Родовым понятием по отношению к подзаконной государственно-властной деятельности вообще и государственному управлению в частности выводится понятие «государственное администрирование», под которым понимается нормативно урегулированная подзаконная властная деятельность органов государственной власти и иных государственных органов по осуществлению установленных объемов полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера в целях осуществления государственных функций и достижения государственно-значимого результата во всех сферах жизни и деятельности общества и государства. На основании этого конкретизируется, что государственное управление представляет собой вид государственного администрирования, осуществляемый уполномоченным лицом в рамках структуры государственного органа в отношении лиц, находящихся с ним в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа и организационно подчиненных ему лиц. Отсюда вид государственного администрирования, осуществляемый органом исполнительной власти в отношении лиц, не находящихся с ним в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности в целях осуществления государственных функций организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни и деятельности общества, предстает реализацией исполнительной власти. В свою очередь, вид государственного администрирования, осуществляемый государственным органом, не относящимся к ветвям государственной власти в отношении лиц, не находящихся с субъектом воздействия в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности в целях осуществления задач и функций, установленных законодательством России, выступает подзаконным неуправленческим воздействием. При этом предлагается установить понятие административной власти, объединив в него урегулированную возможность и способность оказания субъектом государственного администрирования подзаконного властного воздействия на объект государственного администрирования, в результате которого поведение последнего определяется оказанным на него воздействием.

Вместе с тем представляется, что данная конструкция не только сложна, но и сомнительна. Думается, государственное управление в узком смысле как раз и выступает обозначенным выше государственным администрированием, эти понятия тождественны. Ведь государственное управление не является чем-то монолитным и логически неделимым. Оно как раз и состоит из двух основных частей, одна из которых предстает в виде указанного авторского понимания государственного управления, а вторая - совокупности реализации исполнительной власти и подзаконного неуправленческого воздействия. При этом действительно от эффективности реализации полномочий первого блока напрямую зависит результативность осуществления полномочий второго блока государственного управления. Следует говорить о внутреннем и внешнем государственном управлении.

В соответствии с другой точкой зрения, термином «государственное управление» должна охватываться лишь нормотворческая и индивидуально-распорядительная деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц, направленная на позитивное регулирование общественных отношений на основе соответствующих законов, а не все виды подзаконной исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти и иных органов управления. То есть государственное управление должно отождествляться с государственным регулированием. Следовательно, государственное управление представляется властной подзаконной деятельностью уполномоченных государственных органов управления, в том числе органов исполнительной власти, по нормативному и индивидуальному позитивному урегулированию общественных отношений на основе соответствующих законов.

Отсюда составными частями государственного управления как вида государственной деятельности являются: подзаконное нормативное регулирование общественных отношений, осуществляемое посредством издания (принятия) органами управления на основе соответствующих законов подзаконных нормативных актов, направленное на установление общих правил поведения в отношении неопределенного круга лиц; индивидуальное регулирование общественных отношений на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных актов, осуществляемое посредством издания (принятия) органами управления распорядительных правовых актов и совершения властно-распорядительных действий в отношении индивидуально-определенных субъектов (физических и юридических лиц), направленное на установление, изменение или прекращение их прав и обязанностей. Значит, по своей сути государственное управление - это государственно-регулятивная деятельность, в его содержание должны включаться только обеспечивающие позитивное регулирование общественных отношений виды подзаконной государственно-властной деятельности. Подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти и иных органов управления, направленная на выявление и пресечение правонарушений, на разрешение споров между участниками общественных отношений, на обеспечение безопасности государства и общества, не рассматривается в качестве государственного управления, так как, осуществляя эту деятельность, соответствующие государственные органы не управляют субъектами общественных отношений, не регулируют их поведение, а обеспечивают охрану и защиту их прав и законных интересов от противоправных посягательств, от нарушений со стороны других субъектов.

3. Новые требования к государственному управлению на современном этапе развития нашего общества

В 2004 г. в международный рейтинг качества государственного управления входило 209 стран. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 30,5 единицы (из 100 возможных).

Длительное время управлению было присуще слабое регулирование процессов деятельности. Отсутствие законов и широчайшее административное усмотрение служили и служат источником хаотичных и непоследовательных действий, произвольных и ошибочных решений. Следствием являются значительные потери ресурсов и общественного времени, медленное развитие экономики и социальной сферы.

Пришло время менять средства управления и для его ускорения и эффективности развивать административные процедуры. Речь идет о последовательно совершаемых действиях открытого характера для осуществления компетенции публичных органов на строго легальной основе. Начало было положено комплексом административных регламентов двоякого рода.

Первый - организационные регламенты. В 2005 г. были утверждены «Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» и «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». На их основе в федеральных министерствах, агентствах и службах были разработаны и введены собственные регламенты. Продолжением служат другие регламенты, которые полезно вводить на федеральном и региональном уровнях, в частности взаимоотношений с партнерами, «час подписания документов», порядок разрешения разногласий.

Второй вид - это административные регламенты исполнения государственных функций и регламентов предоставления государственных услуг. Уже появились первые нормативно-методические материалы для проведения этой работы. Правительство РФ приняло постановление от 11 ноября 2005 г. №679 о порядке разработки и утверждения административных регламентов, действует план-график их работки и обсуждения в Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Критерием первоочередной разработки регламентов являются массовость исполнения функции или предоставления услуги, влияние на деятельность субъектов предпринимательства, социальная значимость, типовой характер. Имеются в виду оформление и выдача документов о юридически значимых действиях, ведение реестров, регистров, кадастров, работа с обращениями, лицензирование, выдача разрешений и т.п.

Уже подготовлены и рассмотрены проекты административных регламентов выдачи паспорта, заключений о привлечении и использовании иностранных работников. В них содержатся описанные услуги, акты - основания для ее оказания, органы, оказывающие услуги, права клиентов, последовательные действия сторон, перечни необходимых документов, основания и порядок отказа. Такая регламентация придает деятельности открытый и предсказуемый характер и позволит быстрее решать дела. Будет сокращаться сфера административного усмотрения и повышаться качество услуг, введение рационализации сочетаться с усилением административной и общественной подконтрольности, сокращение издержек.

И тем не менее предстоит решить ряд актуальных вопросов:

а) четко разграничить виды регламентов, утверждаемые по уровням публичной власти;

б) внести изменения в законодательные и подзаконные акты;

в) упорядочить использование принципа «одного окна», который пока реализуется в Москве и отдельных регионах. Главное здесь - четкие взаимосвязи участников оказания услуги и удобство ее получения;

г) повысить уровень работы организаций социальной сферы в соответствии с новыми нормативами;

д) провести обучение служащих новым регламентам и строго требовать их соблюдения;

е) принятие федеральных законов об административных регламентах и стандартах оказания государственных услуг.

По мнению автора, в сегодняшнем потоке преобразований и изменений в сфере управления можно обнаружить слабость системного подхода. Наблюдаются противоречия между статутными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти. Это выражается и в том, что в регулировании статусов органов исполнительной власти до сих пор преобладают подзаконные акты над законодательными регуляторами. Содержащиеся в законах о правовом положении органов исполнительной власти нормы о компетенции и полномочиях нередко «перекрываются» и смещаются в сторону решениями высших должностных лиц, правительственных структур, министерств и ведомств.

Заключение