Державне управління
Закони, закономірності та принципи державного управління. Конституційні основи компетенції Верховної Ради. Елементи статусу Президента України. Центральні органи виконавчої влади. Повноваження місцевих державних адміністрацій. Особливості судової влади.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курс лекций |
| Язык | украинский |
| Дата добавления | 07.12.2010 |
| Размер файла | 2,7 M |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Крім цього, істотних змін зазнав і порядок призначення та звільнення із займаних посад керівників як членів уряду, так і інших центральних органів виконавчої влади:
Міністр оборони, Міністр закордонних справ та Голова Служби безпеки України призначаються Верховною Радою за поданням Президента;
інші члени Кабінету Міністрів, Голова Антимонопольного комітету, Голова Державного комітету телебачення та радіомовлення, Голова Фонду державного майна призначаються Верховною Радою за поданням Прем`єр-міністра;
усі інші керівники центральних органів виконавчої влади призначаються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра.
З перелічених положень випливає, що повноваження Президента стосовно кадрової політики у сфері виконавчої влади зменшено та передано: насамперед до українського парламенту, але й, чималою мірою, - до Уряду та його глави.
Відповідно до свого Регламенту Кабінет Міністрів для забезпечення здійснення своїх повноважень утворює урядові комітети, а також постійні і тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, що діють на підставі положень, затверджених Кабінетом Міністрів.
Урядовий комітет є робочим колегіальним органом Кабінету Міністрів, який утворюється для забезпечення ефективної реалізації повноважень Кабінету Міністрів, координації дій органів виконавчої влади, попереднього розгляду проектів нормативно-правових актів, концепцій, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів.
Урядові комітети очолюють Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри.
До складу Урядового комітету входять відповідно до їх компетенції члени Кабінету Міністрів та можуть входити заступники міністрів, а також керівники центральних органів виконавчої влади, що не належать до сфери спрямування і координації міністрів.
Відповідно до наданих повноважень Урядовий комітет:
1) попередньо розглядає:
проекти законів, актів Президента України, постанов Кабінету Міністрів;
проекти розпоряджень розгляд Кабінету Міністрів про схвалення концепцій, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру, концепцій державних цільових програм та законів;
проекти розпоряджень Кабінету Міністрів, подані з розбіжностями, що не врегульовані після проведення в установленому порядку головним розробником узгоджувальної процедури, та проекти розпоряджень Кабінету Міністрів, щодо яких висловлено застереження Секретаріатом Кабінету Міністрів;
проекти актів законодавства, що містять інформацію, яка становить державну таємницю, або конфіденційну інформацію, що є власністю держави, - у разі, коли існує необхідність у врегулюванні розбіжностей у позиціях органів виконавчої влади, установ та організацій, які брали участь у їх розробленні. Такі проекти розглядаються з дотриманням вимог Порядку організації та забезпечення режиму секретності в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, установах і організаціях, а також інших актів законодавства з питань державної таємниці;
2) врегульовує розбіжності у позиціях органів виконавчої влади, координує їх дії з метою пошуку взаємоузгоджених рішень, забезпечує узгодження із усіма зацікавленими органами і доопрацювання проектів актів;
3) готує висновки та пропозиції Кабінетові Міністрів, які оформляються у вигляді протоколу засідання, щодо прийняття рішень стосовно розглянутих проектів актів;
4) розглядає:
проекти експертних висновків Кабінету Міністрів до законопроектів, ініційованих народними депутатами України, у разі наявності розбіжностей у позиціях заінтересованих органів;
скарги центральних органів виконавчої влади щодо відмови Держкомпідприємництва у погодженні проектів регуляторних актів, розроблених такими органами, а також скарги центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим і місцевих держадміністрацій щодо рішень Держкомпідприємництва про необхідність усунення порушення принципів державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності та приймає відповідні рішення за результатами їх розгляду [2].
Урядовий комітет має право:
- утворювати в разі необхідності підкомітети, експертні комісії та робочі групи для розгляду окремих питань, що належать до компетенції такого комітету;
- одержувати в установленому порядку інформаційні та аналітичні матеріали, необхідні для його роботи;
- вносити Кабінетові Міністрів України пропозиції з питань, що належать до його повноважень.
Організаційною формою роботи Урядового комітету є його засідання, які проводяться в міру потреби в один і той же день тижня. Порядок денний засідання Урядового комітету формується відповідальним секретарем Урядового комітету, визначеним із працівників відповідного структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів.
Створення Урядових комітетів стало корисним кроком у розвитку системи політичного управління в Україні та у підвищенні якості рішень. Їм надані повноваження на виконання ролі «фільтруючих комітетів» та на прийняття рішень, що зменшують тягар, який лежить на Кабінетові Міністрів.
2. Друга складова організації Кабінету Міністрів пов'язана із визначенням процедур його діяльності.
До таких процедур слід зарахувати: планування роботи Кабінету Міністрів і його членів; проведення засідань; процедури здійснення функціональних повноважень членами Уряду; процедури проходження актів в Уряді; процедури взаємовідносин з іншими органами державної влади, недержавними інституціями та громадянами, здійснення контролю тощо.
Більшість із цих процедур докладно розписана у Регламенті Кабінету Міністрів України, який досить докладно встановлює порядок організації та проведення засідань уряду, діяльності урядових комітетів, підготовки проектів актів Кабінету Міністрів, Президента України, законопроектної діяльності, здійснення повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з органами виконавчої влади, Президентом України, Радою національної безпеки і оборони, консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами й службами, утворюваними Президентом України, Верховною Радою та її органами, органами судової влади та закордонними юрисдикційними органами, Національним банком та Генеральною прокуратурою України, державними господарськими об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, органами місцевого самоврядування та громадськістю.
Робота Кабінету Міністрів України здійснюється на підставі планів роботи, до яких належать: щорічні Плани дій щодо виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів; плани нормотворчої діяльності (складаються Мін'юстом і затверджуються урядом); плани засідань; плани роботи, пов'язаної з реалізацією контрольних функцій і повноважень.
Планування здійснюється шляхом прийняття: Програми діяльності Кабінету Міністрів на період його повноважень; щорічної Програми економічного і соціального розвитку України; інших державних програм; планування прийняття актів Уряду. Планування роботи його членів здійснюється на підставі щотижневих графіків.
Згідно з Регламентом Кабінету Міністрів, питання, що належать до повноважень Кабінету Міністрів України, розглядаються на його засіданнях, а також Прем'єр-міністром, Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем'єр-міністрами, урядовими комітетами та іншими утворюваними Кабінетом Міністрів органами.
За своїм характером засідання Уряду України бувають відкритими та закритими.
Залежно від терміну проведення засідання є:
* черговими - проводяться щосереди о 10.00;
* позачерговими - у міру потреби.
Засідання Кабінету Міністрів є правочинними, якщо на них присутні більше ніж половина посадового складу Кабінету Міністрів.
Якщо міністр не може бути присутній на засіданні Кабінету Міністрів, в засіданні бере участь з правом дорадчого голосу заступник міністра.
Засідання Кабінету Міністрів відбувається під головуванням Прем'єр-міністра України, а за його відсутності - Першого віце-прем'єр-міністра.
Рішення на засіданнях Уряду приймаються більшістю голосів посадового складу Кабінету Міністрів. У випадку рівності голосів - вирішальним є слово Прем'єр-міністра, тобто Прем'єр є лише першим серед рівних і у жодному разі рішення Уряду одноособово приймати не може.
На засідання Кабінету Міністрів, відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів, вносяться:
1) концептуальні засади реалізації державної політики;
2) питання, що потребують нормативно-правового врегулювання актами Кабінету Міністрів;
3) питання організаційно-розпорядчого характеру, в тому числі кадрові питання, питання нагородження відзнаками Кабінету Міністрів;
4) законодавчі ініціативи Кабінету Міністрів;
5) питання щодо розгляду проектів актів Президента України;
6) проекти урядових заяв, декларацій, директив, листів, звернень і меморандумів;
7) інші питання, розгляд яких передбачено Регламентом.
Як свідчить практика, основна робота на засіданнях Кабінету Міністрів зводиться до прийняття актів Уряду (постанов та розпоряджень).
3. Третя складова в організації Кабінету Міністрів України пов'язана з діяльністю структур, які здійснюють допоміжні функції. До них належать Секретаріат Кабінету Міністрів України, Служба Прем'єр-міністра України, консультативно-дорадчі органи при Уряді.
Враховуючи поставлені завдання лише коротко охарактеризуємо структури, які здійснюють допоміжні функції, у роботі Кабінету Міністрів.
Отже, Секретаріат Кабінету Міністрів України є постійно діючим органом, що здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Кабінету Міністрів.
У своїй діяльності Секретаріат взаємодіє з Адміністрацією Президента України, Секретаріатом Верховної Ради України, іншими державними органами, об'єднаннями громадян та недержавними організаціями.
Робота Секретаріату організовується відповідно до Тимчасового положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України, положень про структурні підрозділи Секретаріату, які затверджуються Міністром Кабінету Міністрів України, а також наказів Міністра Кабінету Міністрів України.
Секретаріат очолює Міністр Кабінету Міністрів України.
Структурні підрозділи Секретаріату працюють за дорученнями Прем'єр-міністра України, першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України, міністра Кабінету Міністрів України та його заступників.
До структурних підрозділів Секретаріату належать департаменти, самостійні управління та відділи, а також самостійні підрозділи: - служби віце-прем'єр-міністрів України, які є патронатними підрозділами, що забезпечують діяльність віце-прем'єр-міністрів України і підпорядковуються їм безпосередньо; - Служба міністра Кабінету Міністрів України, яка забезпечує його діяльність і підпорядковується йому безпосередньо [4].
Служба Прем'єр-міністра України - патронатний підрозділ, який забезпечує діяльність прем'єр-міністра України і підпорядковується йому безпосередньо.
Департаменти, самостійні управління, відділи Секретаріату у своїй діяльності взаємодіють із Службою Прем'єр-міністра України, службами віце-прем'єр-міністрів України та Службою міністра Кабінету Міністрів України шляхом проведення спільних нарад, консультацій, узгодження планів роботи тощо.
13.2 Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України
Виходячи з ролі виконавчої гілки влади у політико-правовій системі, в зарубіжних країнах право законодавчої ініціативи закріплено за більшістю центральних органів виконавчої влади. В Україні нормотворча діяльність є обов'язком Уряду. Право законодавчої ініціативи затверджене за Кабінетом Міністрів Конституцією України.
Законотворча діяльність Кабінету Міністрів згідно з його Регламентом здійснюється відповідно до перспективного і поточних планів законопроектних робіт і завдань.
Перспективний план законопроектних робіт строком на 5 років розробляє Мін'юст відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів з урахуванням Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, інших державних програм, концепцій, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру та пропозицій центральних органів виконавчої влади.
Поточний, тобто орієнтовний план законопроектних робіт на рік, формується Мін'юстом з урахуванням перспективного плану законопроектних робіт та завдань, визначених законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради, актами Кабінету Міністрів та дорученнями Прем'єр-міністра, а також пропозицій, розроблених з ініціативи центральних органів виконавчої влади.
Законопроекти, що вносяться у порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради, готуються Мін'юстом, іншими центральними органами виконавчої влади, а також Національним банком з дотриманням вимог Регламенту Верховної Ради та Регламенту Кабінету Міністрів.
При цьому, за Кабінетом Міністрів законодавчо закріплено обов'язок щодо розробки проектів законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України.
Крім законодавчих пропозицій, уряд має право впливати на процес проходження законопроекту після його прийняття - під час проведення експертизи закону, що надійшов на підпис Президентові України.
Кабінет Міністрів вивчає прийнятий Верховною Радою закон, що надійшов на підпис Президентові України, та не пізніше ніж протягом 7 календарних днів повідомляє Президентові про свої пропозиції щодо цього закону. Якщо міністерства, інші центральні органи виконавчої влади дійдуть висновку про необхідність застосування Президентом права вето щодо прийнятого Верховною Радою закону, то Президентові подаються пропозиції та зауваження вмотивовані і обґрунтовані з економічних, правових і соціально-політичних позицій, з новою редакцією відповідних норм закону, а у разі потреби - його нова редакція в цілому.
Кабінет Міністрів може також проводити експертизу законопроектів, ініційованих народними депутатами України.
Так, згідно з Регламентом Верховної Ради за зверненням Голови Верховної Ради, його першого заступника, заступника або голови комітету Верховної Ради Кабінет Міністрів готує до законопроекту, ініційованого народним депутатом (народними депутатами) України, висновок та подає його Верховній Раді не пізніше ніж протягом 14 днів з дня надходження законопроекту до Кабінету Міністрів.
Одним з важливих напрямків діяльності Кабінету Міністрів є підготовка і внесення на розгляд, погодження проектів актів Президента України (укази і розпорядження).
Так, відповідно до Конституції та законів України Кабінет Міністрів може готувати та вносити на розгляд Президента України проекти актів Президента України з питань, вирішення яких належить до повноважень Президента України [2].
Також, відповідно до Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого указом Президента України від 15 листопада 2006 р., Кабінету Міністрів України можуть бути надіслані для погодження проекти актів Президента України, внесені іншими суб'єктами, якими пропонується вирішити питання, що пов'язані з компетенцією Кабінету Міністрів України.
Крім цього, Конституцією України передбачені випадки у яких застосовується процедура так званої контрасигнації - скріплення актів Президента України підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання, який визначається Прем'єр-міністром.
Процедурі контрасигнації згідно з Конституцією підлягають акти Президента України щодо:
- призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях скріплюються підписами прем'єр-міністра України і Міністра закордонних справ України;
- утворення судів скріплюються підписами прем'єр-міністра України і міністра юстиції України;
- введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України; питань, пов'язаних з очолюваною Президентом України Радою національної безпеки і оборони України.
Звичайно, нормотворча діяльність Кабінету Міністрів не обмежується розробкою проектів законів та актів Президента України.
Відповідно до ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів у межах своєї компетенції видає власні акти у формі постанов і розпоряджень, які є обов'язковими до виконання [4].
Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, видаються у формі постанов. Акти Кабінету Міністрів України з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших поточних питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень.
При цьому, постанови Кабінету Міністрів видаються з питань:
- затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання;
- затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього.
Розпорядження Кабінету Міністрів видаються з питань:
- схвалення програми, плану заходів, концепції, стратегії, основних напрямів реалізації державної політики та інших програмних документів концептуального характеру, концепції державної цільової програми та закону, директив, урядової заяви, листа, звернення, декларації, меморандуму тощо;
- утворення та затвердження складу консультативних, дорадчих, інших допоміжних органів і робочих груп;
- виділення коштів резервного фонду державного бюджету;
- делегування повноважень Кабінету Міністрів центральним та місцевим органам виконавчої влади;
- передачі майна;
- кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру.
Проекти актів Кабінету Міністрів готуються за ініціативою: членів Кабінету Міністрів України; центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; а також Міністра Кабінету Міністрів або Міністра у зв'язках з Верховною Радою.
Проекти актів Кабінету Міністрів готуються на підставі та на виконання: Конституції України; законів України; указів Президента України; рішень Кабінету Міністрів України, доручень Прем'єр-міністра України тощо.
Підготовку проектів актів Кабінету Міністрів здійснюють відповідно до своєї компетенції міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації. До розроблення проекту акта Кабінету Міністрів можуть залучатися за згодою народні депутати України, науковці та інші фахівці, а також представники об'єднань громадян.
Регламент Кабінету Міністрів України передбачає низку вимог щодо проектів актів Кабінету Міністрів:
- по-перше, вони підлягають правовій експертизі Міністерством юстиції України та узгодженню із заінтересованими органами, а в разі потреби - з іншими органами, установами, організаціями. Слід відзначити, що одним із нововведень прийнятого Регламенту є обов'язковість врахування інтересів регіонів при опрацюванні актів Кабінету Міністрів з питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць та з питань, що стосуються функціонування місцевого самоврядування чи інтересів територіальних громад.
Під час проведення правової експертизи проект акта Кабінету Міністрів перевіряється на відповідність Конституції України, актам законодавства та чинним міжнародним договорам України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини, зокрема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, принципу забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків (гендерно-правова експертиза), а в разі, коли проект акта належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, - на його відповідність acquis communautaire;
- по-друге, вони підлягають фаховій і юридичній експертизі та опрацюванню (внесення поправок для приведення у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, редагування) у Секретаріаті Кабінету Міністрів;
- по-третє, проект акта Кабінету Міністрів має бути попередньо розглянутий урядовим комітетом.
Проте Регламентом Кабінету Міністрів передбачені випадки, коли цих вимог не дотримуються.
Так, у разі необхідності вжиття заходів з метою запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та в інших невідкладних випадках за рішенням Прем'єр-міністра України розпорядження Кабінету Міністрів може бути прийнято лише шляхом опитування членів Кабінету Міністрів.
Відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів процедура прийняття такого розпорядження застосовується у період між засіданнями Кабінету Міністрів за рішенням Прем'єр-міністра з власної ініціативи або за пропозицією інших членів Кабінету Міністрів [9].
Якщо більшість посадового складу Кабінету Міністрів висловилася проти прийняття розпорядження, протокол опитування подається Прем'єр-міністрові для прийняття рішення щодо подальших дій. Розпорядження Кабінету Міністрів вважається прийнятим з моменту його підписання Прем'єр-міністром.
Інші акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо в них не встановлено більш пізнього терміну набрання чинності. При цьому, постанови Кабінету Міністрів України, які визначають права та обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.
Проте, Президент України може зупинити дію актів Кабінету Міністрів з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Акт Кабінету Міністрів України у повному обсязі або його окремі положення, визнані Конституційним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня прийняття Конституційним Судом України рішень про їх неконституційність.
Наприкінці, коротко розглянемо інші аспекти діяльності Кабінету Міністрів. Серед них, зокрема, вимоги до консультацій з громадськістю у випадках, коли проекти документів мають значні наслідки для населення.
Так, Регламент Кабінету Міністрів установлює, що головний розробник організовує громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів, які мають важливе суспільне значення, стосуються прав та обов'язків громадян.
Громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів здійснюється згідно з Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 р. № 1378.
На практиці проведення оцінок впливу та консультацій з громадянським суспільством здійснюється нерівномірно. Є випадки, коли проводиться всеосяжний аналіз, наприклад якщо мова йде про національні програми. Міністерства, схоже, усвідомлюють потребу в аналізі та консультаціях і їхні переваги, але здатність міністерств проводити аналіз та консультації обмежена внаслідок недостатньої кваліфікації та дефіциту часу.
Крім цього, відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів для вирішення питань суспільно-економічного життя, які потребують визначення концептуальних засад реалізації державної політики, пріоритетів та стратегічних напрямів соціально-економічного розвитку, послідовності дій, вибору оптимальних шляхів, механізму і засобів розв'язання проблеми, проведення реформ, розробляються пропозиції щодо реалізації державної політики (далі - політична пропозиція), які подаються на розгляд Кабінету Міністрів у формі доповідної записки. Політична пропозиція береться за основу під час підготовки планів заходів, проектів законів та інших актів законодавства.
За результатами розгляду політичної пропозиції Кабінет Міністрів приймає розпорядження про схвалення концепції, стратегії, основних напрямів реалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру, концепції державної цільової програми та закону [5].
Проте, на практиці в Україні законопроектний процес домінує над процесом формування політики. Стадію розробки концепції міністерства (або Мін'юст) часто обходять і розробляють проекти, не розглядаючи інші політичні варіанти. Таким чином, міжвідомча координація та консультації зводяться до координації розробки проектів правових документів, які представляють лише один політичний варіант, втілений у правовому тексті. Як наслідок, дискусії міністрів на засіданнях Кабінету Міністрів, як правило, зосереджені на правових формулюваннях, а не на політичних варіантах і наслідках.
Певним свідченням цього є наступна статистика. За чотирирічний термін роботи парламенту п'ятого скликання Президент подав близько 200 законопроектів, Кабінет Міністрів - близько 1000, а депутати Верховної Ради - близько 3800. 76 % законопроектів Президента були прийняті, тоді як із законопроектів Кабінету Міністрів було прийнято близько 40 %, а із законопроектів депутатів Верховної Ради - близько 15 %. Отже, з приблизно 1200 прийнятих законів близько 150 надійшли від Президента, близько 450 - від Кабінету Міністрів і близько 600 - від самої Верховної Ради [15, с. 84].
13.3 Міністерства в системі органів виконавчої влади України
Як відомо, в Україні за роки її незалежності сформувалася певна система міністерств як органів центральної виконавчої влади, покликаних виконувати функції державного управління у відповідних галузях. Навіть її поверхневий аналіз свідчить, що вона є не досить стабільною. Неодноразові і не завжди виправдані об'єднання, роз'єднання, ліквідація, створення нових міністерств, перетворення їх на державні комітети і, навпаки, дають підстави зробити висновок, що у нашій державі, незважаючи на деякі кроки по здійсненню адміністративної реформи, поки що не має чіткої програми вдосконалення системи центральних органів виконавчої влади, зокрема міністерств. Належним чином не визначено їх правовий статус, оскільки той статус, який вони мають нині, не відповідає завданням, які покладені на них. Це пояснюється не лише суттєвими недоліками у здійсненні адміністративної реформи, а й тим, що вона не забезпечується законодавчо так, як потрібно. Зокрема, однією з причин недосконалого правового регулювання діяльності зазначених органів є тривала відсутність закону про центральні органи виконавчої влади.
Станом на 1 січня 2010 р. система центральних органів виконавчої влади складається зі 111 органів, з яких:
* 20 міністерств;
* 45 інших центральних органів виконавчої влади;
* 46 урядових органів.
Таким чином, сучасна система державного управління з наявним дублюванням функцій між органами влади та складною системою підпорядкування та координації призводить до того, що довіра до держави з боку пересічного громадянина втрачається.
Міністерство - основний центральний орган у системі органів виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики та здійснює функції державного управління у відповідній галузі (секторі) [3].
Основні статутні положення організації і діяльності цих міністерств сьогодні регламентуються Указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 176/96, яким затверджено Загальне положення про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади України, та конкретними положеннями про дані органи. Однак, згідно з п. 12 ст. 92 Конституції України організація і діяльність органів виконавчої влади мають визначатися виключно законами.
Концептуальні засади реформування міністерств як органів виконавчої влади мають базуватись на визнанні положення, згідно з яким ефективній діяльності цих органів нині значно перешкоджають: невизначеність у розмежуванні статусу міністерств, державних комітетів і так званих інших центральних органів виконавчої влади; нечіткість у співпідпорядкованості центральних органів виконавчої влади, дублювання і суперечливість їх функцій та повноважень; невідповідність фактичної ролі окремих міністерств, їх формально продекларованому статусу як центральних органів виконавчої влади; відсутність у Кабінету Міністрів України достатніх засобів впливу на діяльність певної частини центральних органів виконавчої влади; наявність майже повної змістової відповідності статусів міністра і керівника іншого центрального органу виконавчої влади.
Суттєва особливість правового статусу міністерств полягає у тому, що будь-який їх акт може бути скасований Кабінетом Міністрів України або Президентом України без зазначення причин такого скасування, включаючи, природно, і причини невідповідності, порушення чи суперечності законам або актам Президента України.
Істотні зміни у будові системи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади передбачають перехід до використання функціонального принципу створення міністерств у поєднанні з галузевим у тому разі, коли це зумовлено специфікою відповідних галузей державного управління та рівнем соціально-економічного розвитку держави. Окремі міністерства можуть бути багатогалузевими або надгалузевими (наприклад, охоплювати такі галузі, як промисловість, сільське господарство, транспорт і зв'язок, енергетика). Загалом, структурна реорганізація органів виконавчої влади обов'язково має відбуватися за умови попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності певних структур. Кількість міністерств, з одного боку, не повинна бути надто малою, щоб кожен з міністрів мав можливість охопити все коло питань, віднесених до його компетенції, а з іншого - надто великою, щоб якомога рідше виникали ситуації, коли вирішення однакових питань покладається на кількох міністрів, що призводить не лише до дублювання і паралелізму, а й до суперечок та конфлікту інтересів.
Серед основних напрямів вдосконалення структури міністерств найважливіше місце належить концентрації та спеціалізації лінійного управління, поліпшенню механізмів міжвідомчої координації, подальшому розвитку демократичних начал, зокрема структурній інтеграції державних і громадських організацій, підвищенню самостійності місцевих органів, розширенню виборності, колегіальності [3].
13.4 Державний комітет у системі органів виконавчої влади
Як відомо, за чинним законодавством до центрального рівня управління виконавчої влади, разом з деякими іншими органами, належать державні комітети. Неефективність та суперечливість їх діяльності породжені, поряд з іншими причинами, недостатньо чітким її нормативно-правовим регулюванням. Так, укази Президента України хоча і закріплюють поділ системи центральних органів виконавчої влади на окремі види, але, водночас, майже не встановлюють різниці між ними, що призводить до відповідної невизначеності їх місця в цій системі. Разом з тим, регулювання правового статусу державних комітетів як центральних органів виконавчої влади нормами Конституції України є недостатнім, закон про них поки що відсутній. Це зумовлює нестабільність системи центральних органів виконавчої влади, зокрема державних комітетів, неадекватність правового регулювання їх функціонування. У зв'язку з цим державні комітети без достатніх на те підстав нерідко перетворюються у міністерства і навпаки. Фактично їх роль, як і деяких інших органів, не завжди відповідає продекларованому статусу. Крім того, вирішення Президентом України питань щодо організації, системи повноважень і порядку діяльності державних комітетів, як і інших центральних органів виконавчої влади, певною мірою суперечить ст. 120 Конституції України, згідно з якою названі питання визначаються Конституцією та законами України.
Варто також зауважити, що у свій час метою утворення державних комітетів як державних органів, було здійснення координації і забезпечення єдності діяльності інших центральних органів, а також підприємств і установ, які їм безпосередньо не підпорядковані, з питань, що мали значення для всіх або ряду галузей. Що стосується міністерств, то вони, на відміну від державних комітетів, були органами галузевого управління, що здійснювали державне управління, як правило, певною системою підпорядкованих органів, підприємствами та установами, безпосередньо впливаючи на їх діяльність. Однак, на сучасному етапі відбулося невиправдане звуження обсягу міжгалузевих повноважень державних комітетів і водночас розширення його щодо міністерств. Це призвело до певної дестабілізації роботи ряду державних комітетів і невизначеності їх ролі в системі органів виконавчої влади, а також до послаблення їх впливу на певні міжгалузеві сфери державного управління [6].
Існують і інші недоліки, які, поряд з вказаними, повинні бути усунуті в процесі здійснення адміністративної реформи. Проте, практичні заходи стосовно реалізації останньої потребують серйозного наукового забезпечення. Не варто сподіватися на позитивні і серйозні зрушення, якщо ні процес проведення адміністративної реформи, ні діяльність органів управління не будуть мати досконалих науково обґрунтованих параметрів. З огляду на це стає важливим не лише аналіз законодавства та практичних матеріалів з питань діяльності державних комітетів, а й утворення достатньої теоретичної бази, яка б дозволила найбільш конструктивно вирішити ряд назрілих питань, пов'язаних із удосконаленням системи та правового статусу названих органів.
Визначаючи місце і роль державних комітетів у системі органів виконавчої влади, А. Макаренко підкреслює, що вони є центральними органами виконавчої влади, покликаними здійснювати міжгалузеву діяльність. Ця діяльність зумовлює їх специфіку, дозволяючи відмежувати від інших органів. Зміст полягає у координації і забезпеченні єдності роботи інших центральних органів виконавчої влади, підприємств і установ, які не підпорядковані держкомітетам.
А. Макаренком встановлено, що порядок формування державних комітетів, як і інших центральних органів виконавчої влади, на відміну від Кабінету Міністрів України та місцевих державних адміністрацій, не передбачений конституційними нормами та не врегульований законами, що викликає гостру потребу у прийнятті закону «Про центральні органи виконавчої влади» [6].
Відсутність визначених у законі ознак, якими повинні володіти державні комітети, дає можливість створювати в їх системі органи, що не мають необхідного обсягу повноважень. Прикладом є Державний комітет України у справах ветеранів. Звернення до історії його виникнення дало можливість побачити, що він раніше не мав статусу центрального органу виконавчої влади, а був Комітетом при Президентові України, потім - при Кабінеті Міністрів України. Лише 22 червня 2000 р. Указом Президента України йому було надано статус державного комітету, але при цьому обсяг його повноважень не зазнав суттєвих змін, тому наданий статус є занадто широким для змісту його діяльності. Також, без достатніх на те підстав, Міністерство промислової політики України перетворювалось у відповідний державний комітет і навпаки.
Відсутність закріплених у законі спеціальних ознак, притаманних лише державним комітетам, дає можливість утворювати в їх системі не властиві для неї органи. Зважаючи на це, необхідно, по-перше, визначити в законі правовий статус державних комітетів, враховуючи особливість їх діяльності. Це пов'язано з тим, що, як і будь-який державний орган, державні комітети можуть діяти лише в межах визначеної компетенції, а з огляду на те, що вони здійснюють управління стосовно не підпорядкованих їм об'єктів, ефективність їх діяльності прямо залежить від чіткості встановленого законом правового статусу. По-друге, необхідно внести зміни в існуючу систему державних комітетів шляхом виключення з неї органів, які не відповідають їхньому статусу.
Підводячи підсумок, слід зазначити, що проблеми системно-структурної організації центральних органів виконавчої влади були, є і найближчим часом залишатимуться серед основних напрямків реалізації адміністративної реформи в Україні. Вони мають вирішуватися системно, поступально, науково обґрунтовано, на чіткій законодавчій основі. Без цього неможливо забезпечити належний функціональний стан усього механізму державного управління, спроможність консолідації зусиль та ресурсів на формування і виконання його стратегічних цілей, забезпечити узгодженість, ефективність і прозорість процесів прийняття й виконання управлінських рішень.
Список використаної і рекомендованої літератури
1. Дуда А.В. Конституційно-правова основа діяльності та повноваження Уряду України // Збірник наукових праць УАДУ при Президентові України. - 1999. - Вип. 1. - С. 234-236.
2. Дуда А.В. Урядові комітети в контексті оптимізації структури Кабінету Міністрів України // Збірник наукових праць УАДУ при Президентові України. - 2000. - Вип. 1. - С. 18-26.
3. Кикоть П.В. Міністерства в системі органів виконавчої влади України. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - Київ, 2002.
4. Конституція України прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року із змінами, внесеними Законом України від 8 грудня 2004 року № 2222 - ІV, К., 2006.
5. Кушнір М.О. Функції представництва інтересів центрального органу виконавчої влади та організації правової роботи у його системі // Вісник НАДУ. - 2005. - № 2. - С. 54-61.
6. Макаренко А.В. Державний комітет у системі органів виконавчої влади. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Київський національний економічний університет. - Київ, 2002.
7. План модернізації державного управління : пропозиції щодо приведення державного управління та державної служби України у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування / В. Афанасьєва, А. Вишневський (кер. авт. колективу), Р. Гекалюк [та ін.]; Під заг. ред. Т. Мотренка. - К. : Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010. - 320 c.
8. Постанова Кабміну України від 12 березня 2005 р. № 179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій» // Офіц. вісн. України. - 2005. - № 11. - С. 522.
9. Постанова Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950 «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України». - Режим доступу: http://http : // www.rada.gov.ua.
10. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 березня 2007 р. № 109-р «Про перелік урядових комітетів та їх посадовий склад». - Режим доступу: http://http : // www.rada.gov.ua.
11. Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1572 «Про систему центральних органів виконавчої влади». - Режим доступу: http://http : // www.rada.gov.ua.
12. Указ Президента України від 29 травня 2001 р. № 345 «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» // Офіційний вісник України. - 2001. - № 22. - С. 985.
13. Указ Президента України від 26 травня 2003 р. № 434 «Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади» // Офіційний вісник України. - 2003. - № 22. - С. 989.
14. Указ Президента України від 15 листопада 2006 р. № 970 «Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України». - Режим доступу: http://http : // www.rada.gov.ua.
15. Україна. Оцінка системи врядування : [Звіт], берез. 2006 р. : Неофіц. пер. / За ред. П. Барнс; - 2006. - 175 c.
16. Уряди України у ХХ ст. : Наук.-док. вид. / Н.П. Барановська, Т.Б. Бикова, С.Г. Богачук та ін.; Відп. ред. В.М. Литвин; Каб. Міністрів України, НАН України. - К. : Наук. думка, 2001. - 606 с.
Лекція 14. ЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ТА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ
14.1 Централізація та децентралізація у структурній організації державного управління
Сучасний світ зазнає фундаментальних динамічних соціальних змін, відбувається прискорення соціальних процесів. Формування нової культури управління, постіндустріальної наукової парадигми дає змогу вивільнити центральні органи влади від невластивих їм функцій та зосередити увагу на сучасних методах управління.
Процес трансформації системи державного управління України вимагає наукового підходу до державного і місцевого (регіонального) управління, який ґрунтується на об'єктивних законах і принципах соціального управління. Ця перебудова базується на конституційних принципах розподілу влади з чітким визначенням повноважень кожної інституції. Ці умови викликали необхідність внесення істотних змін в організацію діяльності органів державного управління і передачу деяких функцій місцевих органів державного управління органам місцевого самоврядування (так звані делеговані повноваження).
Сучасний стан державотворення в Україні відзначається інтенсивним пошуком найбільш оптимальної моделі державного устрою держави. Адже необхідною умовою стабільного розвитку суспільства та ефективного функціонування держави є забезпечення балансу загальнодержавних інтересів з інтересами населення регіонів і територіальних громад. Ця постановка питання є актуальною для України та має особливе значення, адже несистемність державної політики та реальних дій у цій сфері стали однією із засадничих причин багаторічної структурної кризи влади, що призвела до надмірної централізації державної влади, посилення територіальної диференціації та рівня економічного розвитку в регіонах, дисбалансу загальнодержавних інтересів з інтересами регіонів, територій. Дані негативні тенденції посилює недостатність відповідної нормативно-правової бази у регулюванні взаємовідносин центру і регіонів.
Демократизація всіх сфер суспільного життя та побудова громадянського суспільства в Україні неможливі без проведення децентралізації і деконцентрації державних функцій і повноважень та втілення в життя принципів реального місцевого управління, адже наша країна сьогодні є однією з найбільш централізованих держав Європи, а система регіонального управління тільки перебуває на шляху реального становлення.
Розвиток демократії безпосередньо пов'язаний з децентралізацією державного управління. Передача певного кола повноважень з центрального рівня на регіональний, у ведення місцевих органів влади, обговорюється впродовж усього часу незалежного існування України як теоретиками, так і практиками. Зараз, в умовах загострення кризових явищ, ця тема набула ще більшої актуальності. Лише у грудні 2005 р. Верховна Рада України «спромоглася» провести парламентські слухання за темою «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування». У Рекомендаціях, що були ухвалені, зокрема, йдеться про те, що «система побудови влади в Україні, з точки зору втілення конституційного принципу народовладдя, переживає глибоку системну кризу», а виходом з неї є впровадження децентралізованої моделі організації державної влади, яка в розвинутих країнах Заходу довела свою перевагу над централізованою. У документі перелічуються основні чинники, що обмежують можливості місцевого самоврядування, та пропонується комплекс заходів з послаблення їх дії. До переліку віднесені: опрацювання концептуальних засад і визначення пріоритетних напрямків проведення змін, спрямованих на децентралізацію державного управління; розроблення проектів відповідних законодавчих актів; регулярне проведення заходів просвітницького, інформаційного та роз'яснювального характеру щодо необхідності здійснення в Україні децентралізації державного управління. Ця тема широко обговорюється науковцями, у працях В.М. Литвина, В.Я. Малиновського, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенського тощо розглядаються теоретичні аспекти та проблеми практичного здійснення децентралізації державної влади. Але досі залишаються недослідженими питання сутності та змісту цього явища, чинники, що впливають на формування співвідношення централізації та децентралізації в системах управління, відбиття його на характеристиках елементів системи тощо.
Процеси державотворення вимагають не лише оновлення або поліпшення елементів системи державного управління, що неналежно функціонують, а й радикального перетворення механізмів держави, зокрема правового й організаційного, забезпечення процесів регулювання централізації та децентралізації, яке є важливим чинником досягнення ефективності державного управління. Через співвідношення централізації і децентралізації в єдиному просторово-часовому контексті можна визначити місце, переваги і недоліки державної політики [11].
Формування демократичної моделі управління, становлення громадянського суспільства можливі лише за умови оптимального співвідношення централізації і децентралізації у сфері державного управління. Механізм взаємодії централізації і децентралізації виступає відправною передумовою ефективності й конструктивності управління.
Централізація в управлінні фактично підкреслює замкненість системи управління, коли воно будується з єдиного центру в напрямку «зверху вниз» з дотриманням строгих принципів єдності та чіткості розпорядництва. Характерними рисами централізації є збільшення кількості рівнів в управлінській ієрархії, зосередження прийняття більшості рішень на верхніх рівнях управління, обмеження участі органів управління нижчих рівнів у прийнятті рішень.
Децентралізація в управлінні, навпаки, підкреслює відкритість системи управління для рішень «знизу». Багато локальних рішень можуть прийматись на середніх і нижчих рівнях організаційної ієрархії без шкоди для інтересів системи, яка функціонує як єдине ціле. Система управління, в якій гармонійно враховані принципи централізації і децентралізації (досягнуто оптимальної пропорції між ними), є по суті відкрито-замкнутою.
Централізація в державному управлінні покликана внести організуючий момент у функціонування органів державної влади, спрямовувати їх діяльність у русло реалізації єдиної державної політики. Цьому присвячено розділи VI і XI Конституції України, де конкретизуються принципи державного управління, відповідно до яких воно має один вищий орган у системі органів виконавчої влади - Кабінет Міністрів України, який забезпечує загальне спрямування діяльності з організації виконання законодавчо-нормативних актів і якому підпорядковуються всі інші органи виконавчої влади.
Однак, надмірна централізація, локалізуючи прийняття рішень на вершині державної піраміди, пригнічуючи ініціативу місцевих органів виконавчої влади у виробленні управлінських механізмів, слабо враховуючи інтереси окремих регіонів, територіальних громад, колективів, організацій не може забезпечувати ефективності та конструктивності управління. Ця ситуація спостерігається в Україні, що надає особливої актуальності проблемі децентралізації державного управління. Практика показує, що за умов посилення централізації законодавство часто не спрацьовує внаслідок відсутності належної взаємодії між органами виконавчої влади різних рівнів, а це зумовлює дезінтеграційні тенденції у різних сферах суспільної життєдіяльності.
Децентралізація є характерним явищем для сфери сучасного державного управління і зумовлена об'єктивними та суб'єктивними факторами. Проблема децентралізації в Україні стала актуальною внаслідок недосконалості розподілу управлінських функцій та повноважень між органами виконавчої влади різних організаційно-правових рівнів. Реальне здійснення державного управління постає як органічне переплетіння централізації і децентралізації.
Враховуючи те, що сутністю управління є відносини між учасниками процесу, централізація і децентралізація - це характеристики відносин між суб'єктом і об'єктом управління, що відбивають розподіл повноважень та відповідальності у прийнятті рішень стосовно внутрішніх стосунків і зовнішніх зносин системи. Розподіл функцій включати у визначення недоречно, тому що головна відмінність суб'єкта - це прийняття рішення, а збільшення функцій відбиває не зростання самостійності, а лише перерозподіл праці. Наголос на можливості регулювання зовнішніх та внутрішніх стосунків зроблено тому, що збільшення повноважень щодо взаємодії з оточуючим середовищем вимагає внесення змін у перелік функцій, робіт, структуру, чисельність і кваліфікаційні характеристики персоналу, технологію здійснення управлінських процедур тощо. Це викликає необхідність певної самостійності у прийнятті рішень стосовно таких трансформацій.
Подобные документы
Поняття і принципи державного управління суспільством. Розподіл влади як загальний принцип здійснення державної влади. Особливості управління різними сферами суспільного життя. Система органів виконавчої влади та управління: суть, функції та призначення.
реферат [27,6 K], добавлен 26.12.2013Поняття та види центральних органів виконавчої влади. Міністерства, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів України. Повноваження центральних органів виконавчої влади у сфері Державного Управління. Адміністративно-правовий статус МВС України.
контрольная работа [59,2 K], добавлен 06.06.2009Конституційний статус та ієрархічний характер системи місцевих органів виконавчої влади. Склад і структура місцевих державних адміністрацій, їх компетенція. Основні галузеві повноваження, взаємовідносини з іншими владними та громадськими інституціями.
реферат [33,5 K], добавлен 05.12.2009Рівень організуючого впливу виконавчої влади на суспільні процеси. Поглиблення досліджень управлінської проблематики. Структура державного управління. Президент України і його повноваження. Законодавчий орган державної влади України і його функції.
контрольная работа [43,5 K], добавлен 20.03.2009Поняття обласних державних адміністрацій як місцевих органів виконавчої влади в Україні. Функції та повноваження обласних державних адміністрацій. Взаємовідносини обласних державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування.
курсовая работа [24,6 K], добавлен 18.03.2007Становлення радянської влади в Україні у 20-ті рр. XX ст. Радянська модернізація України у 30-ті рр. Державне управління республіканських урядів. Злиття державного апарату з партійним. Організація влади та державне управління в умовах незалежної України.
реферат [55,6 K], добавлен 27.08.2012Особливість виконавчої влади серед гілок державної влади. Реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави. Державне регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку. Специфіка статусу президента як глави держави.
реферат [26,4 K], добавлен 07.01.2011Забезпечення органами державної виконавчої влади регулювання та управління фінансами в межах, визначених чинним законодавством та Конституцією України. Діяльність держави у сфері моделювання ринкових відносин. Принцип балансу функцій гілок влади.
контрольная работа [214,7 K], добавлен 02.04.2011Поняття, загальні ознаки і структура державного апарату, основні принципи організації його діяльності. Поняття державного органу влади, історія розвитку ідеї конституційного розділення влади. Повноваження законодавчої, судової і старанної влади України.
курсовая работа [118,7 K], добавлен 14.10.2014Поняття системи державних органів, уповноважених владою. Повноваження Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Конституційного, Верховного та Вищого Арбітражного Суду України як вищих органів державної влади. Принципи діяльності апарату держави.
реферат [32,8 K], добавлен 03.11.2011
