Публічна служба в Україні: організація та функціонування

Саме тому впродовж 15 років постійно змінюється структура та функції органів публічної влади на всіх її рівнях. Ринкова економіка та розвиток громадянського суспільства вимагали перетворення бюрократичного апарату на ефективну систему урядування, що якісно обслугувала б суспільство. У зв'язку з цим постала необхідність переосмислення призначення держави та публічної влади в Україні.

Закономірно, що одним із стратегічних завдань адміністративної реформи було визначено запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання їм державних послуг.

Відповідно, має змінитися і діяльність публічних службовців в нових умовах, що ставить актуальність нашого дослідження.

Метою дослідження є вивчення основних особливостей українського і світового досвіду організації та функціонування публічної, державної служби.

Завданням є аналіз нормативно-правових актів державної служби, розгляд особливостей державної та публічної служби в Україні та країнах Європейського Союзу, визначення видів, ознак, принципів, функцій державної та публічної служби. Визначальним критерієм для таких змін є впровадження в діяльність державних службовців України європейських стандартів обслуговування громадян та професійного патронування політичного керівництва. Зокрема, на публічних службовців мають бути покладені завдання щодо ефективного виконання функції аналізу політики, забезпечення її реалізації, в тому числі розробка проектів нормативних актів, управління публічними фінансами, а також щоденне адміністративне обслуговування приватних осіб.

Над розглядом цієї проблеми працювали вітчизняні вчені В.Я Малиновський [22], О.Ю. Оболенський [31], В.П. Тимощук [32], Є.С. Черноног [44], А.М. Школик [32].

Для сучасної України багато викликів державотворення були надзвичайно складними через тягар радянського минулого та відсутність достатніх знань у сфері демократичного урядування. До не розроблених, а також досліджуваних у певних ідеологічних рамках, питань, належав і інститут публічної служби. Можна констатувати, що і до тепер для українського адміністративного права навіть саме поняття «публічної служби» є новим [32].

Становлення та розвиток правового регулювання вітчизняної системи державної служби відбувалося на всіх етапах її історії. У розвиненому вигляді офіційну професійну державну службу започатковано в Європі та США у середині ХІХ ст., а наприкінці того ж століття в основному склалася концепція державної служби сучасного типу. В незалежній Україні процеси реформування інституту державної служби на підставі нового якісного підходу розпочалися в 1993 році. Однією з перших на пострадянському просторі наша країна законодавчо врегулювала організаційно-правові питання функціонування державної служби шляхом прийняття спеціального Закону «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року (надалі по тексту - Закон «Про державну службу»). З часу прийняття цього Закону створено нормативно-правову базу, яка нараховує, як зазначається в літературі понад 650 нормативно-правових актів, серед яких близько 37 законів («Про боротьбу з корупцією», «Про місцеві державні адміністрації», «Про Прокуратуру України», «Про дипломатичну службу», «Про міліцію», «Про статус суддів», «Про Національний банк України», «Про службу безпеки України» тощо). Важливу роль у системному становленні державної служби набули відповідні Укази Президента України та акти Кабінету Міністрів України. Фундаментальними для розвитку державної служби стали норми, закладені Конституцією України.

В цілому аналізуючи Закон України «Про державну службу» як прогресивний та доцільний для свого часу, слід зазначити, що його положеннями охоплені не всі проблеми державної служби, фактично він має пряме відношення лише до служби в органах виконавчої влади. Нині тривають процеси реформування інституту державної служби, важливу роль у яких відіграє вдосконалення відповідної системи законодавства. Основні напрямки реформування державної служби закладені у відповідних Концепціях розвитку та вдосконалення державної служби, інших нормативно-правових актах. Серед останніх програмних документів - Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, схвалена Указом Президента України від 20 лютого 2006 року [8].

Щодо державної політики у сфері державної служби, слід зазначити, що вона визначається Верховною Радою України. Основними напрямами державної політики у сфері державної служби є визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Для проведення єдиної державної політики та функціонального управління державною службою утворюється Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України. Питання функціонування державної служби в інших державних органах, правове становище яких регулюється спеціальними законами України, вирішуються цими органами. З метою визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання усіх зусиль державних органів щодо підвищення ефективності державної служби створюється міжвідомчий дорадчий орган - Координаційна рада з питань державної служби в державних органах. Положення про Координаційну раду з питань державної служби в державних органах затверджується Кабінетом Міністрів України.

Поняття «державна служба» пов'язане з визначенням її як складової частини ширшого, на нашу думку, явища - інституту публічної служби.

Суттєвим тут є те, що поняття публічної служби є похідним від поняття «публічна адміністрація». Публічна адміністрація - це сукупність державних і недержавних суб'єктів публічної влади, ключовими структурними елементами якої є, по-перше, органи виконавчої влади і, по-друге, виконавчі органи місцевого самоврядування.

Зважаючи на те, що публічно-правовий статус мають не всі працівники зазначених органів, поняття публічної служби можна обмежити службою тих працівників, які безпосередньо виконують повноваження публічної адміністрації. Слід зазначити, що поняття публічної служби не поширюється на роботу найманих працівників в державних органах і недержавних суб'єктах публічної влади, які виконують функції, аналогічні функціям, що здійснюються відповідними працівниками у приватній діяльності.

Проте, публічні функції у ФРН та інших державах Євросоюзу виконуються не лише суб'єктами публічної адміністрації, а й іншими суб'єктами, зокрема: державними та комунальними (муніципальними) закладами, організаціями, підприємствами. Такі суб'єкти, що інституційно належать до публічного сектору, і виконують публічні функції (наприклад, невідкладна медична допомога, рятувальні служби тощо), вимагають особливого режиму праці, відмінного від праці в приватному секторі. Тому, залежно від обсягу публічних завдань (якщо за певних умов приватний сектор не повинен або не може виконувати певні завдання, хоча вони є необхідними для держави та суспільства) поняття публічної служби може розширюватися [17].

Зарубіжні вчені зазначають, що служба в суспільстві розподіляється відповідно до існування державних та недержавних організацій (громадських, корпоративних та самоврядних) на державну та недержавну [31]. Існує також поділ служби в суспільстві на публічну та цивільну. До цивільної служби належить служба в недержавних організаціях і установах, громадських та політичних об'єднаннях, а також в державних організаціях, службовці яких не мають статусу публічної служби [31]. До публічної служби відносять державну службу та службу в органах місцевого самоврядування [8]. Визначення публічної служби на законодавчому рівні міститься в Кодексі адміністративного судочинства: публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування [2].

Державна служба в Україні ґрунтується на таких основних принципах: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальній справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональній відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян. Перелічені принципи належать до групи загальних принципів державної служби, які закріплені у Законі України «Про державну службу», і постають вихідними, основними, керівними положеннями, правилами, на яких базується система державної служби, їх практична значимість полягає у втіленні цих засад в якості важливих елементів професійної свідомості державних службовців в їх щоденній діяльності. Виділяють також групу організаційно-функціональних принципів: єдність системи державної служби (єдина державна політика, єдина законодавча база, єдина централізована система у цій сфері); принцип політичної нейтральності (участь у політичній та громадській діяльності лише поза межами службових обов'язків та робочого часу); принцип рівності доступу до державної служби; принцип ієрархічності системи державної служби (чітко встановлена підлеглість нижчих органів та посад державної влади вищим, виконавча дисципліна); принцип стабільності кадрів державної служби (зміна керівника не може бути підставою для припинення державної служби, крім державних службовців патронатної служби); принцип системи заслуг (прийняття на службу та її проходження здійснюється у відповідності на підставі ділових та особистих якостей, компетентності та кваліфікації). Саме ці принципи визначають організаційні засади функціонування інституту державної служби. В спеціальній юридичній літературі пропонуються і інші варіанти підходів до класифікації принципів державної служби, наприклад виділяють групу конституційних принципів, або доповнюють організаційно - функціональні принципи іншими принципами, однак в цілому висловлені пропозиції не суперечать одна одній, а лише розширюють та вдосконалюють існуючі.

Висновки

В ході розгляду основної проблематики обраної теми було висвітлено ряд питань пов'язаних з державним інститутом публічної служби.

Фактично інститут публічної служби розроблений гірше ніж така його складова як державна служба, зумовлено це в першу чергу тим, що частіше увага дослідників зосереджена саме на державному аспекті цього питання. В загальному вигляді поняття публічної служби включають діяльність працівників усіх інституцій, які виконують публічно значущі, громадсько-важливі завдання та функції, у тому числі діяльність державних або муніципальних лікарів, вчителів, поштарів, працівників музеїв, притулків тощо.

Натомість, в законодавстві, а саме в Кодексі адміністративного судочинства міститься наступне визначення: публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Також слід наголосити , що в рамках розуміння вітчизняними вченими державна служба є складовою частиною публічної служби. В науці адміністративного права вироблені різні підходи до поняття державної та публічної служби. Традиційно розглядають її у трьох аспектах - соціальному (здійснення завдань та функцій держави в суспільстві), політичному (формування державної влади) та правовому (передбачає її правове регулювання).

Порівняльний аналіз міжнародного досвіду розбудови інституту державної та публічної служби свідчить про те, що єдиного підходу до цього поняття не існує, оскільки спостерігається значна різниця як у визначеннях та сферах поширення (у широкому чи вузькому значенні) державно-службових відносин, так і в сучасних моделях державної служби. Публічна служба кожної з країн є оригінальною системою зі своїми традиційними відмінностями, обумовленими плюралізмом культур та існуванням регіональних впливів

Слід зробити висновок, що ефективне функціонування органів публічної служби неможливе без існування політично-нейтральних та професійних чиновників - державних службовців. Вагомим здобутком Української Держави є те, що з 1993 року, після ухвалення Закону України «Про державну службу», наша держава і суспільство отримали можливість розбудовувати інститут державної служби, а згодом розвивати і муніципальну службу [32]. Проте, тепер також очевидно, що публічна служба в Україні потребує удосконалення, а відповідне законодавство - модернізації.

Основними вадами теперішньої публічної служби є недостатня професійність державних службовців, зумовлена нестабільністю перебування на посаді, великою плинністю кадрів, а також неналежною увагою до підвищення кваліфікації державних службовців.

Ці проблеми зумовлені недостатньою захищеністю державних службовців від звільнення за суб'єктивними мотивами, закритою системою оплати праці державних службовців та акцентом на пенсійне забезпечення у залученні на публічну службу, непрозорою системою добору на публічну службу та службові кар'єри, відсутністю ефективної державної політики щодо підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

Список використаної літератури

1. Конституція України від 28.06.96 - Конституція України. - К.: Юрінком, 2007.

2. Кодекс адміністративного судочинства від 6 липня 2005 року №2747-IV // http://zakon.rada.gov.ua/.

3. Закон України «Про державну службу:» від 16 грудня 1993 року № 3723 - ХІІ із змінами та доповненнями на 20 грудня 2005 року // www.rada.gov.ua.

4. Закон України «Про об'єднання громадян» від 16.06.1992 р.

5. Закон України «Про політичні партії в Україні » вiд 05.04.2001 № 2365-III.

6. Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні: Указ Президента України від 20 лют. 2006 р. № 140/2006. -: www.zakon.rada.gov.ua.

7. Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу: Указ Президента України від 05 січ. 2005 р. № 1/2005. -: www.zakon.rada.gov.ua.

8. Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, схвалена Указом Президента України від 20 лютого 2006 року // www.rada.gov.ua.

9. Проект Закону “Про заходи державного фінансового контролю публічної служби”

10. Авер'янов В.Б. Ще раз про зміст і співвідношення понять «державне управління» і «виконавча влада»: Полемічні нотатки / В. Авер'янов // Право України. - 2004. - № 5. - С. 113-116.

11. Авер'янов В. Дискусійні питання законодавчого регулювання державної служби в Україні / В. Авер'янов, О. Андрійко // Вісн. держ. Служби України. - 2005. - № 3. - С. 7 - 11.

12. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации / Д.Н. Бахрах. - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1995. - 102 с.

13. Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учеб. пособ. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Логос, 2000. - 200 с.

14. Гуменюк В.А. Становлення публічної служби в Україні // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2006.

15. Грицяк І.А. Розвиток європейського управління в контексті впливу на державне управління в Україні / І.А. Грицяк // Держ. упр.: теорія та практика: електрон. наук. фах. вид. - 2005.

16. Державна служба як різновид публічної служби: поняття, види, моделі та принципи. Правове регулювання та державна політика у сфері державної служби. http://apelyacia.org.ua/.

17. Дискусійні питання законодавчого регулювання державної служби в Україні http://www.guds.gov.ua/.

18. Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, схвалена Указом Президента України від 20 лютого 2006 року // www.rada.gov.ua.

19. «Концепція реформування публічної адміністрації в Україні» Центр політико-правових реформ http://www.pravo.org.ua

20. Кырдина С. Социокультурный и институциональный подходы как основа позитивной социологии в России / Светлана Кырдина // Соц. исслед. - 2002. - № 12. - С. 23 - 33. - Режим доступа: www.ecsocman.edu.ru.

21. Концепція адміністративної реформи в Україні. - К., 1998. - 140 с.

22. Малиновський В. Державне управління: навч. посіб. - вид. 2-ге, доп. та перероб. / В.Я. Малиновський. - К.: Атіка, 2003. - 576 с.

23. Мельник А.Ф., Оболенський О.Ю., Расіна А.Ю., Гордієнко Л.Ю. Державне управління:.: Знання-Прес,2003.-343 с.

24. Міль Дж.С. Про свободу: есе: пер. з англ. / Джон Стюарт Міль. - К.: Основи, 2001. - 366 с.

25. Нечаєнко Світлана. «Співвідношення державної та публічної служби в Україні та країнах Європейського Союзу» Видавництво ОРІДУ НАДУ при Президентові України 2(38).

26. Нижник Н. Україна - державне управління: шляхи реформування. - К.: Вид-во УАДА.-1997.

27. Петренко О. Політична опозиція як елемент публічного управління / Оксана Петренко, Віталій Баштанник // Актуал. пробл. держ. упр.: зб. наук. пр. - О.: ОРІДУ НАДУ. - 2006. Вип. 4. - С. 65 - 74.

28. Оболенський О.Ю. Державна служба: Підручник. - К.: КНЕУ. -2006. - 472 с.

29. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України. Тимощук В.П., Школик А.М. - К.: Конус-Ю, 2007. - 735 с.

30. Петренко, О. Формування інтегрованого інституту публічної служби в Україні: дис. ... канд. держ. упр. 25.00.03 / Петренко Оксана Станіславівна; ДРІДУ НАДУ. - Д., 2008. - 181 с.

31. Петришин А. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой логико-понятийный анализ: монография / А.В. Петришин. - Х.: Факт, 1998. - 234 с.

32. Пітерс, Г. Інтегроване врядування: горизонтальна та вертикальна координація / Гай Пітерс // Демокр. розвиток: вищі держ. службовці та політ.- адмін. стосунки: матеріали ХVІІІ міжнар. конгресу з підготовки вищих держ. службовців, Україна, Київ, 15 - 17 черв. 2005 р. / уклад. С.В. Соколик. - К.: К.І.С., 2005. - 27 - 34 с.

33. Політична наука. Словник: категорії, поняття і терміни / Борис Кухта, Анатолій Романюк, Любов Старецька [та ін.]. - Л.: Кальварія, 2003. - 500 с.

34. Серьогін С. Державний службовець у відносинах між владою і суспільством: монографія / С.М. Серьогін. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2003. - 456 с.

35. Сіцінський А.С. Управління державною службою в умовах розвитку демократичного суспільства / Анатолій Сіцінський // Актуал. пробл. держ. упр.: зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2008. - Вип. 4 (34). - С. 231 - 239.

36. Скринька Д. Право як фактор економічного розвитку (інституційний підхід): автореф. дис. … канд. юрид. наук 12.00.01 / Дмитро Васильович Скринька. - К., 2004. - 20 с. -: law1.boom.ru.

37. Соціологічна енциклопедія / уклад. В.Г. Городяненко. - К.: Академвидав, 2008. - 456 с.

38. Сурмин Ю. Концептуально-методологічні підходи осмислення сутності й тенденцій розвитку державної служби / Юрій Сурмін // Теорія та практика держ. упр.: зб. наук. пр. - Х.: Магістр. - 2007. - Вип. 1 (16). - С. 354 - 363.

39. Токовенко В. Політичне керівництво і державне управління: проблеми взаємовідносин та оптимізація взаємодії: монографія / В.В. Токовенко. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - 256 с.

40. Філософський енциклопедичний словник / ред. кол. В.І. Шинкарук (голова редкол.)]. - К.: Абрис, 2002. - 742 с.

41. Черноног Є.С. Державна служба: історія, теорія і практика: Навч. Посіб. - К.: Знання, 2008. - 458 с.

42. Bossaert D., Demmke C., Nomden K., Polet R. La fonction publique dans l'Europe des Quinze. - Maastricht: Institut europeen d'admonistration publique. - 2001. - 356 p.

43. Homo institutius - Человек институциональный: монографія / под ред. О. В. Иншакова. - Волгоград: ВолГУ, 2005. - 854 с. Надійшла до редколегії 07.05.09.

44. Les fonctions publiques de l'Europe des Douze // Revue francaise d'administration publique. - 1990. - N 55. - 574 p.

Додатки

Публічна служба та її види

Рис. 1

Таблиця 1 - Адміністративні рівні держав-членів ЄС: кадровий розподіл

Размещено на Allbest.ru