Система управления жилищно-коммунальным хозяйством субъекта Российской Федерации

Актуальность и практическая значимость темы исследования. Взятый в начале 1990-х гг. курс на развитие рыночных отношений в экономике страны не обошел вниманием и такую отрасль, как жилищно-коммунальное хозяйство страны (ЖКХ). Отрасль ЖКХ в дореформенный период составляла, по оценкам специалистов, треть основных фондов страны. Охватывая единое экономическое и географическое пространство, отрасль функционировала под жестким государственным регулированием всех жилищно-коммунальных отношений с доминирующей государственной формой собственности на все основные фонды ЖКХ. Переживающая сегодня процесс реформирования, система ЖКХ привлекает к себе всеобщее внимание, потому что затрагивает интересы каждого из россиян. Таким образом, выбранная мною тема дипломной работы, связанная с исследованием экономического и правового механизмов реализации жилищной реформы в Российской Федерации, представляется актуальной и практически значимой.

Государственная политика в жилищно-коммунальной отрасли представляет собой сложную совокупность различных видов социально-экономических и политических факторов и видов воздействия на возможности удовлетворения граждан жилищно-коммунальными услугами. Особенно острой остается проблема аккумуляции необходимых финансовых средств для содержания жилья и обеспечения услугами ЖКХ. Концепция соотношения государства и рынка очень актуальна для условий России, в частности, для сферы жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время рождается концепция, в которой должны сообразоваться рыночные механизмы и государственное регулирование данной сферы. Политика в отрасли жилищно-коммунального хозяйства в большинстве случаев трактуется не как чисто экономическое, а большей частью социально-экономическое направление развития и воздействия.

Многолетний опыт организации жилищно-коммунального обслуживания потребителей показывает, что осуществление любой программы реформирования и модернизации ЖКХ может быть успешным только при условии, что этому процессу будет предшествовать введение в практику новых и эффективных институциональных и организационных структур. В работе нами кратко рассмотрены основные недостатки сформированной в настоящее время в рамках большинства территорий организационной структуры функционирования отрасли и предложены конкретные меры по построению полноценной и эффективной структуры управления в ЖКХ на основе анализа и перспектив функционирования отрасли в свете реализуемой реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет исследования - процесс и итоги реализации жилищной реформы в Российской Федерации.

Объектом исследования является экономический и правовой механизмы реализации жилищной реформы в Российской Федерации.

Степень разработанности темы. По теме данной дипломной работы в отечественной юридической и экономической научной и учебной литературе имеются работы таких авторов как Т.Д. Белкина, Б.М. Бирюков, В.Витрянский, А.Г. Воронин, В.А. Горемыкин, С. Гришаев, Л.Ю. Грудницына, А.А. Дронов, Е.В. Егоров, Д.М. Жуков, И.В. Игнатова, А.Р. Кирсанов, П.В. Крашенинников, А.А. Кругликов, Ю. Лукманов, Н.С. Максимова, А.Т. Ошурков, А. Эрделевский, Л.И. Якобсон и др. В тоже время отдельное самостоятельное исследование, посвященное экономико-организационным и правовым механизмам реализации жилищной реформы в Российской Федерации на современном этапе, отсутствует.

Целью исследования выступают экономико-организационные и методологические основы жилищной реформы в Российской Федерации.

Достижение указанной цели предполагает решение следующих промежуточных задач исследования:

анализ существовавшей в дореформенный период системы организации обслуживания жилищного фонда в России;

обоснования необходимости реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;

исследование роли органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении бесперебойного функционирования жилищно-коммунального хозяйства России;

обзор основных положений и этапов реализации жилищной реформы в Российской Федерации;

анализ изменения механизма финансирования жилищно-коммунальной сферы в нашей стране в пореформенный период;

исследование новых подходов к ценообразованию в сфере жилищно-коммунальных услуг в рамках жилищной реформы;

анализ развития системы жилищного самоуправления в ходе реализации жилищной реформы в Санкт-Петербурга;

исследование проблемы капитального ремонта многоквартирных домов.

Структура работы включает в себя введение, три главы и девять разделов основной части, заключение и список литературы.

Настоящая дипломная работа состоит более чем из 60 страниц. Список литературы насчитывает более 40 литературных источников, нормативных актов и ссылок на официальные сайты государственных органов, ответственных за проведение жилищной реформы в нашей стране.

Методологической основой настоящей работы являлся анализ гражданского и жилищного законодательства, материалов правоприменительной практики федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Санкт-Петербурга, а также труды российских ученых-юристов и экономистов в области жилищного права и экономики жилищно-коммунальной системы.

Глава 1. Экономико-организационные основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации

1.1 Организация обслуживания жилищного фонда в России

Жилищный фонд является важнейшей составляющей основных фондов жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) страны. Профессора В.А. Горемыкин и Э.Р. Бугулов, включают в его состав недвижимое имущество с установленными правами владения, пользования и распоряжения, а именно: земельные участки и прочно связанные с ними жилые дома с жилыми и нежилыми помещениями, хозяйственные приусадебные постройки, зеленые насаждения с многолетним циклом развития; жилые дома, квартиры, иные жилые помещения в жилых домах и других строениях, пригодные для постоянного и временного проживания; сооружения и элементы инженерной инфраструктуры жилищной сферы.

Помимо жилищного фонда основные фонды национального ЖКХ образуют также технологические фонды и производственные фонды.

Технологические фонды включают в себя инженерную инфраструктуру (сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения, водозаборы и тому подобное).

Производственные фонды состоят из объектов, обеспечивающих обслуживание жилищного и технологического фондов. Сюда входят гаражи, мастерские, административные и производственные здания и т. п.

Собственник объектов жилищно-коммунального назначения, как правило, передает эти фонды в хозяйственное ведение или оперативное управление жилищно-коммунальным организациям. Сферы жилищно-коммунального комплекса существенно различаются по подходам к формированию эффективных экономических методов хозяйствования и механизмам снижения издержек. В связи с чем, И.В. Игнатов, предлагает их условное разделение по признаку возможности создания конкурентной среды на две группы: жилищное хозяйство и коммунальное хозяйство.

Для определения экономико-организационных основ реформирования национального ЖКХ, проведем ретроспективный анализ системы организации обслуживания жилищного фонда в нашей стране за последние сто лет.

Накануне Первой мировой войны жилищный фонд городов России почти на 80% состоял из одноэтажных деревянных и малоразмерных домов, находившихся в собственности граждан. После окончания Гражданской войны в стране были осуществлены крупные мероприятия, позволившие сосредоточить в руках местных органов исполнительной власти (губернских и городских Советов) до 18% жилых помещений. Кроме того, декретом Советского правительства (Совнаркома) от 25 мая 1920 г. «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения» на граждан возлагалась обязанность содержать жилые помещения в надлежащем санитарном состоянии. Контроль за исполнением данного декрета возлагался на особые отряды при местных Советах.

Однако камнем преткновения стал вопрос, как организовать эффективное управление в сфере жилищно-коммунального хозяйства. На практике испытывались разные механизмы. Так, управление жилыми домами, принадлежавшими местным Советам, вменялось в обязанность домовым комитетам, которые избирались на общих собраниях жильцов. Постановлением Совнаркома РСФСР от 23 мая 1921 г. «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ» предусматривалось привлечение проживавших в домах граждан как к контролю за работой по управлению домовых комитетов, так и к повышению ответственности жителей за сохранность домов. 18 июля 1921 г. был подписан декрет об обязательном привлечении средств жильцов для ремонта домов путем внесения денежных средств, личного труда или материалов в размерах, пропорциональных занимаемой площади.

На основании постановления Совнаркома РСФСР от 8 августа 1921 г. «Об управлении домами» к управлению муниципализированными домами привлекались сами трудящиеся, проживавшие в этих домах. Им предоставлялось право избирать на один год заведующих домами.

С 1921 года в городах создаются жилищные товарищества, которым передаются муниципализированные строения. Они стали наиболее устойчивой формой управления жилищным хозяйством. В эти годы стала создаваться с помощью государства и жилищная кооперация. С 1924 года основной формой управления жилищным хозяйством были жилищно-арендные кооперативные товарищества - ЖАКТы. На них возлагалась обязанность восстанавливать хозяйство арендуемых у государства домов, содержать их в надлежащем состоянии и удовлетворять потребности членов товарищества в жилой площади.

Постановлением ЦИК и Совнаркома СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» управление всем государственным жилищным фондом было возложено непосредственно на местные Советы и на государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома.

Таким образом, как отмечает Г. Поляковский, существовавшие в России в первые послереволюционные годы различные формы коллективного управления жилищным фондом, с 1937 г. фактически были заменены одной - государственной. Данный процесс сопровождался также переходом от частной собственности на жилье к государственной собственности.

В начала 1990-х гг. в России началось восстановление рыночных отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства и приватизация государственного жилищного фонда. Соответственно, возникла необходимость разгосударствления системы его обслуживания.

Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» установил основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, определил правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище в нашей стране. Целью данного закона было названо не только создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, но и улучшение использования и сохранности жилищного фонда.

Приватизация муниципального и государственного жилья значительно увеличила долю частного жилья, и к 2000 г. она составила более 63 % по сравнению с 33 % в 1996 г. (включая ЖСК и ЖК).

При этом по мере роста доли жилых помещений, находящихся в частной собственности, реформирование экономико-организационных механизмов жилищно-коммунальной системы становилась все более необходимой.

Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 г. № 4218-1 целью федеральной жилищной политики провозгласил: «… обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов; создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников); развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства».

Данным нормативным актом впервые в постсоветское время предусматривалось участие населения в управлении жилищным фондом по месту жительства с целью защиты своих экономических и социальных прав и интересов, а также участие в выборе эксплуатационных и ремонтных организаций. В указанном законе было определено понятие общего имущества кондоминиума, в формулировке, которая в своей существенной части позднее перешла в Жилищный кодекс РФ (ст. 36): «Общим имуществом кондоминиума являются предназначенные для обслуживания более одного домовладельца межквартирные лестничные клетки, лестницы; лифты, лифтовые и иные шахты; коридоры, крыши, технические этажи и подвалы; ограждающие несущие и ненесущие конструкции; механическое, электрическое, сантехническое и иное оборудование, находящееся за пределами или внутри помещений и предназначенное для обслуживания более одного помещения; прилегающие земельные участки в установленных границах с элементами озеленения и благоустройства, а также иные объекты, предназначенные для обслуживания единого комплекса недвижимого имущества кондоминиума и для его использования. Общее имущество кондоминиума находится в общей долевой собственности домовладельцев и не подлежит отчуждению отдельно от права собственности домовладельцев на помещения кондоминиума».

Таким образом, анализ жилищно-коммунальной системы России позволяет отметить историческую эволюцию применяемых в ней механизмов:

Дореволюционный период, характеризовавшийся господством рыночных услуг в данной сфере и самообслуживанием со стороны жильцов.

1917 - 1937 гг. - появление и рост доли государственных услуг в системе ЖКХ страны.

1937 - 1990-е гг. - только государственные услуги в системе ЖКХ; основное финансирование поставщиков услуг производится из бюджета; потребительская плата практически не связана с количеством и качеством потребляемых услуг.

1990-е годы - 01.03.2005 г. - подготовка к разгосударствлению; постепенный переход от бюджетного дотирования поставщиков услуг к гарантиям, предоставляемым потребителям; попытки введения рыночных отношений.

С 01.03.2005 г. - вступление в силу Жилищного кодекса РФ; появление правовой базы, позволяющей гражданам при наличии желания полностью перейти к рыночным отношениям в сфере ЖКХ.

Попробуем теперь на основе анализа нормативной базы дать определение одному из ключевых понятий рассматриваемой в моей курсовой работе теме - жилищно-коммунальным услугам. В первую очередь, следует отметить, что общепринятое выражение «жилищно-коммунальные услуги» является не вполне корректным. Гражданский кодекс РФ определяет «работы» или «услуги» как определенную деятельность по заданию заказчика, результат которой либо может быть четко выделен и сдан заказчику (для работ), либо не может (для услуг). Легко убедиться, что значительное количество жилищных услуг должно быть отнесено к «работам», а в коммунальных услугах существенную роль играют товары, то есть поставляемые ресурсы. Тем не менее в данной работе для краткости будет употребляться обобщающий термин «жилищно-коммунальные услуги» (ЖКУ).

С точки зрения приведенных выше экономических критериев жилищно-коммунальные услуги можно классифицировать следующим образом:

Коммунальные услуги, которые представляют собой комплекс частного товара (электроэнергии, воды, тепла и т.д.) и совместной услуги по его доставке от точки закупки у производителя ресурса (домовой водомер, электросчетчик, задвижка) до точки потребления ресурса потребителем (кран, радиатор, квартирный электросчетчик). Действительно, каждый поставляемый ресурс используется в конкретной квартире, легко может быть учтен и измерен, и так же легко может быть прекращена его поставка отдельному потребителю в случае неоплаты. Но инженерными сетями дома пользуются все его жители, что требует коллективной деятельности.

Жилищные услуги, являющиеся коллективными, отстранение для них не реализуется.

В то же время, следует отметить, что в общественном сознании право на жилище и, соответственно, на его содержание и обслуживание прочно ассоциируется с «ценными» услугами. Что касается круга пользователей жилищно-коммунальных услуг, то выделить его можно достаточно точно: это проживающие в доме граждане. Соответственно и коллективные решения о порядке предоставления и оплаты таких услуг должны принимать жители дома, а не органы власти любого уровня.

В то же время определить категорию «проживающих» и учитывать их достаточно сложно. В данной ситуации законодатель вполне правомерно опирался на положения ст. 210 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), согласно которой собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. В Жилищном кодексе РФ носителями прав и обязанностей по содержанию здания, оплате жилищно-коммунальных услуг также являются собственники помещений. Принцип возложения на собственников бремени содержания собственности, пусть даже в неявном виде, всегда служил основной организационно-экономических механизмов содержания и обслуживания жилищного фонда: изменения этого механизма следовали за изменениями формы собственности на жилье.

Таким образом, изменения в нормативно-правовом регулировании отношений в сфере ЖКХ страны привели к необходимости коренного реформирования и организационно-экономических механизмов в данной сфере.

1.2 Объективные факторы реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации

Система жилищно-коммунального хозяйства, доставшаяся в наследство от периода плановой экономики, являлась крайне неэффективной и затратной. Содержание той системы в ее неизменном непосильно было ни для потребителей жилищно-коммунальных услуг, ни для бюджетной системы.

Дореформенное состояние отечественного жилищно-коммунального хозяйства, по мнению А.А. Кругликова, характеризовалось следующими чертами:

дотационостью отрасли;

неудовлетворительным финансовым положением предприятий ЖКХ;

высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство коммунальных услуг;

неразвитостью конкурентной среды в сфере ЖКХ;

высокой степенью износа основных фондов в отрасли;

неэффективной работой предприятий ЖКХ, выражающейся в первую очередь в больших потерях энергии, воды, других ресурсов.

Дореформенное ЖКХ испытывало большие трудности и сильно отстало от современных требований. Одна из основных причин этого крылась в нехватке средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместных неплатежах и несвоевременной оплате жилищно-коммунальных услуг населением. Но все, же наиглавнейшая, «кризисообразующая», по выражению Н.С. Максимовой, проблема - это существующая структура управления ЖКХ. Отсутствие специалистов по менеджменту и маркетингу в отрасли тормозит развитие конкурентной среды в ЖКХ. Совокупность двух основных факторов - нехватка средств и квалифицированных управленцев - в сочетании с морально и физически устаревшей научно-технической и производственной базой приводит к большим издержкам и, как следствие, высокой стоимости услуг ЖКХ, что, в свою очередь, приводит к неплатежам.

Вопрос реформирования жилищно-коммунального хозяйства является важнейшим вопросом социальной и экономической политики в современной России. Предполагалось, что реформа улучшит состояние жилищного фонда, качество обслуживания населения, защитит его законные права и интересы, повысит эффективность отрасли в целом и обеспечит переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме услуг ЖКХ потребителями, в том числе и населением.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.04.97 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» основными задачами реформирования ЖКХ были провозглашены:

совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством;

развитие конкурентной среды в сфере предоставления коммунальных услуг, переход на систему договорных отношений;

совершенствование системы оплаты жилищно-коммунальных услуг и социальной защиты, упорядочение системы льгот.

Главной целью остро назревшей реформы ЖКХ являлся переход к строго адресному предоставлению субсидий на жилищно-коммунальные услуги, за счет этого повышение реальной помощи нуждающимся и одновременно существенное снижение нагрузки на бюджет, на налогоплательщика. Как известно, в дореформенный период дотации получали предприятия жилищно-коммунального хозяйства фактически для того, чтобы предоставлять свои услуги по заниженным ценам всем без исключения потребителям. Необходимость перехода к прямой помощи малообеспеченным семьям, позволяющей им за счет субсидий оплачивать рыночную стоимость жилищно-коммунальных услуг, в этих условиях была очевидной. При этом переход к полной оплате населением расходов на содержание жилья и коммунальные услуги следовало осуществлять одновременно с развитием системы адресных жилищных субсидий малообеспеченным семьям.

В целях практической реализации данных целей и задач реформирования системы ЖКХ страны и был издан Указ Президента Российской Федерации «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» от 28.04.1997 № 425, которым была одобрена концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства, представленная Правительством РФ.

Реформа ЖКХ предусматривает в первую очередь изменение экономических и организационных механизмов управления жилищным фондом и предоставления жилищно-коммунальных услуг. В связи с этим следует определить, какие организационно-экономические схемы могут применяться в данной сфере и какие из них являются наиболее целесообразными.

Экономическая теория отмечает, что каждой услуге, работе (и каждому товару) независимо от их потребительских или иных качеств свойственны два объективных критерия: возможность отстранения и возможность совместного потребления. Возможностью отстранения (или неисключаемостью) называют наличие (или отсутствие) у поставщика возможности отказать потребителю в услуге или товаре при невыполнении последним каких-либо условий, например при их неоплате. Следует учитывать, что с точки зрения технологии систему отстранения можно создать практически всегда, но во многих случаях затраты на такую систему несоизмеримо превышают достигаемую при этом прибыль.

Возможностью совместного потребления (или несоперничеством) называют возможность потреблять данную услугу или товар одновременно многими потребителями без утраты их качества для каждого из потребителей. Потребление также не является абстрактной величиной: в каждом конкретном случае имеется определенная «степень насыщения» пользователями, после чего качество услуги для каждого пользователя начинает падать. Степень «несоперничества» варьируется от полностью индивидуального потребления до совместного. На практике большинство товаров и услуг занимают промежуточные положения между этими крайностями. Тем не менее, на основании этих критериев все товары и услуги в экономике принято разделять на четыре категории:

Частные услуги (товары) - услуги (товары) индивидуального потребления, для которых отстранение полностью осуществимо.

Совместные услуги (товары) - услуги (товары) совместного потребления, для которых отстранение полностью осуществимо.

Общедоступные услуги (товары) - услуги (товары) индивидуального потребления, для которых отстранение не реализуется.

Коллективные услуги (товары) - услуги (товары) совместного потребления, для которых отстранение не реализуется.

Данная классификация позволяет определить, будет ли у потребителей желание платить за товар или услугу (в нашем случае - за жилищно-коммунальные услуги) и, соответственно, требуется ли коллективное посредничество (в том числе деятельность государственных органов) для их поставки. Действительно, за отстраняемые услуги поставщик может самостоятельно получить плату непосредственно от заинтересованных потребителей. За услуги, отстранение от которых невозможно, потребители добровольно платить не будут, насколько бы ценными они не были. Сбор средств на их осуществление должен производиться особыми способами, в том числе - усилиями государственных органов в форме сбора и распределения общественных ресурсов.

Понимание данных теоретических основ жилищно-коммунальной экономики позволяет перейти к рассмотрению роли органов государственной власти и местного самоуправления в системе обеспечения бесперебойного функционирования системы ЖКХ.

1.3 Роль органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении функционирования жилищно-коммунального хозяйства