционным органом, который возглавляет ветвь исполнительной власти Российской Федерации как органической составной части единой государственной власти. Содержание ст. 11 и 110 и ряда других статей Конституции РФ позволяет сделать однозначный вывод, что Правительство РФ имеет статус органа государственной власти, государственно-властные полномочия которого распространяются на всю территорию Российской Федерации и который, следовательно, несет всю полноту ответственности за состояние и деятельность исполнительной власти.

В этом отношении следует согласиться с характеристикой, данной Правительству РФ в Комментарии к Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» Г.В. Атаманчуком. В частности, автор справедливо отмечает, что «функции и полномочия, организация, формы и методы деятельности Правительства РФ олицетворяют одно из направлений осуществления государственной власти, принадлежащей народу» Комментарий к ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» / под ред. Г.В. Атаманчук. М., 2011. С. 4..

Далее Г.В. Атаманчук подчеркивает равноправное положение Правительства РФ с органами других ветвей власти с точки зрения самостоятельности в осуществлении государственной власти, опираясь на ст. 10 Конституции РФ. С выводом автора о том, что Правительство РФ «нельзя принижать ни в отношениях с президентом Российской Федерации, ни в отношениях с Федеральным Собранием Российской Федерации (его обеими палатами), ни в отношениях с судебными органами, ни в общественном мнении» Там же. С. 5., следовало бы также согласиться.

Конституция РФ по сравнению с предыдущими законоположениями о Правительстве России существенно повысила его статус. Отметим, что положения ст. 10 и 11 Конституции РФ, определяющие место Правительства РФ в системе государственной власти и ее исполнительной ветви, находятся в главе первой Конституции РФ, и, следовательно, никакие другие положения, содержащиеся в других главах Конституции, не могут противоречить основам конституционного строя России (ст. 15 Конституции РФ) Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 2011. С. 151-152..

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» О Правительстве Российской Федерации: федер. конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) // Собр. законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. в ст. 1 обозначил Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Сделано, это, правда, в заголовке указанной статьи. Но это положение, безусловно, имеет нормативный характер.

Следует отметить, что в научной литературе еще до принятия данного закона подчеркивалось, что Правительство РФ по своему конституционному статусу, определяемому статьями 110-117 Конституции РФ, следует рассматривать как высший орган исполнительной власти в стране Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 2011. С. 152-153.. Ныне статус Правительства как высшего исполнительного органа Российской Федерации, по сути дела, закреплен Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (далее - ФКЗ о Правительстве).

Деятельность Правительства РФ неразрывно связана с процессами, протекающими в сфере политической и экономической жизни российского общества. Практика государственной жизни всех стран независимо от их общественно-экономического строя убедительно свидетельствует о том, что бремя реализации государственной политики во всех сферах жизни общества лежит на исполнительной власти.

Государственное управление как повседневный процесс взаимодействия государства с институтами гражданского общества, включая защиту национальной безопасности, борьбу с преступностью, социальную защиту населения, возлагается прежде всего на систему органов исполнительной власти, которым предписывается действовать в рамках конституционной законности и в контакте с другими ветвями государственной власти.

Конституция РФ устанавливает статус Правительства РФ как коллегиального органа, определяя его состав (ст. 110). Подчеркнута эта характеристика и в ст. 1 ФКЗ о Правительстве РФ, в которой записано, что Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации.

Г.В. Атаманчук, отмечая, что коллегиальность - один из важнейших атрибутов демократии, поскольку позволяет объединять знания, опыт и интересы разных людей для лучшего решения общественных проблем, указывает на следующие достоинства коллегиальности:

1) она создает определенное информационное поле, предоставляющее каждому члену коллегиального органа получать профессионально обработанную информацию;

2) создает социально-психологический климат, обеспечивающий сотрудничество и взаимопомощь между всеми участниками коллегиального органа;

3) позволяет методом «мозговой атаки» проводить поиск оптимальных решений;

4) способствует лучшему исполнению принятых решений, поскольку обеспечивает согласованность интересов членов коллегиального органа;

5) укрепляет авторитет соответствующего органа в обществе за счет солидарности его членов Комментарий к ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» / под ред. Г.В. Атаманчук. М., 2011. С. 7-8..

С позицией, высказанной Г.В. Атаманчуком, следует согласиться. Можно лишь добавить, что важное значение коллегиального разрешения вопросов на базе консенсуса членов Правительства подчеркивает статья 28 ФКЗ о Правительстве РФ. В этой статье определяется перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ.

Состав Правительства РФ предопределен Конституцией РФ (ст. 110): членами Правительства являются Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Таким образом, Конституция содержит закрытый перечень лиц, входящих в его состав. Руководитель иного, кроме федерального министерства, органа исполнительной власти может быть включен в состав Правительства РФ при условии установления для него статуса федерального министра. Например, в ФКЗ о Правительстве РФ такой статус установлен для руководителя Аппарата Правительства, в Федеральном законе «О федеральной службе безопасности» О Федеральной службе безопасности: федер. закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 21.12.2013) // Собр. законодательства РФ. 1995. №15. Ст. 1269. - для ФСБ России В настоящее время Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 870 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» статус министра подтвержден в отношении директора Федеральной службы безопасности // Собр. законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2883.. Были случаи установления ранга федерального министра «без портфеля», т.е. в качестве лица, выполняющего конкретные государственные функции и полномочия, но не являющегося руководителем федерального органа исполнительной власти.

Ядро статуса Правительства РФ составляют его конкретные полномочия, которые определяются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», а также федеральными законами, регулирующими отдельные сферы общественных отношений.

Правовой основой полномочий Правительства РФ являются нормы Конституции РФ (ст. 11, 15, 18, 33, 71, 72, 77, 78, 104, 110-117 и некоторые другие). В каждой из упомянутых статей содержатся положения, имеющие непосредственное или опосредованное отношение к определению полномочий Правительства РФ. Основой для решения вопросов, связанных с полномочиями Правительства, являются положения ст. 114 Конституции РФ. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» конкретизированы и детализированы те основные позиции, которые заложены в нормах Конституции РФ, определены механизмы осуществления этих полномочий.

Отдельные полномочия Правительства РФ урегулированы в кодексах и иных федеральных законах, например, в Налоговом, Бюджетном, Лесном, Водном, Таможенном, Градостроительном кодексах РФ, в федеральных законах «О лицензировании отдельных видов деятельности» О лицензировании отдельных видов деятельности: федер. закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // Собр. законодательства РФ. 2011. № 19. Ст. 2716. и в ряде других законов, регулирующих отношения в экономике, в социально-культурной сфере: в области образования, науки, здравоохранения, охраны труда и т.д.

В сфере обороны и в административной сфере полномочия Правительства урегулированы в федеральных законах «Об обороне» Об обороне: федер. закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ (ред. от 03.02.2014) // Собр. законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750., «О воинской обязанности и военной службе» О воинской обязанности и военной службе: федер. закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 25.11.2013) // Собр. законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475., «О Федеральной службе безопасности», «О полиции» О полиции: федер. закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 03.02.2014) // Собр. законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900. и ряде других федеральных законов.

Правительство РФ объединяет и координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, образует правительственные комиссии для подготовки и решения вопросов, отнесенных к компетенции Правительства.

Важное значение имеют полномочия Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти страны в его отношениях с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (с президентами, правительствами республик, главами администрации (губернаторами) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов). В пределах своих полномочий, вытекающих из разделения предметов ведения России и ее субъектов, осуществляемого на базе ст. 71 и 72 Конституции РФ, а также руководствуясь частью 2 ст. 77 Конституции РФ, Правительство РФ в определенной мере должно направлять и координировать деятельность органов исполнительной власти субъектов России.

В ст. 43 ФКЗ о Правительстве РФ указано, что Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Федерации по предметам совместного ведения в сфере исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Координационная функция Правительства РФ не означает прямой подчиненности Правительству РФ органов исполнительной власти субъектов РФ, которые в пределах своих полномочий действуют самостоятельно. В связи с этим подчеркивается цель координации - обеспечить сочетание интересов субъектов РФ и Российской Федерации как единого федеративного государства.

Таким образом, Правительство РФ обладает широким кругом полномочий, которые получают реализацию не только путем принятия нормативных правовых актов, но и путем решения конкретных ситуационных вопросов. В связи с этим представляется целесообразным отдельные функции Правительства РФ передать некоторым федеральным министерствам и тем самым «разгрузить» Правительство от решения конкретных, текущих вопросов, например в области таможенного дела, экспорта-импорта отдельных видов товаров, применения таможенных льгот и т.п.

2.2 Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти

Система федеральных органов исполнительной власти, призванная осуществлять соответствующие функции государственной власти на территории Российской Федерации, представляет собой организованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупность государственных органов, возглавляемых Правительством РФ и наделенных государственно-властными полномочиями по осуществлению государственного управления.

При определении системы федеральных органов исполнительной власти целесообразно учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, содержащуюся в его постановлении по делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ № 2-П, принятом 27 января 1999 г. Конституционный Суд РФ дал следующее определение системы федеральных органов государственной власти: «Единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочия при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов... Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру» По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации: пост. Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П // Собр. законодательства РФ. 1999. № 6. Ст. 866..

В систему федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и основанными на ее положениях Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и указами Президента РФ входят Правительство РФ, федеральные министерства (ст. 110 Конституции РФ), а также иные федеральные органы исполнительной власти (ст. 112 Конституции РФ), перечень которых вправе определять Президент РФ.

Основным содержанием деятельности органов исполнительной власти является осуществление государственного управления в соответствующих сферах жизни общества.

Федеральный орган исполнительной власти - самостоятельная структурная часть системы органов исполнительной власти в стране как целостной системы (ст. 78 Конституции РФ), так и системы федеральных органов исполнительной власти, призванных осуществлять и реализовывать предметы ведения Российской Федерации. Принципы организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти обусловлены государственным строем России как демократического правового государства, задачами социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Принципы деятельности органов исполнительной власти обусловлены нормами Конституции РФ.

В рамках системы федеральных органов исполнительной власти каждый орган наделен определенными государственно-властными полномочиями, нормативно-правовую основу которых составляют Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.

Государственно-властные полномочия федеральных органов исполнительной власти можно рассматривать как:

а) правоустановительные (правонаделительные) полномочия, дающие возможность соответствующему органу (Правительству РФ, федеральному министерству) устанавливать определенные правила, в том числе стандарты, нормативные требования, запреты, административные режимы и т.п.;

б) правоприменительные полномочия, т.е. право совершать определенные юридические действия, принимать ненормативные правовые акты, разрешать конкретные коллизии между субъектами управленческой деятельности, выдавать лицензии и совершать иные разрешительные функции;

в) правоохранительные полномочия, т.е. право осуществлять государственный надзор и контроль в установленной для конкретного органа сфере деятельности, обеспечивая законность и государственную дисциплину; право осуществлять административно-юрисдикционные функции и применять иные, установленные законом меры принуждения.

Каждый федеральный орган исполнительной власти в пределах установленных для него функций должен обладать определенной внутренней структурой (аппаратом), штатом государственных служащих, распоряжаться вверенным ему государственным имуществом и выделенными на его содержание средствами из федерального бюджета.

Правовой статус федерального органа исполнительной власти в зависимости от его функционального положения в системе федеральных органов исполнительной власти определяется либо непосредственно Конституцией РФ (Правительство РФ), либо федеральным конституционным законом (федеральное министерство), либо федеральным законом (в отношении некоторых министерств, отдельные функции и задачи которых определены отраслевыми законами, например федеральными законами «Об обороне», «О международных договорах Российской Федерации» и др.), либо Президентом РФ или Правительством РФ.

Главное в решении вопроса о статусе федерального органа исполнительной власти - возложенные на него задачи и функции, определяемые законодательными или иными нормативными правовыми актами, исходя из фактического состояния сфер и отраслей государственного управления. Как сфера, так и отрасль управления определяются в конечном счете совокупностью общественных отношений, связанных с функционированием определенных, схожих по своим признакам и характеристикам объектов (финансы, налоги, социальное обеспечение, образование, здравоохранение, сельское хозяйство, промышленность, оборона и т.п.).

Система федеральных органов исполнительной власти призвана обеспечить реализацию норм Конституции РФ по предметам исключительного ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Сфера деятельности федеральных органов исполнительной власти обусловлена необходимостью обеспечения жизнедеятельности народного хозяйства страны, основой развития которого являются федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющие материалы, федеральный транспорт, трубопроводный транспорт, пути сообщения, федеральные информация и связь, космическая деятельность.

Система (структура) федеральных органов исполнительной власти начиная с 1991 г. постоянно подвергалась изменениям, которые, однако, нельзя назвать кардинальными. Во многом это было связано со становлением новой российской государственности, с ликвидацией союзных органов государственного управления и необходимостью выполнения аналогичных функций государственными органами РСФСР, впоследствии - Российской Федерации.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314

(ред. от 22.06.2010) // Собр. законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945. сокращено общее число федеральных министерств, уточнены функции и полномочия министерств, определены основные предметы их ведения.

Установлено, что федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. При этом подчеркнуто, что министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в соответствующей сфере, за исключением вопросов, регулируемых законодательными актами, а также актами Президента РФ и Правительства РФ.

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности отнесенных к его ведению федеральных служб и федеральных агентств; вносит в Правительство РФ проекты положений об этих органах, о штатной численности и об оплате труда их работников; утверждает ежегодные планы и показатели деятельности этих служб и агентств; дает поручения этим органам и контролирует их исполнение; назначает на должности заместителей руководителей этих служб и агентств (за исключением назначаемых Правительством РФ), имеет право отменять противоречащие законодательству решения этих лиц.

В свою очередь федеральные службы по надзору осуществляют лишь правоприменительные функции в установленной для них сфере деятельности и не имеют права управлять государственным имуществом и оказывать государственные услуги, за исключением случаев, установленных актами Президента РФ или Правительства РФ.

Федеральные агентства не вправе осуществлять надзор и контроль и нормативно-правовое регулирование в пределах определенных для них функций по управлению федеральным имуществом, закрепленным за находящимися в их ведении федеральными государственными унитарными предприятиями, казенными предприятиями и государственными учреждениями, а также функций по оказанию государственных услуг безвозмездно или по регулируемым государством ценам. Исключение составляют предписанные актами Правительства РФ и Президента РФ нормативные функции.

Таким образом, система федеральных органов исполнительной власти ныне представляет трехзвенный комплекс:

1) федеральные министерства, осуществляющие нормативно-правовое регулирование, руководство, координацию, определение планов подведомственных органов, контроль за их деятельностью;

2) федеральные агентства, осуществляющие непосредственное (оперативное) управление федеральным имуществом и деятельностью соответствующих государственных предприятий и учреждений; оказание государственных услуг различного свойства гражданам и организациям (неопределенному числу лиц), соответствующие правоприменительные функции, выражающиеся в принятии индивидуальных правовых актов;

3) федеральные службы, осуществляющие государственный надзор и государственный контроль, применяющие меры административного воздействия за нарушение требований законодательства и отвечающие за обеспечение законности и государственной дисциплины.

Глава 3. Понятие и структура исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации

3.1 Общая характеристика органов исполнительной власти субъектов РФ

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Исполнительная власть в субъектах РФ организуется и функционирует на общих для всех ветвей и уровней государственной власти конституционных основах единства системы государственной власти, разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, самостоятельности органов местного самоуправления. Они находят свое продолжение в конституциях и уставах субъектов, однако не все субъекты смогли предложить адекватное их отражение.

Система органов исполнительной власти - составная часть системы органов государственной власти субъектов Федерации и, следовательно, обладает общими родовыми признаками последней. Вместе с тем ей присущи значительные особенности, вытекающие из природы исполнительной власти, ее значения и места в системе государственно-правовых институтов.

Понятие «система органов» всегда вызывало сложности в юридической практике, как правотворческой, так и правоприменительной, поскольку не предполагает однозначного определения. В ряде законов субъектов Федерации имеются легальные дефиниции понятия системы органов исполнительной власти; впрочем, ни одна из них не может быть признана удачной. Так, согласно ст. 1 Закона Орловской области «О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области», система органов исполнительной государственной власти Орловской области именуется администрацией Орловской области. А в соответствии со ст. 1 Закона Псковской области «О системе органов исполнительной власти Псковской области» - в систему органов исполнительной власти области в соответствии с Уставом Псковской области входят высший исполнительный орган государственной власти - Администрация Псковской области и иные органы исполнительной власти области. Администрация области возглавляет систему органов исполнительной власти области. В этих и других законах система органов определяется с точки зрения ее состава - набора органов исполнительной власти субъекта Федерации, которые эту власть осуществляют. В данном случае очевидно влияние постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. по делу о толковании ст. 71, 76 и 112 Конституции РФ, в котором, кстати, не определяется понятие системы федеральных органов исполнительной власти, а констатируется, что в эту систему входит Правительство РФ, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти (п. 1 резолютивной части постановления).

Полагаем, что понятие «система органов исполнительной власти субъектов РФ» означает совокупность этих органов, объединенных общими целями, задачами и принципами деятельности и дифференцированных в зависимости от места в иерархии исполнительной власти, характера компетенции, организационно-правовых форм строения и деятельности, а также ряда других признаков, с выделением внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей.

Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет тот набор нормативных правовых актов, которые будут регулировать организацию и функционирование его системы исполнительной власти, зачастую комбинируя содержание названных выше актов; при этом в таком регулировании в обязательном порядке участвуют конституция или устав, а также законы и подзаконные акты, принятие которых прямо предусмотрено федеральным законодательством. Например, подобные предписания содержатся в подпункте «м» п. 2 ст. 5, п. 4 ст. 17, п. 3 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822., хотя и не все субъекты стараются своевременно приводить свои правовые акты в соответствие с ним.

Цели, задачи и принципы деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в основном опираются на общие для всей исполнительной власти, независимо от уровня ее осуществления, конституционные основы, определяющие предназначение этого вида государственной власти для развития общества и создаваемых им государственных институтов.

Обобщив имеющиеся в республиках, краях и областях перечни исполнительных органов государственной власти, установленные законами или актами высшего должностного лица (высшего исполнительного органа), можно отметить, что в них включаются: а) высшее должностное лицо субъекта Федерации; б) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; в) центральные органы исполнительной власти специальной компетенции; г) территориальные органы исполнительной власти общей и специальной компетенции; д) структурные подразделения органов исполнительной власти и отдельные государственные должности руководителей органов исполнительной власти Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2006. С. 79..

Высший исполнительный орган является обязательным элементом любой региональной системы исполнительной власти, поскольку это - требование ФЗ «Об общих принципах...» (ст. 2), поэтому включение его в перечень носит не учредительный, а скорее юридико-технический характер, придавая ему завершенный вид. То же относится и к должности высшего должностного лица, которая, в случае ее образования в субъекте Федерации, устанавливается конституцией или уставом; следовательно, включение ее в перечень имеет информационно-констатирующее значение.

3.2 Особенности органов исполнительной власти в Курской области

В области устанавливается единая система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Курской области - Администрацией Курской области Устав Курской области: закон Курской области от 02.10.2001 № 67-ЗКО Ст. 41 // Справочная система ГАРАНТ, 2014.. Структура исполнительных органов государственной власти Курской области определяется Губернатором Курской области (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Курской области) в соответствии с Уставом Курской области.

Губернатор Курской области является высшим должностным лицом Курской области, возглавляет на принципах единоначалия высший исполнительный орган государственной власти области - Администрацию Курской области.

Общая схема управления Курской областью утверждена Законом Курской области «О схеме управления Курской областью» от 7 февраля 2002 г. № 1-ЗКО.

Губернатор Курской области является высшим должностным лицом Курской области, возглавляет на принципах единоначалия высший исполнительный орган государственной власти области - Администрацию Курской области. Губернатор Курской области обеспечивает реализацию прав области как субъекта Российской Федерации Там же. Ст. 42..

Полномочиями Губернатора Курской области - высшего должностного лица Курской области наделяется гражданин Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации Курской областной Думой сроком на пять лет.

Полномочия и обязанности Губернатора Курской области определены статьей 44 Закона Курской области «Устав Курской области» от 2 октября 2001 года № 67-ЗКО.

Губернатор Курской области в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения, которые обязательны для исполнения всеми находящимися на территории области органами государственной власти Курской области, а также государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Для разрешения споров, возникающих между Губернатором Курской области и федеральными органами государственной власти, Курской областной Думой, органами местного самоуправления, могут создаваться на паритетной основе согласительные комиссии.

Администрация Курской области является высшим постоянно действующим органом исполнительной власти области. Администрация Курской области возглавляется высшим должностным лицом области - Губернатором Курской области Ст. 48 Закона Курской области «Устав Курской области» от 2 октября 2001 года № 67-ЗКО // Справочная система ГАРАНТ, 2014..

В состав Администрации Курской области входит аппарат Губернатора Курской области, состоящий из первого заместителя, заместителей, помощников, советников Губернатора Курской области и руководителей территориальных органов исполнительной власти Курской области.

Аппарат Губернатора Курской области осуществляет непосредственное обеспечение деятельности Губернатора Курской области и реализует установленные федеральным законодательством и законодательством области административные и организационно-распорядительные функции исполнительной власти области в соответствии с полномочиями, определяемыми Губернатором Курской области.

Деятельность Аппарата Губернатора Курской области обеспечивают комитеты, управления, департаменты, секретариаты в соответствии с положениями, утверждаемыми Губернатором Курской области.

Администрация Курской области обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Курской области, законов и иных нормативных правовых актов области.

Администрация Курской области обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

Администрация Курской области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Курской области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

Администрация Курской области формирует территориальные органы исполнительной власти Курской области для реализации установленных федеральным законодательством и законодательством области функций исполнительной государственной власти Курской области в пределах полномочий, определяемых Губернатором Курской области.

Территориальные органы исполнительной власти области являются юридическими лицами.

Администрация Курской области формирует отраслевые органы исполнительной власти Курской области для осуществления установленных федеральным законодательством и законодательством области функций исполнительной государственной власти области в конкретных отраслях и видах деятельности.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации на территории Курской области действуют территориальные органы, образованные федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий.

Таким образом, в систему исполнительных органов Курской области, как субъекта Российской Федерации, входят: губернатор Курской области - высшее должностное лицо Курской области, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти области - Администрацию Курской области (постоянно действующий орган исполнительной власти области).

Заключение

Исполнительная власть в России - это самостоятельная ветвь единой государственной власти, которая выполняет регулятивно-управленческую, нормотворческую, оперативно-исполнительную, юрисдикционную функции и функцию соблюдения и защиты прав человека и гражданина.

Для исполнительной власти характерны следующие признаки: представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации; самостоятельна в функционально-компетенционном смысле; реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера; олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией; организуется и осуществляется на началах федерализма.

Органы исполнительной власти осуществляют особый вид государственной деятельности, которая носит исполнительный и распорядительный характер. Они непосредственно исполняют акты представительных органов государственной власти, указы Президента Российской Федерации, организуют исполнение этих актов или своими распоряжениями обеспечивают их исполнение.

Органы исполнительной власти делятся по территории деятельности на федеральные и субъектов Федерации.

Система федеральных органов исполнительной власти призвана обеспечить реализацию норм Конституции РФ по предметам исключительного ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В систему федеральных органов исполнительной власти входит: Правительство РФ; и трехзвенный комплекс: федеральные министерства, федеральные агентства, федеральные службы.

Проведенный в работе анализ сложившейся в настоящее время системы федеральных органов исполнительной власти, позволяет сделать вывод о наличии некоторых спорных моментов в ее организации и правовом регулировании, которые требуют дальнейшего исследования в целях нахождения наиболее оптимальной структуры аппарата управления.

Исполнительная власть в субъектах РФ организуется и функционирует на общих для всех ветвей и уровней государственной власти конституционных основах. Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет тот набор нормативных правовых актов, которые будут регулировать организацию и функционирование его системы исполнительной власти.

Обобщив имеющиеся в республиках, краях и областях перечни исполнительных органов государственной власти, установленные законами или актами высшего должностного лица (высшего исполнительного органа), можно отметить, что в них включаются: высшее должностное лицо субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; центральные органы исполнительной власти специальной компетенции; территориальные органы исполнительной власти общей и специальной компетенции; структурные подразделения органов исполнительной власти и отдельные государственные должности руководителей органов исполнительной власти.