Участие прокурора в гражданском процессе

38

Содержание

Введение

1. Правовой статус прокурора в гражданском процессе

1.1 Роль и функции прокурора в гражданском процессе

1.2 Соотношение судебного контроля и прокурорского надзора

2. Полномочия прокурора на различных стадиях гражданского процесса

2.1 Участие прокурора в судебном разбирательстве по первой инстанции

2.2 Участие прокурора в апелляционной и кассационной инстанциях гражданского процесса

2.3 Иные формы участия прокурора в гражданском процессе

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Прокуратура, созданная в России Петром I, в течение первых почти полутора веков своей истории (до судебных реформ 60-х годов XIX в.) была преимущественно органом надзора за администрацией на местах, а «собственно судебная обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике» Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т. 1. М., 1889. С. 359.

После судебной реформы 1864 г. концепция прокурорской деятельности была пересмотрена и основная ее функция перенесена в сферу судопроизводства. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве того времени состояло в следующем. Как правило, прокурор вступал в процесс как «примыкающая сторона», представляя суду заключение после состязания сторон. В виде исключения по некоторым делам прокурор выступал и как «главная сторона», состязаясь, с другой стороны, как истец или ответчик. Прокурор действовал в качестве главной стороны, если дело имело публичный характер, затрагивало интересы государства и общества. Вступить в уже начавшийся процесс для дачи заключения прокурор мог по своей инициативе или по инициативе суда.

Редакторы гражданского судопроизводства (УГС) исходили из того, что «состязательный процесс не представляет достаточного обеспечения в достижении истины, если бы при суде не было кроме судей, представителей точного разума действующих узаконений и защитника во имя закона тех лиц, юридических и физических, кои по естественному порядку вещей не могут, по положению своему, принимать участие в деле». Прокурор обязан «одинаково защищать не права лиц или ведомств, а самую силу закона и только в том смысле, в коем судья по своему значению в состязательном процессе не имел бы права сделать непосредственно от себя какого-либо указания» Судебные уставы с изложением рассуждений, на коих они основаны. СПб.: Издание государственной канцелярии, 1864. Ч. 1. С. 178-179.

В соответствии со ст. 343 УГС прокурор обязан был давать заключения: по делам казенного управления, по делам земских учреждений, городских и сельских обществ, по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных, по вопросам о подсудности и пререканиях о ней, по спорам о подлоге документов и вообще в тех случаях, когда в гражданском деле выясняются обстоятельства, влекущие возбуждение уголовного дела, по просьбе об устранении судей, по делам брачным и законности рождений, по просьбам выдачи свидетельства на право бедности.

Однако на практике заключение прокурора быстро превратилось в большинстве случаев «в пустую формальность, тягостную для прокуроров и ненужную для суда». Видный русский судебный деятель Г. Вербловский писал в 1905 г.: «В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершенно бесполезно». Эта идея в Думе полностью поддержана не была, Законом от 9 мая 1911 г. деятельность прокуратуры в гражданском процессе была значительно ограничена.

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, по которому работали российские суды без малого 40 лет, отжил свое. Новый закон существенно ограничивает роль прокуратуры в гражданском судопроизводстве.

«Субъекты гражданского процесса по общему правилу защищают свои права по своему собственному усмотрению, - считает Геннадий Жилин, судья Верховного суда РФ, - Здесь должны действовать принципы диспозитивности, состязательности и равноправия сторон, поэтому необходимы серьезные основания для участия прокурора в гражданском процессе» Объективной истины не существует. Обзор деятельности арбитражных судов в СМИ (10.04.2001 г.) - Наталья Меликова Для Ведомостей 10 апреля 2001 г., Ведомости..

1. Правовой статус прокурора в гражданском процессе

1.1 Роль и функции прокурора в гражданском процессе

По иску прокурора может быть возбуждено любое гражданское дело, подведомственное суду. В литературе имеются высказывания о том, что прокурор не может предъявлять иска в защиту интересов лица без ясно выраженной его воли. Подобные суждения не основаны на законодательстве. Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не устанавливает никаких запретов в праве прокурора на возбуждение дела в суде в защиту чьих-то прав и интересов.

Положение прокурора в гражданском процессе изменено согласно ст. 36 проекта ГПК РФ. По проекту ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с иском (заявлением) в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или неопределенного круга лиц, если этого требует охрана прав и свобод граждан, общественных или государственных интересов.

Иск о защите прав и охраняемых законом интересов может быть предъявлен прокурором лишь по просьбе заинтересованного лица, если оно само по уважительным причинам не может обратиться в суд. Иск (заявление) в защиту интересов недееспособных граждан может быть предъявлен прокурором независимо от просьбы заинтересованного лица.

Прокурор, предъявивший иск, пользуется всеми правами и несет все обязанности истца, кроме права на заключение мирового соглашения. Отказ прокурора от иска, предъявленного в защиту интересов другого лица, не лишает это лицо права требовать рассмотрения дела по существу. Если истец не поддерживает требования, заявленного прокурором, то суд оставляет иск (заявление) без рассмотрения.

Прокурор возбуждает гражданское дело, исходя из внутреннего убеждения и руководствуясь законом. Значит ли это, что прокурор ничем не ограничен в праве на вторжение в гражданско-правовые отношения, в праве на возбуждение гражданского дела в суде, в случае предъявления исков в интересах граждан, юридических лиц?

Гражданские дела в суде по общему правилу возбуждаются по инициативе заинтересованных лиц, именно от них должна исходить инициатива в распоряжении своими правами. Однако в тех случаях, когда лицо по самым разным причинам не проявляет воли на защиту права или изъявляет волю на отказ от защиты права и она не соответствует его интересам вследствие наличия внешних факторов, сковывающих свободу воли, или вызвана непониманием своих интересов, лицу должна оказываться помощь, прежде всего, со стороны прокурора. Такие случаи могут рассматриваться как исключение из общего правила и гражданские дела в суде могут возбуждаться прокурором только при наличии явных признаков правонарушения, особой значимости их и принятии прокурором мер к их досудебному устранению.

В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 18 октября 1995 г. говорится, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших (ч. 4 ст. 27).

Как и порок воли, правонарушения имеют место в любом обществе и государстве, поэтому утверждения о том, что в свободном демократическом обществе выступления в защиту интересов лица без явно выраженной его воли - есть ограничение его свободы и основанные на нем предложения об исключении нормы, предоставляющей возможность возбуждения дела в интересах лица без явно выраженного его желания Судебная реформа только началась. Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 4. С. 18, - есть стремление считать желаемое за действительное.

Правовые нормы имеют свою социальную ценность лишь в том случае, если они исполняются и общество и государство заинтересовано в их реализации. Поэтому правовое государство - это такое государство, в котором реализация права обеспечивается правовыми средствами, но не такое, где реализация права целиком зависит от индивидуальной воли его субъекта. В известном смысле право есть определенное ограничение свободы.

В правовом государстве охрана прав и свобод человека - дело не столько самой личности, сколько государства, а осуществлять от имени государства активную правозащитную функцию может прокуратура Синельников Ю. От кого зависит прокурор? Социалистическая законность. 1991. №2. С. 16.. Во всяком случае, прокуратура вполне может справиться с этой функцией не менее успешно, нежели предусмотренный Конституцией РФ Уполномоченный по правам человека.

Конечно, высшим органом, осуществляющим функцию правоприменения, является суд и именно судебная власть - та сила, которая обеспечивает защиту прав человека и гражданина. Но для приведения этой силы в действие нужен правозащитный механизм, в котором основную роль играет прокурор как должностное лицо, обязанное в силу закона проявлять инициативу в целях приведения этого механизма в действие. Поэтому в новом Законе РФ о прокуратуре одним из направлений прокурорского надзора выделяется надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Предъявляя иск или заявление в интересах других лиц, прокурор обязан указать в нем обстоятельства, на которых он основывает свое требование, и доказательства, подтверждающие их, а также закон, регулирующий спорное правоотношение. В судебном заседании по разбирательству дела прокурор в этом случае выступает первым и должен обосновать свое требование, а лицо, в защиту интересов которого предъявлен иск, выступает после прокурора.

В связи с тем, что процессуальное положение прокурора, предъявившего иск, во многом аналогично положению истца в процессе, и наряду с этим он одновременно осуществляет и функцию надзора за законностью, в литературе высказаны различные взгляды о процессуальном положении прокурора, предъявившего иск.

Некоторые авторы полагают, что прокурор, предъявивший иск, занимает положение стороны в процессе (А.Ф. Козлов). По мнению других прокурор никогда не является стороной в процессе и всегда занимает положение представителя государства, осуществляющего надзор за законностью (Н.А. Чечина, Н.В. Ченцов). Третьи считают прокурора, предъявляющего иск, истцом только в процессуальном смысле (А.А, Добровольский, М.С. Шакарян, В.Н. Щеглов).

Наиболее правильной точкой зрения, на наш взгляд, является последняя, поскольку прокурор, предъявивший иск, по существу выполняет все функции истца (обосновывает иск, дает объяснения по заявленному иску, участвует в судебных прениях).

Для него не может быть каких-либо исключений из правил гражданского судопроизводства, он обязан соблюдать требования, установленные процессуальным законодательством для истцов. По одному из дел Верховный Суд РСФСР специально разъяснил, что заявление прокурора не может быть оставлено без движения после принятия судьей дела к производству Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1987. № 1. С. 5.. Вместе с тем положение прокурора нельзя отождествлять с положением стороны, так как прокурор участвует в процессе не для защиты собственных интересов, а для защиты прав и интересов других лиц или государства в целом (когда иск предъявляется ко всем субъектам спорного правоотношения).

В судебном разбирательстве по гражданскому делу прокурор может участвовать не только в качестве процессуального истца, но и третьего лица с самостоятельными требованиями на предмет спора в процессуальном смысле и даже процессуального ответчика, если им предъявляется встречный иск Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1989. № 6. С. 2..

Кроме того, процессуальные права и обязанности прокурора не совпадают с правами и обязанностями стороны. В одних случаях эти права шире прав стороны (например, право опротестовать судебное постановление независимо от участия в деле). Вместе с тем они же прав стороны (отсутствие права заключения мирового соглашения). Материально-правовые последствия судебного решения на прокурора не распространяются.

Предъявляя иск, прокурор не перестает быть представителем органа, осуществляющего надзор за законностью.

В большинстве случаев прокурор в гражданском деле как бы продолжает свои общенадзорные функции. Согласно п. 3 ч. 3 ст. 22 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 18 октября 1995 г. прокурор, осуществляя свои надзорные функции, в случае установления факта нарушения закона, опротестовывает противоречащие закону акты и обращается в суд с требованием о признании таких актов недействительными, за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества, государства.

Следовательно, как предъявлению протеста, так и обращению в суд с заявлением предшествует проверка исполнения закона на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о его нарушении. Установив факт нарушения закона и обратившись в суд с заявлением, прокурор лишь использует процессуальную форму борьбы с правонарушениями. Им могут быть применены и другие средства защиты нарушенного права, например, общенадзорный протест. Нарушения гражданского законодательства в ряде случаев могут быть устранены и без возбуждения дела в суде, поэтому прокуроры должны принимать меры к добровольному внесудебному порядку разрешения гражданско-правовых споров.

Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает лицо, в защиту интересов которого предъявлен иск, права требовать рассмотрения дела по существу. Прокурор, предъявивший иск, не связан в процессе своей первоначальной позицией, выраженной в исковом заявлении. Если в ходе судебного разбирательства по делу прокурор придет к выводу, что его исковое требование в части или в целом необоснованны, то он обязан отказаться полностью или частично от предъявленного иска. Если в этом случае суд иск удовлетворит, прокурор должен опротестовать решение суда, если оно будет противоречить материалам дела или по делу были допущены нарушения закона.

В тех случаях, когда прокурор вступает в начатый процесс, он также занимает положение лица, участвующего в деле, обладая комплексом процессуальных прав и обязанностей, необходимых ему для вынесения правосудного решения по делу. Прокурор, участвующий в деле, знакомится в материалами дела, заявляя отводы, представляет доказательства, участвует в исследовании доказательств, заявляет ходатайства, дает заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, и по существу дела в целом, а также совершает другие процессуальные действия, предусмотренные законом.

Вступление прокурора в начатое гражданское дело возможно по инициативе суда, прокурора или в силу закона. Признав участие прокурора в деле обязательным, суд выносит определение с указанием дела, времени и места его рассмотрения и направляет определение прокурору. Если же участие прокурора в деле обязательно в силу закона, ему направляется извещение.

Вступление прокурора в начатый процесс может осуществляться на различных стадиях процесса в зависимости от того, на какой стадии процесса прокурор принял решение об участии в деле. Прокурор может участвовать в суде первой инстанции, начиная со стадии подготовки дела к судебному разбирательству и до вынесения решения по делу. Он может вступить в процесс и после вынесения решения по делу, если придет к выводу, что вынесенное судом решение является незаконным и необоснованным. В последнем случае вступление прокурора в процесс имеет место в форме принесения кассационного протеста в суд второй инстанции. Сроки и порядок принесения протеста прокурора те же самые, что, и для принесения кассационной жалобы на решение суда или же частной жалобы на определение суда первой инстанции.

В тех случаях, когда прокурор обнаружит незаконное или необоснованное решение суда, вступившее в законную силу, он имеет право принесения протеста в порядке надзора.

Прокурор может вступить в процесс в стадии исполнения решения суда как путем возбуждения исполнительного производства, так и путем участия в начатом процессе по исполнению решения.

Привлечение прокурора к участию в процессе может происходить по инициативе не только суда первой инстанции, но и судов, рассматривающих дело в кассационном или надзорном порядке.

При вступлении прокурора в начатое дело, он дает заключение по отдельным вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, и по существу дела в целом, а также совершает другие процессуальные действия, предусмотренные законом.

Заключение прокурора должно быть содержательным и обоснованным. В нем дается политическая оценка разрешаемого спора, если дело имеет общественный интерес. В заключении указываются: собранные доказательства и их оценка; установленные по делу фактические обстоятельства; нормы материального права, подлежащие применению; вывод о правоотношении сторон; в чем выразилось нарушение ответчиком прав истца и обоснованность требований последнего; каково должно быть содержание судебного решения. Свои полномочия в гражданском судопроизводстве прокурор осуществляет независимо от каких бы то ни было органов и должностных лиц, подчиняясь только закону и руководствуясь указаниями Генерального прокурора РФ.

Публичные начала в гражданском процессе находят свое выражение в нормах, закрепляющих участие в гражданском судопроизводстве прокурора, органов государственного управления, представителей общественности, и в ряде других норм.

Согласно действующему законодательству прокурор вправе как начать гражданское дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан.

Указанные правомочия прокурором осуществляются как путем предъявления иска или подачи заявления, так и путем вступления в начатый процесс. Он опротестовывает незаконные и необоснованные решения, определения и постановления суда, проверяет законность их обращения к исполнению, опротестовывает незаконные действия судебного исполнителя. Прокурор может принять участие в процессе как по собственной инициативе, так и по инициативен суда.

Участие прокурора в разбирательстве гражданских дел может быть обязательным в тех случаях, когда оно прямо предусмотрено законом или необходимость участия прокурора в данном деле признана судом.

Во всех остальных случаях прокурор сам решает, когда ему следует предъявить иск или вступить в начатое дело, руководствуясь указаниями Генерального прокурора РФ (Приказ Генерального прокурора СССР от 29 сентября 1987 г. №71 «О коренной перестройке работы органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в гражданском судопроизводстве», указание Генерального прокурора РФ № 48/8 от 16 ноября 1992 г. «Об участии прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве», Приказ Генерального прокурора №41 от 1 августа 1995 г. «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» и др.).

Как правило, прокурор должен участвовать в гражданских делах, если дело имеет общественное значение или затрагивает существенные интересы государства и граждан.

В первую очередь прокурор обязан участвовать в таких делах, как дела по жалобам на действия должностных лиц, ущемляющих права граждан, об освобождении имущества от ареста, о выселении граждан без предоставления жилого помещения и восстановлении на работе рабочих и служащих и др.

В последнее время очень актуальными являются иски прокуроров в защиту прав несовершеннолетних детей, нарушенных в результате незаконных сделок с приватизированными квартирами. Такие сделки заключаются родителями несовершеннолетних в обход закона без необходимого разрешения органов опеки и попечительства или при попустительстве последних и носят характер скрытого противоправного действия. Вследствие этого бывает очень сложно восстановить нарушенное право и прокуроры вынуждены предъявлять сложные иски, содержащие несколько требований и характеризующиеся множественностью заинтересованных лиц. В обзоре судебной практики Верховного Суда РФ приводится дело, по которому прокурором в интересах несовершеннолетних к Д. было заявлено требование о признании недействительными: обмена жилой площади, обменного ордера, договора купли-продажи квартиры и к С. о признании договора на передачу квартиры в собственность недействительным, выселении, признании права на жилую площадь за несовершеннолетними²² Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 10. С. 12-13..

Указанные требования были удовлетворены, упомянутые договоры были признаны недействительными.

Иск или заявление прокурор предъявляет, как правило, в защиту прав или охраняемых законом интересов конкретного лица, права которого нарушены. В этом случае лицо, в интересах которого прокурором возбуждено гражданское дело, в процессе будет занимать положение истца (ст. 33 ГПК), так как оно является субъектом спорного материального правоотношения, и именно его нарушенные права и интересы подлежат защите, и на него будут распространяться материально-правовые последствия судебного решения, а лицо, против которого прокурором начато дело, занимает положение ответчика.

В отличие от прокурора, предъявившего иск, прокурор, вступивший в начатое дело, осуществляет надзор за законностью путем дачи заключения по любому вопросу, а также по существу дела в целом.

Функции прокурора в гражданском процессе, методы и формы их осуществления определены ст. 2, 21, 22, 31-33, 35-36 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции Закона от 18 октября 1995 г., ст. 12,41 и др. ГПК.

Положение прокурора в гражданском процессе отличается от положения суда тем, что прокурор не принимает никаких решений по делу.

Прокурор включен в состав лиц, участвующих в деле (ст. 29 ГПК). Однако по процессуальному положению прокурор отличается от других участвующих в деле лиц. Это отличие предопределяется прежде всего тем, что прокурор участвует в гражданском процессе в целях охраны государственных или общественных интересов либо прав и законных интересов граждан. Поэтому, помимо прав, которые предоставлены прокурору как лицу, участвующему в деле (ст. 30 ГПК), он наделен рядом правомочий, которыми другие лица не обладают (ст. 41, 187, 303, 320, 328 ГПК). Так, прокурор вправе знакомиться с материалами любого дела в суде и приносить протесты по делу, независимо от участия в деле.

Прокурор может участвовать в процессе как по своей инициативе, так и по инициативе суда в любой стадии процесса и по любому делу. Участие прокурора в разбирательстве гражданского дела во всех стадиях процесса обязательно в случаях, когда это предусмотрено законом или когда необходимость его участия в данном деле признана судом (ст. 41 ГПК). В последнем случае суд выносит об этом определение. Обязательное участие прокурора в деле предусмотрено в ст. 234, 255, 261 и 328 ГПК, ст. 70, 72, 73 и др. СК.

В остальных случаях вопрос об участии прокурора в деле решается им самим или судом в зависимости от того, требует ли этого охрана государственных или общественных интересов либо прав и охраняемых законом интересов граждан.

Прокурор может быть привлечен к участию в деле по инициативе не только суда первой инстанции, но и судов, рассматривающих дело в кассационном и надзорном порядке либо решающих вопрос о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

В практике прокуроры участвуют в первую очередь по делам о возмещении материального ущерба, причиненного преступлением, об освобождении имущества от ареста, по трудовым, жилищным делам, по делам об установлении отцовства и по другим делам, затрагивающим интересы детей. Однако практически может возникнуть необходимость участия прокурора и в других гражданских делах. Прокурор, руководствуясь задачей защиты интересов государства и граждан, должен уметь выделять принципиальные дела, имеющие государственное и общественное значение, и определять конкретно те дела, в которых необходимо его участие с учетом состояния законности в районе или городе, сложности дела.

Порядок вступления прокурора в процесс и объем его процессуальных прав и обязанностей зависит от того, в какой стадии процесса он вступает в дело, и от формы участия в деле.

1.2 Соотношение судебного контроля и прокурорского надзора

Изменения в правовом регулировании механизма обеспечения законности требуют четкого определения соотношения судебного контроля и прокурорского надзора за законностью. Концепция развития прокуратуры на переходный период, справедливо признавая, что постепенно расширяющийся судебный порядок защиты прав граждан является наиболее надежным и эффективным, вместе с тем исходила из того, что правосудие не заменяет и не подменяет прокурорский надзор за законностью, а судебная система не может и не должна выполнять надзорные функции прокуратуры, поскольку суд в силу многих причин весьма ограничен в своих возможностях.

Если говорить о сферах распространения компетенции суда и прокуратуры в контроле (надзоре) за законностью, то, с одной стороны, они в значительной степени совпадают, а с другой - прокурорская значительно шире судебной. В поле зрения прокурора - и соблюдение порядка приема и рассмотрения обращений граждан в государственных органах и органах местного самоуправления, и законность расходования бюджетных средств, и обеспечение установленных законом льгот военнослужащим, ветеранам, семьям с детьми и т.п., и соблюдение законности при регистрации, учете и разрешении заявлений. Отсюда и значительно более широкий круг лиц, подпадающих в сферу надзора. Способы осуществления судом и прокуратурой своих контрольно-надзорных полномочий принципиально отличаются. Суд реализует их только по инициативе заинтересованных лиц, по мере поступления конкретных заявлений и жалоб граждан, организаций, материалов следственных и оперативных органов, и, как правило, публично, путем судебного разбирательства. Надзор прокуратуры действует постоянно и непрерывно.

Ежегодно органы прокуратуры анализируют состояние правопорядка на подведомственной им территории, на основании результатов его анализа планируют свою деятельность по выявлению и устранению нарушений закона. Прокуратуре, в отличие от суда, необязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку. Согласно ч.2 ст.21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" основанием для проведения проверки исполнения законов может быть любая информация о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Законом и приказами Генерального прокурора РФ установлены жесткие сроки рассмотрения органами прокуратуры жалоб и заявлений граждан и организаций по поводу нарушения законности и жесткий контроль за сроками, порядком и правильностью рассмотрения обращений со стороны вышестоящих органов прокуратуры. Если в суде истребование и отмена решения нижестоящего суда могут иметь место лишь в апелляционном и кассационном порядке по инициативе участников процесса или в надзорном порядке по инициативе руководителей органов суда или прокуратуры и в строго определенной процедуре, то централизованная прокурорская система предполагает возможность для вышестоящих органов прокуратуры в любое время истребовать материалы от нижестоящего органа и принять самостоятельное решение.

Весьма немаловажным для характеристики прокурорского надзора и его соотнесения с судебным контролем является бесплатность, а значит, полная доступность для граждан и организаций. Обращения в прокуратуру не требуют оплаты госпошлины, привлечения дорогостоящих адвокатов. Более того, в ряде случаев прокурор, сам обращаясь в суд в интересах граждан или организаций, освобождает их от значительных материальных затрат (ч.4 ст.27, ч.3 ст.35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст.41 ГПК РСФСР и др.). Одно из важнейших свойств прокурорского надзора, отражающее особенность его полномочий, - это инициативность. Таким свойством не обладает и не может обладать по объективным причинам судебный контроль. Как отмечалось, любое дело, дающее суду возможность осуществлять контроль за законностью, возбуждается в суде исключительно по обращениям сторон. Судья, с какими бы нарушениями закона, прав и свобод граждан ни сталкивался, сам по своей инициативе ничего сделать для устранения этих нарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемленная в правах сторона или прокурор в ее интересах не обратятся в суд. Следует учитывать и другой существенный момент - есть немало нарушений закона, по которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а следовательно, без инициативного вмешательства прокурора данные нарушения не могут быть устранены в судебном порядке. Речь идет, к примеру, о незаконных решениях органов власти и местного самоуправления о предоставлении необоснованных льгот отдельным организациям, предпринимателям, гражданам, где нет "ущемленной стороны", которая может возбудить судебное дело. В этом заключается объективная ограниченность судебного контроля, которому не присуща проверочная деятельность, а значит, способность не только фиксировать и устранять нарушения закона, но и выявлять и пресекать их. Напротив, прокурор, исходя из постоянного и непрерывного характера надзора, обязан самостоятельно, по собственной инициативе проверять законность действий и решений поднадзорных объектов и лиц с целью выявления, пресечения и устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав. Именно инициативность позволяет прокуратуре, например, выявлять и устранять незаконные правовые акты министерств, ведомств, органов власти и местного самоуправления, государственного контроля, которые достаточно редко попадают в орбиту судебного контроля по обращениям заинтересованных лиц. В то же время полномочия суда по контролю за законностью обладают императивностью. Если прокурор собственными надзорными средствами не устранил нарушения закона, то он обращается в суд и благодаря. Контроль, осуществляемый судебной властью, в силу объективно присущих правосудию закономерностей функционирования не может и не должен заменять собою прокурорский надзор.

Каждая из этих систем занимает свою нишу в правовом государстве, основанном на принципе разделения властей, где суд является самостоятельной ветвью государственной власти, а прокуратура вместе с рядом других учреждений образует систему "сдержек и противовесов", способствуя своей деятельностью не только правильному разделению и балансу различных ветвей власти, но и их эффективному взаимодействию. В таком государстве судебный контроль за законностью должен обязательно дополняться внесудебными альтернативными механизмами обеспечения исполнения законов.

2. Полномочия прокурора на различных стадиях гражданского процесса

2.1 Участие прокурора в судебном разбирательстве по первой инстанции

Участие прокурора в судебном разбирательстве по первой инстанции осуществляется практически районными прокурорами (их заместителями или помощниками), так как гражданско-правовые споры разрешаются по первой инстанции преимущественно районными судами. Поэтому особое значение имеет организация надзора районной прокуратуры за рассмотрением гражданских дел в районных судах.

Одной из форм участия прокурора в судебном разбирательстве первой инстанции является вступление в процесс, начавшийся по инициативе других лиц в целях дачи заключения по делу в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством и другими федеральными законами (ч. 1 ст. 35 Закона о прокуратуре РСФСР).

Вторая форма - возбуждение производства в судебном разбирательстве по первой инстанции (ч. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре РСФСР, п. 2 ст. 4 ГПК) - осуществляется прокурором путем обращения в суд с заявлением. Прокурор вправе возбудить гражданское дело в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение (ч. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре РСФСР).

Прокурор выполняет свои задачи в гражданском процессе, совершая все предусмотренные законом процессуальные действия (ст. 30, 41 и др. ГПК), независимо от формы участия в деле. В частности, прокурор вправе давать правовое заключение по всем вопросам, возникающим во время разбирательства дела, и по существу дела в целом, независимо от того, предъявил ли он иск сам или вступил в процесс, начавшийся по инициативе других лиц.

Вместе с тем процессуальное положение прокурора, возбудившего дело, характеризуется некоторыми особенностями. Прокурору может быть отказано в принятии заявления, если у лица, в интересах которого предъявляется иск, нет права на обращение в суд (п. 1-6 ст. 129 ГПК). Предъявляя иск, прокурор должен соблюсти и порядок обращения в суд (см. гл.10 и 13 настоящего учебника), если законом не установлены исключения или если эти исключения прямо не следуют из смысла закона. Так, прокурор не несет судебных расходов (п. 8 ст. 80 ГПК); прокурору нельзя отказать в принятии заявления по п. 8-9 ст. 129 ГПК. Прокурор обязан ссылаться в заявлении на закон, подлежащий применению по предъявляемому иску.

Прежде чем предъявить иск, прокурор должен собрать необходимый фактический и доказательственный материал, проанализировать его. Однако в отличие от расследования уголовных дел, прокурор не вправе допрашивать свидетелей и совершать другие действия, отнесенные гражданским процессуальным законом исключительно к компетенции суда.

Иск прокурора, как и любые иные его действия в процессе, должен быть основан на проверенных материалах. В процессе по делу, возбужденному на основании заявления прокурора, его участие обязательно. Однако прокурор не связан в процессе своей первоначальной позицией и позицией лица, в интересах которого он предъявил иск. Он всегда должен руководствоваться законом. Поэтому, если в ходе судебного разбирательства прокурор придет к выводу, что требования истца в части или в целом незаконны или необоснованны, он вправе отказаться полностью или частично от предъявленного им иска.

Закон требует, чтобы лицо, в интересах которого начато дело по заявлению прокурора, извещалось судом о возникшем процессе и участвовало в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 33 ГПК). Соблюдение этого требования закона необходимо, так как решение, вынесенное по иску прокурора, обязательно для заинтересованного лица (ч. 4 ст. 208 ГПК). Однако отказ прокурора от предъявленного иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу (ч. 3 ст. 41 ГПК). При отказе прокурора от иска дело может быть прекращено производством лишь при условии отказа от иска и заинтересованного лица. Требование заинтересованного лица должно быть разрешено в том же процессе, поскольку, как следует из закона, оно всегда участвует в деле (ч. 2 ст. 33 ГПК).

Прокурор, предъявивший иск, дает объяснение по делу и участвует в прениях первым (ст. 166 и 185 ГПК). Он обязан доказать те обстоятельства, на которые ссылается в обоснование своих требований и возражений (ст. 50 ГПК).

Если истец участвует в судебном заседании, он выступает после прокурора, предъявившего иск. Стороны вправе задавать вопросы прокурору, предъявившему иск и дающему объяснения по делу.

Не являясь субъектом спорного правоотношения, прокурор не вправе распоряжаться материальным правом, в частности, он не может заключить мировое соглашение. Отказ прокурора от иска является актом распоряжения лишь процессуальным правом. По этим же основаниям к прокурору нельзя предъявить встречный иск. Ответчик может предъявить встречный иск к лицу, в интересах которого возбуждено дело.

Таким образом, при предъявлении иска прокурор занимает в деле положение истца, но только в процессуальном смысле.

После выступления в прениях сторон и других лиц, участвующих в деле, прокурор дает заключение по существу дела в целом, независимо от того, кто возбуждал дело. Прокурор не может воздержаться от дачи заключения по делу.

2.2 Участие прокурора в апелляционной и кассационной инстанциях гражданского процесса

На основании ст. 320 ГПК РФ на решение мирового судьи прокурор, участвующий в деле, может принести апелляционное представление. Статья 331 ГПК РФ предусматривает также, что на определение мирового судьи прокурором может быть принесено представление в районный суд в случаях, предусмотренных ГПК РФ, либо если это определение исключает возможность дальнейшего движения дела. Рассмотрение дела судом апелляционной инстанции проводится по правилам производства в суде первой инстанции.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 2 декабря 2003 г. участвующие в деле прокуроры обязаны своевременно реагировать на допущенные судом ошибки, приносить апелляционные представления на незаконные решения мировых судей и кассационные представления на решения всех судов в Российской Федерации, принятые по первой инстанции, при наличии оснований, предусмотренных ст. 362-364 ГПК РФ.

Если прокурор по каким-либо причинам реально не участвовал в суде первой инстанции, хотя и должен был участвовать в силу ст. 45 ГПК РФ, он в соответствии со ст. 34 и 35 ГПК РФ является лицом, участвующим в деле, и вправе обжаловать судебные постановления по этим делам путем внесения апелляционных и кассационных представлений. Условия и порядок подачи апелляционных и кассационных представлений оговорены в гл. 39 и 40 ГПК РФ.

Институт апелляции был известен гражданскому судопроизводству России и действовал на основе Устава гражданского судопроизводства 1864 г. до 1917 г. После 1917 г. советским процессуальным законодательством, в том числе и российским, апелляционная проверка решений первой инстанции была отменена. Нормы об апелляционном обжаловании были восстановлены в АПК РФ 1995 г., и с введением мировых судей в систему судов общей юрисдикции и наделением их Функцией осуществления правосудия был установлен апелляционный порядок обжалования и проверки решений и определений мировых судей. Из этого следует, что апелляционная форма обжалования предусмотрена в ГПК РФ только для решений и определений мирового судьи. Для обжалования постановлений федеральных судов первой инстанции сохранена кассация с элементами апелляционной проверки (ст. 361 ГПК РФ).

Апелляционное представление прокурора подается в районный суд только через мирового судью (ст. 320 ГПК РФ). Подача апелляционного представления непосредственно в районный суд законом не предусмотрена. Следовательно, судом апелляционной (второй) инстанции по отношению к мировым судьям является районный суд, на территории которого действует мировой судья. Апелляционное представление вписывается прокурором (ч. 3 ст. 322 ГПК РФ). Принимая апелляционное представление прокурора, мировой судья должен совершить ряд действий с целью проверки, соответствует ли представление требованиям ст. 321,322 ГПК РФ. Если выяснится, что представление не соответствует требованиям ст. 322 ГПК РФ, определением мирового судьи оно оставляется без движения и подавшему ее лицу назначается срок для исправления недостатков (ст. 323 ГПК РФ).

Основаниями возвращения апелляционного представления являются следующие обстоятельства: невыполнение в установленный срок указаний мирового судьи, содержащихся в определении суда об оставлении представления без движения; истечение срока обжалования, если в представлении не содержится просьба о восстановлении пропущенного срока или в его восстановлении отказано. При этом апелляционное представление возвращается прокурору на основании определения мирового судьи, которое может быть обжаловано в районный суд.

В апелляционной инстанции дело рассматривается судьей районного суда единолично. Законность и обоснованность решения мирового судьи проверяются апелляционным судом в полном объеме. В отличие от ст. 347 ГПК РФ, ограничивающей рассмотрение дела в кассационном порядке пределами кассационной жалобы (представления), в гл. 39 ГПК РФ пределы проверки законности и обоснованности решения мирового судьи не установлены. Однако в апелляционной инстанции в полной мере действуют все принципы гражданского судопроизводства, в частности принципы диспозитивности, состязательности, равноправия сторон, гласности, непосредственности и др., реализуются все права и обязанности, предоставленные законом лицам, участвующим в деле. Судебное заседание апелляционного суда проводится в том же порядке, что и в суде первой инстанции, с совершением всех необходимых процессуальных действий, с извещением лиц, участвующих в деле. В случае неявки в суд сторон других участников процесса наступают те же последствия, что и в суде первой инстанции.

В соответствии со ст. 328 ГПК РФ апелляционная инстанция в результате рассмотрения дела вправе: оставить решение мирового судьи без изменения, а представление -- без удовлетворения, если признает, что решение является законным и обоснованным (оставляя представление без удовлетворения, суд обязан указать в своем определении мотивы, по которым доводы представления признаны неправильным и не являющимися основанием к отмене решения мирового судьи) (ч. 2 ст. 330 ГПК РФ); изменить решение мирового судьи или отменить его и принять новое решение (ст. 328 ГПК РФ); отменить решение мирового судьи полностью или в части и прекратить судебное производство либо оставить заявление без рассмотрения.

Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции вправе внести в вышестоящий суд кассационный или частный протест на незаконное или необоснованное решение, определение или постановление суда, независимо от того, участвовал ли он в данном деле или дело рассмотрено в его отсутствие. При этом прокурор района или города опротестовывает незаконные и необоснованные решения районного или городского суда, прокурор республики, области и других субъектов федерации -- решения Верховного Суда республики, области и им равного суда. На решения районных и городских судов протесты могут быть принесены вышестоящими прокурорами. Помощники прокуроров, прокуроры управлений, отделов могут внести протесты только по делам, в рассмотрении которых они участвовали. Предметом кассационного опротестования могут быть решения всех судов.

Кассационный протест может быть принесен прокурором в течение десяти дней после вынесения судебного решения в окончательной форме. Протесты приносятся через суд, вынесший решение. Содержание кассационного протеста закреплено в ст. 286 ГПК.

Участвуя в рассмотрении дела в кассационной инстанции в связи с обжалованием решения, вынесенного судом первой инстанции, прокурор дает заключение о законности и обоснованности решения после объяснений лиц, участвующих в деле. В заключении прокурор обязан проанализировать решение суда первой инстанции с точки зрения соответствия его действующему законодательству и указать, какое, по его мнению, решение следует вынести по кассационной жалобе. При поддержании кассационного протеста прокурор выступает дважды: вначале дает объяснения, а в конце заседания -- заключение.

В соответствии со ст. 294 ГПК суд кассационной инстанции может исследовать новые доказательства и установить новые факты, если признает, что эти доказательства не могли быть представлены в суд первой инстанции. Новые доказательства могут быть представлены в суд кассационной инстанции и прокурором.

2.3 Иные формы участия прокурора в гражданском процессе

В ГПК РФ предусмотрены три формы участия прокурора в гражданском процессе в судах общей юрисдикции.

Первая форма -- обращение прокурора в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства.

Одним из условий результативности обращения прокурора в суд является соблюдение им всех установленных законом требований к оформлению материалов, направляемых в суд общей юрисдикции. В качестве преобладающей формы обращения в суд общей юрисдикции за защитой прав и законных интересов гражданский процессуальный закон предусматривает исковое заявление. Иная форма документа - заявление - предусмотрена при обращении прокурора в суд по делам, возникшим из публичных правоотношений (ст. 259, 251 ГПК РФ), а также по делам особого производства.

Органы прокуратуры освобождаются от уплаты государственной пошлины в суде общей юрисдикции по заявлениям в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, интересов Российской Федерации, субъектов, муниципальных образований.

Исковое заявление подается в суд общей юрисдикции в письменной форме и должно быть подписано истцом или его представителем (ст. 131 ГПК РФ). Применительно к искам прокуроров это требование означает, что в исковом заявлении следует указать точное наименование должности прокурора, его фамилию и инициалы, оно должно быть подписано именно тем прокурором, должность и фамилия которого в нем указаны. В исковом заявлении могут быть указаны и иные сведения, например ходатайства о привлечении к участию в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, о вызове свидетелей, об истребовании письменных или вещественных доказательств, о назначении экспертиз, о принятии мер по обеспечению иска. Вопрос о принятии мер по обеспечению иска может быть поставлен прокурором и в отдельном заявлении. При этом прокурорам необходимо учитывать, что ГПК РФ (ст. 140) установлен открытый перечень мер по обеспечению иска.

Однако деятельность прокурора, намеренного предъявить иск (подать заявление), начинается еще до обращения в суд. Перед тем как обратиться в суд, прокурор должен собрать необходимые материалы и тщательно их проверить, выявить все доказательства, которые необходимо представить суду, и обосновать свое требование. Проделав такую предварительную работу, прокурор составляет исковое заявление, соответствующее требованиям ст. 131 ГПК РФ.

Прокурор не всегда вправе обращаться в суд (предъявлять иски, позвать заявления по неисковым делам), а только в тех случаях, которые прямо предусмотрены в действующем законодательстве. Поэтому прокурор не праве предъявлять в суд иск, когда его вмешательство не вызывается ни характером, ни обстоятельствами дела (например, когда к нему обращаются с просьбой о предъявлении иска, намереваясь использовать его авторитет в разрешении дела либо избежать уплаты госпошлины и т. д.). Кроме того, прокурор должен иметь в виду, что судебная процедура требует от государства значительных материальных затрат, а в некоторых случаях нарушения закона могут быть устранены им и без обращения в суд. Если, например, к прокурору обратился гражданин, который незаконно уволен с работы, он вправе отреагировать на нарушение в «надзорном» порядке, а не предъявлять иск в защиту потерпевшего в суд о восстановлении на работе.

Прокурор всегда является представителем государства и закона. Это обязывает его к объективной оценке объяснений лиц, участвующих в деле, показаний свидетелей, заключения эксперта. Так, если в результате рассмотрения дела прокурор убедится в необоснованности своих требований, он не только вправе, но и обязан заявить суду об отказе от них. Задача прокурора, участвующего в гражданском судопроизводстве, состоит прежде всего в том, чтобы добиться вынесения законного и обоснованного решения, которым только укрепляется авторитет суда и выносимых им от имени Российской Федерации решений.

Вторая форма -- вступление прокурора в процесс для дачи правового заключения по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Кодексом предусмотрено также участие прокурора в процессах по делам, возникающим из публичных правоотношений, в порядке особого производства.

Как и прокурор, предъявивший иск, прокурор, участвующий в гражданском судопроизводстве в форме дачи правового заключения, имеет широкий круг процессуальных прав и обязанностей, закрепленных в ст. 34 и 45 ГПК РФ. Если прокурор вступает в процесс для дачи заключения по делу в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, председательствующий после исследования всех доказательств предоставляет ему возможность дать заключение по делу. Как и предъявление прокурором иска, вступление в начатый процесс может быть проявлением инициативы самого прокурора, но вопрос о наличии оснований к вступлению прокурора в процесс входит в процессуальные задачи суда и подлежит его контролю, поскольку перечень дел, по которым вправе принимать участие прокурор, строго ограничен. Проверить наличие оснований к вступлению прокурора в процесс по конкретному делу может только вышестоящий прокурор в порядке общей проверки деятельности нижестоящего прокурора. Однако, руководствуясь ст. 45 ГПК РФ, суд может сам вынести определение об обязательном участии прокурора по тем категориям дел, которые указаны в законе.

Прокурор, вступивший в процесс для дачи заключения, не должен обосновывать исковые требования, представлять доказательства, давать объяснения по делу. Его задача состоит в том, чтобы довести до суда свое мнение, как в соответствии с законом должен быть разрешен спор между сторонами. В отличие от участия в форме обращения с иском прокурор, участвующий в рассмотрении дела с целью дачи заключения, не дает объяснений в ходе рассмотрения дела, что, однако освобождает его от обязанности способствовать суду в выяснении в обстоятельств дела, соблюдении требований закона в ходе рассмотрения дела.

Третья форма -- принесение прокурором по основаниям и в порядке, установленным гражданским процессуальным законодательств апелляционных представлений об отмене или изменении решений и определений мировых судей; кассационных представлений об отмене или изменении решений и определений федеральных судов; надзорных представлений о пересмотре вступивших в законную силу постановлений судов, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда РФ, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.

В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» Бюллетень ВС РФ. 2003. №3. С. 4 правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, будучи лицом, участвующим в деле, с точки зрения положений ст. 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, участвовал ли он в заседании суда первой инстанции.