Правовое регулирование производства дознания

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Характеристика дознания в Российской Федерации

1.1 Понятие, сущность и правовые основы производства дознания

1.2 Порядок производства дознания

Глава 2. Основные проблемы производства дознания и возможные пути их решения

2.1 Эффективность дознания и пути ее повышения

2.2 Обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина при производстве дознания

2.3 Проблемы правового регулирования сокращенной формы дознания

Заключение

Список источников

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования. Актуальность вопросов правового регулирования производства дознания в настоящее время не вызывает сомнения и обосновывается многими причинами.

Во-первых, нынешний период развития отечественного уголовного процесса характеризуется наличием кардинальных изменений законодательства. Эти изменения происходят в сфере правового регулирования всех стадий и форм уголовного судопроизводства, в том числе и дознания.

В настоящее время для реформирования всех сфер общественных правоотношений за основу взята идея повышения эффективности защиты прав и свобод человека и гражданина. Процедура же дознания, как одна из форм предварительного расследования, связана с применением различных мер процессуального принуждения, что непосредственно затрагивает права и свободы граждан. При этом имеются многочисленные случаи, когда подобные меры реализуются с определенными нарушениями. Такие проблемы являются весьма серьезными и требуют дальнейшего исследования и законодательного решения.

Во-вторых, по многим вопросам совершенствования правового регулирования дознания отсутствуют общепринятые мнения. Разные авторы и государственные деятели предлагают различные варианты решения имеющихся проблем, при этом предлагаемые варианты часто имеют противоречивый, неоднозначный характер.

В-третьих, в текущем году в правовое регулирование производства дознания внесены существенные изменения, заключающиеся в введении новой формы дознания - дознания в сокращенной форме. Указанная мера реализована законодателем в целях ускорения производства дознания по наиболее простым уголовным делам, снижения нагрузки на дознавателей и повышения оперативности деятельности правоохранительных органов. Так как указанное нововведение принято лишь несколько месяцев назад и его результативность еще не известна, то очевидной является необходимость его глубокого анализа для выявления возможных проблем и поиска их решения.

Актуальностью рассматриваемой темы обосновывается и ее выбор для исследования.

Цель данной работы: исследовать нормативную правовую основу дознания.

Для достижения указанной цели исследования определены следующие задачи:

- рассмотреть понятие и сущность дознания, а также правовые основы его производства;

- проанализировать порядок производства дознания и выявить проблемы его правового регулирования;

- рассмотреть вопросы повышения эффективности дознания и определить оптимальные пути ее повышения;

- исследовать вопросы обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина при производстве дознания;

- на основе проведенного исследования разработать и сформулировать предложения по решению имеющихся проблем, связанных с правовым регулированием производства дознания.

Объектом данного исследования являются правоотношения, возникающие в сфере уголовного судопроизводства.

Предмет исследования: нормативной правовой основы дознания в уголовном процессе.

Методологическую основу данного исследования составляют: диалектический и конкретно-исторический методы, методы анализа и синтеза, также формально-юридический и сравнительно-правовой методы.

Научную основу исследования составляют труды таких авторов как В.О. Белоусов, М.Ю. Болотов, С.И. Гирько, В.Н. Григорьев, А.С. Есина, С.А. Косова, О.В. Мичурина, А.П.Рыжаков, Г.П. Химичева, А.А. Чекалин и др.

Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, иные кодексы и федеральные законы, а также нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств.

Эмпирическую основу исследования составляют решения, постановления и определения российских и международных судебных органов по делам, связанным с производством дознания.

Структура данного исследования обусловлена ее объектом, предметом, целью и задачами, и включает в себя: введение, две главы и заключение.

Глава 1. Характеристика дознания в Российской Федерации

1.1 Понятие, сущность и правовые основы производства дознания

Дознание - форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно (п. 8 ст. 5 УПК). Правовому регламентированию дознания посвящена глава 32 УПК РФ.

В соответствии с нормами УПК РФ, дознание является одной из двух форм производства расследования преступлений по уголовным делам, возбуждаемым в отношении установленных конкретных лиц. Этим, а также формой предъявления обвинения (обвинительный акт) оно напоминает протокольную форму досудебной подготовки материалов. По сути, дознание является упрощенной формой расследования.

В целом производство дознания регламентировано теми же нормами уголовно-процессуального законодательства, что и предварительное следствие. Процессуальные акты дознания (протоколы, постановления и пр.) имеют такое же юридическое значение, как и акты предварительного следствия.

Дознание как форма предварительного расследования представляет собой процессуальную деятельность органов дознания по выполнению неотложных следственных действий и осуществлению расследования в полном объеме в случаях, предусмотренных законом.

Производство дознания осуществляется по правилам уголовно-процессуального законодательства, регулирующим порядок производства предварительного следствия за исключением некоторых случаев, которые предусмотрены главой 32 УПК РФ.

Следует отметить, что производство дознания по уголовным делам осуществляется по двум основным направлениям:

- по делам о преступлениях, по которым предварительное следствие обязательно (ст. 157 УПК);

- по делам о преступлениях, по которым производство предварительного следствия не является обязательным (гл. 32 УПК).

Дознание начинается после возбуждения уголовного дела. В зависимости от того, о каком виде дознания идет речь, оно может завершаться направлением уголовного дела следователю либо, также как предварительное следствие, направлением дела в суд с обвинительным актом или прекращением уголовного дела.

Существует мнение, что дознанием при существующей его законодательной регламентации охватываются две разнородные процедуры, объединение которых в одном правовом институте является искусственным. Согласно позиции Г.И. Мачковского, дознание состоит только в производстве неотложных следственных действий (и принятии соответствующего решения). А.К. Гаврилов отмечает, что дознание всегда лишь первый этап (часть) расследования; а так называемое дознание в полном объеме - это проведение органом дознания предварительного следствия, с ограничением при этом прав граждан. Другими словами, если два, совершенно разной природы, задач, сроков и т.п., вида деятельности могут именоваться одинаково, и если такое положение считать оправданным, последовательно все виды уголовно-процессуальной практики органов дознания именовать дознанием.

В соответствии с положениями главы 32 УПК РФ, по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, орган дознания возбуждает дело и принимает все предусмотренные уголовно-процессуальным законом меры для установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу. При производстве данного вида предварительного расследования орган дознания вправе производить любые следственные, а равно иные процессуальные действия, принимать необходимые процессуальные решения. При этом он руководствуется правилами, установленными уголовно-процессуальным законом для предварительного следствия, за некоторыми исключениями (ст. 223 УПК).

По делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, материалы этого вида дознания являются основанием для рассмотрения дела в суде. Перед ним стоят такие же задачи, как и перед предварительным следствием. Именно это обстоятельство позволяет ученым именовать данный вид дознания: дознанием в полном объеме или особой формой «предварительного следствия».

Нужно отметить, что не вызывает сомнения то, что одно дознание по делам, по которым предварительное следствие не обязательно, является самостоятельной формой предварительного расследования. Ее отличают следующие признаки:

- субъект, ее осуществляющий (то есть дознаватель, а не следователь);

- правовой статус субъекта, производящего дознание (дознаватель, в отличие от следователя, не имеет полной процессуальной самостоятельности);

- первоначальный срок дознания (30 суток - для производства дознания, а для производства следствия - 2 месяца).

Далее стоит выделить деятельность органов дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно.

Именно эта разновидность уголовно-процессуальной деятельности в большей степени, чем какая-либо другая заслуживает наименования - «дознание». Она существенно отличается от предварительного следствия.

При обнаружении преступления орган дознания возбуждает уголовное дело и производит неотложные следственные действия. По выполнении неотложных следственных действий орган дознания, не ожидая указаний прокурора и окончания десятидневного срока, обязан передать дело следователю (ст. 157 УПК).

Данный вид дознания не завершает стадию предварительного расследования и поэтому не может в отрыве от продолжающегося после него предварительного следствия называться формой предварительного расследования. Предварительное расследование, как уже упоминалось выше, в этом случае, будет состоять из двух элементов: дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно, и предварительного следствия, начавшегося после передачи органом дознания дела следователю. Учеными предлагается именовать эту форму предварительного расследования смешанным предварительным расследованием.

Нужно отметить последние изменения российского уголовно-процессуального законодательства, которые были внесены недавно с принятием Федерального закона от 4 марта 2013 г. № 23-ФЗ «О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации». В соответствии с указанным законом УПК РФ был дополнен новой главой 32.1 (дознание в сокращенной форме). Данная мера по реформированию уголовно-процессуального законодательства была принята с той целью, чтобы упростить и ускорить расследование в тех случаях, когда подозреваемый согласен с правовой оценкой его деяния, не оспаривает обвинение и сам изъявляет желание, чтобы дознание в отношении него осуществлялось в сокращенной форме. Результаты реализации таких изменений на практике пока еще не представляется возможным оценить ввиду того, что они начали действовать лишь недавно, однако, безусловно, во многих случаях применение сокращенной формы дознания может значительно снизить нагрузку на органы дознания, что соответственно позволит более эффективно производить дознание по другим делам, требующим более тщательного и сложного рассмотрения.

Как было указано ранее, производство дознания осуществляют органы дознания. Перечень органов дознания предусмотрен частью 1 статьи 40 УПК РФ и в себя следующие органы:

1) органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности;

2) Главный судебный пристав Российской Федерации, главный военный судебный пристав, главный судебный пристав субъекта Российской Федерации, их заместители, старший судебный пристав, старший военный судебный пристав, а также старшие судебные приставы Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

3) командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов;

4) органы Государственной противопожарной службы - по делам о преступлениях, предусмотренных ч. 2 ст. 168, ч. 1 ст. 219, ч. 1 ст. 261 УК РФ.

В соответствии с пунктом 24 статьи 5 УПК РФ, под органами дознания следует понимать государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с УПК РФ осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия.

Законодательное толкование понятия должностного лица содержится в примечании 1 к статье 285 Уголовного кодекса РФ. В соответствии с указанным примечанием, должностными лицами являются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Однако какие бы функции не выполнялись бы должностным лицом, очевидно, что таковым может являться только физическое лицо, гражданин, но никак не организация. Таким образом, законодательное определение понятия «орган дознания» изначально содержит в себе внутренние противоречия, существенно затрудняющие его интерпретацию. На данное несоответствие ранее обращали внимание и другие авторы. Так, в частности, С.И. Гирько считает, что законодательное определение понятия «орган дознания», по сути, не содержит в себе никакого определения. По его обоснованному мнению, определять «органы» через органы - тавтология, гносеологическая ошибка. С этимологической точки зрения орган дознания означает «учреждение расследования», поскольку «орган» суть государственное или общественное учреждение, организация, «дознание» - форма предварительного расследования преступления. Должностное лицо не учреждение, а потому оно не может рассматриваться в качестве органа дознания.

Нужно сказать, что многие авторы и ранее, и сейчас в своих научных работах в части, касающейся рассматриваемой проблематики, избегали и продолжают избегать теоретических формулировок понятия «орган дознания», ограничиваясь их перечислением с использованием положений ст. 40 УПК РФ.

В то же время неудачная законодательная конструкция соответствующей нормы в УПК РФ побудили ряд авторов самостоятельно сформулировать определения данного понятия. На сегодняшний день в юридической литературе представлены разнообразные точки зрения по данному дискуссионному вопросу, анализ которых, по нашему мнению, представляет теоретический интерес.

Так, по мнению А.А. Чувилева, органы дознания - это органы предварительного расследования, уполномоченные, как и следователи, осуществлять процессуальную деятельность в связи с поступающей к ним информацией о совершении преступлений, возбуждать и расследовать уголовные дела.

Как полагает А.П. Рыжаков, органы дознания представляют собой учреждение либо должностное лицо, на которое законом возложена обязанность (предоставлено право) производить направленную на обеспечение расследования уголовно-процессуальную и иную деятельность в связи с наличием у него информации о возможном совершении преступления.

М.Ю. Болотов считает, что орган дознания - это специально уполномоченный на производство дознания федеральный орган исполнительной власти или руководитель структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, имеющий своей непосредственной задачей организацию производства дознания.

По мнению О.В. Мичуриной, органами дознания могут называться государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с законом осуществлять процессуальные и иные полномочия, т.е. полномочия по реализации оперативно-розыскной деятельности.

Не отрицая теоретической ценности вышеприведенных определений, отметим, что при определенных дифферентах данные авторы, формулируя определение понятия «орган дознания», используют ту же самую словарную конструкцию, что и законодатель в пункте 24 статьи 5 УПК РФ.

Другой подход использует А.С. Есина, которая под органом дознания предлагает понимать процессуальный статус участника уголовного судопроизводства со стороны обвинения, которым наделяются государственные учреждения и должностные лица, указанные в ч. 1 ст. 40 УПК РФ, уполномоченные в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом осуществлять дознание и другие уголовно-процессуальные полномочия.

Думается, что последний рассмотренный подход к определению понятия «орган дознания» является вполне обоснованным и верным, хотя его можно сформулировать несколько иначе. В определении, предложенном А.С. Есиной, понятие «статус» поставлено на первое место, а термин «участник уголовного судопроизводства» находится на втором месте. Однако слово «статус» в русском языке означает правовое положение, которое не может существовать само по себе, вне конкретного участника уголовного судопроизводства, которому оно присуще. Традиционно в юридической литературе под процессуальным статусом субъекта принято понимать совокупность прав и обязанностей субъекта уголовного процесса, его законных интересов, процессуальных гарантий, правовой ответственности за неисполнение обязанностей, а также место и роль в отношениях с другими субъектами уголовного процесса.

В этой связи представляется целесообразным взять за основу определение, предложенное А.С. Есиной, но при этом изменить в нем акценты, поставив на первое место участника уголовного судопроизводства, а на второе - его статус. Таким образом, орган дознания будет определяться не как процессуальный статус субъекта уголовного судопроизводства, а как субъекта уголовного судопроизводства, имеющего определенный процессуальный статус.

Необходимо обратить внимание, что в период действия УПК РСФСР в юридической литературе достаточно широкое распространение получила точка зрения, согласно которой органы дознания могут осуществлять разные виды деятельности - уголовно-процессуальную и оперативно-розыскную. При чем уголовно-процессуальная деятельность не только сочетается с иными направлениями деятельности органа дознания, но и носит по отношению к ним вторичный характер.

Схожая позиция представлена и в современной юридической литературе. Например, О.В. Мичурина полагает, что органам дознания законом предоставлены не только процессуальные полномочия, но и полномочия по реализации оперативно-розыскной деятельности.

Некоторые нормы УПК РФ действительно дают основания полагать, что в деятельности органа дознания присутствуют и оперативно-розыскные, и уголовно-процессуальные элементы, во всяком случае, в них используется термин «оперативно-розыскные мероприятия». Так, например, п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ закрепляет право следователя давать органу дознания в случаях и порядке, которые установлены УПК РФ, обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Часть 4 ст. 157 УПК РФ устанавливает, что после окончания производства неотложных следственных действий по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия является обязательным, орган дознания может производить по нему оперативно-розыскные мероприятия только по поручению следователя, а в случаях, когда лицо, совершившее преступление, не установлено и без такового. Однако, на наш взгляд, это и некоторые другие законодательные положения схожего содержания не могут быть истолкованы в том смысле, что орган дознания осуществляет оперативно-розыскную деятельность.

Однако, смешение понятийных аппаратов различных отраслей права и соответствующих им наук представляется недопустимым. Понятие «орган дознания» следует рассматривать исключительно как уголовно-процессуальный термин, это участник уголовного судопроизводства, осуществляющий именно процессуальную деятельность. Уголовно-процессуальная функция является для органа дознания не просто основной, она является единственной.

В связи с этим представляется целесообразным поддержать мнение А.С. Есиной о том, что «государственные органы и должностные лица, указанные в ст. 40 УПК РФ, следует рассматривать в качестве органов дознания лишь в том случае, когда они начинают осуществлять процессуальную деятельность в сфере уголовного судопроизводства, действуют в порядке и формах, которые установлены уголовно-процессуальным законом. Во всех остальных случаях они являются не органами дознания, а органами внутренних дел, органами Государственной противопожарной службы или иными органами исполнительной власти, наделенными полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, и т.д.».

Исходя из всего вышесказанного, более правильным представляется в качестве органа дознания рассматривать участника уголовного судопроизводства, не уполномоченного, а правомочного осуществлять именно уголовно-процессуальную деятельность, но не оперативно-розыскную, а равно какую-либо иную деятельность.

Резюмируя вышесказанное, мы полагаем возможным ъпредложить следующее определение понятия «орган дознания». Орган дознания - участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения, правомочный возбуждать уголовное дело и производить по нему неотложные следственные действия, осуществлять иные процессуальные полномочия.

Перечень государственных органов, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, закреплен в статье 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». В соответствии с данной нормой, кроме оперативных подразделений органов внутренних дел, правом заниматься оперативно-розыскной деятельностью наделены оперативные подразделения следующих государственных органов:

- органов федеральной службы безопасности;

- федеральных органов государственной охраны;

- таможенных органов РФ;

- Федеральной службы внешней разведки РФ;

- Федеральной службы исполнения наказаний;

- органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

В этой связи следует обратить внимание на несоответствие данной нормы положениям статьи 40 УПК РФ. Так, часть 1 данной нормы устанавливает, что органами дознания являются органы исполнительной власти, в том числе органы внутренних дел, тогда как в статье 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» предусмотрено, что правом осуществления оперативно-розыскной деятельности наделяется не весь орган исполнительной власти, а только его оперативное подразделение. О том, что «орган дознания» и «оперативные подразделения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность» неравнозначные понятия, нами уже говорилось выше.

Далее, пункт 1 части 1 статьи 40 УПК РФ сформулирован таким образом, что можно сделать вывод о том, что органами дознания являются все без исключения органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Именно такой вывод делают, например, Н.А. Кузнецова, Д.В. Осипов, В.В. Вандышев, а также ряд иных авторов.

Нам данная точка зрения представляется дискуссионной. По нашему мнению, анализ положений ст. 151 УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что уголовно-процессуальная деятельность может осуществляться не всеми органами, чьи оперативные подразделения упомянуты в статье 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».

В частности, ч. 3 ст. 151 УПК РФ устанавливает подследственность только для дознавателей органов внутренних дел (п. 1 ч. 3 ст. 151 УПК), дознавателей пограничных органов федеральной службы безопасности (п. 3 ч. 3 ст. 151 УПК), дознавателей службы судебных приставов (п. 4 ч. 3 ст. 151 УПК), дознавателей таможенных органов Российской Федерации (п. 5 ч. 3 ст. 151 УПК), дознавателей органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы (п. 6 ч. 3 ст. 151 УПК), дознавателей органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (п. 8 ч. 3 ст. 151 УПК).

Таким образом, не имеют подследственности такие указанные в ст. 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» органы (их оперативные подразделения), как федеральные органы государственной охраны, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба исполнения наказаний, разведка Министерства обороны РФ.

Статья 151 УПК РФ не предусматривает подследственности, а стало быть, и возможности производства дознания не только для командиров воинских частей, соединений, начальников военных учреждений или гарнизонов (п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК), но и для начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, хотя они также именуются в законе органами дознания (п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК).

Однако наличие законодательно закрепленной подследственности является необходимым условием и для производства расследования в любой форме, и для осуществления неотложных следственных действий в порядке ст. 157 УПК РФ. Однозначно правы В.Н. Григорьев и А.В. Селютин, указывая на необходимость точного и строго соблюдения правил подследственности при расследовании уголовных дел. Не определив ни предметную, ни персональную, ни какую-либо иную подследственность вышеуказанных органов исполнительной власти, законодатель тем самым фактически лишил их возможности осуществления дознания.

Если начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы упоминаются хотя бы в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ в качестве субъектов производства неотложных следственных действий, то никаких указаний на счет процессуальных полномочий должностных лиц федеральных органов государственной охраны, Службы внешней разведки Российской Федерации, разведки Министерства обороны РФ в УПК РФ вообще нет.

Если данные органы (их должностные лица) не вправе ни осуществлять расследование в форме дознания в порядке гл. 32 УПК РФ, ни производить неотложные следственные действия в порядке ст. 157 УПК РФ, то правовые основания считать их органами дознания отсутствуют, а ч. 1 ст. 40 УПК РФ нуждается в корректировке и с этой точки зрения.

Как уже отмечалось, при определении видов органов дознания мы полагаем целесообразным пойти по пути составления конкретного, если можно так выразиться, «поименного» их списка, не подлежащего расширенному толкованию. И при составлении такого перечня необходимо уйти от расплывчатой формулировки «иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности», исключив ее из текста статьи 40 УПК РФ.

С учетом вышесказанного представляется целесообразным предложить следующий перечень органов дознания, который, по мнению автора данного исследования, следует закрепить в части 1 ст. 40 УПК РФ («Орган дознания»).

«1. Органами дознания являются:

1) органы внутренних дел Российской Федерации;

2) органы федеральной службы безопасности;

3) органы Федеральной службы судебных приставов;

4) таможенные органы Российской Федерации;

5) органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы;

6) органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

7) командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов;

8) начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы;

9) капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании;

10) руководители геологоразведочных станций и зимовок в период отсутствия транспортных связей с партией и зимовкой;

11) главы дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации».

Подводя итог рассмотрения понятия, сущности и правовой основы дознания, нужно сказать, что по многим вопросам в данной области имеются спорные моменты, которые разные ученые предлагают решать по-разному. При этом необходимо отметить, что проблемы в данной области имеют как научный характер, так и законодательный.

1.2 Порядок производства дознания

В правовом регулировании порядка производства дознания первостепенное значение имеет компетенция органов и должностных лиц, производящих дознания, поэтому данный вопрос и будет рассмотрен в данном параграфе в первую очередь.

Традиционно в российском уголовном процессе в компетенцию органов дознания входило производство предварительного расследования в форме дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие являлось не обязательным.

Такое право закреплено за органом дознания и УПК РФ. В частности, п. 24 ст. 5 УПК РФ предусматривает, что «органы дознания - государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия». Пункт 1 ч. 2 ст. 40 УПК РФ устанавливает, что «на органы дознания возлагается дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, - в порядке, установленном главой 32 настоящего Кодекса». В п. 3 ст. 149 УПК РФ сказано, что «после возбуждения уголовного дела в порядке, установленном статьей 146 настоящего Кодекса... орган дознания... по уголовным делам, указанным в части третьей статьи 150 настоящего Кодекса, производит дознание».

Таким образом, тот факт, что орган дознания уполномочен осуществлять дознание, с точки зрения общих положений УПК РФ не вызывает сомнения. Не сомневаются в этом и ученые, работы которых по исследуемой проблематике были нами изучены. Однако попробуем проследить развитие данных декларативных положений закона в иных нормах УПК РФ, регламентирующих конкретное содержание процессуальной деятельности по расследованию преступлений в форме дознания.

Дознание начинается с момента возбуждения уголовного дела, по которому предварительное следствие является необязательным, в порядке, установленном ст. 146 УПК РФ. В ч. 1 этой нормы в качестве субъекта возбуждения уголовного дела указан, наряду со следователем и дознавателем, также и орган дознания.

Часть 3 ст. 150 УПК РФ устанавливает перечень преступлений, уголовные дела о которых расследуются в форме дознания. Именно по этим уголовным делам теоретически вправе возбуждать уголовные дела орган дознания. Однако органов дознания много, и в ч. 1 ст. 146 УПК РФ прямо указано, что они, равно как и иные субъекты возбуждения уголовного дела, должны действовать в пределах «компетенции, установленной настоящим Кодексом».

Такая компетенция определяется в первую очередь подследственностью (ст. 151 УПК). То есть для начала надо решить вопрос о том, относится ли вообще совершенное преступление к подследственности органа дознания и если да, то подследственность какого именно из указанных в законе органов дознания предусматривает принятие решения о возбуждении уголовного дела.

Правильное решение данного вопроса представляется очень важным. Ведь на основании п. 3 ст. 149 УПК РФ сразу после возбуждения уголовного дела орган дознания должен приступить к дознанию. Как представляется, уголовное дело, возбужденное и оконченное производством нелегитимным субъектом, не может стать предметом рассмотрения в суде. Все произведенные по такому уголовному делу процессуальные действия и решения следует признать не имеющими юридической силы, а все собранные по делу доказательства недопустимыми как полученные с нарушениями требований УПК РФ (ст. 75 УПК).

Между тем все без исключения преступления, указанные в ч. 3 ст. 150 УПК РФ, поделены законодателем между следующими субъектами (для каждого из которых предусмотрена соответствующая подследственность (ч. 3 ст. 151 УПК):

1) дознаватели органов внутренних дел Российской Федерации;

2) дознаватели пограничных органов федеральной службы безопасности;

3) дознаватели органов службы судебных приставов;

4) дознаватели таможенных органов Российской Федерации;

5) дознаватели органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы;

6) следователи Следственного комитета Российской Федерации;

7) дознаватели (следователи) органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Следует обратить внимание на то, что в приведенном перечне органы дознания отсутствуют, т.е. законодатель не наделил их подследственностью. В качестве легитимного субъекта производства дознания указан не орган дознания, а дознаватель. Следовательно, вышеуказанные декларативные положения норм закона, наделяющих орган дознания правом производства расследования в форме дознания, по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 3 ст. 150 УПК РФ, не имеют фактического подтверждения в специальной норме - ч. 3 ст. 151 УПК РФ.

Не орган дознания, а дознаватель указан и в законодательном определении самого понятия «дознание», закрепленного в п. 8 ст. 5 УПК РФ, где, в частности, сказано, что дознание - это форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем) по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно.

В гл. 32 УПК РФ, регламентирующей особенности производства расследования в форме дознания, орган дознания не упомянут ни разу. В качестве субъекта составления уведомления о подозрении в совершении преступлении указан дознаватель (ч. 1 ст. 223.1 УПК). Правом возбуждения перед судом ходатайства об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения в виде заключения под стражу наделен дознаватель (ч. 1 ст. 224 УПК). Обвинительный акт также составляется дознавателем (ч. 1 ст. 225 УПК).

Не является орган дознания и субъектом применения к подозреваемому, обвиняемому мер пресечения. В частности, в ч. 1 ст. 97 УПК РФ прямо указано, что правом избрания меры пресечения наделены только дознаватель, следователь и суд. Иные меры процессуального принуждения (гл. 14 УПК) также могут применяться исключительно дознавателем, следователем или судом (ч. 1 ст. 111 УПК). Перечень примеров может быть очень длинным.

Таким образом, те нормы УПК РФ, которые носят общий, декларативный характер, наделяют орган дознания правом производства дознания, а специальные нормы, непосредственно регламентирующие основания и порядок производства отдельных процессуальных действий, - нет. Фактически орган дознания лишен возможности реализовать предоставленные ему законом полномочия по производству расследования в форме дознания.

В целом надо сказать, что вопрос о том, каким именно образом между органами дознания и дознавателями распределяются полномочия по производству дознания, а также о том, каким именно образом орган дознания реализует свои полномочия по производству дознания, в современной юридической литературе обсуждается не слишком активно, а высказанные по данному поводу точки зрения порой не очень содержательны. Некоторые авторы вообще предпочитают не упоминать в соответствующих разделах своих работ о том, что согласно УПК РФ дознание может производиться не одним участником уголовного судопроизводства, а двумя - органом дознания и дознавателем. Так, например, И.И. Мельников рассматривает дознание как направление деятельности только органа дознания, но не дознавателя. Б.Т. Безлепкин, напротив, указывает только дознавателя в качестве субъекта производства дознания, но не упоминает орган дознания. А.С. Есина, рассматривая порядок производства дознания, говорит то об органе дознания, то о дознавателе, из чего следует, что в данном контексте она не проводит четкой границы между ними.

О.В. Мичурина полагает, что полномочия органа дознания по производству дознания реализует дознаватель, который является «структурным компонентом» органа дознания. Однако, по нашему убеждению, следует разграничивать понятия «орган дознания» и «дознаватель», поскольку они представляют собой двух самостоятельных участников уголовного судопроизводства, каждому из которых соответствует собственный процессуальный статус. Наш вывод базируется на положениях гл. 6 УПК РФ («Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения»). Данной главой для органа дознания и дознавателя предусмотрены разные статьи - 40 и 41. Тем самым законодателем подчеркнута их независимость друг от друга, процессуальная самостоятельность. Мы вообще не уверены в том, что даже теоретически один из участников уголовного судопроизводства может являться структурным компонентом другого. Утверждение о том, что дознаватель входит в состав органа дознания, по нашему мнению, также несостоятельно, как и утверждение о том, что, например, потерпевший является структурным элементом прокурора.

Законодатель явно не склонен смешивать понятия «дознаватель» и «орган дознания». Так, и в ч. 1 ст. 146 УПК РФ, и в ч. 1 ст. 91 УПК РФ орган дознания указан в качестве субъекта возбуждения уголовного дела и задержания подозреваемого наряду с дознавателем, через запятую. Если бы законодатель полагал возможным реализацию полномочий органа дознания через дознавателя, то, вероятно, он не стал бы указывать в данных нормах сразу двух участников уголовного судопроизводства, ограничившись одним - органом дознания.

Но, как представляется, орган дознания в данных случаях фигурирует в законе в качестве самостоятельного субъекта производства процессуальных действий, если он осуществляет не дознание в порядке гл. 32 УПК РФ, а неотложные следственные действия в порядке ст. 157 УПК РФ. На то обстоятельство, что данные процессуальные действия совершаются не дознавателем, а органом дознания, указывает необходимость утверждения начальником органа дознания постановления о возбуждении уголовного дела и протокола задержания подозреваемого.

В тех же случаях, когда речь идет о правовой регламентации производства расследования в форме дознания, представляется, что в качестве субъекта соответствующей процессуальной деятельности следует рассматривать именно дознавателя, а не орган дознания. В компетенцию же органа дознания входит возбуждение уголовного дела и производство неотложных следственных действий (ч. 1 ст. 146, ст. 157 УПК).

Однако неотложные следственные действия в порядке ст. 157 УПК РФ орган дознания вправе производить только по тем уголовным делам, по которым производство предварительного следствия является обязательным. Если исходить из того, что орган дознания не вправе производить расследование в форме дознания, а лишь неотложные следственные действия, то возникает новый вопрос, требующий решения.

Допустим, в г. Москве совершена кража (ч. 1 ст. 158 УК), т.е. преступление, отнесенное ч. 3 ст. 150, ч. 3 ст. 151 УПК РФ к подследственности дознавателей органов внутренних дел. В этом случае уголовное дело должно быть возбуждено и принято к своему производству дознавателем ОВД. Органы внутренних дел как органы дознания в данных процессуальных действиях участия принимать не будут, поскольку это выходит за пределы их компетенции.

Однако ранее мы предложили считать органами дознания также и таких должностных лиц, как капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании; руководители геологоразведочных станций и зимовок в период отсутствия транспортных связей с партией и зимовкой; главы дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации. Теперь предположим, что данные органы дознания пользуются такими же процессуальными полномочиями, как и остальные, т.е. наделены правом производства не дознания, а неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым предварительное следствие необязательно. При этом они находятся на значительном удалении от территориальных органов внутренних дел. То есть если то же самое преступление, предусмотренное ч. 1 ст. 158 УК РФ, будет совершено, к примеру, на борту морского судна, находящегося в дальнем плавании, то дознаватель органов внутренних дел не сможет возбудить такое уголовное дело и приступить к дознанию. Между тем ситуация требует принятия предусмотренных законом уголовно-процессуальных мер: лицо, совершившее преступление, не должно избежать уголовной ответственности. Поэтому представляется необходимым наделить капитана данного судна процессуальными полномочиями не только по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, но и по тем, расследование которых должно осуществляться в форме дознания. Вопрос заключается в том, какие именно это будут полномочия. Действующая редакция УПК РФ, как уже отмечалось, не дает ответа на этот вопрос, и данное обстоятельство представляется серьезным недостатком.

Далее следует рассмотреть вопросы применения мер пресечения и предъявление обвинения при производстве дознания, так как, по мнению автора данного исследования, они являются одними из основных вопросов в области регулирования дознания.

Итак, в процессе производства дознания могут применяться меры пресечения, предусмотренные главой 13 УПК РФ. При выборе вида меры пресечения, определения оснований и процессуального оформления избранной меры пресечения дознаватель пользуется теми же правилами, что и следователь. Вместе с тем при избрании в отношении подозреваемого меры пресечения в виде заключения под стражу при производстве дознания существуют некоторые особенности, установленные ст. 224 УПК РФ.

В порядке статьи 108 УПК России дознаватель вправе заявить суду согласованное с прокурором ходатайство об избрании подозреваемому меры пресечения в виде заключения под стражу. Эта мера избирается дознавателем в общем порядке, а именно: учитываются основания, установленные статьями 97, 100, 108 УПК РФ, к ходатайству прилагаются необходимые материалы. По результатам рассмотрения ходатайства судья вправе вынести такие же решения, как если бы к нему обратился и следователь (отказать в удовлетворении ходатайства, дать согласие и избрать меру пресечения либо продлить срок задержания до 72 часов, если к подозреваемому применялось задержание в порядке статьи 91 УПК).

Таким образом, процессуальная процедура избрания меры пресечения - заключение под стражу при дознании ничем не отличается от той, которая предусмотрена на предварительном следствии. Особенность избрания этой меры пресечения при дознании касается не процессуальной процедуры, а тех действий, которые должен выполнить дознаватель в случае получения согласия суда на заключение под стражу подозреваемого.

На основании статьи 100 УПК РФ продолжительность действия меры пресечения, избранной в отношении подозреваемого, не может превышать 10 суток. Это правило распространяется и на меру пресечения в виде заключения под стражу. По истечении указанного срока дознаватель в соответствии с частью второй статьи 224 УПК РФ должен составить обвинительный акт и передать уголовное дело в суд. Если же составить обвинительный акт невозможно (например, в силу недостаточности собранных доказательств), то дознаватель должен на основании части третьей статьи 224 УПК РФ предъявить подозреваемому обвинение в порядке главы 23 УПК РФ, то есть перевести подозреваемого в процессуальный статус обвиняемого. В этом случае мера пресечения - заключение под стражу - продолжает действовать, но уже не в отношении подозреваемого, а в отношении обвиняемого.

Если же дознаватель в срок 10 суток не может предъявить обвинение (опять-таки в силу недостаточности собранных доказательств), то мера пресечения - заключение под стражу - должна быть отменена (часть третья ст. 224 УПК РФ).

Фактически законодатель обязывает дознавателя уже в момент избирания подозреваемому меры пресечения в виде заключения под стражу определиться в том, сможет ли он (дознаватель) в течение 10 суток получить достаточные доказательства либо для предъявления обвинения, либо для составления обвинительного акта. В противном случае нет необходимости проходить эту непростую процедуру - получения согласия суда на заключение под стражу.

Таким образом, еще раз обратим внимание на то обстоятельство, что процессуальный порядок избрания меры пресечения - заключения под стражу при дознании ничем не отличается от общего порядка, установленного ст. 108 УПК РФ. Другое дело, что в отличие от предварительного следствия законодатель обязывает дознавателя выполнить в определенные сроки некоторые процессуальные действия в случае, если такая мера пресечения избирается при дознании. Что касается иных мер пресечения, то при их избрании на дознании не предусмотрено никаких особенностей.

Относительно каких-либо особенностей порядка предъявления обвинения при дознании следует заметить, что основания и процессуальный порядок привлечения лица в качестве обвиняемого, установленные правилами главы 23 УПК РФ, распространяются и при дознании (ч. 3 ст. 224 УПК). Вместе с тем при дознании законодатель устанавливает некоторые условия, при которых дознаватель вправе применить правила главы 23 УПК РФ, а именно: лицо, которому предполагается предъявить обвинение, должно быть заключено под стражу, и только при невозможности составить обвинительный акт в течение 10 суток с момента его заключения под стражу дознаватель вправе составить постановление о привлечении в качестве обвиняемого при наличии оснований, указанных в ст. 171 УПК РФ. Таким образом, предъявлению обвинения при дознании должна обязательно предшествовать процедура избрания лицу меры пресечения в виде заключения под стражу и невозможность составления обвинительного акта, то есть невозможность окончить дознание без предъявления обвинения.

Подобные условия как предшествующие привлечению лица в качестве обвиняемого отсутствуют на предварительном следствии, что и обуславливает определенную особенность привлечения лица в качестве обвиняемого при дознании.

Привлечение лица в качестве обвиняемого непосредственно связано с вынесением обвинительного акта. Признав, что все необходимые следственные действия по уголовному делу произведены, а собранные по делу доказательства достаточны для окончания расследования, дознаватель составляет обвинительный акт, структура и содержание которого определены частью первой статьи 225 УПК РФ.

В обвинительном акте указывается следующее: дата и место его составления; должность, фамилия, инициалы лица, его составившего; данные о лице, привлекаемом в качестве обвиняемого по уголовному делу; место и время совершения преступления, его способы, мотивы, цели, последствия и другие обстоятельства, имеющие значение для данного уголовного дела; формулировка обвинения с указанием пункта, части, статьи Уголовного кодекса Российской Федерации; перечень доказательств, подтверждающих обвинение, и перечень доказательств, на которые ссылается сторона защиты; обстоятельства, смягчающие и отягчающие наказание; данные о потерпевшем, характере и размере причиненного ему вреда; список лиц, подлежащих вызову в суд.

Необходимо обратить внимание на то, что Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 5 марта 2004 г. № 1 дал разъяснения относительного того, что следует понимать под перечнем доказательств в обвинительном акте (так же, как и в обвинительном заключении). Указывалось, что в обвинительном акте следует не просто дать перечень доказательств, указав, таким образом, ссылку на источники доказательств, а следует привести краткое содержание доказательств, поскольку в силу ч. 1 ст. 74 УПК РФ доказательствами по делу являются любые сведения, на основании которых суд, прокурор, следователь и дознаватель в порядке, определенном УПК РФ, устанавливают наличие или отсутствие обстоятельств, подлежащих доказыванию при производстве по уголовному делу.

Значение обвинительного акта состоит в том, что данный документ является итоговым, который составляется дознавателем по результатам проведенного дознания.

С момента составления обвинительного акта подозреваемый по уголовному делу приобретает статус обвиняемого (ст. 47 УПК). Обвинительный акт, таким образом, приравнивается по своему юридическому значению к постановлению о привлечении лица в качестве обвиняемого. В этом значении обвинительный акт приобретает юридическую силу с момента его составления дознавателем и не требует согласования (подписания, утверждения) у начальника органа дознания. В обвинительном акте содержится формулировка обвинения, с указанием пункта, части, статьи Уголовного кодекса РФ. Следует лишь заметить, что после предъявления обвинения дознаватель должен немедленно допросить обвиняемого (статья 173 УПК), в то время как после предъявления обвинительного акта допрос обвиняемого не предусмотрен и такое доказательство, как показания обвиняемого при дознании, утрачивается.

Процессуальный порядок окончания дознания составлением обвинительного акта определен в ст. 225 УПК РФ. Структура данной нормы позволяет определить последовательность тех действий, которые выполняет дознаватель, оканчивая дознание.

После составления обвинительного акта дознаватель приглашает обвиняемого и его защитника для ознакомления с обвинительным актом и материалами уголовного дела, о чем делается отметка в протоколе.

На основании части второй статьи 225 УПК РФ обвинительный акт и материалы уголовного дела должны быть предоставлены обвиняемому и его защитнику. Из данного законодательного правила можно сделать вывод о том, что дознаватель обязан ознакомить обвиняемого с указанными документами. Вместе с тем на основании части четвертой статьи 47 УПК РФ знакомиться с материалами уголовного дела по окончании расследования является правом обвиняемого. В то же время обвинительный акт должен быть предъявлен обвиняемому как документ, равнозначный постановлению о привлечении лица в качестве обвиняемого. В этой связи следует заметить, что дознаватель обязан ознакомить обвиняемого с обвинительным актом. Ознакомление же с материалами уголовного дела является правом обвиняемого и может иметь место только в том случае, если обвиняемый и его защитник ходатайствуют об этом. Таким образом, обвиняемый при дознании обязан прийти по вызову дознавателя для ознакомления с обвинительным актом, и в то же время он вправе не знакомиться с материалами уголовного дела.

После ознакомления с обвинительным актом и с материалами уголовного дела обвиняемого и его защитника дознаватель по ходатайству потерпевшего и его представителя должен предоставить материалы уголовного дела для ознакомления и этим участникам процесса.

Факт ознакомления этих участников уголовного судопроизводства должен быть зафиксирован в протоколе, который составляется в соответствии с частью второй статьи 225 УПК РФ.

Обвиняемый, защитник и потерпевший после ознакомления с материалами уголовного дела вправе заявлять ходатайства, которые должны быть рассмотрены дознавателем по правилам, установленным нормами гл. 15 УПК РФ («Ходатайства и жалобы»). Об удовлетворении ходатайства либо о полном или частичном отказе в его удовлетворении дознаватель выносит соответствующее постановление, которое доводится до сведения заявителя (ст. 122 УПК).