Особенности производства дознания и проблемы его совершенствования

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ДОЗНАНИЯ

1.1 Ретроспективный анализ развития и современное состояние дознания в Российском уголовном судопроизводстве

1.2 Орган дознания, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания, дознаватель - применительно к системе МВД

1.3 Содержание уголовно-процессуальной компетенции органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя

ГЛАВА 2. ДОЗНАНИЕ КАК ФОРМА РАССЛЕДОВАНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ

2.1 Сущность, сроки и полномочия органов дознания при производстве дознания

2.2 Производство дознавателем следственных действий

2.3 Особенности деятельности дознавателя при задержании подозреваемого и избрания в качестве меры пресечения заключение под стражу

ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВДСТВА ДОЗНАНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК, ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

С момента одобрения Верховным Советом РСФСР Концепции судебной реформы в РСФСР (октябрь 1991 г.) и признания в ней одной из главных задачи дифференциации форм судопроизводства См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М.: Республика. 1992. С. 108-109. полемика вокруг организации производства по уголовным делам на досудебных стадиях уголовного процесса не утихает. Актуальность данного вопроса подтверждается и деятельностью законодателя, который неоднократно корректировал процессуальный порядок расследования уголовных дел до принятия Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ (ред. от 07.02.2011) // СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4921; Российская газета. 2011. N 28. 10 февр. (далее - УПК РФ) 2001 года, изобрёл отличную от ранее известных форму дознания и продолжает вносить кардинальные изменения в закон, все по-новому регламентируя предварительное расследование уголовных дел.

Поиск эффективной формы досудебного производства обостряется все увеличивающимся количеством совершаемых преступлений.

Понятно, что с увеличением объема преступлений, расследуемых органами дознания, возрастает и роль дознания как одной из форм предварительного расследования. Складывающаяся ситуация в сфере досудебного производства призывает к анализу закрепленного порядка его осуществления, сравнению применяющейся процедуры расследования с исторически известными способами организации этой деятельности, исследованию уже проверенных практикой форм производства по уголовным делам в нашем недалеком прошлом, с целью отыскания наиболее эффективного варианта организации предварительного расследования, процессуальный режим которого оказался бы способным противостоять натиску преступности и предоставил возможность справиться с валом преступлений, требующих качественного расследования.

Данная работа представляет собой попытку обосновать своё видение этой проблемы через определение места дознания в системе построения досудебного производства по уголовным делам.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие вследствие совершения преступлений.

Предметом исследования выступает дознание как упрощенная форма предварительного расследования уголовных дел.

Целью настоящего исследования выступает анализ правового положения дознавателя и органа дознания в уголовном процессе РФ.

Указанная цель обусловила постановку и решение следующего ряда задач:

1. Провести ретроспективный анализ развития и современное состояние дознания в Российском уголовном судопроизводстве;

2. Проанализировать полномочия и содержание уголовно правовой компетенции дознания, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания, дознаватель - применительно к системе МВД;

3. Изучить сущность, сроки и полномочия органов дознания при производстве дознания;

4. Изучить особенности производства дознавателем следственных действий;

5. Изучить особенности деятельности дознавателя при задержании подозреваемого и избрания в качестве меры пресечения заключение под стражу

6. Разработать предложения по совершенствованию действующего уголовно-процессуального законодательства в сфере производства дознания.

Теоретическую основу исследования составили труды таких авторов, как: А.И. Александров, Е.Н. Арестова, Б.Т. Безлепкин, А.А. Бессонов, М.Ю. Болотов, В.М. Быков, Б.Я. Гаврилов, С.И. Гирько, В.Н. Григорьев, К.Б., Есина А.С., Калиновский, В.И. Козлов, С.Н. Масленков, О.В.Мичурина, И.А. Морозкина, К.В. Муравьев, И.А. Мясников, М.П. Оролбаев, А.Н. Ратьков, А.П. Рыжаков, А.А. Чувилев, С.А. Шейфер и др.

Методологической основой работы является общенаучный диалектический метод, а также сравнительно-правовой, формально-логический, исторический, эмпирический методы. В работе анализируются уголовно-процессуальное законодательство, труды ученых и специалистов не только в области уголовного процесса.

Структура исследования обусловлена поставленной целью и задачами, состоит из введения, трёх глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ДОЗНАНИЯ

1.1 Ретроспективный анализ развития и современное состояние дознания в Российском уголовном судопроизводстве

Принято считать, что история дознания как способа расследования преступлений берет свое начало с середины XIX века и связана с реформами 60-х годов. Так, например, К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалев пишут: «...система органов расследования в основном сложилась в середине XIX века, а ее законодательное закрепление связано с реформами 60-х годов». Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: Зерцало. 1997. - С. 307.

Следует отметить, что в отношении периодичности становления и развития органов дознания существуют различные мнения Рыжаков А.П. Органы дознания в уголовном процессе России. М., 2001. С. 9; Седова Г.И., Степанов В.В. Дознание: функции и организация деятельности. М.: Приор-издат, 2003. С. 10 - 11..

Так, в частности А.А. Дядченко предлагает следующую периодизацию, которая основана на принятии значимых для правового статуса органов дознания нормативных актах: Дядченко А.А. Историческая ретроспектива становления и развития уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания // История государства и права. 2008. № 15. С. 10.

1. IX в. (издание Русской Правды) - 1756 г. (Инструкция «главному сыщику воров, разбойников и беглых драгун») - появление специальных должностных лиц, осуществлявших организацию розыска и изобличение виновных в совершении преступлений, создание предпосылок к регламентации их полномочий.

2. 1756 - 1920 гг. - принятие Устава благочиния, Устава уголовного судопроизводства, отделение судебной власти от следственной, подробная регламентация процессуальных полномочий органов дознания, основным из которых являлась полиция.

3. 1918 (Декреты № 1 и № 2 «О суде») - 1993 гг. - постоянное расширение круга органов и должностных лиц, уполномоченных на производство дознания, принятие нормативных правовых актов, обозначивших четкие границы между органами дознания и предварительного следствия.

4. 9 сентября 1993 г. - современный период.

Мы рассмотрим два последних этапа из четырех приведенных выше.

Началом 3 этапа становления и развития органов дознания принято считать начало становления процессуального статуса начальника органа дознания, которое закрепляется в изданных Декретах ВЦИК от 1918 г. № 1 и № 2 «О суде» О суде: Декрет СНК РСФСР от 24.11.1917 // СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50. (Утратил силу). Согласно ст. 21 следственные комиссии при губернских (городских) Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов «в целях расследования дела» имели право «обратиться за содействием как к красной гвардии или народной милиции, так и ко всем частным и должностным лицам, а равно и к государственным и общественным учреждениям». Данные правовые положения позволяли производить дознание, закреплять следы преступления многим государственным служащим, первым обнаружившим таковые.

В 1921 г. круг органов и должностных лиц, производящих дознание, был расширен. Помимо милиции и уголовного розыска, впервые процессуальный статус органа дознания получили сотрудники (аппараты) других отделов НКВД. При этом они выполняли обеспечительную функцию. Основанием послужило Постановление Совета Труда и Обороны, согласно которому были созданы следственные комиссии при НКВД и соответствующих губернских и уездных исполкомах Дядченко А.А. Указ. соч. С. 12.. Подобные следственные комиссии создавались и в других ведомствах.

Предложения досоветских процессуалистов о пагубности связывания органов дознания строгими процедурными правилами (И.Я. Фойницкий) были восприняты советским уголовно-процессуальным законодательством лишь отчасти. Свобода им была оставлена лишь в части применения оперативно-розыскных мер. Однако теоретики уголовного процесса активно боролись с наличием у органов дознания непроцессуальных полномочий. Цит. по: Поляков М.П. Процессуальное» и «непроцессуальное» как категории философии уголовного процесса // Уголовное судопроизводство. 2006. № 4. С. 17.

Основными характерными чертами данного исторического этапа являлись постоянное расширение круга органов и должностных лиц, осуществлявших производство дознания, и в то же время отсутствие четкого нормативного определения их процессуального положения и соответственно начальников органов дознания. Имеющиеся отдельные постановления и циркуляры лишь обозначали наличие полномочий по производству дознания, но не регулировали этот вид деятельности и поэтому были недостаточны.

В 90-х годах появились новые органы дознания, и полномочия последних вновь были расширены. Впервые получил законодательное закрепление термин «начальник органа дознания» в разъяснении Генеральной прокуратуры РФ и МВД России от 9 сентября 1993 г. № 25/15-1-19-93 и № 3986 «О процессуальных полномочиях руководителей органов внутренних дел».

В настоящее время в системе государственных органов, осуществляющих уголовное судопроизводство, значительная роль на досудебных этапах принадлежит органам дознания, к которым на основании статьи 40 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) относятся органы внутренних дел.

История развития органов внутренних дел свидетельствует о том, что вопросы наделения данного ведомства уголовно-процессуальными полномочиями неоднозначно решались на разных этапах развития указанного учреждения. Вместе с тем на сегодняшний день можно с уверенностью констатировать тот факт, что уголовно-процессуальная деятельность является необходимой и неотъемлемой частью работы ОВД. Зачастую ситуация складывается таким образом, что органы внутренних дел оказываются единственным государственным учреждением, куда поступает первичная информация о преступлении. Решая непосредственные задачи по охране общественного порядка, безопасности личности и борьбе с преступностью, сотрудники ОВД обязаны принимать немедленные меры реагирования по поступившей информации, в том числе и уголовно-процессуальные меры, то есть начинать действовать в качестве органа дознания.

Уголовно-процессуальная деятельность органов внутренних дел распространяется на большое количество преступлений, отнесенных к подследственности органов дознания. Обусловлено это тем, что непосредственные задачи ОВД связаны с охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности. Среди других государственных ведомств, упомянутых в УПК РФ в качестве органа дознания, органы внутренних дел - наиболее приближенный к населению орган дознания, юрисдикция которого распространяется на значительную территорию обслуживания. Это и административно-территориальные образования (город, район, поселок и т.д.), и участок железной дороги или водного пути, и территория железнодорожного вокзала, морского, речного или воздушного порта, а также территории режимных объектов. В этой связи орган внутренних дел рассматривает заявлений и сообщений о преступлениях больше, чем любой другой орган дознания.

Для успешной реализации уголовно-процессуальных функций в системе органов внутренних дел в августе 1982 года в милиции были введены штатные должности дознавателя, а с 1992 года в структуре милиции общественной безопасности созданы специализированные подразделения дознания, получившие название «аппараты милицейского расследования», осуществляющие расследование преступлений в форме дознания О мерах по укреплению подразделений дознания и совершенствованию раскрытия преступлений, по которым предварительное следствие не обязательно: Приказ МВД России от 16 октября 1992 года № 368 (Утратил силу в связи с изданием Приказа МВД РФ от 12.08.1998 № 493 дсп).

Вместе с тем органы внутренних дел - это государственное учреждение, состоящее из большого количества подразделений и служб, наделенных в соответствии с ведомственными нормативными актами уголовно-процессуальными полномочиями. В этой ситуации возникает необходимость четко разобраться с тем, кто из должностных лиц органов внутренних дел наделен статусом участника уголовного судопроизводства в качестве начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя?

В истории российского уголовного процесса дознание почти за полуторавековое существование коренным образом меняло свою сущность и значение практически при каждом принятии уголовно-процессуального закона. При этом законодатель в каждый период развития уголовного судопроизводства стремился именовать, по сути, различную деятельность одним и тем же термином «дознание». Об этом свидетельствует и эволюция понятия «дознание», которое в своем развитии прошло путь от непроцессуальной до процессуальной деятельности Морозкина И.А. Роль совершенствования института дознания в концепции совершенствования досудебного производства по уголовным делам // Российский следователь. 2007. № 6. С. 11..

Несмотря на различие содержания деятельности, именуемой дознанием, на всех этапах ее существования неизменной оставалась цель этой деятельности - осуществление скорейшего расследования преступлений небольшой и средней тяжести и содействие расследованию более тяжких преступлений.

Современное состояние дознания в Российском уголовном судопроизводстве находится на переломном моменте, поскольку с 1 марта 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ // Российская газета. 2011. N 25. 8 февр.; N 28. 10 февр., согласно п.3 ч.1 ст.2 которого выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам является одним из основных направлений деятельности полиции.

1.2 Орган дознания, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания, дознаватель - применительно к системе МВД

Орган дознания определен законодателем как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения в главе 6 УПК РФ. Следует заметить, что термин «орган дознания» использовался законодателем и ранее, в тексте прежних уголовно-процессуальных законов, однако, законодательного определения данного термина не содержал ни один Уголовно-процессуальный кодекс.

В Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации законодатель впервые дал определение термина «орган дознания». Согласно п. 24 ст. 5 УПК РФ, органы дознания -- это государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия.

В статье 40 УПК РФ законодатель указал государственные органы и должностных лиц, которые уполномочены осуществлять уголовно-процессуальную деятельность в качестве органа дознания.

На основании п. 1 ч. 2 ст. 40 УПК РФ к органам дознания относятся: органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности (ОРД).

Чтобы установить весь перечень органов исполнительной власти, которые наделены статусом органа дознания, необходимо обратиться к Федеральному закону от 12 августа 1995 г. №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее -- Закон об ОРД). В статье 13 указанного Закона перечислены органы исполнительной власти, которые наделены полномочиями осуществлять оперативно-розыскную деятельность. Помимо оперативных подразделений ОВД указываются также оперативные подразделения Федеральной службы безопасности, Федеральных органов государственной охраны, Таможенных органов Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации и некоторых других органов.

Таким образом, из ст. 40 УПК РФ следует, что оперативные подразделения органов исполнительной власти, наделенные полномочиями на оперативно-розыскную деятельность, наряду с органами внутренних дел вправе осуществлять уголовно-процессуальную деятельность в качестве субъекта уголовного судопроизводства -- органа дознания. Вместе с тем стоит обратить внимание на то, что именно оперативные подразделения органов исполнительной власти, указанные в ст. 13 Закона об ОРД, вправе именоваться органом дознания, а не весь государственный орган, в отличие, например, от органов внутренних дел, которые в целом отнесены законодателем к органам дознания.

Так же необходимо понимать, что государственные учреждения и должностные лица, перечисленные в ст. 40 УПК РФ, были созданы государством для решения определенных задач в самых разнообразных сферах государственной жизни: административной, хозяйственной, оборонной, фискальной и иных. Так, например, для органов внутренних дел основная задача -- это охрана общественного порядка, для органов государственного пожарного надзора -- профилактика и тушение пожаров и т.д.

Таким образом, государственные органы и должностные лица, указанные в ст. 40 УПК РФ, следует рассматривать в качестве органов дознания лишь в том случае, когда они начинают осуществлять процессуальную деятельность в сфере уголовного судопроизводства, действуют в порядке и формах, установленных уголовно-процессуальным законом. Во всех остальных случаях они являются не органами дознания, а органами внутренних дел, органами государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы, иными органами исполнительной власти, наделенными полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.

Определяя перечень государственных органов и должностных лиц, отнесенных законодателем к органам дознания, следует остановиться на вопросе, который является дискуссионным в науке уголовного процесса.

Часть 3 ст. 40 УПК РФ устанавливает перечень отдельных должностных лиц, которые, по мнению законодателя, вправе возбуждать уголовное дело в порядке ст. 146 УПК РФ и производить по уголовному делу неотложные следственные действия. В этом перечне указаны:

- капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, -- по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;

- руководители геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, указанных в ч. 1 ст. 40 УПК РФ, -- по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения данных партий и зимовок;

- главы дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации -- по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений.

Размещение данного перечня должностных лиц в ст. 40 УПК РФ под названием «Орган дознания» может служить основанием для утверждения о том, что указанные лица относятся к органам дознания.

Должностные лица, перечисленные в ч. 3 ст. 40 УПК РФ, по моему мнению, были специально выделены законодателем и размещены в отдельной части ст. 40 УПК РФ. Законодатель исходил, видимо, из того, что именно эти лица, находясь в местах, удаленных от мест расположения органов дознания и органов предварительного следствия, могут столкнуться с необходимостью применения уголовно-процессуальных норм. Законодатель предоставляет полномочия отдельным должностным лицам, которые специально оговорены им в ч. 3 ст. 40 УПК РФ, осуществлять некоторые процессуальные полномочия, а именно возбуждать уголовное дело и производить неотложные следственные действия, пользуясь при этом полномочиями органа дознания.

Следует заметить, что законодатель не относит к органам дознания должностных лиц, перечисленных в ч. 3 ст. 40 УПК РФ. В пользу такого утверждения можно привести следующие аргументы. В пункте 2 ч. 3 ст. 40 УПК РФ сказано, что руководители геологоразведочных партий вправе возбуждать уголовные дела и производить неотложные следственные действия только в том случае, если они «удалены от мест расположения органов дознания, указанных в части первой настоящей статьи...». Таким образом, законодатель различает органы дознания и должностных лиц, указанных в ч. 3 ст. 40 УПК РФ.

Таким образом, перечисляя государственные ведомства и должностных лиц, которые относятся к органам дознания, мы ограничиваемся только тем перечнем, который дан законодателем в ч. 1 ст. 40 УПК РФ.

На основании п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания отнесены органы внутренних дел. Вместе с тем ОВД -- это сложное структурное государственное учреждение, которое состоит из многочисленных подразделений и служб См. постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г.: № 925 «О подразделениях криминальной милиции» и 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности» // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4905.. Естественно, возникает вопрос о том, кто конкретно в системе ОВД наделен статусом органа дознания. Обладают ли статусом органа дознания подразделения, образующие систему криминальной милиции и милиции общественной безопасности.

В разрешении поставленного вопроса следует исходить из буквального толкования закона. Поскольку органом дознания законодатель назвал органы внутренних дел, а не подразделения и службы, которые образуют указанную систему органа исполнительной власти, они (эти подразделения, отделы и службы) статусом органа дознания не обладают.

В пользу высказанного положения следует привести тот очевидный факт, что законодатель всегда конкретно называл те учреждения и ведомства, которые он наделял статусом органа дознания. Например, в ст. 97 УПК РСФСР 1922 г. органом дознания были названы органы милиции и уголовный розыск Собрание узаконений (далее СУ РСФСР) РСФСР. 1922. № 20-21. Ст. 230.. В 1923 году в ст. 97 УПК РСФСР были внесены изменения, и из числа органов дознания были исключены органы рабоче-крестьянской и продовольственной инспекций СУ РСФСР. 1923. № 48. Ст. 480.. В УПК РСФСР 1960 г. в ст. 117 органом дознания была названа милиция.

Думается, непозволительно столь свободно толковать текст закона, тем более в части произвольного наделения каких-либо ведомств, отделов, служб или должностных лиц статусом участника процесса. Таким правом обладает только законодатель. В этой связи следует подчеркнуть, что только на законодательном уровне могут быть определены государственные органы исполнительной власти в системе ОВД, наделенные статусом органа дознания. Так, например, с 1991 г. милиция как орган исполнительной власти, входящий в систему ОВД, была разделена на криминальную милицию и милицию общественной безопасности Ведомости Верховного Суда Российской Федерации (далее -- ВС РФ). 1991. №16. Ст. 503.. В 1999 г. на законодательном уровне оба эти учреждения были названы органом дознания (ст. 8 и 9 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР „О милиции"») Российская газета. 1999. 8 апреля.. Суждения о том, что положения ст. 8, 9 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. №1021-1 «О милиции» (далее -- Закон о милиции) в этой части устарели -- несостоятельны, поскольку указанные нормы не претерпели каких-либо изменений с момента действия УПК РФ, хотя у законодателя была такая возможность. Кроме того, нормы Закона о милиции не противоречат тексту УПК РФ, а лишь уточняют уголовно-процессуальное предписание относительно органов дознания в системе ОВД. На наш взгляд, и криминальная милиция, и милиция общественной безопасности относятся к органам дознания.

Рассматривая статус начальника органа дознания, следует отметить, что среди ученых-процессуалистов нет единого мнения относительно соотношения участников: орган дознания и начальник органа дознания. Некоторые авторы полагают, что между этими участниками следует видеть различие. Свою позицию они аргументируют тем обстоятельством, что законодатель в соответствующих нормах уголовно-процессуального закона делегирует процессуальные полномочия то «органу дознания», то «начальнику органа дознания», тем самым, различая указанных субъектов Петуховский АЛ. Дознание и предварительное следствие в исправительных учреждениях. М., 1979. С. 42.. Другие рассматривают эти понятия как тождественные. Так, по словам профессора А.А. Чувилева, «уголовно-процессуальный закон (ст. 117 УПК РСФСР) при определении круга органов дознания в одних случаях относит к ним руководителей определенных учреждений, в других -- государственные органы без указания, какие должностные лица правомочны вести расследование. Независимо от этих особенностей наименования на практике орган дознания как орган расследования конкретного уголовного дела представляет собой формирование, систему. В этой системе начальник учреждения выступает в качестве начальника органа дознания...» Дознание в органах внутренних дел / под ред. А.А. Чувилева. М., 1986. С. 14..

Действительно, орган дознания как учреждение, как система не может осуществлять какие-либо конкретные действия, принимать процессуальные решения. Фактически это может сделать только конкретное физическое лицо. Этим лицом является начальник органа дознания, который и олицетворяет собой орган дознания. Следует признать, что те предписания, которые законодатель адресует «органу дознания», не могут быть реализованы без «начальника органа дознания». Именно поэтому в юридической литературе считается распространенным и верным суждение о том, что процессуальные документы органов дознания не имеют юридической силы до тех пор, пока они не утверждены руководителем (начальником) органа дознания. Гуткин И.М. Вопросы совершенствования процессуального и организационного руководства в сфере дознания // Труды Академии МВД СССР. М., 1984. С. 5; Григо-рьев В.Н. Процессуальный статус подразделений по организованной преступности // Проблемы предварительного следствия и дознания : сборник научных трудов ВНИИ МВД России. М., 1997. С. 31; Уголовный процесс : учебник / под ред. В.П. Божьева. М., 1998. С. 132; Поляков МЛ. Налоговая полиция как орган дознания: автореф. дне.... канд. юрид. наук. Новгород, 1995. С. 14.

Понятия «орган дознания» и «начальник органа дознания» тождественны с точки зрения соотношения их процессуальных полномочий в качестве участника уголовно-процессуальной деятельности.

Согласно п. 17 ст. 5 УПК РФ, начальник органа дознания -- это должностное лицо органа дознания (в том числе заместитель начальника органа дознания), уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом Здесь и далее текст норм УПК РФ дан с учетом положений Федерального за-кона от 4 июля 2003 г. № 92-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации».

В системе органов внутренних дел начальник ОВД обладает статусом начальника органа дознания, поскольку он является руководителем ведомства, которое законодатель указал в ст. 40 УПК РФ в качестве органа дознания.

Кроме начальника ОВД статусом начальника органа дознания обладают также начальник криминальной милиции и начальник милиции общественной безопасности. Этот вывод основывается на законодательном положении, поскольку указанные должностные лица являются по должности заместителями начальника ОВД, т.е. заместителями начальника органа дознания. Таким образом, на основании п. 17 ст. 5 УПК РФ они наряду с начальником ОВД также обладают статусом начальника органа дознания. В пользу данного утверждения можно привести положение уже упоминавшегося Закона о милиции (ст. 8, 9), согласно которому начальник криминальной милиции и начальник милиции общественной безопасности являются начальниками органов дознания.

Следует помнить, что подразделения, входящие в систему ОВД и образующие структуру криминальной милиции и милиции общественной безопасности, не обладают статусом органа дознания, руководители этих подразделений также не вправе обладать статусом начальника органа дознания Сказанное в полной мере относится и к подразделениям по организации до- знания, которые были образованы в структуре милиции общественной безопасности в 1992 г. (приказ МВД России от 31 мая 2003 г. № 368). Начальник этого подразделения
на ведомственном уровне в соответствии с приказом МВД от 12 августа 1998 г. № 493 был назначен одновременно и заместителем начальника милиции общественной без-опасности (МОБ). Однако, поскольку данный приказ в настоящее время отменен (при-каз от 11 августа 2003 г. № 618), начальник указанного подразделения теперь не явля-ется заместителем начальника МОБ, т.е. не является заместителем начальника органа дознания..

Вместе с тем следует отметить, что на основании п. 17 ст. 5 УПК РФ начальник органа дознания определен как должностное лицо органа дознания. На основании закона Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в ОВД Российской Федерации и тек-ста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (в ред. Указа
Президента Российской Федерации от 24 января 1993 г. № 2288). все сотрудники органов внутренних дел, состоящие в должности как начальствующего, так и рядового состава, являются должностными лицами. Формулировка текста УПК РФ (п. 17 ст. 5) может привести к выводу о том, что все должностные лица ОВД (т.е. практически любой сотрудник органов внутренних дел) вправе обладать статусом начальника органа дознания. Такое положение вещей было бы абсурдным. С этой точки зрения законодательное определение понятия «начальник органа дознания» представляется неудачным и требует уточнения, во всяком случае применительно к системе ОВД. Начальники подразделений службы криминальной милиции и службы милиции общественной безопасности, так же как и сотрудники этих подразделений, безусловно, являются должностными лицами. Однако ошибочно было бы полагать, что в силу своего должностного положения эти лица автоматически становятся носителями процессуального статуса -- начальник органа дознания. Это может иметь место только в том случае, если начальник ОВД (он же начальник органа дознания) делегирует уголовно-процессуальные полномочия начальника органа дознания этим должностным лицам путем издания письменного распоряжения (указания). Если же такого указания не поступит, должностные лица ОВД не вправе будет обладать статусом начальника органа дознания.

Таким образом, начальник органа дознания -- это, прежде всего, начальник или руководитель того ведомства, которое отнесено законодателем к органу дознания, а также лица, которые по должности являются заместителями этого начальника (руководителя). В системе ОВД статусом начальника органа дознания вправе обладать прежде всего начальник ОВД, а также лица, которые по должности являются его заместителями.

Федеральным законом от 6 июня 2007 г. № 90 внесены изменения и дополнения в УПК РФ. В частности, глава 6 «Участники со стороны обвинения» дополнена ст. 40.1 «Начальник подразделения дознания». А статья 5 УПК РФ дополнена п. 17.1, где сформулировано понятие: «начальник подразделения дознания -- должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное расследование в форме дознания, а также его заместитель».

Следует иметь в виду, что начальник подразделения дознания не является начальником органа дознания. Это два самостоятельных субъекта уголовно-процессуальной деятельности, однако, при этом начальник подразделения дознания находится в административном и процессуальном подчинении у начальника органа дознания.

Начальник подразделения дознания является руководителем специализированного подразделения, которое применительно к системе ОВД функционирует в службе милиции общественной безопасности. Указанный руководитель, как начальник специализированного подразделения дознания, находится в подчинении как начальника ОВД, так и начальника милиции общественной безопасности и не обладает статусом начальника органа дознания. Кроме того, он наделен определенными процессуальными полномочиями, которые вправе осуществлять только по отношению к дознавателям, находящимся в его подчинении, т.е. по отношению к штатным дознавателям. Распространять свои процессуальные полномочия по отношению к иным должностным лицам ОВД он не вправе.

В системе ОВД руководитель специализированного подразделения по организации дознания существует с 1992 г. -- на основании приказа МВД России № 368 Приказ МВД России от 16 октября 1992 г. № 368 «О мерах по укреплению под-разделений дознания и совершенствованию раскрытия преступлений, по которым пред-варительное следствие не обязательно» в настоящее время отменен., т.е. с момента образования подобных подразделений в системе ОВД, а именно в службе милиции общественной безопасности. В указанном ведомственном нормативном акте были определены основные процессуальные полномочия данного руководителя по отношению к сотрудникам, находящимся в его подчинении. Вместе с тем с точки зрения уголовно-процессуального закона начальник подразделения дознания не был участником уголовно-процессуальных правоотношений. Только с июня 2007 г. начальник подразделения дознания стал официальным участником уголовно-процессуальной деятельности, а его процессуальный статус закреплен в тексте уголовно-процессуального закона. Заметим, кстати, что отдельной нормы, определяющей статус начальника органа дознания, до сих пор нет в тексте УПК РФ, что справедливо отмечается многими авторами как упущение законодателя.

Необходимо отметить, что в действующем УПК РФ дознаватель впервые назван в качестве самостоятельного участника уголовного судопроизводства. (В УПК РСФСР использовался термин «лицо, производящее дознание».)

Согласно п. 7 ст. 5 УПК РФ, дознаватель -- это должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также имеющее иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.

Как следует из смысла данного законодательного установления, процессуальный статус дознавателя могут приобрести должностные лица органов внутренних дел в двух случаях:

1. Когда должностное лицо ОВД, назначенное на должность дознавателя, правомочно в силу своего служебного положения осуществлять расследование преступлений в форме дознания. На основании приказа МВД СССР от 5 августа 1982 г. № 254 в милиции действуют штатные дознаватели, а с 1992 г. -- на основании приказа МВД России № 368 Приказ МВД России от 16 октября 1992 г. № 368 в настоящее время отменен. в структуре милиции общественной безопасности созданы специализированные подразделения дознания, предусматривающие штатную должность дознавателя. Назначение сотрудника ОВД на должность дознавателя оформляется приказом начальника ОВД (УВД) по кадрам, и с момента подписания приказа должностное лицо приобретает статус дознавателя.

2. Когда начальник органа дознания уполномочил кого-либо из должностных лиц ОВД (например, сотрудника подразделения службы криминальной милиции или милиции общественной безопасности) осуществлять уголовно-процессуальные функции или, иными словами, делегировал подчиненному сотруднику осуществление уголовно-процессуальных полномочий, присущих дознавателю. В этом случае начальник органа дознания уполномочивает должностное лицо осуществлять уголовно-процессуальную деятельность. Однако в отличие от первого случая речь здесь идет не о назначении на должность дознавателя, что подразумевает длительное исполнение уголовно-процессуальных обязанностей, а о кратковременном, возможно, разовом исполнении сотрудником ОВД уголовно-процессуальных функций в статусе участника уголовного судопроизводства -- дознавателя. В первом случае начальник ОВД издает приказ о назначении сотрудника на должность дознавателя. Во втором случае делегирование процессуальных полномочий оформляется письменным распоряжением начальника ОВД, его резолюцией на соответствующих процессуальных документах.

Возникает вопрос: «Каким образом должно быть произведено «возложение» процессуальных полномочий на сотрудника ОВД?».

Под «возложением» процессуальных полномочий следует понимать момент делегирования этих полномочий начальником органа дознания должностному лицу ОВД. «Делегировать» -- в переводе с латинского языка означает уполномочивать Словарь иностранных слов / под ред. И.В. Лехина, С.М. Локшиной, Ф.Н. Петро-ва, Л.С. Шаумяна. М., 1964. С. 197..

Механизм делегирования (или уполномочивания) процессуальных полномочий не получил должного регулирования в УПК РФ. В практической деятельности ОВД делегирование процессуальных полномочий осуществляется путем написания начальником органа дознания соответствующей резолюции подчиненному сотруднику подразделения службы криминальной милиции либо милиции общественной безопасности. Под резолюцией следует понимать решение, распоряжение начальника в форме надписи на бумагах по конкретному вопросу Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1989. С. 673. .

Например: «т. Иванов П.А., рассмотреть заявление и принять решение в порядке ст. 144, 145 УПК РФ», или «т. Сергеев Л.Е., принять решение в порядке ст. 146 УПК РФ» и др. Именно момент написания письменной резолюции начальником органа дознания (в ОВД -- начальником ОВД или его заместителями) и является моментом приобретения конкретным должностным лицом ОВД статуса дознавателя.

Резолюцию начальника органа дознания следует рассматривать как своеобразную доверенность на производство процессуальной деятельности тем должностным лицом, которому она адресована. Именно резолюция начальника органа дознания является правовым основанием для осуществления должностными лицами ОВД различных видов уголовно-процессуальной деятельности, а также моментом приобретения конкретным должностным лицом ОВД статуса дознавателя.

Таким образом, понятие «дознаватель» применительно к системе ОВД можно рассматривать в двух аспектах. Дознаватель -- это процессуальный статус участника уголовного процесса, которым может быть наделено любое должностное лицо ОВД, которому начальником органа дознания поручено производство дознания или иной уголовно-процессуальной деятельности. Вместе с тем дознаватель -- это сотрудник подразделения по организации дознания службы милиции общественной безопасности, состоящий на должности дознавателя (штатный дознаватель).

Следует помнить, что начальник органа дознания не вправе возложить осуществление уголовно-процессуальной деятельности на то должностное лицо ОВД, которое проводило или проводит по уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия (ч. 2 ст. 41 УПК РФ).

Данное законодательное установление еще раз подтверждает тот факт, что статусом дознавателя фактически может быть наделено любое должностное лицо ОВД помимо штатного дознавателя, в том числе и сотрудник оперативного подразделения ОВД. Главное, чтобы по конкретному уголовному делу он не проводил оперативно-розыскные мероприятия.

1.3 Содержание уголовно-процессуальной компетенции органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя

При рассмотрении объема уголовно-процессуальной компетенции органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя, необходимо определиться с понятием термина «компетенция». Законодатель, используя данное понятие в тексте уголовно-процессуального закона (например, в ст. 37, 38, 146 УПК РФ), не разъясняет его на законодательном уровне. В этой связи есть необходимость рассмотреть и уточнить указанный термин.

Некоторые ученые отождествляют термины «компетенция» и «полномочия». Профессор С.В. Бородин, например, пишет, что под компетенцией органа дознания, следователя, прокурора и суда понимается совокупность полномочий каждого из этих органов Бородин. С.В. Разрешение вопроса о возбуждении уголовного дела. М., 1970. С. 12.. Аналогичное толкование термина содержится в словарях, где компетенция понимается как «круг полномочий какого-либо учреждения или лица», «круг чьих-либо полномочий, прав» Словарь иностранных слов. М., 1964. С. 315; Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М. 1996. С. 545..

Анализ норм УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что термин «компетенция» имеет свое собственное и более широкое содержание, нежели термин «полномочия». Так, в соответствии с ч. 1 ст. 146 УПК РФ и орган дознания, и дознаватель, и следователь при наличии повода и основания к возбуждению уголовного дела обязаны возбудить уголовное дело в пределах своей компетенции. Следовательно, полномочиями по возбуждению уголовного дела обладает каждый из перечисленных участников судопроизводства, но пределы компетенции в принятии указанного решения у них различны.

Так, органы дознания, перечисленные в ст. 40 УПК РФ, при расследовании преступлений в форме дознания обладают для осуществления этой деятельности равными процессуальными полномочиями (правила главы 32 УПК РФ), однако каждый орган дознания проводит расследование только по тем преступлениям, которые отнесены к его подследственности (ст. 151 УПК РФ), т.е. их компетенция ограничена правилами подследственности.

Приведенный пример позволяет утверждать, что термины «компетенция» и «полномочия» тесно связаны друг с другом, являясь уголовно-процессуальными категориями, которые находятся между собой в соотношении как общее и единичное. Содержание термина «компетенция» не исчерпывается понятием «полномочия», оно шире. Полномочия, бесспорно, определяют пределы компетенции каждого субъекта уголовно-процессуальной деятельности. Вместе с тем полномочия определяют лишь часть компетенции.

Другим элементом, определяющим пределы компетенции субъектов уголовно-процессуальной деятельности, следует считать подследственность. Из приведенного примера, очевидно, что расследование преступлений в форме дознания каждый орган дознания осуществляет при равных процессуальных полномочиях, установленных правилами главы 32 УПК РФ, но с учетом правил подследственности, установленных ст. 150--151 УПК РФ. Подобное положение позволило ряду авторов рассматривать понятия «компетенция» и «подследственность» как тождественные Дознание в органах внутренних дел : учебное пособие / под ред. А.А. Чувилева. М., 1986. С. 9--14; Чистякова В.С. Соотношение дознания и предварительного следствия в советском уголовном процессе. М., 1987. С. 22; Рейтенбах Э.В. Уголовно-процессуальные и организационные проблемы производства дознания начальниками
исправительно-трудовых учреждений : автореф. дне.... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 44; Останин А.В. Институт подследственности в уголовном процессе Российской Федера-ции : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 24.. Однако более распространенной в юридической литературе является позиция тех ученых-процессуалистов, которые проводят различие между понятиями «подследственность» и «компетенция». Так, М.С. Строгович под подследственностью понимал «...свойства дела, состоящие в том, что оно относится к ведению того или иного следователя или категории следователей» Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т. 2. М., 1970. С. 41..

С точки зрения Л.М. Карнеевой, П.А. Лупинской, В.П. Божьева и ряда других авторов, подследственность - это «совокупность установленных законом признаков уголовного дела, в зависимости от которых законодатель относит его к компетенции того или иного органа предварительного расследования» Советский уголовный процесс / под ред. С.В. Бородина, И.Д. Перлова. М., 1968. С. 94; Советский уголовный процесс / под ред. Л.М. Карнеевой, П.А. Лупинской, И.В. Тыричева. М, 1980. С. 237; Уголовно-процессуальное право Российской Федерации учебник / под ред. П.А. Лупинской. М., 1997. С. 258; Уголовный процесс : учебник /под ред. В.П. Божьева. М., 1998. С. 263..

В.К. Бобров под подследственностью понимает «совокупность признаков преступления, в зависимости от которых оно расследуется тем или иным органом расследования» Бобров В.К. Предварительное расследование в уголовном процессе СРВ. Основ-ные понятия и общие условия. М., 1992. С. 34--35; Павлов Я.Е. Общие условия предвари-тельного расследования. Сравнительное исследование : учебное пособие. М„ 1982. С. 14..

Таким образом, указанные авторы хотя и усматривают определенную связь между рассматриваемыми понятиями, но не отождествляют их и не ставят знак равенства между ними.

Обратившись к положениям уголовно-процессуального закона (ст. 151 УПК РФ), заметим, что подследственность, безусловно, определяет пределы компетенции как органов предварительного следствия, так и органов дознания. Однако неверно было бы полагать, что только подследственность определяет компетенцию органов дознания. В данном случае нельзя забывать про полномочия, которые тоже определяют компетенцию субъектов расследования. Так, например, процессуальный режим (и сроки) расследования уголовного преступления в форме предварительного следствия отличается от того, который установлен для расследования в форме дознания. Различны совокупность процессуальных полномочий и сроки их осуществления для различных субъектов расследования преступлений. То есть помимо разграничения по полномочиям компетенция органов расследования определяется и подследственностью.

Можно констатировать, что подследственность является элементом, определяющим пределы компетенции субъектов уголовно-процессуальной деятельности, однако не является единственным и исчерпывающим ее элементом.

Способствовать наиболее полному раскрытию содержания понятия «компетенция» будет, наконец, соотношение с понятием «юрисдикция». В переводе с латинского «юрисдикция» означает «судопроизводство» Словарь иностранных слов. М., 1964. С. 722.. Юридические словари под юрисдикцией понимают: правомочие производить суд, решать правовые вопросы Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1989. С. 911. или определяют юрисдикцию как сферу действия полномочий соответствующих государственных органов разрешать юридические дела Юридический энциклопедический словарь /под ред. А.Я. Сухарева. М., 1984. С. 414..

В юридической литературе признается тот факт, что компетенция зачастую определяется именно сферой деятельности Шимановский В.В. Общие условия производства предварительного следствия. Л., 1983. С. 5; Мичурина О.В. Процессуальные и организационные вопросы осуществле-ния начальником следственных изоляторов и лечебно-трудовых профилакториев функ-ций органа дознания: автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1993. С. 19; Элъкинд П.С. Толкование и применение норм уголовно-процессуального права. М., 1967. С. 154..

Уголовно-процессуальная компетенция органов дознания в решении правовых вопросов определяется только в сфере уголовного судопроизводства. Данный вывод базируется на том очевидном факте, что за рамками уголовного судопроизводства нет таких участников, как орган дознания, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания, дознаватель. Ни в каком ином виде судопроизводства (конституционном, арбитражном, гражданском, административном) не предусмотрены такие субъекты правоотношений.

При этом юрисдикция как элемент, определяющий компетенцию, не совпадает с другими элементами, ее характеризующими (полномочия, подследственность), не отождествляется с ними, а имеет свое собственное содержание и значение для определения пределов компетенции органов дознания.

Подводя итог вышесказанному, приходим к выводу о том, что компетенция -- сложное, многоаспектное понятие. Раскрывать его содержание необходимо с учетом всех характеризующих его элементов (подследственность, полномочия, юрисдикция).

Компетенция -- это пределы деятельности участника в сфере уголовного судопроизводства, определяемые законодателем совокупностью процессуальных полномочий и подследственностью уголовного дела.

Итак, уголовно-процессуальная компетенция органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя установлена следующим образом.

На основании ч. 2 ст. 40 УПК РФ на органы дознания возлагается:

- расследование преступлений в форме дознания по делам, по которым производство предварительного следствия необязательно (в порядке главы 32 УПК РФ);

- выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно (в порядке ст. 157 УПК РФ).

Необходимо обратить внимание на то, что объем уголовно-процессуальной компетенции органа дознания не исчерпывается содержанием ч. 2 ст. 40 УПК РФ. Для определения исчерпывающего объема уголовно-процессуальной компетенции органа дознания следует обратиться также к иным законодательным нормам.

Так, на основании п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ органы дознания обязаны исполнять письменные поручения следователя о проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о приводе, задержании, аресте, иных процессуальных действий, а также оказывать содействие следователю при их осуществлении.

На основании ч. 1 ст. 144 УПК РФ дознаватель, орган дознания обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении, а при проверке сообщения о преступлении вправе требовать производства документальных проверок, ревизий и привлекать к их участию специалистов.

На основании ч. 1 ст. 146 и ч. 1 ст. 148 УПК РФ орган дознания, дознаватель при наличии повода и основания, предусмотренного Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, возбуждают уголовное дело или, при отсутствии основания для возбуждения уголовного дела, выносят постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.

На основании норм главы 53 УПК РФ органы дознания вправе взаимодействовать с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями.

Прежде чем рассматривать объем уголовно-процессуальной компетенции начальника органа дознания, следует напомнить, что те предписания, которые законодатель адресует органу дознания, не могут быть реализованы без начальника органа дознания. То, что законодатель возлагает на орган дознания, полностью относится к компетенции начальника того органа дознания, в котором он осуществляет свое руководство.