Размещено на http://www.allbest.ru/

МОУ средняя общеобразовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов «Провинциальный колледж»

Курсовая работа

СИСТЕМА ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕГИОНЕ

Выполнена ученицей

11 экономического класса

Провинциального колледжа

Лавровой Анастасией

Александровной

Научный руководитель -

доцент кафедры социально-

политических теорий ЯрГУ

Акопова Татьяна Сергеевна

Ярославль, 2011

• СОДЕРЖАНИЕ
• Введение
• ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
• 1.1 СИСТЕМА РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПРИ ФЕДЕРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ УСТРОЙСТВЕ
• 1.2 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ВЛАСТИ
• 1.3 МЕХАНИЗМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
• ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ВЛАСТИ В ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1 ГУБЕРНАТОР: СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ

2.2 ПРАВИТЕЛЬСТВО ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

2.3 ОБЛАСТНАЯ ДУМА КАК ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН

• Заключение
• Список использованных источников и литературы
• Приложение 1. Депутаты Ярославской областной Думы пятого созыва
• Введение
• Актуальность проблемы. Данная тема актуальна и на сегодняшний день, так как вносятся поправки в законодательство, рассматриваются новые законопроекты, касающиеся региональной власти.
• Необходимость наделения федеральной власти и субъектов федерации правом приостанавливать действие законов и нормативных актов ее субъектов, которые противоречат федеральным законам, нарушают единство и целостность государства, ограничивают права и интересы субъектов федерации, закреплены в конституционных актах РФ (расширение прав субъектов федерации и учет интересов регионов).
• Неразработанность проблем современного регионализма и значимость процессов регионализации, продиктованная явлениями структурирования нового политического пространства, делает необходимым теоретический анализ, изучение условий, институтов, субъектов, методов и результатов становления нового российского федерализма.
• В работе предпринята попытка осмысления пространственного подхода к процессу регионализации и политической практике территориального устройства современной России.
• Степень изученности проблемы - Систему властных отношений изучали:
• П. Бурдье Французский социолог и политолог (см. напр. Социология политики. М., 1993),
• В.Я. Гельман (см. напр. Региональная власть в современной России),
• Р.В. Михайлов (см. напр. Этапы становления новых федеративных отношений в РФ) ,
• Т.С. Акопова (см. напр. Регион как субъект и объект политических отношений в современной России),
• Н. Лапина, А. Чирикова (см. напр. Региональная власть в России).
• Объект исследования - властные отношения
• Цель исследования - выявить особенности системы властных отношений в регионе
• Задачи исследования:
• 1. Изучить систему региональной власти
• 2. Рассмотреть правовые основы региональной системы власти
• 3. Рассмотреть механизмы региональной власти
• 4. Проанализировать систему власти в Ярославской области
• Эмпирическая база. Нормативно-правовые документы: Конституция РФ; Устав Ярославской области (28 сентября 2010 года); Федеральный закон от 06.10.99 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Закон Ярославской области от 02.06.2003 № 27-з «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области»; Закон Ярославской области от 14.02.2001 № 6-з «О статусе депутата Ярославской областной Думы»; Регламент Ярославской областной Думы; статистические данные.
• Структура работы.
• Логика исследования обусловила структуру курсовой работы, состоящей из введения, двух глав, заключения, приложения.
• Глава 1 посвящена теоретическим основам изучения региональной власти.
• Глава 2 рассматривает анализ системы власти в Ярославской области.
• В заключении подводятся итоги проведенного исследования.

региональная власть губернатор областная дума

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 СИСТЕМА РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПРИ ФЕДЕРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ УСТРОЙСТВЕ

Федеративное государство, или федерация (от лат. foederatio - союз, объединение), - форма государственного устройства, при которой входящие в состав государственные образования - субъекты федерации - обладают определенной юридической и политической самостоятельностью.

В истории развития государства встречаются различные виды федерации. Большинство из них сформированы по однородному принципу деления (штаты, кантоны, земли, провинции); другие делятся на государственно-территориальные образования и автономии (Бельгия, Испания, Канада); третьи - на национально-территориальные и административно-территориальные образования (Россия).

Процесс становления федеральных отношений в России прошел ряд этапов.

Первый этап охватывает события от провозглашения Декларации о государственном суверенитете РФ до распада СССР (121 июня 1990 года - декабрь 1991 года).

Особенностью политического курса российского руководства в этот период было использование национальных движений в борьбе с союзным центром. Фактически Б.Н. Ельциным в какой-то степени поощрялась суверенизация республик. Ему была нужна поддержка влиятельных республиканских лидеров при подписании союзного договора. Поэтому республики самостоятельно принимали решения по вопросам организации власти.

Подобная структура региональных органов власти была продиктована чрезвычайными обстоятельствами, опасностью разрушения системы управления в стране, но ее дальнейшая эволюция стала не только предметом острых дебатов, но и причиной первого существенного конфликта между Президентом и Верховным Советом России. 26 сентября 1991 года Президиум ВС РСФСР принял решение о проведении 24 ноября 1991 года выборов глав администраций регионов. Однако идея выборности региональной исполнительной власти была отвергнута президентской администрацией.

Второй этап развития процесса становления федеративных отношений охватывает события от распада СССР до подписания Федеративного договора (декабрь 1991 года - март 1992 года). Это был период опасного усиления центробежных тенденций, когда вслед за распадом СССР появилась прямая угроза развала и РФ. Этнические образования добивались большей самостоятельности. Кульминацией данного периода стал референдум о независимости в Татарстане - он привел к острейшему конфликту между федеральными властями и республикой, крупнейшей по населению в составе РФ.

В такой ситуации важным событием в становлении федеративного государства в России явилось подписание Федеративного договора 31 марта 1992 года с 87 субъектами Федерации (за исключением Татарстана и Чечни).

Властные отношения внутри регионов складывались в этот период следующим образом. С 1992 года наблюдалось определенное стремление как глав регионов, так и представительных органов к компромиссам, к сглаживанию противостояния между ними. Правовой основой для такого развития событий стал закон «О краевом областном Совете и краевой, областной администрации», принятый Верховным Советом 5 марта 1992 года. Закон устанавливал двойную подотчетность глав регионов - перед Советом и Президентом России и двойную подотчетность региональных правительств перед Советом и главой региона, «Совет получал право обжаловать акты глав регионов и приостанавливать их действие до решения суда, а также выражать недоверие главе региона с требованием к Президенту либо в Конституционный Суд о его отставке. Глава региона, в свою очередь, наделял правом вето на решения Совета, которое преодолевалось большинством голосов депутатов В.Я. Гельман Региональная власть в современной России. С. 94».

В основном конфронтация между представительными органами власти и главами регионов, отмечавшаяся в ряде местностей, носила персональный характер и была связана с тем, что главы администраций назначались без согласования с региональными Советами. На республики этот закон не распространялся - они осуществляли нормативно-правовое регулирование деятельности органов власти на основании собственных конституций.

Третий этап в развитии российского федерализма - от Федеративного договора до принятия новой Конституции РФ (март 1992 года - декабрь 1993 года) - стал временем сложной борьбы центробежных и центростремительных тенденций, когда были приняты конституции Чечни, Татарстана, Саха (Якутии), Тувы, которые по основным позициям вошли в противоречие с Конституцией РФ.

Различия в статусе между республиками и прочими субъектами Федерации вызвали появление проектов создания новых территориальных образований в составе РФ посредством объединения ряда областей.

Произошел открытый раскол политически элит российских субъектов Федерации.

В этот период наметились изменения во внутрирегиональных властных отношениях. В декабре 1992 года, по истечении моратория на выборы глав регионов, «Съезд народных депутатов России принял компромиссное решение о подтверждении полномочий глав администраций, согласованных с Советами, в то время как в отношении других Советы были вправе либо подтвердить их полномочия, либо назначить выборы. В результате в восьми субъектах РФ прошли выборы, причем ни один из президентских назначенцев не смог заручиться там поддержкой избирателей».

Таким образом, конфликты внутри региональных элит в какой-то мере были разрешены на поле электоральной конкуренции.

К 1993 году в большинстве регионов России сложились системы органов власти с относительным равновесием полномочий глав администраций и представительных собраний.

Вместе с тем «сосуществование системы советов с «исполнительной вертикалью» оказалось непрочным, и кризис сентября - октября 1993 года, завершившийся насильственным роспуском Верховного Совета повлек за собой радикальные изменения региональных властных структур».

Важнейшим результатом событий октября 1993 года стал роспуск региональных и местных советов. А более общим следствием стало принятие на референдуме 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ.

Четвертый этап развития федеративных отношений включает события от принятия новой Конституции РФ до подписания договора с Республикой Татарстан (декабрь 1993 года - февраль 1994 года).

С принятием новой Конституции на смену концепции договорной Федерации вновь пришла конституционная. Федеративный договор стал носить вспомогательный характер и действовать лишь в той его части и в том объеме, которые не противоречат Основному закону России. Конституция закрепила положение, что Россия возникла не в результате заключения какого-либо правового документа, а в результате исторически сложившейся общности народов, проживающих на ее территории.

Многие авторы подчеркивают, что Конституция сама по себе - «документ политического компромисса, принятый в переходный период реформирования общественных отношений и, следовательно, отразивший противоречия и сложившееся соотношение сил в процессе разделения государственной власти». И.А. Умнова Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Го-сударство и право. 1999. № 11. С. 8. И все же основная цель новой модели федерализма заключалась в совершенствовании федеративных отношений и стабилизации России как государства.

По Конституции 1993 года Россия стала более централизованной Федерацией по сравнению с моделью, определяемой Конституцией в редакции 1992 года. Закреплены целостность и неприкосновенность территории, принцип единого и неделимого суверенитета РФ; по сравнению с Федеративным договором сужен статус республик, которые перестали называться «суверенными»; в ведение РФ перераспределены некоторые вопросы, относящиеся ранее к совместному ведению. В Конституции также закреплено равноправие всех субъектов Федерации вместо трех версий их правового статуса по Федеративному договору; указано, что РФ строится как по национально-территориальному признаку; зафиксирован единый для всех субъектов Федерации перечень предметов совместного ведения.

Конституция закрепила статус верхней палаты парламента - Совета Федерации, являющегося органом, выражающим интересы всех органов. Конституция отнесла установление принципов организации системы органов государственной власти субъектов Федерации к сфере совместного ведения РФ и регионов (ст.72,п. 1, «н»).

Одновременно Основной Закон России предоставил субъектам РФ право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом (ст. 77, п. 1). Таким образом, к концу 1993 года были утверждены и начали реализовываться основные правовые положения реформы системы власти в российских регионах. Правовыми результатами этой реформы как в краях и областях, так и в республиках - стали:

«резкое (в 4-5 раз) сокращение численности депутатского корпуса, что означало переход от завышенного представительства избирателей в советах к существенно заниженному - в новых Думах и Собраниях;

значительное снижение доли депутатов, работающих на профессиональной основе; право на совмещение депутатской деятельности с работой в органах исполнительной власти;

иерархическая подчиненность исполнительной власти и неспособность представительных собраний контролировать состав региональных правительств;

ограничение нормотворческих полномочий представительных органов власти;

невозможность применения санкций законодательными собраниями по отношению к главам регионов и их администрациям». В.Я. Гельман Региональная власть в современной России. С. 97. 33

Таким образом, в регионах обозначился переход к подчиненным представительным собраниям; переход от смешанных форм - к президентской модели разделения властей. Вслед за снижением правового статуса законодательных органов в регионах произошло и снижение их политического влияния.

Пятый этап в становлении федеративных отношений в России включает период от подписания Договора с Татарстаном до реформы В.В. Путина (февраль 1994 года - май 2000 года). Данный период характеризуется подписанием двусторонних договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации всех типов. Этот процесс, в основном завершившийся к середине 1998 года, по своим последствиям для развития федеративных отношений в России имеет две стороны. Во-первых, он был призван выровнять статус субъектов Федерации. Но, во-вторых, данный процесс вновь выдвинул на повестку дня вопрос о природе РФ.

Период 1994-1996 годов охарактеризовался серьезной борьбой вокруг проблемы выборности губернаторов. Региональные представительные собрания продолжали добиваться назначения выборов глав регионов. Однако их попытки натолкнулись на ответные меры со стороны Центра, стремившегося во что бы то ни стало не допустить губернаторских выборов до президентских 1996 года. 3 октября 1994 года был подписан Указ Президента РФ о пролонгации моратория на выборы губернаторов и об утверждении Положения о главах администраций, закреплявшего исключительную подотчетность Главы региона перед Президентом.

Не добившись назначения губернаторских выборов, представительные собрания регионов в 1994-1995 годах активно включились в процесс принятия Уставов субъектов Федерации. При этом четко обозначилось стремление региональных Дум расширить свои полномочия, вернув хотя бы частично контроль над региональными правительствами. Одновременно они стремились добиться либо проведения выборов губернаторов уже на основе нормативных актов регионов, либо избрания губернаторов представительными собраниями. Фактически эти меры предполагали возврат от президентской модели властных отношений к парламентской. Однако они оказались почти безрезультатными, и все были блокированы Центром. Исключив подотчетность губернаторов и правительств законодательным органам власти регионов, Центр фактически провоцировал исполнительную власть регионов на правовой произвол.

Угроза проведения губернаторских выборов была парирована с помощью президентского Указа от 17 сентября 1995 года, повторно пролонгировавшего мораторий на выборы глав регионов (до конца 1996 года).

В конце концов, полемика о губернаторских выборах, протекавшая осенью 1995 года в преддверии президентских и парламентских выборов, завершилась компромиссом между Думой, Советом Федерации и Президентом. В декабре 1995 года вступил в силу закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». Он вводил должностной принцип формирования верхней палаты парламента из числа председателей законодательных собраний и глав регионов. Большое значение имела закрепленная в законе норма об обязательном вхождении в Состав Совета Федерации только избранных глав регионов, но лишь начиная с конца 1996 года, т.е. уже после президентских выборов.

Таким образом, Президент сохранил контроль над электоральными возможностями губернаторов по административной мобилизации населения в обмен на повышение статуса региональных представительных собраний и глав регионов в федеральных властных структурах. Можно сказать, что это была своего рода сделка, совершив которую Центр снова блокировал процессы демократизации в регионах.

Все-таки первые выборы губернаторов прошли раньше - в декабре 1995 года - июне 1996 года - в порядке исключения и в определенных Ельциным 16 субъектах Федерации, где губернаторы имели поддержку населения. Неудивительно поэтому, что лишь в четырех случаях действующие главы регионов лишились своих постов. С осени 1996 года губернаторские выборы приобрели массовый характер и к началу 1997 года были завершены почти повсеместно.

Выборы в регионах имели большое значение. Во-первых, они были значительным проявлением эффектов демократизации на региональном уровне. Несмотря на очевидно несправедливый характер выборов (что подчеркивалось многими исследователями) что выражалось в неравных возможностях в ведении избирательной компании, в использовании административных рычагов и так далее, «в 27 из 52 субъектов РФ, где осенью-зимой 1996 года прошли выборы глав регионов, граждане переизбирали региональных руководителей». В.Я. Гельман Региональная власть в современной России. С. 100

Во-вторых, все без исключения главы регионов обрели новую (демократическую) легитимность, а вместе с тем и независимость от кадровой политики Центра. Это обстоятельство перевело взаимоотношения Центра и регионов из плоскости чисто административных мер в плоскость политических взаимодействий. В-третьих, проведенные выборы обозначили окончание институционализации систем органов власти регионов. Региональные формы правления существенно варьировались от одного региона к другому. При этом статус представительных собраний, как правило, характеризовался подчиненным положением по отношению к исполнительной власти регионов.

Таким образом, ключевые события данного этапа становления федеративных отношений в России:

· развитие договорного процесса в отношениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, начавшегося в феврале 1994 года с подписания Договора о разграничении предметов ведения и полномочий с Татарстаном и в основном завершившегося к середине 1998 года;

· законодательное закрепление и практическая реализация принципа выборности глав регионов;

· завершение институционализации региональных систем власти, оформление региональных политических режимов и форм правления.

Новый, современный, этап развития федеративных отношений в России начался с реформы В.В. Путина.

Первыми действиями В. Путина в должности главы государства стали издание указа об образовании семи федеральных округов (Центральный, Северо-западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Сибирский, Дальневосточный, Уральский) и внесение на рассмотрение Государственной Думы РФ трех законопроектов: о порядке формирования Совета Федерации и о внесении изменений и дополнений в законы об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации и об организации местного самоуправления, которые стали законами.

Указом об образовании округов была введена новая должность представителя Президента в округе, а его полномочия были закреплены «Положением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». В аппарат полномочных представителей президента помимо их команд входят также федеральные инспекторы в регионах. Кроме того, в округе сформированы аналитические центры.

Важнейшим из трех законов по реформированию федеративных отношений является закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ».

Согласно закону места глав субъектов Федерации займут представители регионов, которые будут работать на постоянной основе (в соответствии со статьей 99 Конституции РФ Федеральное собрание является именно постоянно действующим органом). Руководители субъектов должны сосредоточиться на работе в своих регионах, и в первую очередь на выполнении хозяйственных функций. Таким образом, закон признает далее невозможным совмещение региональными лидерами руководства своими территориями и законодательной деятельности.

Полное обновление Совета Федерации закончилось в 2002 году.

Однако нарушение принципа разделения властей в качестве обоснования необходимости данной реформы явно не достаточно. Повсеместно подчеркивается, что более важным мотивом здесь является лишение региональных лидеров властного ресурса федерального уровня.

Совет Федерации финансируется из федерального бюджета, поэтому члены верхней палаты парламента будут скорее лоббировать интересы федеральных властных структур, чем интересы своих регионов. Такое положение весьма скоро приведет к явному или неявному конфликту региональных и федеральных органов власти, и неизвестно, какую сторону в этих конфликтах будут поддерживать жители соответствующих регионов: избранных губернаторов, у которых остается все меньше ресурсов для решения проблем своих регионов, или федеральные властные структуры, которые эти ресурсы у них «отнимают». Необходимо признать, что участие глав регионов в работе Совета Федерации выполняло также и важную роль объединения субъектов федерации в единое государство. Именно верхняя палата парламента в кризисные моменты развития России оказывалась институтом, реально способствовавшим поддержанию конституционной стабильности государства.

Согласно новому закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» Президент усиливает контроль за деятельностью администраций регионов, поскольку получает возможность отстранения их от должности при неоднократных нарушениях Конституции РФ или федерального законодательства.

«Возможны также прямые назначения губернаторов регионов Президентом РФ, в частности, в качестве временного исполняющих обязанности глав администрации регионов при отстранении губернаторов от должности. Президент получает право на временное отстранение губернатора от должности на период расследования уголовного дела, возбужденного против него» Н. Медведев Новая власть: центр-регионы // Власть. 2000. №7.. Президент также получает право приостанавливать деятельность или распускать законодательный орган государственной власти региона.

В соответствии с поправками к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» губернаторы и руководители республик получают право отстранять от должности глав органов местного самоуправления, а региональные законодательные собрания - право роспуска представительных органов местного самоуправления в случае нарушения теми и другими Конституции и законодательства.

Реформы президента 2000 года оцениваются по-разному. Существуют две противоположные точки зрения. Согласно одной из них, «президентские законодательные инициативы станут серьезной правовой базой для упорядочения структур государственной власти и местного самоуправления. А самое главное - есть надежда, что федеральная власть, наконец, начнет выполнять свои полномочия, как на уровне региона, так и а каждом городе, селе или поселке. Региональные же власти в субъектах РФ наконец-то будут осуществлять свои полномочия в строго конституционных рамках без вмешательства в компетенцию федеральных структур власти на местах. У провинциальной бюрократии будет меньше возможностей вмешиваться в полномочия органов местного самоуправления, так как это вмешательство в основном осуществляется через судебные правоохранительные структуры федеральных органов власти в том или ином районе, городе. ... эти планы могут быть реализованы только при условии, если будет по-настоящему развернута работа полномочных представителей Президента России и всех других федеральных контрольных органов в семи федеральных округах» В. Римский Новый этап развития российского федерализма. С. 26-27.. Одним из главных условий эффективного осуществления данных реформ является становление действительно независимой судебной власти, которой в России на данном этапе не существует.

Другая точка зрения основывается на том, что «в кризисной ситуации, в которой в настоящий период находится Россия, про, водимые Президентом РФ резкие изменения системы структуры государственного управления могут привести к ухудшению, а не к улучшению управления страной и управляемости регионов.

Реальное укрепление государственной власти и федеративных отношений в России может быть достигнуто при использовании стратегии, ведущим приоритетом которой является решение важнейших реальных жизненных проблем широких социальных групп, а не реформирования системы управления государством. ... В условиях кризиса российского федерализма попытки осуществить глобальный контроль федеральной власти над региональной обречены на неудачу. ... В частности, более приоритетной для стратегии реформирования федеративных отношений, чем изменение состава Совета Федерации РФ почти наверняка оказалась бы необходимость осуществления полного и эффективного контроля расходования бюджетных средств» А. Моммен Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис. 2000. №5. С. 76-77.. Конечно, реформа федеративных отношений была необходима; это осознавали и представители федеральной власти, и многие главы регионов. За последние годы контроль Центра на местах резко ослаб, разрослись противоречия между регионами. Во главе некоторых из них стояли (и стоят) коррумпированные и некомпетентные руководители.

1.2 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ВЛАСТИ

Политический статус региона определяется нормативно-правовой базой и необходимостью согласования интересов федерального центра, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления как различных субъектов власти. Интересы государства в целом и его субъектов противоречивы. В этом сложность достижения единства их интересов, согласования задач и целей.

Определение политического статуса регионов в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий Федерации и региональных субъектов сталкивается с рядом проблем. За всеми субъектами Федерации по конституции Российской Федерации закреплено право иметь свои Конституции, Уставы и издавать собственные законы. В условиях слабой федеральной власти, при значительных различиях политических и экономических условий развития в переходный период, отмечается нормотворческая активность региональных субъектов.

Одним из направлений решения проблемы является определение и закрепление политического статуса региона как субъекта федерации. Статус субъекта Российской Федерации - это установленные Конституцией Российской Федерации и Конституциями, Уставами субъектов Российской Федерации права, обязанности и ответственность субъекта Российской Федерации.

Политический статус региона определяется и регулируется статьями Конституции РФ.

Основополагающим является положение о том, что Россия целостное единое государство, а региональные субъекты - ее составные части. Поэтому Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России (ст. 4). Соблюдение этого принципа обеспечивает сохранение российской государственности, нерушимости территории и выполнение государством общих федеральных функций.

Конституция РФ закладывает также положение о равноправии региональных субъектов Российской Федерации: республик, краев областей и автономий, как во взаимоотношениях с федеральной властью, так и между собой. Она не допускает никаких действий субъектов Федерации, изменяющих в одностороннем порядке их статус в Российской Федерации (ст. 5). Но содержащиеся в Конституции правовые основания для равенства всех регионов затруднены на практике. Достижения фактического равенства регионов связано с трудностями становления российского федерализма в 90-х годах XX века, с введением практики договорных отношений, направленных на предоставление льгот и особого статуса отдельным регионам.

Двусторонние договоры между Российской Федерацией и ее субъектами, поправки к Федеративному договору создали ситуации, когда произошло изменение политического статуса отдельных регионов в сторону повышения своего политического статуса в Федерации. Договорный процесс дестабилизировал российскую государственность.

Политический статус региональных субъектов определяется также положением о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Этот принцип лежит в основе федеративного устройства России (ст. 5).

Конституция Российской Федерации разграничивает полномочия между Федерацией и ее субъектами путем закрепления предметов федерального ведения (ст. 71) и предметов совместного ведения (ст. 72). Остальные области совместного ведения принадлежат субъектам Российской Федерации (ст. 73).

Разделение предметов ведения и полномочий между федеральной и региональной властями осуществляется двумя способами: 1) дополнительные полномочия и функции присваиваются субъектам без их соответствующего оформления, 2) федеральные функции и полномочия присваиваются в результате решений федеральной исполнительной власти. В том и другом случае не учитывается Конституция, решения не согласуются с другими субъектами.

Для сохранения целостности государства и нормального функционирования органов власти необходимо усиление контроля за соблюдением федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России. Кроме того, необходимо создание и отработка механизма снятия противоречий между федеральными и региональными законами и другими нормативными и правовыми актами. Конституция Российской Федерации в ряде статей (15, 76, 85, 125) закладывает основы таких механизмов, Однако указанные статьи требуют разъяснений и детализации в текущем законодательстве. Например, в конституции Российской Федерации отмечается, что Правительство России осуществляет меры по обеспечению законности (ст. 114), а его законодательные акты обязательны для исполнения на всей территории России (ст. 115). В то же время в Конституции Российской Федерации не определены полномочия федеральной исполнительной власти в случаях нарушений субъектами Федерации ее решений.

Соблюдение разграничения предметов ведения и полномочий как принципа определения статуса регионов невозможно без наделения федеральных властей и субъектов Федерации правом приостанавливать действие законов и нормативных актов ее субъектов, которые противоречат федеральным законам. Приостанавливаются те законы и нормы, которые нарушают единство и территориальную целостность государства, ограничивают закрепленные в Конституции и законах Российской Федерации права и интересы субъектов Федерации.

Существование региональных особенностей, политических, социально-экономических, природно-географических, этнических и других, может определять политический статус региона. Это возможно путем предоставления отдельным регионам ряда особых прав и полномочий или делегирования некоторых функций Федеральной власти. Таким путем достигается более эффективная и полная реализация потенциала и ресурсов конкретного региона. Но чаще всего в практике договорных отношений разграничение предметов ведения и предоставление полномочий субъектам Федерации, а также определение политического статуса региональных субъектов осуществляется по этническому признаку. Тем не менее преимущество этого пути в том, что он создает законные основы для расширения прав субъектов Федерации учитывает потребности и возможности регионов. Расширение и предоставление дополнительных прав может быть временным. В условиях переходного периода - это приемлемый и оправданный способ. Тем не менее договорный метод определения статуса и компетенции региональных субъектов значительно усложняет деятельность федеральных органов законодательной и исполнительной властей, и прежде всего из-за разного объема полномочий субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации предоставила право региональным субъектам самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти (ст. 77, ч, 1). Исходя из необходимости сохранения территориальной целостности государства, это право может быть реализовано в соответствии с основами конституционного строя России и принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Региональные субъекты Российской Федерации при установлении системы органов государственной власти согласно Конституции исходят из требований к природе и форме государства (ст. 5).

В соответствии с принципом разделения властей региональные субъекты при определении системы органов государственной власти обеспечивают наличие всех трех ветвей власти и гарантируют каждой из них самостоятельность.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и региональных субъектов (ст. 77, ч. 1).

Общие принципы должны гарантировать самостоятельность региональных субъектов в определении системы органов государственной власти в той степени, в какой можно было бы учесть уровень политической культуры, исторические, национальные другие региональные условия.

Компетенция органов исполнительной власти разделена на уровни: полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере ведения Российской Федерации, полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнитель, ной власти субъектов в сфере совместного ведения, полномочия органов исполнительной власти региональных субъектов Российской Федерации.

Формирование системы органов исполнительной власти основано на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это предполагает единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, определение полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения, реализацию исполнительными органами власти функции регулирования, согласования проектов решений.

Политический статус региона определяется Конституцией Российской Федерации. В то же время все субъекты обладают учредительной властью, то есть они вправе решать вопросы своей внутренней организации и принимать для этого нормативные акты, которые должны соответствовать Конституции РФ. Так, статус регионального субъекта определяется не только Конституцией Российской Федерации, но и Конституциями, Уставами соответствующего субъекта, принимаемыми его законодательным (представительным) органом (ст. 66). Отсюда следует, что региональный субъект не может в одностороннем порядке изменить свой статус.

Конституция или Устав субъекта Федерации регулирует организацию и деятельность его государственных органов, взаимоотношения этих органов между собой, а также с общественными объединениями, права и свободы граждан.

Статус региональных субъектов Российской Федерации может изменяться по взаимному согласию сторон (ст. 66, ч. 5). Регулирование изменения статуса субъекта Федерации осуществляется на основе федерального законодательства.

1.3 МЕХАНИЗМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

На первом этапе становления системы региональной власти (1991 - 1995 гг.) в регионах началось становление различных ветвей власти и новых властных институтов (институт губернаторства, органы представительной власти, местное самоуправление). В условиях, когда в стране шла острая политическая борьба, а центр был не только лишен продуманной региональной политики, но и утратил многие из рычагов воздействия на субъекты Федерации, в регионах сформировалась сильная исполнительная власть. Она была призвана обеспечить политическую стабильность на региональном уровне. Способы реализации этой задачи зависели от внутриполитической ситуации в регионе, особенностей и традиций местной власти, личных характеристик региональных лидеров.

На втором этапе, начавшемся в 1996 году, задачи региональной власти усложнились, а сферы влияния расширились.

С того момента, как началось формирование новой системы власти в субъектах Федерации, свою главную задачу руководители регионов видели в достижении административной управляемости и выстраивании в рамках регионов властной вертикали. Такой подход был оправдан: в обществе сохранялась сильная политическая напряженность, федеральный центр был слаб, и на его поддержку регионам не приходилось рассчитывать, новые институты региональной власти (парламенты/законодательные собрания, органы местного самоуправления) только начали формироваться и не обладали достаточной влиятельностью. Все это заставляло региональных лидеров действовать жестко и порой бескомпромиссно. Но при этом модели власти, сформировавшиеся в регионах, различались.

Становление региональной власти происходило практически независимо от контроля Центра, в результате чего в различных регионах России стали возникать разные модели властных отношений.

В русских регионах (краях, областях) модель властных отношений в большей степени унифицирована. Формально власть этих субъектов Федерации представлена губернатором, системой местной исполнительной власти, региональными отделениями федеральных структур, органами представительной власти.

Губернатор - глава исполнительной власти субъекта Федерации, он лично отвечает за поддержание жизнедеятельности региона, социальную и экономическую стабильность в нем; разрабатывает структуру региональной администрации, схему управления региональной экономикой и социальной сферой. В его распоряжении для решения данных задач имеются большие ресурсы власти: «контроль над местным бюджетом и расходованием финансовых средств, установление или отмена местных налогов, предоставление льгот, лицензий, дотаций. По закону все эти решения утверждаются представительным органом. Но на практике выборный орган лишь оформляет решения, предложенные губернатором» Р. Саква Российский регионализм, выработка политического курса и государственное развитие // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. №4. С. 104.. Губернатор также активно влияет на основные направления экономической политики в регионе. В ряде субъектов Федерации уставы закрепили за администрацией право единолично распоряжаться региональной государственной собственностью.

В формировании сильной губернаторской власти важное значение имеет личностный фактор. Авторитетной и популярной личности на посту губернатора удается в полной мере использовать власть, данную ему законом, и контролировать политические и экономические процессы в регионе.

Введение выборности губернаторов в 1996 году заложило основы новой модели властных отношений в регионе. Главы регионов получили демократическую легитимность, стали независимы от Центра. Судьба регионального лидера стала зависеть от его собственного умения вести борьбу за голоса избирателей. Выборы превратили губернатора в публичного политика. Теперь глава региона должен быть и предприимчивым лоббистом, и лидером, способным решать острые социальные и экономические проблемы.

Следующий субъект региональных властных отношений - представительные органы власти. В разных регионах они называются по-разному: законодательное собрание, Дума, Совет так далее. Они различаются по числу депутатов - от 15 до 50 и по способу формирования. «В некоторых регионах действует «смешанная» избирательная система, когда одна половина депутатского корпуса избирается по партийным спискам, а другая - одномандатным округам (Красноярский край, Свердловская, Калининградская области). Однако в большинстве субъектов Федерации выборы в представительные органы проходят на основе мажоритарной системы». Н. Лапина, А. Чирикова Региональная власть в России: парадоксы становления. С. 144.

Полномочия представительных органов власти остаются раниченными. Как правило, они утверждают бюджет и отчет о его исполнении, устанавливают местные налоги и сборы, принимают программы развития региона. Но большинство решения принимаются по представлению губернатора. Ограничением деятельности представительных органов является также то, что «большинство депутатов (не менее 3/5) работают на непостоянной основе. Это положение дало местной бюрократии и руководителям предприятий возможность совмещать свою профессиональную деятельность с законотворчеством».

Важнейшей чертой представительных собраний является их апартийность: депутаты-партийцы не оказываются в них в большинстве. Влияние политических партий на состав легислатур оказалось незначительным даже в тех регионах, где были введены элементы пропорциональных избирательных систем. Также этим органам «была и до сих пор присуща иерархическая форма организации, предполагающая зависимость одних депутатов от других, а в ряде случаев наблюдается и зависимость самих представительных собраний от иных институтов, будь то ... региональные правительства и /или главы регионов».

К субъектам властных отношений в регионах относятся также структуры гражданского общества - политические партии, профсоюзы, общественные организации. Однако сегодня большой роли в политической жизни регионов они не играют. Большинству политических партий более чем за десятилетие существования партийной системы в стране не удалось создать в субъектах Федерации разветвленной структуры. «В ходе выборов как в Федеральное Собрание (1993, 1995 годы), так и в местные органы власти они не смогли выдвинуть авторитетных публичных политиков».

Что касается других структур гражданского общества, прежде всего профсоюзов, а также экологических организаций и иных групп давления, то хотя они и действуют разрозненно, но имею: потенциал роста.

Повсеместная практика уступок в отношении многих требований регионов, нарушение субъектами РФ норм федеральных Конституции и законодательства разрушали единство систем власти в России, угрожали целостности самой Российской Федерации, способствовали усилению противоречий между регионами, делали власть неэффективной. Актуальность и необходимость укрепления системы властных отношений нашли свое отражение в доводимых на современном этапе реформах, заключающихся в усилении контроля за действиями региональных лидеров. Что касается внутрирегиональных властных отношений, то в субъектах РФ оформилась система властных институтов и закрепились разнообразные формы правления - от президентских до парламентских - и политические режимы, характеризующиеся в ряде регионов открыто авторитарными методами осуществления власти.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ВЛАСТИ В ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

Государственную власть в Ярославской области осуществляют:

· Ярославская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти Ярославской области;

· Губернатор Ярославской области - высшее должностное лицо Ярославской области;

· Правительство Ярославской области - высший исполнительный орган государственной власти Ярославской области;

· иные органы исполнительной власти Ярославской области.

В Ярославской области в соответствии с федеральными законами и законами Ярославской области образуются иные государственные органы. Ст. 6 Устав Ярославской области 28 сентября 2010 года Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ярославской области осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Ярославская область обладает всей полнотой государственной власти Там же. Ст. 7.

2.1 ГУБЕРНАТОР: СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ

Система органов власти Ярославской области (ЯО) сформирована в соответствии с конституционным принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Формально она представлена губернатором - главой исполнительной власти и его администрацией, областной Думой - законодательным органом власти. Федеральный центр представляют региональные отделения федеральных исполнительных органов власти и полномочный представитель президента в Ярославской области.

Деятельность губернатора, администрации и Думы ЯО регулируется Уставом ЯО - высшим законом области, принятым областной Думой 28 сентября 2010 года.

Высшим должностным лицом области и руководителем Администрации ЯО является губернатор.

Губернатор представляет ЯО во взаимоотношениях с Президентом РФ, Правительством РФ, субъектами РФ, полномочными представителями органов государственной власти регионов иностранных государств. Уставом закрепляется выборность губернатора. Первые выборы главы ЯО состоялись в 1996 году, на которых избиратели выразили свое доверие губернатору А.И.Лисицыну, назначенному на должность еще в 1992 году Указом Президента РФ «О главе администрации ЯО». На выборах главы области в 2000 году А.И. Лисицын был переизбран. В должность Губернатора Ярославской области с 25 декабря 2007 года вступил С.А. Вахруков.

Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями Губернатора Ярославской области по представлению Президента Российской Федерации Ярославской областной Думой в порядке, предусмотренном федеральным законом и настоящим Уставом, сроком на пять лет.

Губернатором Ярославской области может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Решение Ярославской областной Думы о наделении полномочиями Губернатора Ярославской области считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов.

Гражданин Российской Федерации осуществляет полномочия Губернатора Ярославской области со дня вступления в должность до дня истечения установленного срока полномочий либо до дня досрочного прекращения полномочий.

Полномочия Губернатора Ярославской области прекращаются досрочно в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

День вступления в должность Губернатора Ярославской области гражданина Российской Федерации, наделенного полномочиями Губернатора Ярославской области, определяется в соответствии с федеральным законом.

При вступлении в должность Губернатор Ярославской области приносит следующую присягу на верность народу и Конституции Российской Федерации:

«Клянусь при осуществлении полномочий Губернатора Ярославской области уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, Устав и законы Ярославской области, всеми силами способствовать процветанию области и повышению благосостояния населения».

Церемония принесения присяги организуется и проводится в соответствии с законом Ярославской области.

С момента принесения присяги Губернатор Ярославской области считается вступившим в должность.

После принесения присяги Председатель Ярославской областной Думы возлагает на Губернатора Ярославской области должностной знак Губернатора Ярославской области.

Гарантии деятельности Губернатора Ярославской области устанавливаются настоящим Уставом и законом Ярославской области.

В течение срока своих полномочий Губернатор Ярославской области обязан соблюдать установленные федеральными законами ограничения, связанные с его деятельностью.

Губернатор Ярославской области:

1) представляет Ярославскую область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти иных субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Ярославской области;

2) определяет основные направления государственной политики Ярославской области;

3) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания, либо отклоняет законы, принятые Ярославской областной Думой;

4) представляет в Ярославскую областную Думу ежегодные отчеты о результатах деятельности Правительства Ярославской области, в том числе по вопросам, поставленным Ярославской областной Думой;

5) вправе требовать созыва внеочередного заседания Ярославской областной Думы, а также созывать вновь избранную Ярославскую областную Думу на первое заседание ранее срока, установленного настоящим Уставом;

6) вправе участвовать в работе Ярославской областной Думы с правом совещательного голоса;

7) направляет в Ярославскую областную Думу официальное мнение по кандидатуре, предложенной для назначения на должность прокурора Ярославской области;

8) направляет в Ярославскую областную Думу представление о кандидатуре первого заместителя Губернатора Ярославской области;

9) назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя Губернатора Ярославской области, заместителей Губернатора Ярославской области, руководителей органов исполнительной власти Ярославской области;

10) формирует Правительство Ярославской области, принимает решение об отставке Правительства Ярославской области;

11) образует аппарат Правительства Ярославской области;

12) определяет структуру органов исполнительной власти Ярославской области;

13) определяет органы исполнительной власти Ярославской области, уполномоченные на осуществление регионального государственного контроля (надзора), устанавливает их организационную структуру, полномочия, функции и порядок их деятельности;

14) дает обязательные для исполнения поручения в адрес Правительства Ярославской области и его аппарата, иных органов исполнительной власти Ярославской области;