Избирательная система РФ

В теории конституционного права понятие «избирательное право» традиционно рассматривают в объективном и субъективном смысле.

Некоторые авторы объективное избирательное право рассматривают как правовую категорию, отмечая, что оно представляет собой систему правовых норм, сформулированных в законодательных и иных нормативных правовых актах (источниках права), регулирующих общественные отношения, деятельность субъектов, устанавливающих их права и обязанности в сфере осуществления народовластия. Дмитриев Ю.А. Указ. соч. - С. 83.

М.В. Баглай, В.А. Туманов рассматривают избирательное право в объективном смысле как совокупность законодательных актов и других правовых норм, регулирующих статус избирателей, избирательную систему, иные отношения, складывающиеся в ходе избирательного процесса. Баглай М.В. Малая энциклопедия конституционных прав. / М.В. Баглай, В.А. Туманов. - М.,1998. - С. 160 -- 164.

По мнению ряда авторов, объективное избирательное право - это совокупность юридических норм, закрепляющих права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия. Зиновьев А.В. Указ. соч. - С. 51.; Самсонов А.В. Указ. соч. - С. 21 - 22.

Вопрос о включении права отзыва в сферу действия норм именно избирательного права вызывает в научной литературе острую дискуссию.

Сторонники указанной позиции исходят из того, что депутатский мандат рождается в процессе реализации избирателями своего права избирать. Считая, что выборы депутатов и их отзыв - «две стороны одной и той же медали - свободы» и «без права свободы отзыва ущербна свобода выборов», авторы полагают, что порядок отзыва ничем не должен отличаться от порядка выборов. Зиновьев А.В. Указ. соч. - С. 47 - 49

Противники данной точки зрения считают, что выборы и отзыв обладают определенным сходством, обусловленным их принадлежностью к правовым формам непосредственной демократии, но их нельзя рассматривать как однопорядковые, в том числе и с точки зрения механизма юридической регламентации. Они являются самостоятельными институтами народовластия. Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права: Моногр. - Владивосток, 1994. - С. 20-24.; Дмитриев Ю.А. Указ. соч. - С. 88-91.

Некоторые авторы возражают против императивного мандата и считают депутата представителем всей нации и всего народа, а не избирателей, его избравших, другие видят в праве отзыва средство давления избирателей на неугодного, инакомыслящего депутата, третьи ссылаются на отсутствие в Конституции РФ механизма отзыва Президента РФ. Сергеев А.А. Об отзыве депутата Государственной Думы. // Правозащитный анализ. - 2003. -№ 5. - С. 3 - 4.

В своем Постановлении По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах….»: Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 7 июня 2000 г. (№ 10 - П) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 25. -Ст. 2728. Конституционный Суд РФ указал, что не являясь институтом избирательного права, отзыв является формой непосредственной демократии, а нормы Конституции, хотя и не содержат положений, предусматривающих отзыв какого - либо должностного лица, не препятствуют возможности законодательного введения института отзыва. В то же время, Конституционный Суд указал на недопустимость использования отзыва для дестабилизации выборных институтов власти и обязал законодателя предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов. Принимая во внимание, что процедура проведения отзыва в определенной мере схожа с институтами избирательного права (задействованная система избирательных комиссий, организация голосования), в докладе ЦИК РФ «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» отмечается, что при регулировании порядка отзыва соответствующие законы могут содержать отсылочные нормы к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а в случае внесения в указанный закон норм, регулирующих порядок отзыва, следует иметь в виду расширение предмета регулирования этого закона. О докладе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»: Постановление ЦИК РФ от 6 окт. 2000 г. (№ 111/1170 -3) // Вестник ЦИК РФ. - 2000. - № 11. - С. 14.

Субъективное избирательное право - это правомочия, принадлежащие конкретным субъектам избирательных прав. Объективное и субъективное избирательное право тесно взаимосвязаны. Во-первых, объективное избирательное право есть нормативная форма бытия субъективных избирательных прав (наряду с правосознанием и юридической практикой). Во-вторых, в нормах объективного права устанавливаются модели правового поведения субъектов избирательных правоотношений. В-третьих, объективное право не только указывает на объем и содержание правомочий обладателей избирательных прав, но и определяет порядок их осуществления. В-четвертых, в объективном избирательном праве фиксируются гарантии охраны и защиты избирательных прав граждан. В-пятых, объективное избирательное право служит официальным критерием оценки законности поведения субъектов избирательных правоотношений. Субъективный характер избирательных прав выражается в том, что они принадлежат личности и выступают как вид и мера ее возможного правового поведения. Правовая возможность в данном контексте означает: возможность избирать или быть избранным; возможность правового бездействия при осуществлении права избирать и быть избранным; возможность требовать от обязанных лиц создания надлежащих условий для осуществления избирательных правовых возможностей; возможность обладателя избирательных прав прибегнуть к помощи государства за защитой избирательных возможностей.

Рассматривая избирательное право как гарантированное государством право граждан участвовать в выборах необходимо дать характеристику активному и пассивному избирательному праву.

Активное избирательное право -- это право граждан обладать решающим голосом в избрании членов выборных органов государственной власти и местного самоуправления или принимать участие в отзыве членов и руководителей выборных органов. Это право должно реализовываться путем голосования гражданина на выборах либо во время кампании по отзыву избранного лица. Важнейшей предпосылкой его реализации является включение гражданина в списки избирателей.

Пассивное избирательное право -- это право быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. В отличие от активного избирательного права, пассивное реализуется, прежде всего, самим кандидатом при поддержке гораздо меньшего числа лиц, но по более сложной процедуре, и может заканчиваться избранием кандидата.

Условия реализации активного и пассивного права определяются законодательно закрепленными избирательными цензами. В мировой практике наиболее распространенными являются ценз гражданства; возрастной ценз; ценз оседлости; имущественный ценз; образовательный ценз; ценз грамотности; ценз национальности; ценз пола; языковой ценз. В некоторых странах от участия в голосовании отстраняются военнослужащие рядового состава, банкроты и должники государственной казны. Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие / Научн. ред. В.В. Маклаков. - М., 2003. - С. 28 - 35.

В соответствии со ст. 19 действующей Конституции России не могут выступать в качестве избирательных цензов признаки пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Условия реализации активного и пассивного избирательного права в Российской Федерации включают:

Ценз гражданства. В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» гражданство - это устойчивая правовая связь лица с государством, в силу которой лицо и государство наделяются корреспондирующими друг другу правами и обязанностями. В соответствии с действующим законодательством правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления обладают все лица, находящиеся в состоянии гражданства РФ, вне зависимости от оснований приобретения гражданства РФ и сроков нахождения в этом состоянии.

Кроме того, на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах.

Возрастной ценз. Содержание возрастного критерия составляет признание за лицом избирательной правосубъектности, т, е. юридической способности быть носителем определенных прав, обязанностей и ответственности при организации и проведении выборов. Для приобретения права избирать в России требуется достижение 18-летнего возраста. Приобретение права быть избранным связано с достижением гражданином определенного возраста. Установленные возрастные ограничения для кандидата составляют: на выборах Президента РФ - 35 лет; на выборах в Государственную Думу РФ, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления -21 год. Верхний возрастной предел Российским законодательством не предусмотрен.

Ценз оседлости - условие проживания в определенной местности. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях….» Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. закон от 22 июня 2002 г. (№ 56 - Ф3): С изм. и доп. на 22 авг. 2002 г. (№ 122 - Ф3) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.; Там же. - 2004. - № 35. - Ст. 3607. активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина РФ вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта РФ, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина РФ на определенной территории РФ, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина РФ на данной территории, устанавливаются только Конституцией РФ. На сегодняшний день подобные ограничения предусмотрены Конституцией РФ только в отношении президентских выборов.

Соответствующими федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований могут устанавливаться ограничения пассивного избирательного права для лиц, занимающих одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. На федеральном уровне данное ограничение действует в отношении кандидатов в Президенты РФ. Конституция РФ и Федеральный закон «Об основных гарантиях...» Там же. ограничивают активное и пассивное избирательное право в отношении лиц, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Ограничения только пассивного права предусмотрены для лиц, в отношении которых имеется вступившее в силу решение суда о лишении права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока. Указанные ограничения носят временный характер. Избирательные права гражданина восстанавливаются в полном объеме при наличии соответствующего юридического факта. Лица, осужденные к иным видам уголовного наказания, не связанным с содержанием в местах лишения свободы, осужденные условно, с отсрочкой исполнения приговора, а также лица, находящиеся под стражей до вступления в законную силу приговора суда, находящиеся в следственном изоляторе, задержанные или арестованные по подозрению в совершении преступления, сохраняют обладание избирательными правами.

Суммируя изложенное можно предложить следующее определение: «Избирательное право представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих права граждан (в установленных законом случаях - иностранцев) избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, регулирующих общественные отношения, охватывающие осуществление и защиту указанных прав и процедуру реализации этого права в процессе организации и проведения выборов и в межвыборный период».

При анализе избирательного права нельзя обойти вниманием вопрос о его месте в российской правовой системе. Заметим сразу, что единство взглядов здесь отсутствует, что вполне объяснимо, поскольку определение статутного значения того или иного автономного нормативно-правового массива не лишено субъективных моментов и имеет в определенной степени оценочный характер. Как правило, избирательное право ассоциируется с институтом, подотраслью или самостоятельной отраслью права. Многие указанные вариации сопровождаются причислением избирательного права к подсистеме конституционного права, обладающей вместе с тем и нормативными вкраплениями иного отраслевого характера (административного, трудового, финансового, гражданско-процессуального и др.).

Так, О.Е. Кутафин полагает, что в рамках конституционного (государственного) права объективное избирательное право представляет собой отдельный правовой институт как совокупность конституционных норм, регулирующих однородные общественные отношения. Козлова Е.И. Указ. соч. - С. 312.

А.Е Постников полагает, что «обширность правового регулирования выборов в Российской Федерации, обилие актов избирательного законодательства и достаточно четкая структурированность институтов, входящих в избирательное право, позволяет утверждать, что оно является не институтом, а подотраслью конституционного права». Постников А.Е. Указ. соч. - С. 13.

В литературе высказываются мнения о целесообразности рассматривать избирательное право в качестве подотрасли государственного права, поскольку «увязывание природы избирательного права с различными формами проявления исключительно российского конституционного права фактически заранее ограничивает его анализ рамками отдельного, хотя и конституционного типа регулирования». Дмитриев Ю.А. Указ. соч. - С. 105.

Некоторые авторы полагают, что в настоящее время уже произошло выделение избирательного права в самостоятельную отрасль. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. для вузов / Отв. ред. А.А. По мнению же других авторов предпосылки для трансформации избирательного права в самостоятельную отрасль права действительно существуют, однако «говорить об обретении статуса самостоятельной отрасли сегодня преждевременно». Там же.

Исходя из нашей позиции при определении понятия «избирательная система» представляется, что, избирательное право следует рассматривать как институт конституционного права. Избирательное право является составной частью избирательной системы. Они находятся в органическом единстве, исключающем их отнесение к различным правовым институтам конституционного права. В противном случае, одно без другого лишается смысла.

Очевидно, что многообразие подходов к определению понятий «избирательная система» и «избирательное право» приводит к проблеме выяснения, какое же из этих понятий «шире», а какое «уже», какое из этих понятий поглощается другим.

Проведенный анализ работ, посвященных вопросам избирательной системы и избирательного права, показывает, что на современном этапе ученые придерживаются следующих подходов к указанной проблематике:

1) По мнению М.В. Баглая понятия «избирательное право» и «избирательная система» тождественны и носят собирательный характер. Они включают в себя пять различных подсистем, устанавливающих порядок избрания соответствующего органа государственной власти. Каждая из этих подсистем регулируется отдельными правовыми актами, хотя есть и общие для всех источники права. Различия между ними проявляются при определении права быть избранным, порядка определения результатов голосования и других условий. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1997. - С. 549.

2) Понятия «избирательное право» и «избирательная система» не являются тождественными, хотя и связаны одно с другим. В данном контексте избирательная система определяется как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе формирования органов государственной власти в целом (содержание), тогда как избирательное право -- как совокупность норм, регулирующих наиболее существенные из этих отношений (правовая форма выражения данных отношений).

3) Избирательная система регулируется избирательным правом. Данной позиции преимущественно придерживаются авторы, определяющие избирательную систему в «широком» смысле как регулируемую нормами права совокупность (систему) общественных отношений, складывающихся по поводу формирования органов государственной власти и местного самоуправления, либо определяющие избирательную систему как порядок выборов в представительные органы власти и местного самоуправления.

4) Избирательная система включает в себя избирательное право как составную часть. Указанная позиция основывается на понятии избирательной системы как упорядоченной совокупности элементов и полностью нами поддерживается.

Таким образом, проведенный анализ теоретических аспектов избирательной системы показывает необходимость дальнейших исследований рассмотренных категорий с целью выработки единого подхода, который мог бы стать основой для законодателей и правоприменительной практики.

2. ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РФ

2.1 Избирательная система Российской Федерации на современном этапе

избирательный законодательный право политический

Современный этап развития избирательной системы Российской Федерации берет свое начало с конца 1993 года. Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" было прервано осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации. Последующими указами Президента Российской Федерации, исходя из принципиальных положений существовавшего к этому времени проекта новой Конституции Российской Федерации, были утверждены Положение о федеральных органах власти, Положение о выборах депутатов Государственной Думы и Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. - М.,2003. - С. 77 -78.

Применительно к выборам депутатов Государственной Думы вводилась смешанная (мажоритарно-пропорциональная), симметричная избирательная формула: 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам, 225 депутатов - по спискам избирательных объединений, преодолевших 5% барьер. Новый для избирательной практики институт охватывал политические партии, политические движения, а также их блоки, создаваемые на период проведения выборов. В Положении вводился принцип образования избирательных округов с примерно равной численностью избирателей, устанавливался институт общественного контроля, в соответствии с которым каждое избирательное объединение, зарегистрировавшее свой список кандидатов по общефедеральному округу, и каждый зарегистрированный по одномандатному округу кандидат имели право назначать в соответствующие избирательные комиссии по одному члену с правом совещательного голоса, а также направить в день голосования на каждый избирательный участок до пяти наблюдателей. Значительное внимание в Положении было уделено вопросам проведения кандидатами, избирательными объединениями и блоками предвыборной агитации. Кандидаты в депутаты, зарегистрированные в одномандатных избирательных округах, имели право на одно выступление по государственному телевидению и одно выступление по государственному радио. В течение 10 дней до дня голосования и в день голосования запрещалось публиковать опросы общественного мнения о рейтингах кандидатов в своих избирательных округах. ЦИК по выборам депутатов Государственной Думы была сформирована указом Президента из числа кандидатов, представленных субъектами Российской Федерации в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти. Председатель ЦИК назначался Президентом России, юридический контроль за соблюдением процедуры формирования ЦИК осуществлял Верховный Суд Российской Федерации

Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации закрепляло мажоритарную избирательную формулу относительного большинства и институт выдвижения кандидата через процедуру сбора подписей избирателей в его поддержку. В положении впервые была установлена норма о последствиях фальсификации подписных листов. При обнаружении после окончания голосования в подписных листах более 3 % подделанных подписей, либо если количество действительных подписей недостаточно для регистрации кандидата, мандат избранного депутата аннулировался Советом Федерации по представлению Мандатной комиссии. Выборы проводились по двухмандатным избирательным округам, образуемым в пределах административных границ каждого субъекта РФ. Следует отметить, что это было первое и единственное избрание членов Совета Федерации на принципах всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. С 1995 по 2000 г. членами Совета Федерации являлись по должности руководители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время порядок формирования Совета Федерации определяется федеральным законом.

В период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. во многих субъектах Российской Федерации на основе положений новой Конституции прошли выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти и в органы местного самоуправления. Практически повсеместно выборы проводились на основе мажоритарной избирательной системы (формулы). С одной стороны, это в значительной степени сузило представительство партий и политических объединений в новых органах власти, с другой же - показало неготовность партий, политических движений как к выдвижению своих кандидатов в депутаты, так и к работе с избирателями. Лишь 14% избранных депутатов (представителей) были выдвинуты кандидатами от общественных объединений.

Анализ практики проведения региональных и местных выборов выявил многочисленные нарушения избирательных прав граждан из-за несовершенства региональных правовых актов. В отсутствие законов о выборах их принимали, как правило, не имеющие опыта нормативного регулирования избирательных процессов главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В этих правовых актах содержались нарушения принципа равного избирательного права, ограничения активного и пассивного избирательного права, недоставало гласности и открытости в деятельности избирательных комиссий, отсутствовали нормы ответственности за нарушение законов о выборах.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме: Федер.закон от 6 дек. 1994 г. (№ 56-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 33. - Ст. 3466. определил демократические принципы, общие для всех выборов в Российской Федерации, и установил гарантии реализации избирательных прав гражданами.

Регулирование избирательных прав граждан в указанном Федеральном законе носило рамочный характер: он не регулировал исчерпывающим образом процедуру выборов в определенный орган государственной власти или орган местного самоуправления, что составляло предмет специального законодательства. Рамочный характер Федерального закона, его обращенность к законодателю ни в коей мере не снижали его значения как акта прямого действия. Он содержал правовой механизм защиты избирательных прав граждан -- их нарушение могло быть обжаловано в суд или вышестоящую избирательную комиссию. На уровне федерального законодательства была оформлена и система избирательных комиссий в Российской Федерации. Был предусмотрен главный ее элемент -- территориальная (районная, городская) избирательная комиссия. Ее особое положение определялось тем, что на федеральных и региональных выборах она выполняла роль посредника между избирательной комиссией субъекта Российской Федерации и участковыми комиссиями, а на муниципальных выборах являлась головной и обеспечивала их подготовку и проведение. Получили законодательное закрепление принципы независимости ЦИК от других государственных органов при подготовке и проведении федеральных выборов и обязательность при этом ее решений, принятых в рамках компетенции, для всех государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и должностных лиц.

Институт общественного контроля был дополнен еще одним очень важным элементом -- иностранными (международными) наблюдателями, предвыборная агитация запрещалась не только в день голосования, но и в предшествующий ему день, при этом в течение трех дней до дня голосования не допускалось опубликование данных опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов. Зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения и блоки, зарегистрировавшие в избирательной комиссии свои списки кандидатов, получали право на предоставление им бесплатных и платных эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания и печатной площади на газетной полосе.

Представляя собой структурообразующий элемент системы нового российского избирательного законодательства, указанный закон учитывал нормы международных избирательных стандартов, закреплял демократические основания организационного обеспечения выборов - публичность, открытость, прозрачность избирательных действий и процедур, тем самым определяя вектор развития принимаемых в Российской Федерации избирательных законов, связанных с функцией обеспечения публичных политических прав граждан, гарантированных Конституцией.

Принятый на основе рамочного закона, Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в редакции 1995 г. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федер. закон от 21 июня 1995 г. (№ 90-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 26. - Ст. 2398. сохранял ранее установленную мажоритарно -пропорциональную формулу при новом определении избирательных объединений. Если в 1993 г. в их число включались только политические организации, то в новом варианте -- любые организации, устав которых предусматривал участие в выборах посредством выдвижения кандидатов.

По федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы выдвигать кандидатов в депутаты имели право непосредственно избиратели, а также избирательные объединения, избирательные блоки. Решения о выдвижении кандидатов по федеральному избирательному округу и одномандатным избирательным округам принимались обязательным тайным голосованием, на съездах (конференциях) избирательных объединений. Список кандидатов делился полностью или частично на региональные группы кандидатов по субъектам или по группам субъектов РФ. Кроме того, ограничивалось число кандидатов (не более 12), в федеральной части списка, которые первыми получали депутатские мандаты при их распределении.

В поддержку федерального списка, выдвинутого избирательным объединением (блоком), нужно было собрать 200 тыс. подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно было приходиться не более 7% от общего числа подписей. В поддержку кандидатов в депутаты, выдвинутых по одномандатным избирательным округам нужно было собрать не менее 1% подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа.

Выборы признавались состоявшимися, если в них приняло участие не менее 25% зарегистрированных избирателей.

По одномандатным избирательным округам избранным признавался кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а при равенстве полученных голосов - кандидат, зарегистрированный ранее. В федеральном избирательном округе распределение депутатских мандатов происходило между избирательными объединениями и избирательными блоками, списки кандидатов которых получили не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Методика пропорционального распределения включала определение первого избирательного частного (ПИЧ = х : 225, где х - число голосов избирателей, поданных за преодолевшие 5% барьер списки кандидатов) и повторное распределение по методу наибольшего остатка.

В 1995 г. впервые в практике проведения выборов в Российской Федерации схема избирательных округов была утверждена федеральным законом и сформирована единая система избирательных комиссий органами законодательной и исполнительной власти в составе ЦИК РФ, 89 избирательных комиссий субъектов РФ, 225 окружных, 2700 территориальных и 93 тыс. участковых избирательных комиссий. Что касается общих итогов выборов, то из 43 избирательных объединений и блоков, включенных в избирательный бюллетень по общефедеральному округу, только четыре преодолели 5 % барьер, тогда как в 1993 г. из 13 объединений прошло 8. В соответствии с набранными голосами распределились и депутатские мандаты: КПРФ получила 99 мандатов, ЛДПР -- 50, «Наш дом -Россия» -- 45, «Яблоко» -- 31 мандат. Следует также отметить, что 26 избирательных объединений и блоков не набрали даже одного процента голосов избирателей. В прошлые выборы таких избирательных объединений оказалось всего два. В одномандатных округах из 225 мандатов 148 досталось кандидатам от избирательных объединений и блоков и 77 - кандидатам, выдвинутым непосредственно избирателями. О выборах депутатов Государственной Думы, 1995: Электронная статистика. - М., 1996. - С. 145.

Необходимость принятия федерального закона о выборах Президента РФ вытекала непосредственно из положений новой Конституции. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 марта 1995 г. О выборах Президента Российской Федерации: Федер. закон от 17 мая 1995 г. (№ 76 - ФЗ) //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 21. - Ст. 1924. предоставил право выдвижения кандидата на должность Президента России непосредственно избирателям, избирательным объединениям, т. е. созданным в установленном федеральными законами порядке общероссийским общественным объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрированы Минюстом России не позднее чем за 6 месяцев до объявления дня выборов. Выдвигать кандидатов, также имели право избирательные блоки, образуемые на период проведения выборов Президента Российской Федерации.

Кандидаты от общественных объединений (блоков) выдвигались на съездах (конференциях) политических партий тайным голосованием. Граждане, реализовывающие свое право непосредственного выдвижения кандидата, должны были создавать инициативную группу избирателей в количестве не менее 100 человек, которая затем регистрировалась в ЦИК РФ.

В поддержку кандидата на должность Президента необходимо было собрать не менее 1 млн. подписей избирателей, причем на один субъект РФ должно было приходиться не более 7% от требуемого числа подписей, таким образом, общее число подписей собиралось не менее чем в 15 субъектах Российской Федерации. Для регистрации кандидата на должность Президента требовалось представление в ЦИК РФ не только надлежащим образом оформленных подписных листов, итогового протокола и заявления кандидата о его согласии баллотироваться, но и декларации о доходах кандидата за два года, предшествующих году выборов, по установленной законом форме. Основаниями отказа в регистрации предусматривались только нарушения Конституции России и Федерального закона о выборах Президента. Мотивированное решение об отказе в регистрации кандидата могло быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации, который обязан был рассмотреть жалобу в течение трех дней. Решение Верховного Суда по результатам рассмотрения жалобы являлось окончательным.

Гарантиями обеспечения равенства прав и обязанностей кандидатов выступали предписания закона, предусматривающие: освобождение от выполнения служебных обязанностей кандидата, находящегося на государственной или муниципальной службе либо работающего в средствах массовой информации; запрет на использование преимуществ должностного положения; равные условия доступа к государственным СМИ.

Федеральный закон О выборах Президента Российской Федерации: Федер. закон от 17 мая 1995 г. (№ 76 - ФЗ) //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 21. - Ст. 1924. особо оговорил запрет на участие в предвыборной агитации органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей; была запрещена предвыборная агитация, направленная на подкуп избирателей и сопровождающаяся действиями по предоставлению на льготных условиях товаров, услуг, ценных бумаг, выплатой денежных средств.

Законом предусматривалось финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов за счет средств федерального бюджета. Кроме того, кандидаты должны были создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей предвыборной агитации. В избирательные фонды наряду с бюджетными средствами могли привлекаться денежные средства юридических и физических лиц, собственные средства кандидатов, выдвинувших их избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп избирателей.

Согласно Федеральному закону Там же. подготовку и проведение выборов Президента Российской Федерации и контроль за соблюдением избирательных прав граждан осуществляла система избирательных комиссий: ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные и участковые избирательные комиссии. Каждое звено системы комиссий действовало в пределах собственных полномочий, установленных для него Федеральным законом.

Выборы признавались состоявшимися, если в них приняло участие не менее 50% избирателей, внесенных в избирательные списки. Избранным считался кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из кандидатов не был избран (как и случилось на данных выборах), ЦИК России назначал повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. Если до проведения повторного голосования остался один кандидат на должность Президента РФ, по решению ЦИК Российской Федерации вторым кандидатом для проведения повторного голосования признавался кандидат, получивший на общих выборах наибольшее число голосов избирателей после кандидатов, по которым ЦИК РФ первоначально назначила повторное голосование. Законом предусматривался и порядок проведения повторных выборов.

В результате повторного голосования 3 июля 1996 г. Президентом Российской Федерации был избран Б.Н. Ельцин, за которого проголосовали 40 203 948, или 53,83 процента избирателей, принявших участие в голосовании, а за Г.А. Зюганова --30 102 288, или 40,3 процента избирателей. Против всех кандидатов проголосовали 3 604 462, или 4,83 процента избирателей. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. - М., 2003. - С. 95.

Федеральные избирательные кампании 1995--1996 гг., а также выборы в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ выявили новые организационно-правовые проблемы. Законодательные органы субъектов Российской Федерации не всегда с достаточной последовательностью реализовывали гарантии избирательных прав граждан, заложенные Федеральным законом об основных гарантиях, что снижало уровень демократичности выборов, проводимых в субъектах РФ. В частности, это касалось вопросов наделения граждан России активным и пассивным избирательным правом, обязательности периодического проведения выборов, уточнения содержания принципа всеобщего и равного избирательного права, обеспечения равного правового статуса кандидатов, нейтрального отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления и их должностных лиц к кандидатам и избирательным объединениям, правил проведения предвыборной агитации через СМИ, уточнения оснований признания выборов недействительными или несостоявшимися, обеспечения учета и регистрации избирателей, организации голосования в отдаленных и труднодоступных районах, повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов, установления ответственности для участников избирательного процесса за невыполнение норм законов о выборах.

Решение всего комплекса проблем предполагало новый подход, обеспечивающий существенный вклад в развитие институтов избирательной системы и законодательства Российской Федерации, прежде всего концептуальную проработку гарантийной и процедурной составляющих избирательного процесса.

В новом законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. закон от 19 сент. 1997 г. (№ 124 -ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997.-№38.-Ст. 4399. впервые в основу организации и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов были положены такие базовые принципы избирательной системы, как обязательность и периодичность выборов. Закон предусматривал новый порядок формирования избирательных комиссий, согласно которому органы государственной власти субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления обязаны были назначать в состав избирательных комиссий не менее 1/3 членов комиссий с правом решающего голоса исходя из предложений избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в Государственной Думе и в региональном законодательном органе.

Накопленный опыт применения отдельных положений нового Федерального закона на региональных выборах инициировал процесс внесения в него изменений и дополнений. В предлагаемых поправках выдвижение кандидата становилось возможным при условии представления им в избирательную комиссию заявления о согласии баллотироваться, в котором указываются не только сведения биографического характера, но и сведения о неснятых и непогашенных судимостях с указанием номера и наименования статьи УК РФ, на основании которой был осужден кандидат. Эти сведения затем должны переноситься в подписные листы с подписями избирателей, а также в избирательный бюллетень. В соответствии с поправками в федеральных и региональных законах о выборах могла устанавливаться норма о том, что кандидат обязан представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности. Избирательным комиссиям предоставлялось право проверять вышеуказанные сведения о кандидатах с привлечением соответствующих государственных органов. Сокрытие сведений или их недостоверность квалифицировались как основание для отказа в регистрации кандидата или отмены ранее принятого решения о его регистрации. Кроме того, поправки были связаны с изменением требований к политическим общественным объединениям, введением института избирательного залога, расширением прав общественных контролеров, обязанностью избирательных комиссий реагировать на жалобы избирателей, предоставлением ЦИК России права обращаться в Верховный Суд РФ в тех случаях, когда нарушение избирательных прав граждан в регионе носило грубый и вызывающий характер.

На основе Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции 1999 г. были приняты новые законы, регулирующие выборы депутатов Государственной Думы и Президента РФ.

Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» О выборах Президента Российской Федерации: Федер. Закон от 31 дек. 1999 г. (№ 228 -ФЗ) // Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 1,ч.2 - Ст.11. четко определялся период, в течение которого Совет Федерации должен принять решение о назначении выборов Президента: не ранее чем за пять месяцев и не позднее чем за четыре месяца до дня голосования. При этом днем голосования на выборах являлось первое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента, а не первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент Российской Федерации, как это предусматривалось ранее. Право выдвигать кандидатов предоставлялось общероссийским политическим общественным объединениям, зарегистрированным не позднее, чем за год до дня голосования, и избирательным блокам. Право выдвижения кандидатов непосредственно избирателями по-прежнему реализовывалось путем создания инициативных групп избирателей числом не менее 100 человек.

Федеральными законами «О выборах Президента Российской Федерации»Там же. и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федер. закон от 24 июня 1999 г. (№ 121 -ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 26. - Ст. 3178. к кандидатам предъявлялись более жесткие требования. Так, при наличии у кандидата неснятой и непогашенной судимости, а также гражданства иностранного государства он обязан был указывать это в своем заявлении о согласии баллотироваться. Одновременно с заявлением кандидат должен был представить в ЦИК России сведения о размере и об источниках доходов, полученных им, его супругом и детьми (это было принципиальным отличием от действующего Федерального закона), и не за один, а за два года, предшествующих году выборов, а также сведения об имуществе, принадлежащем кандидату, его супругу и детям на праве собственности, в том числе на праве общей собственности. В отношении кандидатов, замещающих государственные должности категории «А» и выборные муниципальные должности, а также кандидатов, находящихся на государственной и муниципальной службе, законами предусматривался целый ряд ограничений, запрещающих им использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Такой запрет устанавливался и в отношении Президента Российской Федерации, баллотирующегося на второй срок, а также Председателя Правительства Российской Федерации, временно исполняющего в соответствии с Конституцией обязанности Президента и являющегося зарегистрированным кандидатом.

Законы вводили норму, предусматривающую обязательную проверку действительности и достоверности собранных в поддержку кандидатов подписей избирателей в размере не менее 20% от необходимого для регистрации количества подписей. Суммарное количество выявленных в результате основной и дополнительной проверок недостоверных и недействительных подписей составляющее 15 и более процентов от общего числа подписей, подлежащих проверке, являлось основанием для отказа в регистрации кандидата или списка кандидатов. В то же время, законы освобождали избирательные объединения и их блоки, допущенные к распределению мандатов на ближайших прошедших выборах в Государственную Думу, от сбора подписей в поддержку выдвинутых кандидатов, а при выдвижении кандидатов или списков кандидатов в депутаты - и от внесения избирательного залога. Введенный Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федер. закон от 24 июня 1999 г. (№ 121 -Ф3) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 26. -Ст. 3178. институт избирательного залога как альтернатива сбору подписей, предусматривал возврат залоговой суммы при условии получения кандидатами и списками кандидатов 3 и 5% голосов избирателей соответственно.

Значительное внимание было уделено вопросам предвыборной агитации. В частности, уточнены требования о недопустимости преждевременной предвыборной агитации. В законах прямо предусматривался запрет на проведение предвыборной агитации в период со дня официального опубликования решения о назначении выборов и до регистрации кандидата. Очень подробно регулировались вопросы доступа зарегистрированных кандидатов к средствам массовой информации -- общероссийским, региональным и местным, государственным и негосударственным организациям телерадиовещания и другим СМИ. Кроме этого, детально были регламентированы все процедуры, связанные с днем голосования, порядком подведения итогов голосования в помещении для голосования, которые практически исключали любую возможность, даже при большом желании, фальсифицировать итоги голосования непосредственно на избирательных участках.

Кроме того, федеральные законы ввели дополнительные основания признания выборов несостоявшимися и (или) недействительными, а также внесли уточнения в соответствующие избирательные формулы. Так, в соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» О выборах Президента Российской Федерации: Федер. закон от 31 дек. 1999 г. (№ 228 -ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 1 ,ч.2. - Ст. 11. ЦИК РФ признавала выборы несостоявшимися, если число голосов избирателей, поданных за зарегистрированного кандидата, набравшего наибольшее число голосов избирателей по отношению к другому зарегистрированному кандидату (другим зарегистрированным кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Выборы признавались недействительными: а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; б) в случае, если количество избирательных участков, где итоги голосования признаны недействительными, составляет не менее одной четвертой от общего количества избирательных участков; в) по решению суда.

По итогам повторного голосования избранным на должность Президента Российской Федерации считался кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого кандидата, при условии, что число голосов избирателей, поданных за зарегистрированного кандидата, набравшего большее число голосов избирателей, больше числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. Допускалось проведение повторного голосования по одной кандидатуре. При этом зарегистрированный кандидат считается избранным на должность Президента Российской Федерации, если он получил не менее 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

В соответствии с Федеральным законом «О Выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федер. закон от 24 июня 1999 г. (№ 121 -ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 26. -Ст. 3178. к распределению депутатских мандатов по федеральному избирательному округу допускалось не менее 2-х избирательных объединений и (или) блоков, за списки кандидатов которых в совокупности было подано более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если суммарное количество голосов, поданных за списки кандидатов избирательных объединений и (или) блоков, преодолевших 5% барьер оставляло менее 50% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению в порядке убывания допускались избирательные объединения и (или) их блоки, получившие менее 5% но более 3% голосов избирателей. Кроме этого, выборы могли быть признаны несостоявшимися, если ни один из списков кандидатов не набрал более 5% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Юридически федеральные выборы 1999--2000 гг. проходили на обновленной правовой базе и их результаты (избрание нижней палаты парламента в правомочном составе и Президента России) показали эффективность законодательного регулирования федеральных избирательных кампаний. Вместе с тем они выявили и ряд еще не решенных в законодательстве проблем, прежде всего в сфере проведения предвыборной агитации и финансирования деятельности кандидатов, избирательных объединений и блоков.

Анализ практики проведения федеральных и региональных выборов, а также предложения по дальнейшему совершенствованию избирательного законодательства были изложены в докладе ЦИК РФ «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» О докладе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»: Постановление ЦИК РФ от 6 окт. 2000 г. (№ 111/1170) // Вестник ЦИК РФ. - 2000. - № 11. - С. 8.. В докладе был сделан принципиально важный вывод о том, что дальнейшее развитие избирательной системы невозможно без совершенствования ряда параметров политической системы России. На этой основе политические партии должны являться единственными организованными участниками выборов, правомочными выдвигать кандидатов, списки кандидатов. В качестве ближайшей в докладе была выдвинута задача подготовки законопроекта о политических партиях, в котором бы закреплялся статус политической партии в избирательном процессе. Федеральный закон «О политических партиях» О политических партиях: Федер. закон от 11 июля 2001 г. (№ 95 - Ф3): С изм. и доп. на 28 дек. 2004 г. (№ 183