Избирательная система РФ

ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. -Ст. 2253; Там же. - 2005. -№ 1,4.1.Ст. 9., подготовленный в ЦИК РФ, вступил в силу 14 июля 2001 г., и сегодня в соответствии с ним по окончании двухлетнего переходного периода общероссийские политические общественные объединения преобразованы в политические партии и созданы новые партии. Кроме того, в докладе предлагалось внести изменения в действующее избирательное законодательство в части формирования избирательных комиссий и уточнения их статуса; учета избирателей, обеспечения прав избирателей, находящихся в местах временного пребывания; выдвижения кандидатов, списков кандидатов политическими партиями; предвыборной агитации, иных вопросов информационного обеспечения избирательных кампаний; дифференциации ответственности за нарушение избирательных прав граждан. Концептуальные предложения были реализованы в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 2002 г. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. закон от 22 июня 2002 г. (№ 56 - ФЗ): С изм. и доп. на 22 авг. 2002 г. (№ 122 - ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.; Там же. - 2004. - № 35. - Ст. 3607.

Во-первых, при проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются только политические партии и их региональные отделения, а на выборах в органы местного самоуправления - и иные общественные объединения, созданные и зарегистрированные в форме общественной организации либо общественного движения. В течение двух лет со дня вступления в силу закона о политических партиях (до 14 июля 2003 г.) избирательными объединениями наряду с политическими партиями признавались общероссийские политические общественные объединения, созданные и зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях».

Во-вторых, изменено содержание понятия «избирательный блок»: это не только предвыборный союз двух и более избирательных объединений, но и союз одной или нескольких политических партий, являющихся избирательными объединениями, с одним или двумя общероссийскими общественными объединениями, устав которых предусматривает участие в выборах. В блоке может состоять не более трех участников.

В-третьих, стимулируется участие политических партий в выборах различного уровня. Регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы федеральные списки кандидатов этих политических партий, избирательных блоков были допущены к распределению депутатских мандатов.

В-четвертых, вводится смешанная избирательная система на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, при которой не менее 50 % депутатских мандатов должны распределяться между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями (т. е. политическими партиями), избирательными блоками. Указанный Федеральный закон установил переходный период до 14 июля 2003 г. для приведения законодательства в регионах в соответствие с этим требованием. Учитывая важность и сложность этой работы для региональных законодателей, ЦИК РФ разработала Методические рекомендации по подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (одной из его палат) с применением пропорциональной избирательной системы, в которых подробно рассматриваются два ее варианта -- с открытыми и закрытыми списками кандидатов.

В-пятых, в состав избирательных комиссий в субъектах РФ в обязательном порядке должно быть назначено не менее 50 % членов комиссии с правом решающего голоса по предложениям политических партий, представленных фракциями в Государственной Думе или региональном парламенте, в отличие от прежде установленной квоты в одну треть.

В законе также существенно обновлен порядок формирования избирательных комиссий, начиная с избирательной комиссии субъекта РФ и заканчивая участковой. Главная цель преобразований - сделать избирательные комиссии более независимыми от органов исполнительной власти и должностных лиц. Усиливается ответственность избирательных комиссий всех уровней и, что важно отметить, устанавливается ответственность конкретных членов комиссии. В частности, предусматривается возможность расформирования состава комиссий за невыполнение судебных решений, а также решений вышестоящих избирательных комиссий. Меры ответственности коснулись избирательных комиссий всех уровней, включая ЦИК России. Причем комиссии, которые не относятся к категории организующих выборы, могут быть расформированы даже во время избирательных кампаний. Привлечение к административной ответственности члена избирательной комиссии по решению суда за нарушение избирательного законодательства неизбежно влечет прекращение его полномочий.

В целях повышения легитимности выборов высших должностных лиц субъектов РФ ряд положений Федерального закона «Об основных гарантиях ...» Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. закон от 22 июня 2002 г. (№ 56 - Ф3): С изм. и доп. на 22 авг. 2002 г. (№ 122 - Ф3) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.; Там же. - 2004. - № 35. - Ст. 3607. направлен на реформирование региональной избирательной системы. Введено обязательное повторное голосование в случае, если ни один из кандидатов не набрал более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, тогда как ранее в половине субъектов РФ такое правило не было предусмотрено. Рамочный Федеральный закон поставил дополнительные ограничения в части использования административного ресурса. Предусмотрено, что не только государственные и муниципальные служащие, но и лица, замещающие государственные должности категории «А» в органах исполнительной или судебной власти или выборные муниципальные должности (за исключением Президента России, Председателя Правительства в случае временного исполнения им обязанностей Президента, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления), в случае их регистрации в качестве кандидатов должны освобождаться от выполнения должностных обязанностей на время их участия в выборах. Лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государственные и муниципальные должности, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов. Доверенными лицами кандидатов, избирательных объединений, блоков не могут быть лица, замещающие государственные должности категории «А» или выборные муниципальные должности. Они также не имеют, права проводить предвыборную агитацию в СМИ.

Установлена норма, согласно которой кандидаты на выборах в субъектах РФ обязаны представлять сведения о доходах и об имуществе, о вкладах в банках, ценных бумагах по форме, установленной Федеральным законом. Законодатель исключил возможность отказа в регистрации кандидата или отмены его регистрации за представление недостоверных сведений о доходах и об имуществе. Если при проверке соответствующих сведений будет выяснено, что они недостоверны, то эта информация в обязательном порядке будет доводиться до избирателей, которые сами должны сделать вывод, кого из кандидатов избирать. В то же время сокрытие сведений о неснятой или непогашенной судимости и о гражданстве иностранного государства будет рассматриваться в качестве основания для снятия кандидата с регистрации.

Ряд положений Федерального закона «Об основных гарантиях ...» Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. закон от 22 июня 2002 г. (№ 56 - ФЗ): С изм. и доп. на 22 авг. 2002 г. (№ 122 - ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.; Там же. - 2004. - № 35. - Ст. 3607. направлен на совершенствование избирательной системы Российской Федерации в целом. Сроки избирательных кампаний федерального уровня сокращены до 80-- 110 дней (ранее они составляли до 150 дней), региональных -- до 80--100 дней и местных выборов - до 70--80 дней. Уточнены понятия «предвыборная агитация» и «информационная деятельность». Для того чтобы отличить агитационную деятельность от иной информационной деятельности, в законе дан развернутый перечень действий, которые будут признаваться агитационными. Агитационный период начинается с момента выдвижения кандидатов (списка кандидатов), и, следовательно, кандидат, представители избирательного объединения (блока) могут заниматься агитационной деятельностью уже при сборе подписей. При этом в СМИ агитация может проводиться только в последний месяц перед днем голосования. Закрепляется исключительно судебный порядок отмены регистрации кандидата. При этом суд может принять соответствующее решение не позднее чем за 5 дней до дня голосования. В то же время, перечень оснований, по которым можно отменять регистрацию кандидата по суду, существенно сокращается. Исключено досрочное голосование в помещениях территориальных и участковых избирательных комиссий на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем в законе субъекта РФ может быть предусмотрена возможность голосования по почте. Распространение данной нормы на все субъекты РФ представляется несколько преждевременной. Возможно, более целесообразным будет первоначальная апробация голосования по почте на уровне нескольких муниципальных образований, затем на уровне 10-15 субъектов РФ. С учетом действия Федерального закона «Об основных гарантиях ...»Там же. были приняты новые редакции федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента России.

Следует отметить, что большая часть новелл указанных законов воспроизводит положения рамочного федерального закона. Вместе с тем, имеются и иные отличия от ранее действовавших аналогичных законов. Так, обязательной проверке подлежит 20 % собранных в поддержку кандидата или списка кандидатов подписей, а количество выявленных недостоверных и недействительных подписей не может превышать 25% от количества подписей, подлежащих проверке.

Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» О выборах Президента Российской Федерации: Федер. закон от 10 янв. 2003 г. (№ 19 -ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 3. - Ст. 171. введены следующие изменения: численность инициативной группы по выдвижению кандидата в Президенты увеличилась до 500 человек; в поддержку кандидата необходимо собрать 2 миллиона подписей избирателей, при этом на каждый субъект РФ не может приходиться более 50 000 подписей; сведения об имуществе кандидата и его супруга должна быть предоставлены за 4 предшествующих года; при проведении повторного голосования требуется письменное согласие кандидата на проведение повторного голосования по его кандидатуре.

Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федер. закон от 20 дек. 2002 г. (№ 175 -ФЗ): С изм. и доп. на 23 июня 2003г. (№ 85 - ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. -Ст. 2253; Там же.- 2003. - № 26. - Ст. 2574. внес изменения в правило распределения депутатских мандатов по федеральному округу: число избирательных объединений и блоков, допущенных к распределению мандатов должно быть не менее трех и за все списки подано в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если указанные условия не выполняются избирательными объединениями и блоками, списки кандидатов которых получили более 5% голосов избирателей, к распределению мандатов допускаются в порядке убывания списки кандидатов, получившее менее 5% голосов избирателей. Законом для следующих выборов предусмотрена 7% оговорка как условие допуска к распределению депутатских мандатов.

Анализ избирательных компаний, проводимых в 2003-2004 годах, в целом подтвердил соответствие нового законодательства о выборах уровню существующих в обществе отношений. Как отмечалось в Постановлении ЦИК РФ от 31 августа 2004 г., «оправдали себя устанавливающие статус политических партий и стимулирующие развитие партийной системы новеллы законодательства - переход на частичное формирование на пропорциональной основе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, преференции, установленные для парламентских политических партий и избирательных блоков, подтвердили свою работоспособность и эффективность созданная на основе требований законодательства система избирательных комиссий О практике проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 2002 - 2004 годах и предложениях по изменению и дополнению отдельных положений законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах: Постановление ЦИК РФ от 31 авг. 2004 г. (№ 115/868 -4) // Вестник ЦИК РФ. - 2004. - №9. - С. 3.. Было признано, что избирательное законодательство не требует концептуальных изменений в части общих требований к организации и проведению выборов в Российской Федерации, а решение многих вопросов лежит в области совершенствования правоприменительной практики.

Однако действительность внесла свои коррективы и осенью 2004 г. в Государственную Думу был внесен ряд законопроектов, существенно изменяющих правовое регулирование выборов в Российской Федерации.

Прежде всего, речь идет об изменении смешенной мажоритарно- пропорциональной избирательной формулы, применяемой на выборах депутатов Государственной Думы.

Следует отметить, что вопрос о выборе наиболее приемлемой для России электоральной формулы никогда не оставался без внимания законодателя и ученых. В 1993 г. в ходе политической дискуссии были предложены два варианта избирательной формулы при проведении выборов. Один из них предусматривал сохранение мажоритарной формулы относительного большинства, для нивелирования преимуществ столичной элиты и предотвращения «в отсутствии закона о политических партиях выхода на политическую арену экстремистских элементов». Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. для вузов Вешняков. - М.,2003. - С.79. Сторонники смешанной системы, в свою очередь говорили о том, что сохранение мажоритарной формулы «инициирует политико-административный сепаратизм, а введение элемента пропорциональности позволяет представить в парламенте общенациональные интересы». Там же. Как известно, указанная дискуссия была разрешена непарламентским путем с последующим «указным регулированием» избирательной системы. Смешанная избирательная формула, как было показано выше, оставалась неизменной при проведении выборов в Государственную Думу ФС РФ до 2003г. включительно. Однако необходимость ее реформирования следовала из анализа действующего законодательства и практики проведения избирательных кампаний.

Анализ юридической литературы позволяет выделить три основных направления предполагаемой реформы: полный отказ от пропорциональных начал или существенное ограничение масштабов их применения; сохранение смешанной формулы, в том числе с незначительным изменением ее симметрии; переход полностью на пропорциональную основу. Наибольшее число исследователей высказывались за сохранение смешанной системы, которая «объединяет на принципах автономного существования две классические системы, которые инициируют конкуренцию и конфликты двух форм представительства: партийного и гражданского». Зиновьев А.В.Указ. соч. - С.31. Признавая, что в целом смешанная формула прошла проверку на конституционность и вполне позволяет отражать электоральные предпочтения граждан РФ, основное внимание исследователей было направлено на преодоление обезличивания партийных списков и совершенствование самой структуры указанных списков. Предлагалось введение преференциального голосования, дающего, прежде всего, возможность избирателям голосовать не за партию, а за ее конкретных кандидатов. Развитие избирательного права укрепляет гражданское общество: Интервью Вешнякова А.А. // Журнал российского права. - 2003. - С.7. Данное положение позволило бы избирателям самостоятельно определить порядок распределения мандатов внутри списка, сократить общее число кандидатов, включенных в партийные списки и избавиться от устоявшейся практики покупки мест в общефедеральной части партийного списка. В целях дальнейшего становления и развития партийной системы в России высказывались предложения о возможности увеличения пропорциональной составляющей в избирательной формуле до 60 %. В отношении 100 % пропорциональной формулы некоторые исследователи считают такой переход несколько преждевременным, поскольку «становление развитой демократической многопартийной системы не может сложиться в одночасье» Горбунов В.П. Указ соч. С.20., другие же, напротив, видят в этом «шаг вперед», но только при введении преференциального голосования.Чиркин B.E. Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) //Журнал российского права. - 2004. - №11. - С.13 Как один из вариантов перехода на пропорциональную основу предлагалосьТам же. отказаться от общефедерального округа и создать в пределах территории государства сравнительно небольшие много мандатные (5-10 мандатов) округа. Количество кандидатов от каждой партии (избирательного объединения) не должно превышать число подлежащих распределению мандатов более чем на треть, при этом все кандидаты должны быть указаны в избирательном бюллетене и оцениваться избирателями при голосовании. При голосовании избиратель в первую очередь оценивает свои партийные предпочтения, и затем, имея одну преференцию, отмечает того кандидата, избрание которого от данной партии он считает наиболее желательным для себя.

Однако в законопроекте был предложен иной подход к формированию нижней палаты нашего парламента.

Проект предусматривал запрет на образование избирательных блоков, тем самым, закрепляя единственным субъектом права выдвижения кандидатов политическую партию. Устанавливаются следующие требования к федеральному списку кандидатов: 1. Принятие решения о выдвижении федерального списка кандидатов принимается на съезде партии тайным голосованием. 2. Федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту РФ, группе субъектов РФ, части территории субъекта РФ. Общее число избирателей, зарегистрированных на территории субъекта или территориях группы субъектов РФ, которым соответствует одна региональная группа кандидатов, не может превышать 10 миллионов. Региональная группа кандидатов может соответствовать части территории субъекта Российской Федерации при условии, что численность зарегистрированных на всей территории данного субъекта Российской Федерации избирателей превышает 3 миллиона. При этом численность зарегистрированных избирателей на части территории субъекта РФ, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может быть менее 1,5 миллиона. В федеральном списке кандидатов одному субъекту РФ, в том числе входящему в группу субъектов РФ, либо части территории субъекта РФ должна соответствовать не более чем одна региональная группа кандидатов. 3. Разбивать федеральный список кандидатов на региональные группы кандидатов, соответствующие не граничащим между собой территориям, за исключением случая, когда субъект РФ не граничит с другими субъектами РФ, не допускается. 4. Число региональных групп кандидатов не может составлять менее четырех пятых от числа субъектов РФ. Региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать все субъекты РФ. 5. В общефедеральную часть федерального списка кандидатов может быть включено не более трех кандидатов. 6. Кандидат может упоминаться в федеральном списке кандидатов только один раз, а общее количество кандидатов не может превышать 450 человек. Проектом предусматривается право политической партии включать в федеральный список кандидатов не более 225 лиц, не являющихся членами данной политической партии, но только при наличии письменного согласия указанных лиц.

Процедура реализации гражданами РФ, не являющимися членами какой-либо политической партии, предусматривает необходимость обращения с письменным заявлением о включении в федеральный список кандидатов в региональное отделение любой политической партии, получение поддержки не менее 10 членов этой политической партии, рассмотрения кандидатуру на общем собрании регионального отделения политической партии и последующего рассмотрения кандидатуры на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов. Представляется, что в случае принятия, данные положения, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Право на получение депутатских мандатов получают политические партии, федеральные списки кандидатов которых получили 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В случае, если указанные условия не соблюдаются к распределению депутатских мандатов в порядке убывания числа поданных голосов избирателей допускаются федеральные списки кандидатов, получившие менее 7% голосов избирателей. Методика распределения депутатских мандатов между списками и внутри списков не изменяется. В то же время, предусматривается, что в случае отказа зарегистрированного кандидата, включенного в общефедеральную часть списка или занимающего первое место в региональной группе, от депутатского мандата без вынуждающих к тому обстоятельств, ЦИК РФ передает этот депутатский мандат другому, допущенному к распределению списку кандидатов.

В числе новаций следует отметить сокращение сроков проведения предвыборной агитации в средствах СМИ до 28 дней; снижение до 5% количества предельного количества выявленных недостоверных и недействительных подписей; возможность использования иных денежных средств, не входящих в избирательный фонд, но не более чем 5% от предельной суммы расходов; возможность переноса времени голосования на более раннее; возможность получения открепительного удостоверения по нотариально заверенной доверенности. Меняются и основания для аннулирования и отмены регистрации федерального списка кандидатов.

Предполагается внесение изменений в соответствующий закон, определяющий статус депутата Государственной Думы РФ, предусматривающие обязанность непосредственного общения с избирателями, а в качестве основания для досрочного прекращения депутатских полномочий - вхождение или переход в иную фракцию, чем та, в составе федерального списка которой он был избран депутатом.

Следует отметить, что на рассмотрении Государственной Думы РФ находился и законопроект, предусматривающий внесение соответствующих изменений в иные правовые акты, регулирующие выборы в Российской Федерации, и, прежде всего, в Федеральный закон «Об основных гарантиях ... ». Проект также предусматривал увеличение государственного финансирования политических партий, допущенных к распределению мандатов, с 0,5 руб. до 5 рублей за каждый полученный голос избирателя. В целом, такой подход к реформированию институтов избирательной системы нарушает ранее принятый алгоритм: первоначальное установление гарантий избирательных прав граждан в соответствующем законе и последующее развитие этих положений в законах о выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы.

Изменения коснулись и правового регулирования выборов в субъектах РФ. Помимо требования Федерального закона «Об основных гарантиях ....» Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. закон от 22 июня 2002 г. (№ 56 - ФЗ): С изм. и доп. на 22 авг. 2002 г. (№ 122 - ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.; Там же. - 2004. - № 35. - Ст. 3607. о введение пропорциональной составляющей на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ, в декабре 2004 г законодательное оформление получила инициатива Президента РФ об отказе от проведения прямых выборов руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственно власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 1999 г. (№ 184 -ФЗ): С изм. и доп. на 29 дек. 2004 г. (№ 199 -ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5005; Там же. - 2005. - № 1,4.1. - Ст. 25. с 1 января 2005 г. гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным (представительным'; органом государственной власти субъекта РФ. В случаях, предусмотренных указанным законом, Президент РФ вправе назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, но не более чем на 6 месяцев.

Указанные нововведения вызвали неоднозначную оценку в обществе. По мнению А.А. Вешнякова Пять рублей за голос избирателя: Интервью Председателя ЦИК РФ Вешнякова А.А. // Время новостей. -2005.-№022.-С. 4. «решение об отмене прямых выборов было принято в альтернативе к необходимости бороться с грязью, проявлением коррупции, экстремизма на выборах губернаторов. Как политическая мера это, может быть, и обосновано. Но это отступление от прямой демократии. Вынужденное отступление, и потому оно должно быть временным».

Т.Я. Хабриева, напротив, утверждает, что введение косвенных выборов, во-первых, не противоречит положениям Конституции РФ, поскольку последняя не устанавливает ни обязательности прямых выборов губернаторов субъектов РФ, ни пределов аналогии в формирования органов государственной власти субъектов по образцу федеральных органов, и, во-вторых, «с точки зрения международного опыта президентские инициативы не представляют собой чего-либо необычного, поскольку способы замещения поста руководителя субъекта федерации призваны отражать интересы народа, соответствовать традициям, обычаям, историческому этапу развития страны, а их изменение - естественный процесс развития». Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ // Журнал российского права. - 2004. - № 11. - С.5 - 9. Вместе с тем, отмечается, что точно такого способа замещения поста губернатора как это предполагается в России, в зарубежных федерациях нет, но и сам статус губернатора в РФ никогда не был похож на статус аналогичных лиц в других странах. Именно сосредоточение в руках губернаторов субъектов РФ больших полномочий (практическое распоряжение бюджетом субъекта; право издания нормативных актов, затрагивающих в том числе и некоторые права граждан; формирование аппарата управления), значение фигуры губернатора для укрепления единства страны, ее правового пространства, для борьбы с терроризмом, не могут быть предметом «стихийного процесса, в результате чего такую должность занимают неподготовленные люди, например, представители шоу - бизнеса». Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ // Журнал российского права. - 2004. - № 11. - С.5 - 9.

Весной 2005 г. был принят новый закон, регламентирующий выборы депутатов Государственной Думы, что в дальнейшем повлекло внесение изменений в иные правовые акты РФ. Следует отметить, что такой подход к реформированию институтов избирательной системы нарушает ранее принятый алгоритм: первоначальное установление гарантий избирательных прав граждан в соответствующем законе и последующее развитие этих положений в законах о выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы.

В отношении основных новаций всего избирательного законодательства, прежде всего, следует отметить следующие: 1) Расширен перечень оснований для ограничения пассивного избирательного права. 2) Введен запрет на организацию избирательных блоков. 3) В бюллетенях отменена графа «против всех». 4) отменен порог явки 5) Снижено количество недостоверных или недействительных подписей до 10% (за исключением федеральных выборов) при расширении перечня соответствующих оснований. 6) Установлены единые дни для голосования на выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (второе воскресенье марта или октября). 7) Вводится электронное голосование. 7) Сокращен до 28 дней агитационный период в СМИ, при этом использовать эфирное время кандидаты могут исключительно для освещения своей предвыборной программы. 8) Члены ЦИК РФ должны иметь высшее юридическое образование; 9) Введена норма о сборе подписей только со дня оплаты изготовления соответствующих подписных листов; 10) расширен перечень оснований для отказа и отмены регистрации кандидатов или списков кандидатов.

В соответствии с положениями нового Федерального закона «О выборах депутатов …»¹¹ О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федер. закон от 18 мая 2005 г. (№51 - ФЗ): С изм. и доп. на 26 апр. 2007 г. (№64 - ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - №21. - Ст. 1919; Там же. - 2007. - №18. - Ст.2118. формирование нижней палаты проводится на основе 100% пропорциональной формулы. Единственным субъектом права выдвижения кандидатов признается политическая партия. Установлены жесткие требования к федеральному списку кандидатов: запрет на включение членов иных политических партий при возможности включения до 50 % «беспартийных»; принятие решения на съезде партии тайным голосованием; обязательная разбивка (полностью или частично) на региональные группы (не менее 80 с полным охватом всех субъектов РФ) в соответствии с установленными положениями; включение в общефедеральную часть списка не более трех кандидатов; кандидат может упоминаться в федеральном списке кандидатов только один раз, а общее количество кандидатов не может превышать 600 человек.

Процедура реализации гражданами РФ, не являющимися членами какой-либо политической партии, предусматривает необходимость обращения с письменным заявлением о включении в федеральный список кандидатов в региональное отделение любой политической партии, получение поддержки не менее 10 членов этой политической партии, рассмотрения кандидатуры на общем собрании регионального отделения политической партии и последующего рассмотрения кандидатуры на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов. По собственной инициативе политическая партия вправе включить «беспартийного» гражданина РФ в список кандидатов только при наличии письменного согласия гражданина.

До 5% снижен порог недействительных и (или) недостоверных подписей избирателей, сумма избирательных фондов ограничена 400 млн. рублей, расширен перечень оснований для отказа в регистрации федерального списка кандидатов.

Право на получение депутатских мандатов получают политические партии, федеральные списки кандидатов которых получили 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В случае если указанные условия не соблюдаются к распределению депутатских мандатов в порядке убывания числа поданных голосов избирателей допускаются федеральные списки кандидатов, получившие менее 7% голосов избирателей. Методика распределения депутатских мандатов между списками и внутри списков в целом не изменяется.

В числе основных изменений, внесенных в Федеральный закон «О выборах Президента …»¹¹ О выборах Президента Российской Федерации: Федер. закон от 10 янв. 2003 г. (№ 19 -ФЗ): С изм. и доп.на 26 апр. 2007 г. (№64-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - №3. - Ст. 171; Там же. - 2007. - №18. - Ст.2118. следует отметить следующие: 1) Добавлены следующие основания ограничения пассивного избирательного права: не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин РФ имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства; осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления, преступления экстремистской направленности и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 КоАП РФ, если голосование на выборах Президента Российской Федерации состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; в отношении которого вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных ФЗ "Об основных гарантиях…», если указанные нарушения совершены в период, не превышающий четырех лет до дня голосования. 2)Введен запрет на образование избирательных блоков. 3) Кандидаты на должность Президента могут быть выдвинуты только политической партией или в порядке самовыдвижения. При этом политическая партия имеет право выдвинуть одного кандидата при запрете на выдвижение члена иной политической партии. «Непартийный» гражданин РФ может быть выдвинут политической партией только при наличии письменного согласия. 4) Сбор подписей может осуществляться только со дня оплаты изготовления подписных листов, при этом до 5% снижено количество подписей, превышающее необходимое (ранее 25 %), равно как и количество недостоверных и или недействительных подписей (ранее 25%). 5) Отменен порог явки и графа «против всех». В связи с этим, избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. 6) Основаниями признания выборов не состоявшимися являются следующие: если в соответствии с законом голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовало менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании; если в избирательный бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании; если все кандидаты выбыли до проведения повторного голосования.

Избирательные компании, проводимые в 2007-2008 годах - первые проведенные по новому избирательному законодательству. По мнению наблюдателей Парламентской Ассамблеи Совета Европы, результат выборов действительно отражает волю народа. Наблюдатели ПАСЕ указали на ряд нарушений в ходе выборов: вопросы у наблюдателей вызвала регистрация кандидатов; обращалось внимание на то, что кандидаты не имели равного доступа к СМИ; обращалось внимание на применение административного ресурса для обеспечения более высокой явки избирателей. По мнению наблюдателей, всё это ставит под сомнение справедливость выборов. Однако, делают вывод наблюдатели, даже если бы указанные недостатки были устранены, результаты голосования бы не изменились.

Требования, предъявляемые к политическим партиям и установленный 7% барьер, привели к распределению депутатских мандатов между 4 политическими партиями, в результате чего без представительства в Государственной Думе осталась значительная часть населения, поддерживающая иные партии, а также несогласная ни с одной из представленных предвыборных программ.

Таким образом, с 2004 года можно выявить следующие тенденции в развитии законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации:

1. Совершенствование правовых норм и институтов законодательства о выборах и референдумах в целях обеспечения устойчивости, стабильности и преемственности в функционировании и развитии политической системы России.

2. Укрепление демократических гарантий избирательных прав граждан.

3. Стимулирование развития политических партий и партийной политической системы, повышение роли и ответственности политических партий в избирательном процессе, в формировании и деятельности государственных институтов.

4. Демократизация избирательного законодательства, направленная на повышение уровня и качества народного представительства во власти.

2.2 Проблемы и пути совершенствования избирательной системы РФ

К числу основных проблем избирательной системы РФ следует отнести проблемы ее теории. Как было показано, среди российских ученых нет единого понимания понятия «избирательная система», ее принципов, предопределяющих свободу выборов, отсутствует единый подход к соотношению понятий «избирательная система» и «избирательное право», нет единого мнения о месте избирательного права в системе права Российской Федерации. Многие годы по указанным проблемам ведутся научные дискуссии, на результатах которой негативно сказывается политика. Не способствует решению проблем и устаревшие стереотипы основополагающих понятий, непосредственно относящихся к избирательной системе.

Представляется, что исследование избирательной системы как и любой иной политико-правовой или материальной системы должно исходить из той непреложной истины, что система всегда предполагает определенную структуру, складывающуюся из конкретных элементов, обладающих с одной стороны относительной самостоятельностью, а с другой стороны, находящихся во взаимосвязи и взаимозависимости с иными составными частями системы. По нашему мнению, поддержанный в работе подход к определению понятия «избирательная система» отвечает указанному критерию и может быть положен в основу планомерного, целенаправленного развития правового регулирования выборов в Российской Федерации.

Определяя избирательную систему как совокупность правовых норм, становится очевидной проблема стабильности избирательного законодательства. Как отмечается в юридической литературе стабильным законодательство становится тогда, когда оно наиболее адекватно отражает общественные потребности и обеспечивает эффективные механизмы их правового регулирования. Если в первые годы реформы избирательной системы перевес был на стороне объективного фактора, то в последующем, как отмечается многими авторами, на первое место выходит политическая конъюнктура. Преодолеть данный негатив предлагается различными способами: ввести в Конституцию РФ специальную главу «Избирательная система»; качественно проработать Федеральный закон «Об основных гарантиях ...» и придать ему официальный статус конституционного федерального закона; принять избирательный кодекс РФ.

Введение в Конституцию РФ специальной главы, позволит, по мнению исследователей, установить рамки для федеральных и региональных избирательных законов, поскольку в настоящее время законодательные возможности в определении избирательных стандартов, процедур и технологий выглядят практически как бы неограниченными, а те немногочисленные конституционные «вкрапления» избирательных норм в известной степени допускают и оправдывают ограничение общепризнанных демократических принципов участия граждан в выборах. Представляется, что данное предложение в большей степени должно касаться именно принципов избирательной системы, поскольку принципы, на которых зиждется конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки принимаемого и действующего законодательства. К сожалению, в настоящее время, закрепляя и гарантируя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, Конституция России почти полностью умалчивает об основных принципах его реализации, обязательных и универсальных для всех проводимых в стране выборов.

Принимая во внимание порядок внесения поправок в Конституцию РФ, представляется более целесообразным качественная проработка действующего Федерального закона «Об основных гарантиях ...».

Прежде всего, речь идет о ранге указанного федерального закона. Общеизвестно, что это базовый рамочный закон, регламентирующий основы назначения, подготовки и проведения выборов всех уровней и видов, а с определенной оговоркой - и референдумов, оговорка связана с тем, что проведение референдума федерального уровня регулируется отдельным Федеральным конституционным законом, юридическая сила которого выше, чем юридическая сила федерального закона. Тем не менее, нормы Федерального закона об основных гарантиях, как видно из его текста, распространяются и на референдум Российской Федерации. Достаточно сослаться на пункт 1 статьи 1 указанного Федерального закона. Устанавливая пределы действия закона, он прямо указывает, что Федеральный закон определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдуме всех уровней, в том числе и в референдуме Российской Федерации.

В пункте 6 статьи 1 рассматриваемого Федерального закона содержится положение, согласно которому федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить этому Федеральному закону, в противном случае применяются его нормы.

Это установление законодателя, правильное по целям и задачам, тем не менее, во-первых, не выдерживает научной критики и в юридическом плане является несостоятельным, так как способ достижения этой цели противоречит основным постулатам теории права, иерархии нормативных актов. Во-вторых, федеральные выборы и референдум могут регулироваться и регулируются не только федеральными законами, но и федеральными конституционными законами, например, референдум Российской Федерации, выборы в конституционное Собрание, что не соответствует логике того же пункта 6 статьи 1 указанного Федерального закона. Такое положение не согласуется с установлением части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которому федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Следует обратить внимание и на то, что согласно общей теории права все федеральные законы имеют одинаковую юридическую силу и не должны противоречить друг другу. Декларированный приоритет Федерального закона «Об основных гарантиях ...» над другими федеральными законами о выборах, например, над Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации", не имеет под собой правовой основы, ибо оба закона имеют одинаковый ранг в иерархии нормативных актов.

Каков же выход из создавшегося положения? Путь к этому, по нашему мнению, только один - повышение ранга Федерального закона «Об основных гарантиях ...», только тогда положения пункта 6 статьи 1 этого закона приобретут легитимность и подлинную юридическую силу и найдут воплощение в практике государственного строительства.

В пользу такого решения говорит само назначение и содержание анализируемого Федерального закона, поскольку он призван решать самые основные, базовые проблемы всех выборов и референдумов, проводимых в Российской Федерации, эта специфика закона правильно подмечена в докладе ЦИК России, в котором констатируется: «... ряд по сути конституционных гарантий избирательных прав граждан регулирует Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных пряв и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", выполняющий в этом смысле роль федерального конституционного закона, но не являющийся таковым с формально-юридической точки зрения». О докладе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»: Постановление ЦИК РФ от 6 окт. 2000 г. (№ 111/1170)//Вестник ЦИК РФ.-2000. - № 11. - С. 9. Изложенное свидетельствует о необходимости и целесообразности повышения ранга указанного Федерального закона до уровня федерального конституционного закона.

В то же время требует пересмотра и позиция законодателя в отношении подхода к регулированию принципов избирательной системы. Представляется необходимым выделение отдельной главы в Федеральном законе, посвященной принципам избирательной системы. Исчерпывающее, четкое и непротиворечивое содержательное определение и законодательное закрепление принципов избирательной системы является одним из концептуальных направлений правового обеспечения представительных основ государственной и муниципальной демократии, и, несомненно, будет способствовать восполнению имеющихся на уровне Конституции РФ пробелов в правовом регулировании избирательных прав и свобод российских граждан. При этом обязательность демократических принципов избирательной системы должна выглядеть не следствием логических умозаключений, а получить непосредственное закрепление в статье закона.

В отношении кодификации избирательного законодательства, представляющей собой особый, наиболее совершенный вид правотворчества, результатом которого является единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный по содержанию акт, в научной литературе нет единого мнения.

Одни авторы считают, что в силу федеративного устройства создание Избирательного кодекса РФ, учитывающего все многообразие 89 субъектов Федерации невозможно. Более того, такой подход лишает субъекты РФ права на нормотворчество и собственную кодификацию, что прямо противоречит положениям Конституции РФ о разграничении предметов ведения в вопросах регулирования избирательных прав.

Другие же не отрицают в принципе возможности кодификации на федеральном уровне, поскольку в современных условиях вполне оправдано различают институциональную, тематическую и общую кодификации и соответственно этому кодификация не может быть отождествлена со сплошным охватом кодификационного акта всех юридических норм, посвященных регулированию избирательных отношений. Не отрицая возможность принятия кодекса в будущем, признавая необходимость тщательной и всесторонней работы над концепцией и структурой Избирательного кодекса РФ, считаем, что на данном этапе подобное решение нецелесообразно в силу следующих обстоятельств: отдельные нормы избирательного права содержатся в законодательных актах, относящимся к другим отраслям права, в частности, ответственность за нарушение избирательного законодательства; отсутствует стабильность структуры законов о выборах, что не добавляет ни доверия к власти, ни стабильности в обществе; сама форма акта - кодекс или закон - не имеет принципиального характера, за исключением тех случаев, когда законодатель специально оговаривает приоритет кодекса по сравнению с не включенными в них законами.

Следует отметить, что большинство парламентариев, ученых и практиков выступают за качественное преобразование законодательной базы на федеральном, региональном и местном уровнях. Прежде всего, представляется неоднозначным решение проблемы систематизации правовых норм. Как показывает практика, в настоящее время источники избирательного законодательства находятся в весьма разрозненном состоянии: каждый из них строится законодателем самостоятельно, не учитывая системности. В результате многие нормы оказываются продублированными в законодательных актах разного уровня, либо вообще не включенными ни в один правовой акт, создавая ситуацию пробела в законодательстве. Слабо разработанными в настоящее время являются вопросы соотношения федерального и регионального законодательства, вопросы разграничения сфер их правового регулирования и порядок разрешения возникающих несоответствий, находящихся вне рамок прямого противоречия.

Проблема соотношения федерального и регионального законодательства в значительной степени обусловлена положениями Федерального закона «Об основных гарантиях ....» 2002 г. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. закон от 22 июня 2002 г. (№ 56 - ФЗ): С изм. и доп. на 22 авг. 2002 г. (№ 122 - ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.; Там же. - 2004. - № 35. - Ст. 3607., и отменой прямых выборов губернаторов в соответствии с которыми субъекты РФ лишились возможности самостоятельно определять целый ряд параметров избирательной системы, применяемой на выборах органов государственной власти. Не возражая в принципе против использования на региональном уровне смешанной избирательной формулы, отметим, что, во - первых, не существует каких - либо конституционных оснований для ее обязательного применения в регионах, а во-вторых, такое положение вещей не согласуется с принципом федерализма и объективно ведет к отчуждению власти от населения. Кроме того, органы государственной власти субъектов утратили право самостоятельно определять персональный состав избирательных комиссий субъектов Федерации, расширены основания и для расформирования этих комиссий по инициативе федеральных органов власти. Как отмечает А.Е.Постников, «нововведения, по сути, привели к окончательному юридическому оформлению «двойного подчинения» ИКС как ЦИК РФ, так и органам государственной власти субъектов Федерации. В целом, усиление управляемости процессами организации проведения выборов в субъектах РФ как таковое ограничивает возможности субъектов РФ самостоятельно формировать систему органов государственной власти, вытекающие из ст. 73, 77 (ч.1) «Конституции Российской Федерации». Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. - 2004. - № 2. - С. 6-7.