Публічна служба в Україні: організація та функціонування

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Вступ

Розділ 1. Інститут публічної служби в Україні

1.1 Загальна характеристика публічної служби

1.2 Види публічної служби

1.3 Державна служба як різновид публічної служби

Розділ 2. Досвід розробки інституту публічної служби в Україні та закордоном

2.1 Зарубіжний досвід організації та функціонування державної служби

2.2 Співвідношення державної та публічної служби в країнах Європейського Союзу та в Україні

Висновки

Список використаної літератури

Додатки

Вступ

На сучасному етапі розвитку державотворення в українському суспільстві гостро постали питання стосовно того, що можна вважати публічним управлінням, чим воно відрізняється від державного і хто головний суб'єкт здійснення владних повноважень - чи можна його називати публічним службовцем?

У випадку невизначеності термінів, неможливо чітко зрозуміти, як слід об'єктивно інтерпретувати, коли йдеться про реформування діяльності органів державної влади, оскільки виникає запитання, що конкретно слід удосконалювати - державну службу чи службу в органах місцевого самоврядування; систему державного управління чи систему публічного адміністрування? У свою чергу, якщо мова, скажімо, про публічне адміністрування, то належить з'ясувати: воно потребує реформування, чи повного перетворення? Відсутність чітких відповідей на поставлені запитання гальмує внесення змін в існуючу в Україні систему державного управління, необхідність в яких нині набула апогею актуальності.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Вивченню проблематики понятійного апарату державно-управлінської діяльності в розрізі державної служби, її становлення та розвитку в Україні присвятили свої праці багато вітчизняних учених і фахівців. Серед них заслуговують на увагу В. Авер'янов [10,11], В. Малиновський [23], І. Козюра , І. Грицяк [15], які розглядали це питання в контексті наближення владних інституцій України до стандартів Європейського Союзу, а також російський учений Д. Бахрах [12] і відомий західний діяч Дж. Міль [25]. Проте проблема невизначеності багатьох термінову сфері державної служби залишається й сьогодні, тому ступінь наукової розробки можна визначити як достатній, але такий, що потребує доповнень.

Джерелами для написання роботи є в перше чергу нормативно-правова база, а також спеціалізована юридична література, періодика та загальна наукова література.

Метою даної роботи є окреслення понятійного апарату й установлення відповідної термінології у сфері публічного адміністрування, публічної служби.

Об'єктом дослідження є сукупність суспільних відносин, що виникають в суспільстві безпосередньо або ж опосередковано пов'язані з інститутом публічної служби.

Предметом дослідження є поняття, зміст та особливості організації та функціонування публічної служби в Україні та в світі.

Практичне значення дослідження полягає в подальшому реформуванні державного управління та державної служби, а також вдосконалення законодавства в галузі конституційного права.

Структура роботи. Робота складається з двох розділів.

Перший розділ окреслює загальну характеристику інституту публічної служби та складається з трьох підрозділів:

Загальна характеристика публічної служби;

Види публічної служби;

Державна служба як різновид публічної служби.

Другий розділ складається з двох підрозділів:

Зарубіжний досвід організації та функціонування державної служби

Співвідношення державної та публічної служби в країнах Європейського Союзу та в Україні;

Розділ 1. Інститут публічної служби в Україні

1.1 Загальна характеристика публічної служби

А.С. Сіцінський, досліджуючи феномен публічної служби, виділяє ряд ознак, властивих їй як соціальному інституту. По-перше, публічна служба - це сфера професійної діяльності, за своїм змістом, формами та методами спрямована на виконання повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування. По-друге, як сполучна ланка між державою й громадянином, публічна служба має захищати права й інтереси громадян. По-третє, публічна служба як суспільне явище являє собою дещо більше, ніж діяльність державних службовців і органів управління, це своєрідна форма відображення суспільних зв'язків і відносин, показник ступеня дотримання прав та свобод людини і діючих у суспільстві правових норм. По-четверте, публічна служба не лише відображає суспільні відносини, вона орієнтована на досягнення конституційного ідеалу правової, демократичної держави. По-п'яте, публічна служба - не тільки правова, а й етична система [38]. Формуючи правосвідомість громадян, вона одночасно є носієм моралі; орієнтує державних службовців і громадян на дотримання моральних норм і правил суспільного життя.

С.М. Серьогін розглядає державну службу з позицій інституційного підходу як таку, що охоплює клас феноменів та процесів, частково спільний із публічною службою. Державна служба являє собою організаційно-управлінський, політичний та соціальний інститут держави, що забезпечує комплекс відносин між окремими громадянами, громадянами та їх спільнотами, між державами, використовуючи при цьому державні владні ресурси. Система державної служби постає комплексною структурою - «владу для …» (чим забезпечує сам процес спільної діяльності) та «владу над …» (що обмежує інтереси суб'єктів з метою реалізації самої можливості спільної діяльності) [37]. Державна служба є необхідним елементом життєдіяльності державної системи. Ця система шляхом підпорядкування волі носіїв державної служби - індивідів, груп, об'єднань, виконує різні соціальні ролі пануючі і підвладні.

Отже, з огляду на інституційний аспект у вузькому розумінні державну службу можна розглядати як діяльність службовців органів державної влади. На думку ряду дослідників, державна служба в найширшому розумінні може здійснюватись працівниками всіх організацій державного сектору: органів державної влади (тобто не лише виконавчої, але й законодавчої та судової влади), державних підприємств та установ, органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств та установ [22, 34]. Таким чином, виникає суперечність щодо визначення: по-перше, структури державної служби, як системи органів; по-друге, терміна «публічна служба». Тому застосування саме інституційного підходу, який дозволяє визначити предмет компетенції кожної складової держслужби (наприклад, митна, дипломатична служби, служба безпеки, інші), є актуальним.

Так само до поняття публічної служби включають діяльність працівників усіх інституцій, які виконують публічно значущі, громадсько-важливі завдання та функції, у тому числі діяльність державних або муніципальних лікарів, вчителів, поштарів, працівників музеїв, притулків тощо [34]. Прихильником широкого розуміння публічної служби є О.В. Петришин, який до публічної служби відносить державну, муніципальну службу та службу в недержавних організаціях (громадських організаціях, політичних партіях, навіть приватних підприємствах). На його думку, для публічної служби характерні такі ознаки, як:

- зайняття посади у відповідних органах і організаціях незалежно від форм власності і конкретних організаційних структур;

- службова спрямованість діяльності, що полягає в діяльності не на себе, а на обслуговування «чужих» інтересів;

- професійність службової діяльності, тобто здійснення такої діяльності на постійній основі, що потребує певних знань і наступності;

- являє собою основне джерело матеріального забезпечення працівників [34].

Погоджуючись з такою позицією, мусимо зробити застереження щодо дискусійності віднесення служби в недержавних організаціях і тим більше в приватних підприємствах до публічної служби. Адже стає незрозумілою різниця між публічним і приватним сектором, між зайнятістю за приватним (трудовим) правом і власне публічною службою, що керується нормами адміністративного права. Тому, на наш погляд, є потреба чітко визначити інституційні межі публічної служби. Відповідь на це питання пов'язана з різними підходами щодо розуміння публічної служби, для окреслення прийнятних меж якої пропонується розглянути явище публічної служби в інституційному аспекті та виокремити найактуальніші площини цього підходу щодо її формування:

1. Характеристика публічної служби як інституту, її місце серед інших соціальних інститутів. Публічна служба, як соціальний інститут, є інструментом реалізації конституційних цілей і функцій держави з метою задоволення потреб громадян та суспільства [31]. Вона забезпечує певні гарантії життєдіяльності громадян, формує основні їх потреби, якісний рівень життя, етичні цінності, норми, що певним чином впливають на суспільство в цілому, соціальні стандарти, тобто надає державні публічні послуги. Під публічними послугами розуміються послуги у сфері охорони здоров'я, освіти, соціального забезпечення, особистої безпеки, створення і регулювання ринку, забезпечення здорового середовища існування тощо, у тому числі комунальні послуги. Очевидно, можна говорити про «ринок публічних послуг» як про соціальний механізм обміну діяльністю, товарами, послугами, ідеями між соціальними інститутами, соціальними інститутами і громадянами, які, у свою чергу, є «замовниками» цих послуг, оплачуючи їх за допомогою податків, членських внесків та інших способів . Це обумовлене тим, що громадянам надаються послуги не тільки інститутами держави, а й соціальними інститутами громадянського суспільства, включаючи службу в органах місцевого самоврядування.

2. Процес розвитку публічної служби як системи соціальних інститутів, що диференціюються і функціонально спеціалізуються з метою надання громадянам публічних послуг. Під публічною службою відповідно до п. 15 ст. Кодексу адміністративного судочинства України розуміється діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова), дипломатична, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування [2]. Отже, публічна служба, як система інститутів, являє собою сукупність взаємодіючих підсистем щодо досягнення загальної мети, кожна з яких окремо виконує певну функцію, але внаслідок синергетичного ефекту за умови їх взаємодії сама публічна служба, як система, набуває нових властивостей (цілісність, збалансована рівновага, розподіл сфер і способів діяльності, єдність підходів до вирішення завдань певного рівня, використання єдиних норм, правил, стандартів). Як організаційно-управлінський інститут публічна служба являє собою професійну діяльність, спрямовану на виконання цілей, завдань і функцій держави та громади.

3. Мета, умови, напрями розвитку та діяльності інституту публічної служби відповідно до суспільних очікувань і цілей громади та держави як інституту надання публічних послуг. Публічна служба як система соціальних інститутів виконує різні функції (державно-політичні, економічні, власне соціальні, правові, організаційні тощо), спираючись у своїй діяльності на принципи, цінності, норми публічного управління.

1.2 Види публічної служби

Публічну службу поділяють на два види (рис.1 додаток):

державну службу;

муніципальну службу (для України - служба в органах місцевого самоврядування).

Багато теоретичних понять, характеристики, що властиві для державної служби, у цілому властиві і для муніципальної.

Державна служба і служба в органах місцевого самоврядування поєднують суб'єктів державно-службових відносин тим, що вони функціонують на професійній основі і виконують завдання цих органів, що входять до структури механізму держави.

Відповідно до компетенції унормування процедури призначення на державну службу та звільнення з неї здійснюється також актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

У свою чергу, державна служба залежно від гілок влади поділяється на такі види:

в апараті єдиного органу законодавчої влади;

в органах виконавчої влади;

у судових органах і органах прокуратури.

Кожний вид державної служби має своє правове оформлення, характеризується особливими ознаками і спеціальним правовим статусом.

Державна служба також класифікується як цивільна і мілітаризована. Цивільна служба, у свою чергу, поділяється на два види: цивільна загальна служба - здійснення загальних, стандартних функцій, що характерні для всякого виду державної служби, яка не відрізняється галузевою специфікою; цивільна спеціальна служба - її реалізація встановлюється особливими правовими актами, за якими державні службовці обіймають певні посади в державних органах конкретної, спеціальної компетенції, що відображається на практичній діяльності персоналу (наприклад, суддівська, залізнична, нотаріальна, дипломатична служба та ін.). Для мілітаризованої служби є характерними захист життя і здоров'я людей, забезпечення безпеки громадян, порядку управління, основних прав громадян.

Окремим органам державної виконавчої влади та органам місцевого самоврядування України притаманні певні структурні особливості державної служби.

Щоб зрозуміти особливості різних видів державної служби, необхідно розглянути сутність, роль, структури, організацію, завдання, права, обов'язки, відповідальність кожного такого органу виконавчої влади, проходження служби, статус та соціальний і правовий захист її працівників, і в першу чергу в таких органах державної влади України:

військова служба;

органи прокуратури;

апарат судів;

служба безпеки;

органи внутрішніх справ (міліції);

органи податкової служби;

органи митного контролю;

дипломатична служба.

Розглянемо кілька видів державної служби.

1. Відповідно до чинного законодавства до системи органів державної податкової служби належать: Державна податкова адміністрація України, державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, державні податкові інспекції в районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах (далі - органи державної податкової служби).

У складі органів державної податкової служби є відповідні спеціальні підрозділи з боротьби з податковими правопорушеннями (далі - податкова міліція).

Державна податкова адміністрація України залежно від кількості платників податків та інших місцевих умов може утворювати міжрайонні (на два і більше районів), об'єднані (на місто і район) державні податкові інспекції та в їх складі відповідні підрозділи податкової міліції.

У Державній податковій адміністрації України та державних податкових адміністраціях обласного рівня утворюються колегії. Чисельність і склад колегії Державної податкової адміністрації України затверджується Кабінетом Міністрів України, а колегій державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі - Державною податковою адміністрацією України.

Органи державної податкової служби України у своїй діяльності керуються Конституцією України, Законом України «Про державну податкову службу в Україні», іншими законами і нормативно-правовими актами органів державної влади, а також рішеннями Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з питань оподаткування, виданими у межах їх повноважень.

Відповідно до Закону України «Про державну податкову службу в Україні» завданнями органів державної податкової служби є:

здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством;

внесення і встановлення порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства;

прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів, методичних рекомендацій з питань оподаткування;

формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб - платників податку та інших обов'язкових платежів та єдиного банку даних про платників податків - юридичних осіб;

роз'яснення законодавства з питань оподаткування серед платників податків;

запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Крім перелічених функцій державні податкові інспекції районного рівня організовують у межах своїх повноважень роботу щодо забезпечення охорони державної таємниці в органах державної податкової служби, а також виконують інші функції, пов'язані із здійсненням відповідними підрозділами податкової міліції повноважень, передбачених ст. 21 Закону України «Про державну податкову службу в Україні»

Податкова міліція складається із спеціальних підрозділів з боротьби з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних органів державної податкової служби, і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.

Завданнями податкової міліції є:

запобігання злочинам та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення;

розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів;

запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення її фактів;

забезпечення безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов'язаних із виконанням службових обов'язків.

2. Відповідно до Закону України «Про міліцію» міліція України - це державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань.

Основними завданнями міліції є:

забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів;

запобігання правопорушенням та їх припинення;

охорона і забезпечення громадського порядку;

виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили;

забезпечення безпеки дорожнього руху;

захист власності від злочинних посягань;

виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень;

участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні обов'язків, що покладені на них законом.

Діяльність міліції, як і будь-якого іншого державного органу виконавчої влади, будується на певних принципах: законності, гуманізму, поваги до особи, соціальної справедливості, взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями, населенням.

Діяльність міліції є гласною. Вона інформує органи влади і управління, трудові колективи, громадські організації, населення і засоби масової інформації про свою діяльність, стан громадського порядку та заходи щодо його зміцнення. Не підлягають розголошенню тільки відомості, що становлять державну або службову таємницю.

При виконанні службових обов'язків працівники міліції незалежні від впливу будь-яких партій і рухів. У підрозділах міліції не допускається діяльність політичних партій, рухів та інших громадських об'єднань, що мають політичну мету.

Правовою основою діяльності міліції є: Конституція України, Закон України «Про міліцію», інші законодавчі акти України, постанови Верховної Ради, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, акти Міністерства внутрішніх справ України, Загальна декларація прав людини, міжнародні правові норми, ратифіковані у встановленому порядку.

Міліція є єдиною системою органів, яка входить до структури Міністерства внутрішніх справ України, виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції.

3. Державна митна служба України (Держмитслужба України) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері митної справи. Її діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Держмитслужба України у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, Положенням «Про Державну митну службу України», актами Президента та Кабінету Міністрів України.

Держмитслужба України узагальнює практику застосування законодавства, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України або Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень Держмитслужба України організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Основними завданнями Держмитслужби України є:

забезпечення реалізації державної політики у сфері митної справи;

захист економічних інтересів України;

контроль за додержанням законодавства України про митну справу;

використання засобів митно-тарифного та позатарифного регулювання при переміщенні через митний кордон України товарів та інших предметів;

удосконалення митного контролю, митного оформлення товарів та інших предметів, що переміщуються через митний кордон України;

здійснення разом з Національним банком України комплексного контролю за валютними операціями;

здійснення разом з іншими уповноваженими центральними органами виконавчої влади заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів і додержання учасниками зовнішньоекономічних зв'язків державних інтересів на зовнішньому ринку;

боротьба з контрабандою та порушеннями митних правил;

розвиток міжнародного співробітництва у сфері митної справи.

4. З метою організаційного забезпечення своєї діяльності та відповідно до ст. 15 Закону України «Про державну службу» члени Кабінету Міністрів України, голови місцевих державних адміністрацій мають право самостійно добирати та приймати осіб на посади патронатної служби згідно зі штатним розписом і категорією, що відповідає посаді.

Патронатна служба може складатися з помічника, радника, керівника прес-служби або інших посад, передбачених штатним розписом.

Патронатна служба членів Кабінету Міністрів України, голів місцевих державних адміністрацій утворюється в межах граничної чисельності апарату та його штатного розпису. Чисельність служби та її структура затверджується керівником.

Працівники патронатної служби підпорядковуються безпосередньо члену Кабінету Міністрів України, голові місцевої державної адміністрації, при яких утворена служба. Працівники патронатної служби є державними службовцями.

Кабінет Міністрів України Постановою від 19 травня 1999 p. № 851 затвердив Порядок перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Кабінету Міністрів України та голів місцевих державних адміністрацій. Цим Порядком визначено, що на посади патронатної служби членів Кабінету Міністрів України, голів місцевих державних адміністрацій приймаються громадяни України, які мають необхідний досвід роботи в органах управління, відповідної галузі чи у сфері діяльності, з урахуванням напряму роботи посадової особи, при якій утворена служба.

Прийняття на патронатну службу здійснюється без проведення конкурсу. З метою набуття працівниками патронатної служби практичного досвіду, перевірки їх професійного рівня і ділових якостей може встановлюватися стажування. Працівники, які досягли пенсійного віку, до стажування не залучаються.

Державні службовці патронатної служби можуть бути звільнені у разі зміни керівника або складу державного органу. У цьому разі працівника можна не попереджати, але йому надаються пільги і компенсації, передбачені ст. 49-3 Кодексу законів про працю України. Інші питання проходження служби працівниками патронатної служби регулюються законодавством та нормативними актами про державну службу.

1.3 Державна служба як різновид публічної служби

Служба є одним із напрямків діяльності людства, важливим видом суспільно-корисної праці (до інших її видів належить виробництво матеріальних та нематеріальних цінностей, навчання, домашнє господарювання, громадська діяльність, підприємництво тощо). Служба як робота, як діяльність завжди пов'язана з такими категоріями як управління, керівництво, контроль, нагляд тощо. В літературі зазначається, що служба в суспільстві розподіляється відповідно до існування державних та недержавних організацій (громадських, корпоративних та самоврядних) на державну та недержавну. Існує також поділ служби в суспільстві на публічну та цивільну. До цивільної служби належить служба в недержавних організаціях і установах, громадських та політичних об'єднаннях, а також в державних організаціях, службовці яких не мають статусу публічної служби. До публічної служби відносять державну службу та службу в органах місцевого самоврядування. Визначення публічної служби на законодавчому рівні міститься в Кодексі адміністративного судочинства: публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Отже, логічним є розуміння державної служби як складової частини, виду публічної служби. В науці адміністративного права вироблені різні підходи до поняття державної служби. Традиційно розглядають її у трьох аспектах - соціальному (здійснення завдань та функцій держави в суспільстві), політичному (формування державної влади) та правовому (передбачає її правове регулювання).

Державна служба - професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують за це заробітну плату за рахунок державних коштів [3].

Саме це визначення закріплено на законодавчому рівні та зумовлює відповідні ознаки державної служби:

* це різновид державної, суспільно-корисної діяльності;

* здійснюється на професійній основі особами, які займають посади в державних органах та їх апараті;

* спрямована на практичне виконання завдань і функцій держави;

* за виконану роботу особи одержують державну платню за рахунок державних коштів.

Загальноприйнятим визнається поділ державної служби на цивільну (іноді її зазначають як загально - функціональну) та мілітаризовану. Цивільна державна служба пов'язується з виконанням однотипних функцій загального, галузевого та міжгалузевого характеру без виділення принципової специфіки (переважно це служба в апараті органів державної виконавчої влади).

Мілітаризована державна служба має багато особливостей, які відображені в нормативно-правових актах, які визначають статус відповідного державного органу (служба в органах внутрішніх справ, Міністерства оборони України, Служби безпеки України, податкових, митних органах та органах, які здійснюють охорону кордонів тощо). До мілітаризованої служби також відносять службу в інших органах виконавчої влади, де встановлені спеціальні звання - Міністерстві транспорту України, Державному казначействі України, Антимонопольному комітеті тощо.

У світі існують різні моделі державної служби. Наприклад, існуючі системи державної служби умовно поділяють на закриті та відкриті. Для закритої системи, її ще можна назвати європейською, характерним є обмежений доступ до державної служби та низька мобільність службовців у межах міжвідомчих переміщень, а також їх політична нейтральність.

Прикладами такого "елітного" підходу є Франція, Японія, частково Велика Британія, Італія, Німеччина. Фінляндія тощо. В свою чергу типовим представником відкритої системи державної служби є США та Швеція. Дана модель передбачає відсутність елітних спеціалізованих закладів для підготовки керівного персоналу, є більш мобільною та спрощеною у сфері вступу на державну службу, отже має демократичний характер, окрім того така система більш лояльна до політичної діяльності державних службовців.

В нашій державі на конституційному рівні закріплено право рівного доступу громадян до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Законом України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року встановлено, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального та майнового стану, расової і національної приналежності, статті, політичних поглядів та релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту, професійну підготовку та пройшли конкурсний відбір чи за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Становлення та розвиток правового регулювання вітчизняної системи державної служби відбувалося на всіх етапах її історії. У розвиненому вигляді офіційну професійну державну службу започатковано в Європі та США у середині ХІХ ст., а наприкінці того ж століття в основному склалася концепція державної служби сучасного типу. В незалежній Україні процеси реформування інституту державної служби на підставі нового якісного підходу розпочалися в 1993 році. Однією з перших на пострадянському просторі наша країна законодавчо врегулювала організаційно-правові питання функціонування державної служби шляхом прийняття спеціального Закону "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року (надалі по тексту - Закон "Про державну службу"). З часу прийняття цього Закону створено нормативно - правову базу, яка нараховує, як зазначається в літературі понад 650 нормативно-правових актів, серед яких близька 37 законів ("Про боротьбу з корупцією", "Про місцеві державні адміністрації", "Про Прокуратуру України", "Про дипломатичну службу", "Про міліцію", "Про статус суддів", "Про Національний банк України", "Про службу безпеки України" тощо). Важливу роль у системному становленні державної служби набули відповідні Укази Президента України та акти Кабінету Міністрів України. Фундаментальними для розвитку державної служби стали норми, закладені Конституцією України.

В цілому оцінюючи чинний Закон України "Про державну службу" як прогресивний та корисний для свого часу, слід визнати, що не його положеннями охоплені не всі проблеми державної служби, фактично він має пряме відношення лише до служби в органах виконавчої влади. Нині тривають процеси реформування інституту державної служби, важливу роль у яких відіграє вдосконалення відповідної системи законодавства. Основні напрямки реформування державної служби закладені у відповідних Концепціях розвитку та вдосконалення державної служби, інших нормативно-правових актах. Серед останніх програмних документів - Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, схвалена Указом Президента України від 20 лютого 2006 року.

Щодо державної політики у сфері державної служби, слід зазначити, що вона визначається Верховною Радою України. Основними напрямами державної політики у сфері державної служби є визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Для проведення єдиної державної політики та функціонального управління державною службою утворюється Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України. Питання функціонування державної служби в інших державних органах, правове становище яких регулюється спеціальними законами України, вирішуються цими органами. З метою визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання усіх зусиль державних органів щодо підвищення ефективності державної служби створюється міжвідомчий дорадчий орган - Координаційна рада з питань державної служби в державних органах. Положення про Координаційну раду з питань державної служби в державних органах затверджується Кабінетом Міністрів України.

Розділ 2. Досвід розробки інституту публічної служби в Україні та закордоном

2.1 Зарубіжний досвід організації та функціонування державної служби

Формування державної служби та її правове регулювання - процес складний, який не відбувається миттєво, а потребує певного часу.

Керуючись цим, вважаємо за доцільне звернутися до практики зарубіжних країн і за допомогою компаративної характеристики проаналізувати основні, концептуальні положення державних служб, які можна використати в розбудові української державної служби.

Проведений аналіз показав, що адекватність української дефініції державної служби європейській є частковою, оскільки термін "державна служба" має суттєво відмінне значення в інших країнах. Так, наприклад, французьке поняття "fonction publique" (дослівно - "публічна служба") є синонімом до британського "civil service" та німецького "offentlicher Dienst". Відповідно і терміни, що позначають поняття "державний службовець" у цих державах, - fonctionnaire, civil servants, Beamte, - стали синонімами для поняття розмовної мови "адміністрація", що розповсюджується в цілому на чиновників і центральних, і місцевих органів. При цьому розбіжності у національних та місцевих статутах, які юридично врегульовують їхній статус, дуже незначні. Показовим прикладом є пропорційний розподіл кадрів між різними адміністративними рівнями держав - членів ЄС [45].

Вартим на увагу є той факт, що європейська інтеграція, яка призвела до взаємопроникнення і взаємовпливу культур, суттєво позначилась і на функціонуванні інституту державної служби в усіх країнах Європейського Союзу. Це дає змогу говорити про появу спільних рис в організації державної служби в цих країнах і про вироблення в них аналогічних підходів до вирішення проблем у згаданій сфері. Отже дані свідчать про важливість публічної служби та публічного сектору в широкому значенні (він включає публічні організації) відносно загальної кількості робочих місць в усіх державах - членах ЄС, за винятком Люксембургу [45]:

Аналізуючи форми організації державної служби в інших державах, можна зробити висновок, що поняття "державна служба", "цивільна служба", "публічна служба" неадекватні і розуміються вони по-різному. Більш чи менш широкий характер поняття "державна служба" залежить від її концепції, яка існує в кожній країні. Так, наприклад, "державна служба" у ФРН - це збірне поняття, яке розповсюджується на всіх осіб, що зайняті в системі державного управління. При цьому розрізняють чиновників, службовців та робітників. Чиновники вступають на службу шляхом призначення, а службовці та робітники - шляхом підписання відповідного контракту.

Вчені визначають сутність "публічної служби" в різних аспектах: у функціональному вона постає як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління; в інституційному окреслює певне коло осіб, оскільки виконання публічних справ складає їх соціальну функцію; у юридичному аспекті "публічна служба" охоплює правове регулювання особливих публічно-правових, службових відносин, які, в свою чергу, поділяються на чиновницькі й відносини найманих осіб-службовців та робітників державних установ [13].

У США поняття "цивільна служба" вужче у порівнянні з поняттям "державна служба". Воно охоплює лише службовців державних установ. До нього не включаються виборні посади, що пов'язані з юриспруденцією. Не входять до нього й армійські та флотські посади, посади в поліції тощо. Провідну роль у керівництві державною службою грають президент і парламент. Є певні сфери державної служби, контроль за якими президент і парламент здійснюють спільно, а є й такі, де їхня компетенція розділяється.

Слід зауважити, що під категорію державних службовців підпадають як посадові особи та допоміжно-технічний персонал, що причетний до реалізації державно-владних повноважень, так і працівники за наймом, зокрема викладачі державних навчальних закладів, робітники державних підприємств і сфери комунального обслуговування. У широкому розумінні "державним службовцем" або "службовцем публічного сектору" вважається будь-яка особа, праця якої оплачується з бюджету федерації, штату або місцевого органу влади.

У Великобританії керівництво державною службою формально належить монархії в особі королеви. Фактично під монархією маються на увазі вищі органи держави і посадові особи, а саме: прем'єр-міністр, кабінет, міністри. У Меморандумі для державних службовців з цього приводу йдеться про те, що чиновники перебувають на службі монархії. Поряд з вузьким розумінням категорії "цивільна служба" використовується розширене поняття "публічна служба". Поняття "публічна служба" в широкому значенні включає всіх службовців публічного сектору: міністрів, службовців військових сил, поліції, охорони здоров'я, вчителів тощо, а також охоплює службовців інших органів центрального і місцевого управління, яких найнято і служба яких оплачується за рахунок виділених парламентом коштів. У вузькому значенні "публічна служба" включає функціонерів тільки центральних органів влади. Чіткого визначення поняття "функціонери" не існує, оскільки вони визначаються як "слуги Корони, які служать на підставі "доброї волі" [13].

У Бельгії державними службовцями вважаються всі, хто перебуває на службі у держави: працівники урядових органів (федерального, регіонального та комунального рівнів), а також освітяни, лікарі, працівники правоохоронних органів, податківці.

В Італії на державній службі перебувають лише дипломати, префекти, поліцейські, а також речники, що обіймають вищі керівні посади в публічних адміністраціях державного рівня. Інші службовці державних агенцій вважаються держслужбовцями лише формально, оскільки їхня службова діяльність у значній мірі визначається колективними угодами, що укладаються між агенціями та профспілками.

В Іспанії діє державна служба, що охоплює такі групи службовців: вищий корпус цивільних державних службовців; вищий корпус державних фінансових інспекторів; вищий корпус комерційних інспекторів та державних економістів; вищий корпус державних юристів; корпус медиків національної системи охорони здоров'я; вищий корпус інспекторів праці та соціального захисту; генеральний адміністративний корпус державної адміністрації; корпус креслярів кадастрів і креслярів-картографів; генеральний допоміжний корпус державної адміністрації; генеральний субальтернативний корпус державної адміністрації; корпус механіків-водіїв Міністерства оборони.

У Китаї існує єдина централізована державна служба. До її складу віднесено працівників на посадах у державному адміністративному апараті центрального, провінційного та місцевого рівня. Усі посади поділяються на "керівні" та "некерівні". До держслужбовців не віднесено робітників та обслуговуючий персонал адміністративних органів.

У Німеччині існує державна служба на федеральному та земельному рівнях. Персонал держслужби поділено на дві групи: 1) безпосередньо держслужбовці (чиновники); 2) держпрацівники (не чиновники).

У Польщі існує цивільна служба, до складу якої належать професійні службовці в адміністраціях центрального та місцевого рівня. Розрізняють: а) "цивільних службовців", чиї відносини базуються на призначенні на управлінську посаду чи посаду спеціалістів державної служби; б) "працівників цивільної служби", яких беруть на роботу на контрактній основі.

У Фінляндії взаємовідносини державної служби вважаються відносинами зайнятості, в яких держава виступає як працедавець, а службовець - як працівник державної сфери. Відповідно розмежовують службовців державного сектора, місцевого самоврядування, приватного сектора.

В Японії особи державної служби поділяються на:

1) працівників "особливої служби";

2) працівників "звичайної служби" (працівники держорганів, держпідприємств, установ, організацій, військовослужбовці, поліцейські).

У Франції поняття "державна служба" у широкому значенні означає "здійснення агентами професійної діяльності на службі держави, територіального колективу, публічного закладу і в цілому будь-якої адміністрації". У вузькому значенні поняття "функціонер" виключає категорії військових, суддів і відноситься тільки до тих службовців, які зайняті на постійній службі в органах державного управління і включені до штату. Тимчасові службовці не розглядаються як "функціонери" [13].

Усі державні службовці відповідно ієрархічній системі розподілу влад поділяються на центральних і місцевих. Службовцями центрального уряду вважаються і всі працівники периферійних органів, які підпорядковані центральному відомству і входять в його штат. До місцевих належать ті службовці, які входять в систему закладів, організацій і установ місцевого підпорядкування.

Як приклад, можна використовувати схему організації державної служби Франції, де кожен орган влади виконує свою функцію. Парламент затверджує Загальне положення про державну службу і визначає порядок створення бюджетних посад. Державна рада встановлює, які посади входять у коло повноважень президента і уряду, які категорії чиновників можуть призначатися іншими органами. Президент затверджує декрети з питань державної служби, здійснює призначення вищих посадових осіб, таких як державні радники, головні консультанти Рахункової палати, префекти, посли, керівники академій тощо. Прем'єр-міністр, відповідно до конституційних норм, несе безпосередню відповідальність за всю роботу державної служби. У межах конституційних повноважень він готує і видає підзаконні акти, особливі положення про державну службу для окремих міністерств, координує діяльність міністерств в інтересах державної служби, бере участь у призначенні вищих посадових осіб. Згідно з рішеннями президента і прем'єра відбуваються призначення всього керівного складу міністерств, аж до начальників відділів.

На регіональному рівні управління державною службою здійснюють префекти. Префект і підлеглі йому служби префектур виконують дві функції: представника центрального уряду і координаційного штабу служб регіону. Префект має право приймати на роботу службовців середньої і нижчої ланки. На рівні місцевого самоврядування керівними органами виступають муніципальні ради і мери. Вони замикають управління державною службою в масштабі країни. Крім того, для управління кадрами державних службовців на регіональному і місцевому рівнях створені управління у формі державних територіальних інститутів. Ці управління поєднуються в загальнонаціональний центр, що здійснює керівництво кадрами тільки вищої ланки.

У Франції широко розвинуті саме управлінські засади в діяльності органів з управління державною службою, що допускає активну участь у ній профспілкових активістів, рядових співробітників. З цією метою створено мережу напівдержавних, напівсуспільних органів, таких як Генеральна рада, Територіальна рада, Паритетний адміністративний комітет для узгодження прийнятих актів з державної служби, що відображають інтереси державних службовців, обговорення альтернативних проектів з державної служби і т. ін.

В інших країнах діє приблизно така ж схема організації державної служби з поділом на ряд рівнів, хоча в кожній країні є своя специфіка.

У більшості країн існують спеціалізовані органи управління державною службою. Кожна держава прагне знайти найбільш прийнятну систему організації й функціонування державної служби, яка б у цілому відповідала науковим поглядам на цю проблему з урахуванням національних традицій і культури населення.

Ще один важливий елемент, який необхідно взяти до уваги при порівнянні державних служб різних країн, - це їх внутрішня структура.

Наприклад, агенти ФРН розділяються на три групи [46]:

* власне функціонери;

* службовці;

* робітники.

У Франції державні службовці розподіляються на:

* функціонерів та службовців, які призначені на постійну посаду і введені в штат з наданням чину (підпорядковуються статуту);

* не функціонерів, які набираються за контрактом і не включаються в штат. Серед них - помічники, сезонні робочі, службовці з почасовою оплатою тощо.

Головні вимоги до державної служби в зарубіжних країнах відображені в більшості випадків в основних законах, а також у спеціально прийнятих правових актах. Незважаючи на розходження в назвах цих документів, суть їх та сама. У них викладаються цілі та завдання державної служби, порядок її проходження, права й обов'язки державних службовців, гарантії їхньої правової та соціальної захищеності. Правові документи дають уявлення про державну службу як найважливіший соціальний і державно-правовий інститут, покликаний забезпечувати функціонування державного апарату, служити інструментом реалізації державної політики, виражати інтереси всього суспільства.

На рубежі 70-80 років минулого століття у більшості західних країн існувала усвідомлена необхідність реформування, докорінної модернізації державної служби. Необхідність привести систему управління у відповідність до викликів часу змусила політиків виробити програми реформування державної служби з метою її модернізації. В основу реформування державної служби в більшості країн було покладено такі принципи:

1) демократизація державного управління і державної служби;

2) орієнтація на пересічного громадянина, який, як клієнт державних служб, виступає споживачем державних послуг;

3) орієнтація на кінцевий результат;

4) рентабельність управління;

5) простота управління.

Майже в усьому світі уряд експериментує з ідеями нового державного менеджменту, що припускає широке використання в державній службі методів роботи, що застосовуються у приватному секторі. Серед них слід зазначити методи стратегічного планування, бригадного характеру роботи в процесі ухвалення рішення, оцінки якості виконання службових обов'язків, зменшення кількості рівнів управління, приведення заробітку службовців у відповідність до кількості, якості, складності праці. За оцінкою фахівців державної служби, усі ці заходи безсумнівно сприятимуть підвищенню якості роботи державного апарату.

У результаті перетворення створюється якісно нова модель державної служби, яка неминуче, на наш погляд, замінить модель, створену в багатьох країнах під впливом теорії раціональної бюрократії Макса Вебера. Якісними параметрами раціональної моделі державної служби є порядок, відносна структура, визначена стратегія, підготовлені кадри, цілеспрямоване управління. Нова модель, яку часто називають поведінковою, характеризується якісно відмінними параметрами, що виражаються в таких категоріях як: творчість, новаторство, емоційна атмосфера, суб'єктивний фактор.

Можна висловити припущення, що зазначені моделі державної служби та управління, принаймні на найближчу перспективу, будуть доповнювати одна одну. Процес реформування державної служби розрахований на порівняно тривалий період і практично являє собою безупинний потік удосконалення форм, методів, технологій діяльності державних органів, їх адаптації до постійно змінюваних зовнішніх і внутрішніх умов.

Ми можемо стверджувати, що протягом тривалого часу в нашій країні виявлялася недооцінка, а інколи і просто негативне відношення до досвіду розвинутих країн щодо державного устрою, управління і державної служби. Цей досвід не використовувався з ідеологічних міркувань. У кращому випадку до нього виявляли пізнавальний інтерес.

У нинішніх умовах корінних перетворень проблема адаптації досвіду державної служби зарубіжних країн до українських умов є, на нашу думку, не тільки актуальною, але й необхідною. Насамперед цікавою для України є концепція державної служби. У більшості європейських країн вона складалася на підставі теорії держави. Елементом такої теорії в багатьох країнах стала концепція раціональної бюрократії Макса Вебера. Вона дуже вплинула на створення і функціонування професійної державної служби в Європі та за її межами. У США концептуальною основою державної служби стала теорія демократії. Без знання цієї теорії важко уявити систему функціонування політичних інститутів Америки, включаючи і такий елемент, як державна служба. Поняття державної служби, її цілі, завдання, порядок проходження входить у предмет "державний менеджмент", знання якого є необхідними для практичних працівників.

У більшості країн розроблено правові документи, в яких зафіксовано норми і вимоги до різних категорій державних службовців, їх права й обов'язки, зобов'язання держави щодо їхньої правової та соціальної захищеності. В умовах європейської інтеграції накопичено цікавий досвід правового регулювання і координації державних служб країн континенту, створення національних органів, взаємодії в межах загальноєвропейських політичних інститутів різних держав.

Важливим аспектом вивчення зарубіжного досвіду є організаційні засади державної служби, зокрема практика її децентралізації, механізми взаємодії центральних, регіональних і місцевих органів управління, забезпечення всіх учасників державної служби підготовленими кадрами, досвід кар'єрного просування державних службовців по ступенях ієрархічної градації й ін.

На наш погляд, чималий інтерес викликає і моральний аспект державної служби. У зарубіжних країнах чимало робиться для того, щоб прищепити службовцям моральні цінності, високу відповідальність за виконання службових обов'язків. Як свідчить аналіз, службовці цінують службу, що відкриває перед ними перспективу службового зростання, професійного удосконалення, соціального благоустрою, служіння людям.

Нині державна служба в зарубіжних країнах проходить етапи корінної модернізації. Процес відновлення державної служби, її реформування багато в чому співзвучний з тими процесами в галузі державного будівництва, що відбуваються у нашій країні. У зарубіжному досвіді доцільно звернути увагу і на такі питання: підвищення продуктивності праці та її обліку; підвищення культури обслуговування населення; досягнення високих кінцевих результатів тощо.

Як вже було зазначено, об'єктом нашого дослідження є державна служба у вузькому значенні, хоча, на нашу думку, назріла потреба у розумінні державної служби України у двох значеннях. У вузькому значенні її слід вважати такою, що здійснює практичне адміністрування. У широкому -розглядати як працю службовців державної сфери. І саме через це доцільно визначитися щодо надання статусу державного службовця особам, зайнятим суспільно корисною працею неадміністративного характеру в державному секторі, а саме: освітянам, лікарям.

Проведений аналіз свідчить про те, що єдиного підходу до державної служби не існує, оскільки спостерігається значна різниця як у визначеннях та сферах поширення (у широкому чи вузькому значенні) державно-службових відносин, так і в сучасних моделях державної служби. Державна служба кожної з країн є оригінальною системою зі своїми традиційними відмінностями, обумовленими плюралізмом культур та існуванням регіональних впливів.

2.2 Співвідношення державної та публічної служби в країнах Європейського Союзу та в Україні

публічний державний служба україна

Розглянемо основні особливості українського і світового досвіду організації та функціонування публічної і державної служби. Проаналізовано види, ознаки, принципи та функції публічної і державної служби. Система державного управління та організація державного апарату, що дісталась Україні у спадок від радянських часів, не відповідала вимогам часу та новим політичним реаліям.