Методология ведения кадастра земель, занятых автомобильными дорогами с применением земельно-информационных систем

Размещено на http://www.allbest.ru/

Всероссийский конкурс научно-исследовательских работ студентов и аспирантов в области наук о Земле

Направление (раздел) конкурса 12

Кадастр автодорог

МЕТОДОЛОГИЯ ВЕДЕНИЯ КАДАСТРА ЗЕМЕЛЬ, ЗАНЯТЫХ АВТОМОБИЛЬНЫМИ ДОРОГАМИ С ПРИМЕНЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНО-ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ

2013 г.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1 Состояние вопроса

1.1 Зарубежный опыт формирования земельного кадастра

1.2 Отечественный опыт формирования земельного кадастра

1.3 Нормативная правовая база государственного кадастра недвижимости

2 Исследование состояния нормативных основ кадастра недвижимости

2.1 Особенности формирования земельного кадастра автомобильных дорог

2.2 Проблемы регулирования земельных отношений в области использования земель автомобильного транспорта

2.3 Оформления межевого плана с целью постановки земельных участков, занятых автомобильными дорогами

3. Методологические аспекты совершенствования кадастра автомобильных дорог.

3.1 3D лазерное сканирование

3.2 Моделирование 3D кадастровых данных в России

Заключение

Список используемых источников

Введение

В настоящее время приоритетом системы управления земельными ресурсами остается решение имущественно - фискальных задач.

В 90х годах появилась частная собственность на землю, земельные реформы, проводимые в России, изменили подходы к правовому регулированию использования земель. Современная экономика предполагает привлечение частных инвестиций в государственный сектор, следовательно, необходимо обеспечить условия стабильности и заинтересованности для инвестора при этом сохранив государственную монополию на земли транспорта.

В настоящее время стоит задача оформить права на все земли РФ, в том числе и земли, занимаемые автомобильными дорогами. По состоянию на 2013 год, ни один закон не предусматривает особенности оформления земель, занятых автомобильными дорогами.

Объектом исследования являются земли, занятые автомобильными дорогами.

Цель работы - исследование нормативно-правового регулирования в сфере земельно-кадастровых отношений автомобильных дорог на примере магистральной федеральной автомобильной дороги М-53 «Новосибирск - Байкал», разработка единой методики по ведению земельного кадастра автомобильных дорог федерального значения.

Задачи исследования:

- охарактеризовать основные этапы развития земельно-кадастровых отношений в России, в том числе формирование земельного кадастра автомобильных дорог;

- изучить современное состояние и выявить проблемы в сфере управления земельными ресурсами, в основном на землях промышленности транспорта и иного специального назначения, в частности под федеральными автомобильными дорогами;

- исследовать нормативно-правовую базу государственного кадастра недвижимости и выделить основные проблемы;

- сформулировать и обосновать предложения по сегментации участков автомобильных дорог;

- сформулировать и обосновать целесообразность введения 3D кадастра;

В научной работе использовались следующие методы исследования:

- специальные: сравнительно-правовой, логический и исторический анализ.

- общенаучные: методы системного анализа, аналогии и синтеза;

В процессе написания НИР мы придерживаемся принципов достоверности и объективности исследования научного и практического материала. Все высказанные выводы и предложения явились результатом научного исследования.

Научная новизна исследования состоит в том, что НИР представляет собой одну из первых разработок научных основ элементов правового регулирования земельных отношений в области использования земель автомобильного транспорта, предложения о сегментировании земельных участков, занятых автомобильными дорогами, применения 3D лазерного сканирования для выполнения широкого круга инженерно-технических работ на автомобильных дорогах.

В работе сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной. В целях повышения эффективности и совершенствования земельного кадастра автомобильных дорог предложены конкретные практические рекомендации.

1. СОСТОЯНИЕ ВОПРОСА

1.1 Зарубежный опыт формирования земельного кадастра

В настоящее время важность земельных активов наиболее высока. Операциями с недвижимым имуществом занимаются государственные учреждения, предприятия и организации различных форм собственности и физические лица. Следовательно, необходимо закрепить права на недвижимое имущество, осуществить гарантию прав на данные объекты, произвести реальную оценку недвижимого имущества. Вопросы налогообложения, страхования, кредитования, инвестирования должны решаться только на основе, сложившихся на данный момент, экономических отношений. В современном мире страна, не сформировавшая кадастр объектов недвижимости, заведомо становится аутсайдером мировой экономики.

В следствии традиций, на сегодняшний день важен детальный анализ зарубежных кадастровых систем, их историческое формирование и нужно наметить основные ориентиры развития данной отрасли в России с учетом наших исторически сложившихся национальных особенностей.

Рассмотрим опыт ведения кадастра недвижимости Голландии, Дании и Китая. В данных странах введены инновационные методы ведения кадастра недвижимости, например в Голландии - внедрен 3D кадастр, в Дании - эффективная система налогооблажения, в Китае - переход от 2D к 3D кадастру.

Голландскую кадастровую систему рассмотрим на основе переведнной нами книги Джантина Стотера «3D кадастр» [1]. Голландский кадастровый географический набор данных содержит сведения о границах участков и их кадастровых номерах, контуры зданий (для справочных целей), названия улиц и адрес месторасположения объекта недвижимого имущества.

В соответствии с правом частной собственности, главные типы кадастровой регистрации с 3D компонентами: право собственности; ограниченное право собственности; право суперфиция; право долгосрочной аренды; право сервитута; право кондоминиума; совместная собственность.

В системе регистрации каждому праву собственности соответствует уникальный код.

Права собственности в Нидерландах всегда имеют отношение к поверхностным участкам. Поэтому, собственность недвижимого имущества всегда устанавливается на поверхностных участках. Если относительно земельного участка не установлены никакие права, действуют правила вертикального и горизонтального присоединения. Вертикальное присоединение обозначает, что собственник участка владеет всеми конструкциями и сооружениями, закрепленными за этим участком. Горизонтальное присоединение - в соответствии с Голландским Гражданским Кодексом, конструкции, находящиеся в земле, - часть собственности по правилу вертикального присоединения, если только эти конструкции - не часть другой собственности. В тоже время, нельзя построить конструкцию, которая будет вклиниваться в чужую собственность, без согласия собственника этого имущества. Правила вертикального и горизонтального присоединения являются последствиями фактической ситуации и не утверждаются правами, поэтому во многих случаях приводят к конфликтным ситуациям.

Исследование кадастровой системы Дании мы провели на основе переведенной нами статьи Джантина Стотера и соавторов «3D регистрация недвижимого имущества в Дании» [2]. В Дании четыре основных реестра недвижимого имущества, которые подчинены различным органам власти: кадастровый реестр; земельный реестр (Поземельная книга); реестр зданий и жилья; реестр оценки.

Кадастр Дании находится в ведении Национального Землеустройства и Кадастра, который является подразделением Министерства Окружающей Среды. Кадастр Дании первоначально был образован, как система, содержащая данные о земельных налогах. Главным объектом кадастра Дании на данный момент является поддержание эффективного земельного рынка и обеспечение основы для надлежащего управления земельными ресурсами.

Кадастр состоит из четырех частей: реестр недвижимого имущества и земельных участков; кадастровая карта; листы измерений, относящиеся к границам; реестр контрольных пунктов, используемых при кадастровых съемках.

Земельный реестр - является основополагающим законодательным актом в деятельности Министерства Юстиции. Он содержит юридические данные о правах собственности, правообладателя, информацию о залогах и сервитутах. Начиная с 2000 г., земельный реестр полностью оцифрован, хотя права собственности до сих пор остаются доступными только аналогово. Земельный реестр использует идентификаторы недвижимого имущества, установленные кадастром.

Муниципалитеты (всего 275) ответственны за два вида регистрации недвижимого имущества: регистрация зданий и жилья и регистрация оценки.

Регистрация зданий и жилья не содержит никакой пространственной информации. Стандартная процедура развивается путем комбинирования регистрации зданий и жилья, кадастровой регистрации зданий. Процедура оказалась недостаточно эффективной из-за нескольких проблем: одно здание может находиться не только на одном участке, но и на нескольких, несколько адресов могут быть обращены к одному зданию (квартиры) и т.д.

Кроме регистрации зданий и жилья, муниципалитеты должны поддерживать реализацию и регистрацию оценки, записывать данные об оценке отдельного имущества. Налоговые органы используют реестр оценки для вычисления и сбора налогов. Регистрация оценки содержит информацию, относящуюся к идентификации имущества (кадастровый номер и номер имущества), площадь каждой части участка и все результаты налогообложения. Оценка содержит две части: оценку земли и оценку зданий.

Закон Дании основан на тех же принципах, что и другие международные права на собственность: право собственности устанавливается на участки и не ограничивается в вертикальном измерении. Горизонтальное разделение (юридическое и фактическое) в собственности может быть установлено ограничениями. Эти ограничения могут быть определены как в соответствии с Законом о частной собственности, так и с публичным правом.

Анализ кадастровой системы Китая была проведена с помощью переведенной нами статьи «Реконструкция управления городским землеустройством в Китае на основе 3D кадастра» [3]. В настоящее время городская система управления земельными ресурсами Китая основана на управлении идеями и технологиями 2D кадастра. В весьма долгий исторический период в Китае это играло положительную роль в управления городскими землями и городским строительством. Однако, наряду с быстрым развитием национальной экономики и текущей урбанизации в Китае, особенно расширение крупных городов, запасов земельных ресурсов становится все меньше. Модель развития городов постепенно превращается из прошлого 2D расширения к 3D использованию. Согласно новому методу городского развития, традиционные 2D концепции управления имеют много недостатков в 3D землепользовании. Оно также ограничивает 3D многообразие развития города и может привести к более скрытым проблемам для будущего управления городской собственностью на земельные ресурсы.

В Китае "Закон о землеустройстве" четко делит землю на государственную и коллективную. Землепользование располагает три направления: коллективное использование, строительное использование и неиспользованные. Строгий контроль положен в возможность перевода земель из коллективной собственности под строительство, в целях контроля над общим числом земель для строительства, используют и осуществляют специальную защиту на обрабатываемых землях.

С развитием городов, городское строительство занимает земли, принадлежащие крестьянским коллективам в пригородах. Согласно правовому регулированию, процедура расширения следующая: основываясь на планирование землепользования, городское правительство, во-первых, приобретает землю, принадлежащую крестьянским коллективам, и дает компенсацию фермерам, и затем переводит землю, принадлежавшую крестьянским коллективам в собственность государства, или преобразует землю для использования под строительство.

В 2007 году Китай принял и реализовал закон «О праве собственности», которое предусматривало, что право на использование участков под строительство может быть создано отдельно на поверхности, над или под землей. Данный закон предусматривает правовую поддержку 3D использования земли.

1.2 Отечественный опыт формирования земельного кадастра

Земля - основа существования человека, потому как в земле собраны основные сырьевые ресурсы, человек возделывает землю с целью получения урожая, использует естественные угодья, возводит жилье на земле, а также использует ее в иных целях. Поэтому начиная с древнейших времен люди занимались присоединением земель. Для определения основных путей развития эффективной системы земельного кадастра, необходимо проанализировать исторический опыт формирования землеустройства в России.

Кадастр в России появился в 10 веке. Описание земель государства содержали сведения об оценке земель и их картографические данные. С конца 15 века введена поместная система землевладения, стали учитывать качество земель по плодородию и отдаленности от селения. Этому были присущи такие недостатки, как мелко- и узкополосица, чересполосица, дальноземелье. Впоследствии, для решения указанных проблем были проведены специальные землеустроительные работы, названные "Писцовые описания". В дальнейшем государство провело повсеместное описание, что способствовало созданию крепостного права [4]. Первая земельная реформа, получившая название "Генеральное межевание" и длившаяся почти 100 лет началась в 1765. "Она характеризуется тем, что был выдвинут новый принцип отвода границ. Ее задача заключалась в съемке земель и утверждении границ землевладений.

В начале XX в. была проведена столыпинская аграрная реформа. На наш взгляд ее основными задачами было передача надельных земель в собственность крестьян и землеустройство, позволяющие реструктуризировать крестьянское хозяйство с помощью ликвидации чересполосицы. Первым законодательным актом советского государство стал декрет Всероссийского съезда советов от 26 октября (7 ноября) 1917 г. «О земле». В последствии были приняты Декрет СНК от 29 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью», Декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О недрах земли»[4].

В России после 1917 г. вся земля была национализирована и объявлена всенародным достоянием и единой государственной собственностью [5].

С 1 декабря 1922 г. был введен в действие первый Земельный кодекс РСФСР. Он состоял из основных положений и трех частей: о трудовом землепользовании, о городских землях и государственных земельных имуществах, о землеустройстве и переселении. Закрепил исключительное право государства на землю, недра, воды и леса; земля изымалась из гражданского оборота; сделки с землей преследовались по закону и признавались недействительными.

В 1939 - 1941 гг. в соответствии с постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания» были проведены работы по урегулированию приусадебного землепользования в колхозах [6].

На основе постановления СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 21 августа 1943 г. «О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации» были проведены работы по выделению земельных участков для подсобных хозяйств ремесленных и других училищ, создаваемых для детей, потерявших родителей [6].

В середине 60-х годов сформировалась достаточно четкая, взаимосвязанная структура землеустроительной службы страны, обладающая значительным потенциалом для организации комплексного изучения, использования и охраны земельных ресурсов [6].

С 1.01.1971 г. был введен в действие новый Земельный кодекс РСФСР, который закрепил исключительную государственную собственность на землю, определил Единый государственный земельный фонд, зафиксировал порядок предоставления земли в пользование, права и обязанности землепользователей, порядок использования земельных участков для изыскательских работ, урегулировал вопросы возмещения убытков землепользователям, государственного контроля за использованием и охраной земель; установил правовой режим отдельных категорий земель. Специальные разделы посвящены государственному земельному кадастру и государственному землеустройству. Кодексом установлен также порядок решения земельных споров, определена ответственность за нарушение земельного законодательства.

В 70-е годы появляется новый вид землеустроительных действий - подготовка проектно-сметной документации на проведение работ по улучшению или инженерному оборудованию отдельных участков территории для целей более эффективного их использования [6].

В истории учета земель современной России можно выделить четыре основных периода:

1.1960-1990 гг. особое внимание уделялось землям сельскохозяйственного назначения, а также перераспределению земель, обеспечению развития производственных сил и сохранению плодородия почв. Процесс учета земель находился под управлением министерства сельского хозяйства. Для учета земель сельских населенных пунктов и сельскохозяйственных предприятий использовалась земельная шнуровая книга. В городских поселениях -- книга регистрации землепользований. В 80-е годы придается значение земельно-кадастровому производству. Ведением государственного земельного кадастра в этот период занимались землеустроительная служба Госагропрома СССР совместно с проектными институтами по землеустройству.

2.1992-2001 гг. органы кадастрового учета фактически занимались поддержкой проходившей по всей стране процесса приватизации земель. Т.е. кадастр выполнял функции одновременно кадастрового учета и регистрации права. В начале 90-х годов XX в. земельные участки на праве частной собственности на землю были едва ли не единичными, а полная ясность с его правовым содержанием и возможными перспективами отсутствовала из-за острой политической борьбы. Таким образом, потребность в законодательном регулировании ведения государственного земельного кадастра остро возникла только во второй половине 90-х годов прошлого века. Кадастровые данные были сведены в единую книгу, где сведения о качественных характеристиках земель России заносились в таблицы, дифференцированные по пользователям. Переход права на землю осуществлялся на основании решений органов власти. Такие решения закреплялись государственными актами на право пользования и право собственности земель [5].

В 1985 - 1990 гг. проходил четвертый тур общесоюзной оценки земель. Впоследствии эти материалы были использованы для дифференциации ставок земельного налога.

В период с 1980 по 1988 г. в Советском Союзе и на его отдельных территориях по проектам Росземпроекта велись работы, направленные на дальнейшее повышение культуры земледелия, эффективности сельскохозяйственного производства.

Система землеустройства, способная выполнять задачи, связанные с прогнозированием, проектированием и планированием использования земель, осуществлением мероприятий по повышению плодородия почв и их защиты, организацией территорий в России сложилась к началу 1990г. [7]. В стране сформировался многоцелевой земельный кадастр, содержащий сведения о природном, экономическом, и правовом положении земель, направленный на решение управленческих задач в различных сферах экономики. В 1990 году в Российской Федерации началось осуществление земельной реформы и становление земельного права, соответствующие условиям перехода от плановой экономики к рыночной. Начавшаяся реформа выявила недостатки в теории и методах ведения земельного кадастра. Исходя из этого основной задачей земельного кадастра 90-х гг. была необходимость оформления прав пользователей на предоставленные государством земельные участки, сбор информации о качественных и количественных характеристиках земельного фонда по его категориям [8].

В 1999 г. начата земельная реформа, осуществляемая в рамках федеральной целевой программы «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы», принятой Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. № 694. Целью программы явилось обеспечение разработки и реализации комплекса взаимосвязанных правовых, организационных, финансовых, научно-технических, землеустроительных и других мероприятий. Это позволило к 2002 г. завершить, в основном, земельную реформу в России, создать эффективный механизм регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами [9].

Федеральным законом №28 ФЗ от 02.01.2000 г. «О государственном земельном кадастре» вводится понятие Государственный земельный кадастр (ГЗК), который ведется в целях информационного обеспечения: государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земель и учёта стоимости земли в составе природных ресурсов; установления обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

3.2001-2008 гг. ведутся две системы учета: по земельным участкам -- государственный земельный кадастр (ГЗК), по объектам капитального строительства (ОКС) -- организации технической инвентаризации (ОТИ) или бюро технической инвентаризации (БТИ). Федеральным законом №221 ФЗ от 24.07.2007 г. «О государственном кадастре недвижимости» вводится понятие государственный кадастр недвижимости (ГКН) ведение которого осуществляется на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории Российской Федерации, обеспечения общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений, сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах.

4.2008 г по настоящее время развивается единая система регистрации прав и кадастрового учета.

По данным на 2007-2008 гг. в ГКН внесены сведения далеко не по всем земельным участкам. При этом сведения по некоторым из них устарели и не актуальны, многие земельные участки имеют неправильную конфигурацию или существуют расхождения между фактическим положением земельного участка на местности и его представлением в кадастровых документах вследствие ошибок как при внесении сведений в кадастр, так и при их подготовке.

Существовавшие до 1 марта 2008 г. в России две основные системы учета недвижимости -- система учета объектов капитального строительства (техническая инвентаризация ОКС) и система учета земельных участков (ГЗК) -- слабо стыковались друг с другом, в том числе информационно. У них разные принципы организации работы, разные технологии. Земельный кадастр практически полностью автоматизирован. А в системе органов технической инвентаризации подавляющее количество документов хранится в бумажном виде. Только за последние несколько лет организации технической инвентаризации приступили к процессу автоматизации. Исходя из этого, обмен информацией между органами затруднен. Поэтому часто в системах учета имеют место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и непротиворечивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах.

Современный ГКН призван обеспечить следующей актуальной юридически значимой для развития государства и общества информацией: гарантия прав собственности и их надежная защита; поддержка системы налогообложения земли и иной недвижимой собственности; гарантия ипотечных кредитов; развитие и контроль земельного оборота; проведение государственного контроля за охраной и использованием земель; рассмотрение земельных споров; проведение земельной реформы, включая приватизацию земли; развитие территорий, планирование и эффективное использование их земельных ресурсов; рациональное использование окружающей среды.

Нами проведен анализ ведения кадастра недвижимости в России на основе признаков успешной системы ведения кадастра предложенные Dale Peter F. и John D. McLaughlin в статье «Land Information Management» -- New York: Oxford University Press. Добавим дополнительные разделы для исследования кадастровой системы страны по дополнительным пунктам актуальным на сегодняшний день: налогооблажение; инвестирование; управление и развитие электронного земельного администрирования; трехмерный кадастр.

Результатом проведенного нами исследования явились выявленные проблемы современного кадастра недвижимости. Результаты исследования представлены в таблице 1.

Таблица 1. Принципы и проблемы ведения кадастра в России

Признаки успешной системы кадастра	Некоторые заявленные принципы ведения ГКН	Существующие проблемы
1	2	3
Полнота данных: по объектам учета; по объёму учитываемых сведений	Непрерывность актуализации сведений Постоянство хранения	Отсутствие большей части сведений о ранее учтенных земельных участках; добавление данных о объектах капитального строительства только предвидится
Точность и достоверность данных	Единство технологии ведения	Значительное количество технических и кадастровых ошибок
Увязка с системой координат: единой для учетного округа; с национальной системой координат	Используются установленные в отношении кадастровых округов местные системы координат с определенными для них параметрами перехода к единой государственной системе координат	Отсутствие полноценных систем координат и сетей пунктов
Простые и ясные правила учета	Правовую основу регулирования кадастровых отношений составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», другие федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации	Правила учёта размыты по документам, общее количество которых исчисляется сотнями. Многие моменты кадастрового учета, например, линейно-протяженных объектов, не отражены
Способность к восприятию новых задач	--	--
Возможность сопряжения с другими базами данных	Сопоставимость кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах	Ведомственная обособленность делает обмен трудно выполнимым
Налогооблажение	ГКН является источником сведений по налогооблагаемой базе и налоговой ставке объектов налогообложения согласно сведениям кадастровой оценки недвижимости. На основе баз данных кадастровой оценки создается основа для перехода к налогообложению. Публичность сведений кадастра недвижимости позволяет правообладателям удостоверяться в правильности начисления налогов	В ГКН имеются сведения не обо всех объектах недвижимого имущества, в большенстве своем объекты недвижимости, имеющиеся в ГКН, не актуальны.
Инвестирование и кредитование	Повышение государственных гарантий прав собственности на недвижимое имущество, единые подходы к формированию и инвентаризации объектов недвижимого имущества, единая информационная система о его объектах, механизмы обмена информацией между земельным кадастром и информационными системами о зданиях, сооружениях и помещениях.	Зарегистрированное имущество выступает в качестве гаранта для инвесторов и кредиторов. Например, ипотека.
Электронное земельное администрирование, земельные информационные систем (ЗИС)	комплексная автоматизация процедур кадастрового учета, минимизация ручного труда и субъективизм в принятии решения, учет всех видов объектов недвижимости (земельных участков, зданий, сооружений и их нежилых частей), организация взаимодействия со специализированными топогеодезическими организациями по предоставлению, проверке и включению в базу данных результатов землеустроительных работ в электронном виде.	Практическая реализация данных принципов внедрена лишь наполовину. (Например, многие картографические материалы специалистам все еще необходимо сканировать; сведения государственной геодезической сети (ГГС) ведутся на бумажных носителях и не все еще перенесены в электронный формат)
Трехмерные кадастровые системы	Появление требований регистрации трехмерных прав на недвижимость, в связи с возрастающей сложностью площадей застройки, подземной и надземной инфраструктуры.	На территории России пока только в качестве «пилотного» проект введен в Нижегородской области.

Сделки с землей по-прежнему трудны, непонятны и требуют больших финансовых средств, а гарантии собственности нечетки. Поэтому государство не достаточно эффективно собирает налоги на недвижимость. Следствием отсутствия единой системы учета является также наличие большого количества неучтенных объектов, в том числе, объектов самовольной постройки и земельных участков, появившихся в результате так называемого самовольного захвата земель (самозахвата).

1.3 Нормативная правовая база государственного кадастра недвижимости

Законодательство, регулирующее правовые аспекты недвижимого имущества и сделок с ним, насчитывает около 100 нормативно-правовых документов, из них отметим лишь наиболее значимые для нашего исследования:

1) Федеральный закон от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

2) Федеральный закон от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве»

3) Федеральный закон от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;

4) Федеральный закон от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»;

5) Федеральный закон от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации»

Современная нормативная правовая база единого государственного кадастра недвижимости (ГКН) начала складываться с принятием Федерального закона «О государственном земельном кадастре» в 2000 г., Земельного кодекса и Федерального закона «О землеустройстве» в 2001 г., Градостроительного кодекса в 2004 году.

В июле 2007 года был принят Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», который должен стать правовой основой для современного кадастра недвижимости. Федеральный закон №221 изложен в двух основных частях:

1.Порядок проведения государственного кадастрового учета. Состав сведений и документов ГКН;

2.Формирование объектов кадастрового учета.

Для практической реализации создания единой системы ГКН еще в 2001 году была принята Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения ГЗК и государственного учета объектов недвижимости». Работы по программе ведутся по двум основным направлениям:

1. Информационное обеспечение управления недвижимостью, реформирование и регулирование земельно-имущественных отношений;

2. Создание системы кадастра недвижимости.

С 1 марта 2009 года произошло объединение организаций: Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), Федерального агентства геодезии и картографии (Роскартография) в единую службу - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по организации единой системы государственного кадастрового учёта недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.

Не один из представленных законов не смог урегулировать земельно-кадастровые отношения автомобильных дорог. Частая смена законов и внесение в них дополнений создает массу новых проблем. Необходимо выработать единую методику постановки земельных участков на кадастровый учет. В 2009 году в г. Томске по инициативе ОГУ «Томскавтодор» и ООО «Индор» состоялось рабочее совещание между представителями администрации Томского района в лице Сабанцевой И.Н. и ФГУП «Земельная кадастровая палата» в лице Файта В.К. и Животягиной Н.М. при участии инициаторов. Где было принято решение по выработки единой системы формирования кадастровых документов необходимых для ГКУ. В результате, постановка на ГКУ земель занятых автомобильной дорогой «Колбиха-Сухоречье» и «Томск-Мариинск» (прил.1) в границах г. Томск, заняла 3 месяца, в сравнении предыдущий опыт постановки на ГКУ участков, занимаемых автомобильными дорогами исчислялся годами.

2. СОСТОЯНИЕ НОРМАТИВНЫХ ОСНОВ КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ

2.1 Особенности формирования земельного кадастра автомобильных дорог

Кадастровый учет земель дорожного хозяйства в подразделениях Росавтодора и подведомственных ему учреждений ведется по следующим основным направлениям:

1. Организация проведения инженерно-изыскательских работ;

2. Создание и ведение отраслевого реестра земель дорожного хозяйства;

3. Формирование и совершенствование законодательной и нормативной правовой базы, а также форм и методов управления земельными отношениями в дорожном хозяйстве и их регулирования.

Дорожное хозяйство России представляет собой единый производственно-хозяйственный комплекс, включающий все автомобильные дороги общего пользования Российской Федерации и более 3000 учреждений и предприятий различных форм собственности. Сегодня протяженность сети автомобильных дорог России общего пользования составляет около 593 тыс. км, в том числе федеральных автомобильных дорог -- 46,8 тыс. км, а объектами дорожного хозяйства занято 3167 земельных участков общей площадью 174 тыс. га.

Органы управления дорожным хозяйством на местах организуют инженерно-изыскательские работы и проводят первичный учет земельных участков, находящихся у них в постоянном (бессрочном) пользовании и занимаемых федеральными автодорогами и объектами дорожного хозяйства. О земельных участках собираются картографические сведения, как кадастровые и инженерно топографические материалы и фотопланы. В ходе выполнения этих работ органы управления дорожным хозяйством взаимодействуют с территориальными органами федеральной власти и органами местного самоуправления. Все накопленные сведения направляются в Росавтодор, где они сводятся в единый массив информации, отражающий состояние дел в области регулирования земельных отношений во всей дорожной отрасли.

Управление и, соответственно, учет автомобильных дорог, объектов дорожного хозяйства и дорожного сервиса неразрывно связаны с учетом землеотвода, земельных отношений и земельных участков, на которых расположены дорожные объекты.

Различие линейных объектов от прочих и почему они нуждаются в особом подходе - это общая проблема для всех организаций, имеющих отношение или эксплуатирующих линейные объекты -- трубопроводы, линии электропередач, автомобильные и железные дороги, водотоки и др [10].

После принятия в 2001 году ФЗ № 78 «О землеустройстве» и утверждением Росземкадастром 17 февраля 2003 г. «Методических рекомендаций по проведению межевания объектов землеустройства», которыми было установлено определение координат межевых знаков, начались первые трудности в постановке автомобильных дорог на государственный кадастровый учет (ГКУ).

Проблемами постановки на ГКУ автомобильных дорог посвящены труды Бойкова В.Н. [12 - 16], Скворцова А.В. [12, 16]. Вопросам эколого-эстетического проектирования автомобильных дорог посвящены работы [20,21].

Рассмотрим несколько характерных примеров методологических и нормативно-правовых ошибок оформления земель, занятых автомобильной дорогой М-53 «Байкал» в границах Новосибирской области.

Пример нарушения конфигурации в результате вклинивания (рис.1). Согласно ст. 11.9 п. 6 - образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкраплеванию, изломанности границ, чересполосице…[18]

Рис. 1 Вклинивание земельных участков в границы автодороги М53.

Другим примером противоречия положения ст.11.9 п.6 являются частые случаи изломанности границ, когда границы дороги секутся по оси автомобильной дороги, либо при пересечении с другими кадастровыми округами, кварталами, районами (рис.2) (прил.2). В нашей практике таким примером была а/д Томск-Мариинск в границах г.Томск. Координаты границы г.Томск проходили по оси дороги, но в постановлении об утверждении границ МО г. Томск было написано, что граница города проходит по правой стороне автодороги Томск-Асино. Проблеме несовпадения систем координат топографических материалов и нестыковке данных различных отраслевых документов посвящена работа Спирина П.П., Ковязина В.Ф., Асецкой Е.Д. (СПГГУ, г. Санкт-Петербург, РФ) [19]



Рис. 2 Изломанность границ

Кроме того, в процессе изучения материалов земельно-кадастровой документации нами были выявлены случаи чересполосицы (рис.3). Подобное происходит при условии прерывания линейно-протяженного объекта. Например, в случае пересечения автомобильной и железной дороги, по факту автомобильная и железная дорога на данном участке не прекращают существовать, в подобных условиях постановка их на государственный кадастровый учет затруднена, как правило, железная дорога имеет преимущественное право при постановке на государственный кадастровый учет. Чересполосица -- расположение нескольких земельных участков одного хозяйства вразброс, отдельными полосами, вперемежку с земельными участками другого хозяйства [20].

Следовательно, имеется необходимость в трехмерных кадастрах, которые обусловлены все возрастающей сложностью площадей застройки, подземной и надземной инфраструктуры, появлением требований регистрации 3D прав на недвижимость (как частных, так и государственных). Возможность регистрации недвижимости и прав на нее в трехмерном измерении позволит вести учет недвижимого имущества не только на нулевом уровне, но и над, и под ним. В случае реализации 3D кадастра будет упрощен доступ к необходимой информации. Например, точная информация о месторасположении подземных кабелей, трубопроводов и туннелей предоставляет возможность использовать данную информацию для управления (мероприятий по планированию) подземными слоями.

Рис. 3. Земельный участок ,занятый полосой отвода дороги

М-53 «Байкал»

Рис.4 Земельный участок 54:18:020401:15 (54:18:000000:3)

Кроме того, порой содержится информация о том, что образованный и функционирующий объект не существует или снят с учета. Например, земельный участок с кадастровым номером 54:18:020401:15 (54:18:000000:3),который входит в состав автомобильной дороги М-53 «Байкал» и функционирует согласно целевому назначению, снят с учета (рис.4).

На территории Новосибирской области мы можем наблюдать в пределах одного образованного земельного участка различные виды разрешенного использования, которые не соответствуют п.3 ст. 90 ЗК РФ, где сказано - в целях обеспечения дорожной деятельности могут предоставляться земельные участки для:

1) размещения автомобильных дорог;

2) размещения объектов дорожного сервиса, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, стационарных постов органов внутренних дел;

3) установления полос отвода автомобильных дорог. [18]

Каждый административный район декларирует разрешенное использование земель для осуществления дорожной деятельности по-своему. Например,

1) на территории Новосибирского района разрешенное использование: автодорога. Ни в одном законодательном документе не встречается понятие автодорога;

2) на территории Мошковского района разрешенное использование: для автодороги «Байкал» / в границах Мошковского района /;

3) на территории Болтнинского района разрешенное использование: обеспечение деятельности организаций и эксплуатации объектов автомобильного транспорта.

Таким образом, по исследуемой дороге М-53 «Байкал» в границах Новосибирской области мы наблюдаем серьезные нарушения в ведении реестра баз данных о видах разрешенного использования, границ и площадей земельных участков.

Подобные проблемы актуальны не только для автодороги М-53 достаточно часто участки дорог имеют неправильную конфигурацию. Значительная протяженность автомобильных дорог предусматривает большое количество смежников, с которыми необходимо проводить согласование. Встречается межведомственная несогласованность (например, разрешенное использование земли). Имеются земельные участки без координат, измеренные полярным способом (когда неизвестно где находится участок), в том числе неверные площади участков - это обнаруживается при уточнении их местоположения.

Решение вышеперечисленных проблем возможно за счет:

1) систематизации данных о распределении земель по собственникам, владельцам, арендаторам, пользователям, административно-территориальным образованиям; о площади неиспользуемой по целевому назначению; о качестве земель; об экологическом состоянии территории; о ставке земельного налога и арендной плате; о кадастровой стоимости земельного участка. Данные сведения, при условии перехода в 3D кадастр, могут быть показаны для каждого участка, а также иметь систематизированную по необходимым вам сведениям в таблицу на весь объект в целом, который состоит из множества участков. Указанные сведения повысят эффективность и увеличат скорость в принятии решений связанных с управлением земельными участками;

2) применения единой системы координат на всей территории РФ (ГСК 2011). При переходе на данную систему необходима перерегистрация земельных участков, а не перевод их из одной системы координат в другую с помощью ключей перевода. Повторение пройденной ошибки по исправлению координат с помощью перевода, лишь усугубит ситуацию с неточным местоположением границ объектов недвижимости при постановке на ГКУ;

3) внедрения единой методики сегментации земельных участков, занятых автомобильными дорогами. Дорожную сеть можно представить как совокупность сегментов между крупными перекрёстками (работа внутри сегмента достаточно однородна). И вот такие сегменты (длиной 5-20 км на межселенных участках; до 100 км на остальных участках) имеет смысл представлять как один объект капитального строительства и соответствующий ему земельный участок. Примерно так же поступили и в Германии;

4) согласования (в рамках формируемой Инфраструктуры пространственных данных (ИПД) РФ) электронного формата обмена данными между Росреестром и Росавтодором и осуществления систематического обмена данными с целью своевременной актуализации сведений: текущего состояния земельных участков под дорогами и придорожными полосами для Росавтодора; текущего состояния реестра автомобильных дорог РФ - для Росреестра; [11]

5) уточнения существующей нормативной базы;

6) перерегистрации координат земельных участков внесенных в ГКУ

7) внедрения 3D кадастра.

По каждому из представленных выше путей решения сложившихся на сегодняшний день проблем, с которыми сталкиваются специалисты при проведении земельно-кадастровых работ по межеванию и постановке на ГКУ земельных участков, занятых автомобильными дорогами, мы остановимся далее.

2.2 Проблемы регулирования земельных отношений в области использования земель автомобильного транспорта

.Объектами транспортных систем Российской Федерации, регионов и муниципальных образований заняты значительные земельные площади, около 700 тыс. га. Их правовой режим зависит от вида и назначения транспортных коммуникаций. В российском законодательстве различаются такие основные виды транспорта, входящие в единую транспортную систему страны, как автомобильный, железнодорожный, воздушный, трубопроводный, морской и внутренний водный. Функционирование транспортных систем в России регулируется законодательством о транспорте, которое формируется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Дорожное хозяйство представляет собой один из крупнейших сегментов общественного достояния России. Ценность автомобильных дорог определяется не только их балансовой стоимостью. Без развитой дорожной сети не могут быть реализованы статьи Конституции РФ, которыми гарантируются права на свободу передвижения граждан, обеспечение единства экономического пространства.

Неотъемлемой частью единой транспортной системы России являются автомобильные дороги. Их развитие и эффективное функционирование относятся к важнейшим условиям развития общества и государства, в том числе решения задач обеспечения обороноспособности и национальной безопасности России, экономики, социальной сферы и культуры. Правовой режим земель автомобильного транспорта имеет важное значение.

В этой сфере имеется немало проблем. Одна из проблемных причин заключается в том, что существующее российское законодательство, регулирующее данные правоотношения, является малоэффективным, а новые законы в этой сфере принимаются недостаточно оперативно.

Как отмечают Г.В. Чубуков и М.Ю. Тихомиров [21], Земельный кодекс РФ не содержит детальной характеристики правового режима земель автомобильного транспорта, они включены в состав земель транспорта. Земельные участки для размещения автомобильных дорог могут находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также частной. Как правило, они предоставляются в собственность после изъятия для государственных или муниципальных нужд.

Огромную проблему для развития транспортной инфраструктуры представляет неурегулированность земельных отношений, и прежде всего это касается механизма резервирования и изъятия земель для строительства объектов транспортной инфраструктуры, в том числе новых автомобильных дорог. Для полного представления современного российского законодательства, касающегося режима земель автомобильных дорог, необходимо показать, какие основные нормативно-правовые акты регулируют данные правоотношения. Прежде всего, это Земельный, Гражданский, Градостроительный кодексы РФ. Кроме того, это Федеральные законы от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве», от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд», от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Некоторые вопросы правового режима земель автомобильного транспорта урегулированы Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Указами Президента РФ от 27 июня 1998 г. N 727 «О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования», от 27 июня 1998 г. N 728 «О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации», Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. N 61 «О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации» и др. .

Наиболее рациональным и эффективным способом устранения недостатков разрозненного правового регулирования в области правового режима автодорог и дорожной деятельности стало принятие Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Целесообразность принятия Закона об автомобильных дорогах была очевидна. 13 октября 2006 г. в г. Ярославле под председательством Президента РФ В.В. Путина прошло заседание Президиума Государственного Совета РФ по вопросу состояния и развитии сети автомобильных дорог в Российской Федерации. С докладом на заседании выступил министр транспорта РФ И.Е. Левитин, он подчеркнул необходимость решения целого ряда задач, таких как доведение общей протяженности дорожной сети страны до 1,5 млн. км, в том числе сети дорог общего пользования - до 1,2 млн. км; увеличение протяженности автомобильных дорог общего пользования, соответствующих нормативным требованиям. Однако, решение перечисленных задач невозможно без изменения законодательной базы, основой которого и должно было стать принятие Федерального закона «Об автомобильных дорогах». И.Е. Левитин отметил, что необходимо изменение земельного и градостроительного законодательства, устанавливающего порядок предоставления и изъятия земельных участков для строительства автомобильных дорог. Сегодня подготовительные работы к строительству занимают два - три года. Очень часто в процессе подготовки к строительству возникают спекуляции земельными участками, которые увеличивают стоимость строительства. Стоимость земель и различных компенсаций достигает 20% общей стоимости строительства. С учетом этого подготовлены изменения и дополнения в земельное и градостроительное законодательство, касающиеся порядка резервирования и изъятия земель для строительства и реконструкции объектов транспортной инфраструктуры. Предлагается внести изменения в Положения о Минтрансе России и о Федеральном дорожном агентстве, наделив их полномочиями, связанными с изъятием и резервированием земельных участков для строительства автомобильных дорог. Эти полномочия должны включать введение на согласованных земельных участках на период до начала строительных работ особого режима использования, запрещающего оборот этих земель и какое-либо строительство на них.

Дорожное хозяйство являлось одной из немногих отраслей в Российской Федерации, которая в течение длительного времени не имела федерального законодательного акта прямого действия. Эта ситуация изменилась с принятием Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Закон объединил массив подзаконных правовых актов и регламентировал особенности правового регулирования проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания, использования федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также управления ими. Несовершенство и отдельные противоречия в действующем земельном законодательстве создают огромные трудности при согласовании размещения объектов (вне населенных пунктов) с составлением акта выбора или подготовку градостроительного плана земельного участка для автодорог, находящихся в границах населенных пунктов, оформлении решений об изъятии и предоставлении земельных участков для строительства автомобильных дорог, государственной регистрации права на них. Например, по-прежнему не урегулированы отношения, связанные с предварительным согласованием размещения автодорог на земельных участках, находящихся в общей собственности при отсутствии выдела земельных участков за счет земельных долей, не определены сроки согласования размещения автодорог. Именно по этим причинам процесс предоставления и изъятия земель затягивается на годы.