Правовой режим иностранцев в международном праве

Иностранец - это лицо, которое не имеет гражданства государства пребывания и состоит в гражданстве другого государства. Иногда в международно-правовых и внутригосударственных актах используются термины «иностранцы» и «иностранные граждане». Бирюков П.Н. Международное право: Учеб. пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп.- М.: - Юристъ, 2000. - С.265.

Международно-правовые акты, так или иначе затрагивающие правовое положение иностранцев, не содержат определения понятия «иностранец». В начале 70-х годов в процессе разработки проекта Декларации о правовом положении лиц, не являющихся гражданами государства пребывания, появилось понятие «не гражданин», которое впоследствии было заменено понятием «иностранец».

Из этого следует, что понятие «иностранец» может быть применено в широком и узком смыслах. В первом случае к «иностранцам» относятся все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, во втором - лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства.

В ст.1 Закона о правовом положении иностранных граждан на территории СССР 1981 года (действует в России в части, не противоречащей Конституции РФ и законодательству) установлено, что «иностранными гражданами в СССР признаются лица, не являющиеся гражданами СССР в имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства». В законодательстве ряда других государств термин «иностранец» чаще всего употребляется в широком смысле, то есть в эту группу, по меньшей мере, объединены иностранные граждане и лица без гражданства.

Правовой статус иностранцев представляет собой совокупность их прав, свобод и обязанностей в государстве пребывания, гарантированных этим государством с учетом международно-правовых стандартов в области прав человека. Между иностранцем и страной его пребывания устанавливается как бы временная правовая связь, которая может быть прервана самим иностранцем или органами власти данной страны в любое время.

Правовое положение иностранцев определяется рядом специальных международных принципов.

Принцип распространения на иностранцев юрисдикции государства пребывания заключается в том, что государство, реализуя на своей территории суверенные права, устанавливает определенный правопорядок, соблюдать который обязаны все физические лица, находящиеся на его территории. Иностранцы не исключение. Так, в соответствии со ст.13 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года «иностранец, законно находящийся на территории какого-либо из участвующих в настоящем Пакте государств, может быть выслан во исполнение решения в соответствии с законом…»Бирюков П.Н. Международное право: Указ. Изд.- С.267.

Принцип не дискриминации базируется, прежде всего, на традиционном понятии не дискриминации по признакам расы, национальности, цвета кожи, вероисповедания, языка, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения и т.д.

В конституциях и других правовых актах государств принцип не дискриминации находит отражение в различных формах. На основе взаимности государство может предоставить гражданам некоторых других государств дополнительные права. Например, в п.3 ст.15 Конституции Португалии указано, что «граждане португалоязычных стран могут обладать по международному соглашению или на взаимной основе правами, которыми не пользуются иностранцы, за исключением службы на ключевых постах органов власти, службы в вооруженных силах, дипломатической службы»Бирюков П.Н. Международное право: Указ. Изд. С. 268..

Принцип наличия обязательств в отношении государства пребывания исходит из того, что нахождение иностранца под юрисдикцией какого-либо государства не освобождает его от обязательств в отношении этого государства. На это указано в ст.2 Конвенции о статусе беженцев и ст.2 Конвенции о статусе апатридов.

Принцип защиты иностранца государством его гражданства, или домицилия, означает, что иностранцы, находящиеся на территории какого-либо государства, обладают возможностью при необходимости воспользоваться защитой со стороны государства их гражданства, или домицилией. Во Всеобщей декларации прав человека отмечается, что все лица имеют равные права на равную защиту от любой дискриминации (ст.7). Всеобщая декларации прав человека //Действующее международное право. В трех томах. - Т. 2. - М., 1997. -Разд. XIV. - С.231.

Осуществление дипломатической защиты прав человека за границей является правом государства его гражданства, или домицилия. Дипломатическая защита - это защита, которую государство через органы внешних сношений вправе оказать своему гражданину, находящемуся за границей, в случае нарушения или попыток нарушения его прав. Предметом дипломатической защиты являются все права человека, которые нарушены властями другого государства вопреки его обязательствам в отношении иностранцев.

Статья 5 Закона о гражданстве Российской Федерации говорит о том, что государственные органы России, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами России, международными обычаями, защищать их права и законные интересы, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан Российской Федерации.

Таким образом, Россия, осуществляя защиту своих граждан за рубежом, ограничена рамками местного законодательства. Ее граждане могут пользоваться правами и выполнять обязанности, вытекающие из их российского гражданства (т.е. предусмотренные российским законодательством), лишь в той мере, в какой это допускается государством пребывания, не противоречит его суверенитету и безопасности.

Принцип защиты прав и интересов иностранца государством пребывания реализован в Международном пакте о гражданских и политических правах, который обязывает каждое государство не только уважать, но и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам закрепленные в этом документе права (п.1 ст.21). Под понятие «все лица», естественно, подпадают и иностранцы. Международный пакт о гражданских и политических правах // Действующее международное право. В трех томах. - Т. 2. - М., 1997. -Разд. XIV. - С.231

Законы ряда государств содержат положения о том, что государство принимает на себя обязательства по защите находящихся на его территории иностранцев. Мировая практика свидетельствует о том, что государства в своем внутреннем законодательстве и международных договорах предусматривают в том или ином сочетании самые различные режимы иностранцев в стране пребывания: взаимности, «открытых дверей», идентичности, национальный, наибольшего благоприятствования, преференциальный и другие. Наиболее распространенными являются три вида правового режима иностранцев: национальный, наибольшего благоприятствования и специальный.

Национальный режим означает предоставление иностранцам прав и свобод наравне с гражданами данного государства. При этом национальный режим не означает и не может означать полного приравнивания иностранцев к гражданам государства пребывания, без некоторых изъятий. Как правило, государства оговаривают особое положение иностранцев при уравнивании их в правах с собственными гражданами.

Так, в Преамбуле Договора между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 20 января 1995 г. говорится о максимальном приближении правового режима тех и других граждан к максимально близкому статусу граждан договаривающихся сторон. Преамбула Договора между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 20 января 1995 г. // СЗ РФ.- 1995. - № 2.

В то же время в ст.4 Договора указаны изъятия, когда гражданин Стороны, постоянно проживающий в другой Стороне, не пользуется в стране проживания следующими правами и свободами: избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в представительные органы власти; участвовать во всенародном голосовании (общегосударственном референдуме), проводимом Стороной проживания; занимать должности на дипломатической службе, в органах безопасности и в органах внутренних дел; занимать должности в центральных органах исполнительной власти и другие.

Национальный режим определяется межгосударственными договорными нормами, но, прежде всего, внутригосударственным законодательством.

Режим наибольшего благоприятствования рассматривается как предоставление иностранным гражданам таких прав и свобод, какими пользуются или будут пользоваться граждане любого третьего государства. Природа этого режима исключительно договорная.

Традиционной также считается и такая разновидность правового режима иностранцев, как специальный режим, предусматривающий предоставление иностранцам на основе национального законодательства или международного договора специальных прав. Этот режим отличается предоставлением определенных привилегий и преимуществ, как правило, в отношениях с соседними странами, например в области приграничного общения населения. Кроме того, особыми привилегиями могут пользоваться военнослужащие воинских частей и подразделений, расквартированных на территории иностранных государств.

Таким образом, к «иностранцам» относятся все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, а также лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства.

1.2 Ограничения прав российских граждан в независимых государствах на территории бывшего Союза - нарушение международных стандартов по правам человека

Распад Союза ССР и возникновение новых независимых государств на территории бывшего Союза создали не имеющую аналогов в мировой истории ситуацию, когда за пределами своей исторической Родины оказались миллионы россиян. Инициаторы Беловежских соглашений ни на секунду не задумались, сколько человеческих трагедий и сломанных судеб породит эта поспешная акция. русскоязычных, ядро этой диаспоры составляли этнические русские 25 млн. чел. В Казахстане и Латвии доля русскоязычных - около 40%; на Украине, в Белоруссии и Эстонии - примерно 25%; и лишь в трех республиках Закавказья и Таджикистане она не достигала 10%. Каламкарян Р.А. Права человека в России: декларации, нормы и жизнь (материалы Международной конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека) //Гос. и право. - 2000.- №3. - С.37.

За 10 лет существования Содружества Независимых Государств создана развернутая нормативно-правовая база по регулированию и соблюдению прав и свобод человека и гражданина на правовом пространстве Содружества. Смирнова Е.С. Регулирование вопросов гражданства стран содружества Независимых Государств в свете европейского опыта // Гос. и право. - 2001. - №6. - С.74. По данным министерства иностранных дел РФ, в государствах - участниках СНГ и странах Балтии на постоянной основе в настоящее время проживают и состоят на учете в консульских учреждениях около 350 тыс. граждан Российской Федерации. Многие из них, однако, испытывают существенные ограничения в основных правах и свободах, что является результатом прямого нарушения или несоблюдения со стороны государства проживания многосторонних или двусторонних договоров о дружбе, сотрудничестве и правовой помощи, соглашений РФ с государствами - участниками о правовом статусе постоянно проживающих в них граждан РФ.

Ограничения прав российских граждан являются прямым или косвенным нарушением международных стандартов по правам человека, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека, в Международных пактах, Конвенциях ООН, конвенциях Международной организации труда, а также Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и принятых в ее развитие Советом Европы многих конвенций о защите конкретных прав и свобод. В этом контексте регламентирующее значение приобретает состояние национального законодательства государств - участников СНГ и стран Балтии с точки зрения его соответствия международным конвенциям и договорам, положению о приоритете общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, которые являются составной частью правовых систем этих государств.

Отношения Российского государства со своими гражданами, проживающими за его пределами, в современных условиях приобретают особую актуальность. Укрепление правовой связи с собственными гражданами, забота о том, чтобы они могли пользоваться своими конституционными правами и свободами, становится важнейшим направлением внутренней и внешней политики РФ. Эта обязанность четко сформулирована в п.2 ст.61 Конституции РФ: «Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами». Данная конституционная норма воспроизведена и в п.1 ст.7 нового Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации». Федеральный Закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. //СЗ РФ. - 2002. - № 20. - Ст. 1268.

Российская Федерация приложила много усилий для формирования договорно-правовой базы (как на многосторонней - в рамках СНГ, так и двусторонней основе). Исходя из определяющего значения института гражданства в регулировании прав и свобод человека и гражданина, Российская Федерация заключила с большинством государств - участников СНГ договоры о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих в соответствующих странах. Это двусторонние договоры: с Арменией (1997г.); Казахстаном (1995г.); о равных правах граждан с Беларусью (1998 г.), либо многосторонние, как, например, с республиками Беларусь, Казахстан, Киргизия (1998 г.). Подписаны такие важные договоры, как: Декларация о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод (1993); Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (1994); Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (1995); Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995). Экономические, социальные и культурные права лиц, проживающих на пространстве СНГ, зафиксированы в следующих документах: Соглашение о гарантиях прав граждан государств - участников СНГ в области пенсионного обеспечения (1992); Соглашение о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей (1992); Соглашение о сотрудничестве в области образования (1992) и другие.

Заключенные договоры предусматривают установление на взаимной основе режима равных прав граждан, проживающих в этих государствах. В соответствии с данными договорами граждане государств-участников в порядке взаимности наделяются основными правами и свободами: имеют право на свободу слова, совести и вероисповедания, личной и семейной жизни, право на жизнь и здоровье, неприкосновенность личности и жилища, а также имущества, право на собственность, труд и предпринимательскую деятельность. Исключение, как правило, составляют политические права -избирательные права, членство в политических партиях, ограничения в приеме на государственную службу, в правоохранительные органы и некоторые другие, что соответствует международно-правовым актам и общепринятой практике государств. Российской Федерацией со всеми государствами СНГ подписаны Договоры о дружбе и сотрудничестве, в которые отдельным блоком включены статьи, регламентирующие обязательства сторон по взаимному соблюдению прав и интересов граждан, проживающих на их территориях.

В гуманитарной области с рядом стран СНГ заключены соглашения о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого (Грузия, Казахстан, Киргизия, Армения); регулировании процесса переселения (Белоруссия, Грузия, Киргизия, Таджикистан, Туркмения); взаимной правовой помощи (Грузия, Азербайджан, Молдавия). В целом в рамках СНГ на двусторонней основе заключено более 100 соглашений, регулирующих сотрудничество в сфере социально-трудовых отношений, культуры, науки, образования, пенсионного обеспечения и т.д.

Предприняты меры, направленные на предотвращение некоторых аспектов скрытой дискриминации граждан одного государства на территории другого. В сфере осуществления права на образование принята Межгосударственная программа реализации Концепции формирования единого (общего) образовательного пространства СНГ на 2001-2005 годы (утвержденная 29 ноября 2001 г.). В плане предусмотренных мероприятий - разработка проекта соглашения об обеспечении гражданам государств - участников СНГ доступа в общеобразовательные учреждения других сторон на условиях, предоставляемых гражданам этих государств; обеспечение взаимного признания и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях и другие действия, позволяющие без ограничений осуществлять свое право на образование и пользоваться квалификационными документами, подтверждающими образовательный статус на всей территории СНГ вне зависимости от гражданства.

Другим важным аспектом соблюдения прав граждан Российской Федерации является создание условий для свободного перемещения рабочей силы. Однако обширная нормативно-правовая база, созданная в рамках СНГ, к сожалению, остается сугубо декларативной. Дискриминация российских граждан является острейшей проблемой, а Российское государство не предпринимает эффективных мер для защиты своих граждан, которые оказываются во все более сложных ситуациях.

Значительные трудности, выпавшие на долю наших граждан, находящихся за рубежом, вызваны политическим курсом новых независимых стран на приоритетное развитие так называемых титульных наций. Утвердившаяся доктрина этнического национализма содержит установку на исключительное обладание территорией, государственностью, культурными ценностями представителями этнической общности, «коренными» или «самоопределяющимися» нациями. Такие подходы, нашедшие воплощение в Конституциях и законодательстве ряда государств - участников СНГ и стран Балтии, противоречат важнейшим принципам международного права, рассматривающего в качестве субъекта самоопределения не нацию, а народ.

Прямая или косвенная дискриминация русскоязычного населения в независимых государствах - республиках бывшего Союза ССР принимает различные формы: снижение его гражданского и социального статуса по сравнению с представителями титульных наций вследствие насильственной ассимиляции, сокращение сферы применения родного языка, уменьшение возможностей удовлетворения образовательных, информационных и прочих потребностей.

Особого внимания заслуживает тот факт, что в таких государствах «коренной» этнос получает даже законодательно закрепленные преимущества в социальной и культурной сферах. Такая сознательно культивируемая политика, направленная главным образом на создание этнократического государства, может варьироваться от полного запрещения консолидации по национальному признаку и вытеснению русского населения (Туркмения) до менее жестких форм давления на этнические меньшинства. Принудительный роспуск (либо отказ в регистрации) российских общин и преследование их лидеров (как и гонения на российских военных пенсионеров - участников Второй мировой войны); сокращение рабочих мест в наиболее наукоемких и высокотехнологических областях (в которых была занята в основном русскоязычная часть населения); бытовой национализм и т.д. зачастую приводят к эмиграции российских граждан из указанных стран. Согласно статистическим данным, к настоящему времени в Россию переселилось около 8 млн. соотечественников.

Анализ показывает, что в сложном положении на постсоветском пространстве оказываются не только социально незащищенные категории (ветераны ВОВ и труда, инвалиды; пенсионеры; граждане, проживающие в зонах вооруженных конфликтов), но и почти все представители этнических меньшинств. Батлер У.И., Ерпылева Н.Ю. Производство по делам с участием иностранных лиц в международном процессуальном праве России и Белоруссии // Гос. и право. - 2005. - №7. - С.31-41.

Российские граждане сталкиваются с открытой и скрытой дискриминацией, с проявлениями бытового национализма, страдают от произвола должностных лиц местных административных, правоохранительных и судебных органов. Их права ущемляются при решении вопросов гражданства, получения образования на родном языке, поступлении в высшие учебные заведения, трудоустройстве, отправлении вероисповедания, пенсионного обеспечения и многих других. Законодательство ряда стран, в особенности в области языка, образования, свободы въезда и выезда и ряда других прав противоречит международным стандартам и принятым ими межгосударственным обязательствам.

Различные Комитеты ООН, созданные на основании международных соглашений по правам человека, в своих заключениях на доклады государств - участников отмечали, что многие жители ряда новых независимых государств находятся в дискриминационном положении, не имея возможности получить гражданство, сохраняется дискриминация в сфере социальных, экономических и культурных прав, в том числе права на занятие определенных должностей, права собственности, социальных льгот. Серьезной критике подвергалась ситуация с обучением на русском языке, объем которого неуклонно сокращается. Особая обеспокоенность высказывалась в связи с тем, что организации, пропагандирующие этническое превосходство и межэтническую ненависть, не преследуются в судебном порядке и не запрещаются, хотя о них и об их деятельности широко известно.

Несмотря на нормативно-правовую базу, созданную в СНГ, и на критические оценки международных органов по правам человека, по-прежнему происходит «выдавливание» русскоязычных граждан из бывших советских республик. Даже близость исторического и культурного развития России и соседних славянских государств не является гарантией не дискриминации российских граждан и не ущемления их прав по этническому признаку. Социально-психологическая атмосфера этнического национализма дополняется прямыми действиями государств - участников СНГ и стран Балтии, издающих законы, способствующие насильственному вытеснению граждан и ограничению их прав.

Однако, несмотря на то, что значительное число россиян вернулось в 90-х годах на свою историческую родину, большая часть русскоязычного населения осталась в этих государствах, так как хотела бы спокойно, без дискриминации и ущемления в правах, достойно и обеспеченно жить и работать в республиках, ставших для них второй родиной. Они осознают, что переезд на новое место жительства связан с психологическими травмами, потерей значительной части нажитого имущества, трудностями обустройства на новом месте, поисками работы и т.д., понимают, что Россия экономически не готова оказать им требуемую материальную помощь. Права человека в России: международное измерение. Вып. I. - М., 1995. - С. 128.

Основной формой дискриминации граждан России стал вопрос о необходимости определения своего гражданства русскоязычным населением, проживающим в странах СНГ, не признающих двойного гражданства.

Особо тяжелое положение сложилось вокруг российских офицеров и членов их семей. Практически этот контингент россиян остался без малейшей правовой защиты со стороны России.

В соответствии с законодательством Украины иностранцами считаются как иностранные граждане, так и лица баз гражданства. Так, например, в Узбекистане в случае принятия гражданства России, проживающие там лица автоматически приобретают статус иностранца и им грозит потеря работы и лишение социальной защиты: прикрепления к поликлинике, продуктового распределения и т.д. Принят Закон республики об обязательной продаже квартир в Ташкенте через аукционы с последующим изъятием 40% из общей суммы в Фонд развития города (в случае выезда за его пределы), явно направленный на ущемление интересов русскоязычного населения.

Поскольку отсутствует особый статус российских граждан, постоянно проживающих в Украине, на них распространяется действующий Закон Украины «О правовом статусе иностранцев» от 5 марта 1994 г. Согласно этому Закону, постоянно проживающие в Украине российские граждане в принципе приравниваются к гражданам Украины и имеют такие же права, свободы и обязанности, что и украинские граждане. Однако при его практической реализации имеют место дискриминационные ограничения для российских граждан.

Исходным для правил пребывания иностранцев в Украине является положение, согласно которому они должны иметь разрешение и вид на жительство, выданные органами внутренних дел. Для этого следует иметь в Украине законный источник существования, близких родственников, супруга(у) - граждан Украины; находиться на содержании гражданина Украины или иметь на своем содержании гражданина Украины. Порядок выдачи разрешения на постоянное проживание и специального документа - вида на жительство в Украине - определяется Законом Украины об иммиграции.

Но предусмотренное правило практически не выполняется украинской стороной в отношении российских граждан. Органы внутренних дел Украины не прописывают граждан РФ, прибывших на постоянное жительство в Украине к своим прямым родственникам или супругам. От них требуется прекращение российского гражданства и соответствующая справка. А те, кто сумел прописаться, не могут получить вид на жительство, ибо украинские власти на местах выдают вид на жительство только лицам без гражданства.

В ст.8 Закона Украины о статусе иностранцев говорится, что «иностранцы, постоянно проживающие в Украине, имеют право работать на предприятиях, в учреждениях и организациях или заниматься иной трудовой деятельностью на основаниях и в порядке, установленных для граждан Украины». Формально существуют лишь обычные ограничения, связанные со спецификой отдельных видов трудовой деятельности. На практике же происходит несколько иначе. Многие российские граждане, уже имеющие постоянную прописку в Украине, не могут устроиться на работу из-за того, что являются гражданами РФ. Чтобы получить работу, они вынуждены выходить из российского гражданства или выезжать на постоянное место жительства в Россию. Российские граждане, которые были трудоустроены до принятия Закона о языке в Украине, вытесняются из органов управления, с производства, из научных учреждений под предлогом незнания украинского языка.

Много трудностей встречают российские граждане в Украине и по имущественным вопросам. Так, российские граждане, проживающие в России и имеющие недвижимое имущество в Украине, вынуждены были выехать в Украину на постоянное место жительства, выходить из гражданства РФ, приобретать украинское гражданство с тем, чтобы сохранить за собой имущество на правах собственности (дом, квартиру), получить наследство или завещать его. В результате многие россияне стали лицами без гражданства и лишены многих имущественных прав.

Особо следует сказать о договорах и соглашениях, заключенных РФ с Туркменистаном. О правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих в Туркменистане и граждан Туркменистана - в РФ (1995г.); Договор о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского в РФ (1995г.); Соглашение об урегулировании вопросов двойного гражданства (1993г.)// Б-чка «Рос. газ». - 1998. - №3. - С.54. Названные договоры были ориентированы на то, чтобы российские граждане, проживающие в Туркменистане, были уравнены в правах с туркменскими гражданами и чтобы им были гарантированы гражданские, политические, социальные, экономические и другие права и свободы. Эти договоры также содержат взаимные обязательства сторон принимать меры по недопущению дискриминации граждан, проживающих на территории других стран, по уважению и соблюдению прав лиц, принадлежащих к национальному меньшинству.

Между тем ситуация с правами и свободами российских граждан в последнее время крайне обострилась в связи с односторонними действиями властей Туркменистана. Подписанный 10 апреля 2003г. двусторонний Протокол «О прекращении действия Соглашения о двойном гражданстве» не был ратифицирован РФ и потому в соответствии с нормами международного права Соглашение продолжает действовать. Более того, поскольку международные договоры не имеют обратной силы, положения Протокола распространяются только на ситуации, которые могут возникнуть в будущем. Вопреки этому достигнутые двумя сторонами договоренности, направленные на сокращение случаев двойного гражданства, произвольно трактуются властями Туркменистана как имеющие обратную силу. 22 апреля Меджлис Туркменистана принял Постановление о денонсации Соглашения о двойном гражданстве, на основе которого Президент Туркменистана издал Указ о прекращении института двойного гражданства между Туркменистаном и Российской Федерацией. В соответствии с данным Указом лица, имеющие двойное гражданство, должны были в течение трех месяцев (до 22 июня 2003г.) сделать выбор в пользу гражданства одного из государств. При этом лица, решившие сохранить гражданство РФ, лишаются основных прав и свобод - права на владение недвижимостью и свободы выезда из Туркменистана, которая обусловлена теперь требованием получения разрешения от туркменских властей. В связи с этим в Туркменистане с участием спецслужб была начата кампания по выявлению лиц, имеющих двойное гражданство. Смирнова Е.С. Указ. статья С.79.

В Заявлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О соблюдении прав граждан РФ в Туркменистане» от 20 июня 2003 г, эти действия туркменских властей характеризуются как граничащие с целенаправленным преследованием людей по национальным признакам, что является нарушением со стороны Туркменистана принятых на себя международных обязательств по соблюдению и защите прав и свобод человека. В настоящее время речь идет о подготовке к массовой насильственной депортации из Туркменистана примерно 100 тыс. человек, в разное время получивших гражданство РФ и проживающих в Туркменистане.

В Туркменистане практически ликвидируется система образования на русском языке, закрываются школы с обучением на русском языке, преподавание в вузах ведется исключительно на туркменском языке. Высшее образование становится недоступно для русских. За последние два года уволены 20 тыс. учителей и 20 тыс. врачей - в основном русских, в том числе и граждан РФ. Одновременно на территории Туркменистана запрещается распространение российских газет, сведена к минимуму трансляция программ федеральных российских телеканалов.

Наиболее тяжелое положение с правами человека сложилось в Латвии. Несмотря на многочисленные рекомендации таких авторитетных международных органов и организаций, как Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совет Европы и других о необходимости обеспечения Латвией прав национальных меньшинств в соответствии с Рамочной Конвенцией о защите национальных меньшинств 1995 г., Латвия игнорирует постоянные призывы ПАСЕ ратифицировать эту Конвенцию, которую она подписала еще в 1995 г.

Около 700 тыс. жителей Латвии, что составляет 1/3 ее населения, не имеют гражданства. Для них определен статус «не граждан» со всеми вытекающими дискриминационными последствиями. Не граждане, включенные в «Регистр жителей ЛР», т.е. все бывшие граждане СССР, не имеющие гражданства другого государства и до 1 июля 1992 г. прописанные в Латвии, по Закону о гражданстве ЛР от 22 июля 1994 г. существенно отличаются в правовом отношении от граждан в сфере занятости, правах собственности, социальном обеспечении, праве выезда за рубеж, выборе места жительства и т.п.

Закон Латвийской республики о статусе граждан бывшего СССР от 12 апреля 1995 г. определил правовое положение около 700 тыс. жителей Латвии и сократил круг не внесенных в Регистр лиц. Включенные в Регистр постоянные жители имеют паспорт не гражданина с персональным кодом жителя Латвии. За ними закреплено право въезда и выезда без виз; они не могут быть произвольно выдворены из Латвии. В Законе, однако, отсутствует упоминание о политических правах не граждан, даже на уровне местного самоуправления. Остаются также существенные ограничения имущественных прав лиц без гражданства в вопросах трудоустройства, в предпринимательской деятельности, в области социальной защиты, закрепленные в различных законодательных и подзаконных актах.

Сложившаяся ситуация стала результатом применения Закона Латвийской Республики о гражданстве, принятого 22 июля 1994 г., содержащего положения об отказе и лишении гражданства нескольких категорий граждан СССР, проживающих на территории после 13 января 1991 г. Бывшие сотрудники КГБ СССР, военнослужащие советской армии, члены КПСС, ветераны войны и труда. Подобные ограничения противоречат Европейской Конвенции о гражданстве 1997 г. Как отмечалось в Заявлении МИД РФ от 7 марта 1998г., массовое без гражданство в Латвии возведено в ранг государственной политики.

Законодательством Латвийской Республики установлены определенные запреты и ограничения на профессии, занятие государственных и общественных должностей, на которые граждане РФ не допускаются. По данным латвийского Комитета по правам человека, в республике существует 28 запретов на профессии, занятие государственных и общественных должностей. Проведенный этим Комитетом анализ показывает, что все действующие, а также находящиеся в процессе подготовки законодательные акты, касающиеся граждан России, «не граждан» Латвии, имеют явно дискриминационный характер, ущемляя их права в политической и социальной сферах.

Особо следует выделить дискриминационную политику в отношении русского языка. Дискриминация в отношении русского языка существует не только в Латвии. Почти во всех странах СНГ и Балтии приняты национальные законы о языке, провозглашающие в качестве государственных только национальные языки. В законодательстве восьми государств (Азербайджан, Армения, Грузия, Латвия, Литва, Эстония, Узбекистан, Украина) русский язык отнесен либо к иностранному, либо к языку национального меньшинства. Не удивительно, что в большинстве рассматриваемых стран русский язык, не выступая в качестве второго государственного языка, практически исключен из официального делопроизводства и общественной жизни. Из этого следует, что российские граждане, не владеющие национальным языком, автоматически лишаются ряда признанных международным сообществом личных и коллективных прав и свобод, поскольку для них именно русский язык является не только инструментом общения, воспитания и обучения, но и средством профессиональной деятельности. Андрианова М.А. Указ. статья С. 65.

В результате разрушения единого информационного пространства и сужения сферы применения русского языка, практически во всех указанных странах ограничивается право российских граждан на получение образования и информации на родном языке как на приобщение к наследию духовной культуры. Губаева Т.В., Малков В.П. Государственный язык и его правовой статус //Гос. и право. - 1999. - №7. - С.6.

Граждане РФ, проживающие в странах СНГ и Балтии, на собственном опыте убедились в том, что Россия не проявляет активности, не предпринимает эффективных действий, связанных с защитой их прав и свобод. Поэтому в некоторых из этих государств создаются русские общины, которые пытаются отстаивать принцип не дискриминации по этническому признаку, защищая свои права и свободы. Однако они не имеют прочных организационных и программно-целевых основ, роль их пока невелика без поддержки Российского государства. Политическая разобщенность и пассивность характерны для русских диаспор, проживающих в Узбекистане, Туркмении, где власти страны негативно относятся к созданию любых общественных или культурно-просветительских организаций, основанных по национальному признаку. Более эффективно действует российская диаспора в Киргизстане. На роль объединителя россиян в Киргизстане претендует Республиканская ассоциация этнических россиян Киргизской Республики «Согласие». В число ее учредителей входят представители русскоязычных заводских коллективов, местного русского предпринимательства, православной церкви. Ассоциация стремится объединить все имеющиеся в республике русскоязычные организации.

В Казахстане имеется Республиканское общественное славянское движение «Лад». Основные цели, выдвигаемые движением по защите русскоязычного населения: установление статуса государственного за двумя языками - казахским и русским; провозглашение Казахстана государством всего многонационального народа, а не только «самоопределившейся казахской нации»; решение вопроса о двойном гражданстве не только для лиц казахской национальности, проживающих за пределами Казахстана, но для всех граждан, на основе соответствующих международных договоров. Андрианова М.А. Указ. статья С. 66.

«Лад» выдвигает в качестве главной задачи создание такой обстановки в Казахстане, при которой были бы остановлены потоки вынужденной миграции из республики и она пошла бы по пути создания цивилизованного гражданского общества. В то же время движение уделяет серьезное внимание специфическим проблемам русскоязычного населения - поднимает вопрос об открытии Российско-Казахстанского университета, обращает внимание на перекосы в кадровой политике, в области образования. Оно также регулярно проводит праздники славянской культуры и письменности, издает газеты.

В Грузии общественные организации россиян стремятся к укреплению неформальных связей русского и грузинского народов. С ноября 1992 г. в Тбилиси действует Русское культурно-просветительское общество Грузии, с июня 1995 г. - Центр русской культуры Грузии. В их задачи входит удовлетворение языковых и духовных потребностей русского и русскоговорящего населения республики, благотворительная и иная помощь представителям российской диаспоры, в том числе защита их законных прав и интересов.

В Армении крайне негативную роль сыграл «Закон о языке Республики Армении», лишивший российских граждан права на труд и высшее образование на родном языке и породивший среди них чувство беззащитности, неуверенности, безысходности. Поэтому большинство из оставшихся в Армении русских стремятся к объединению, видя в нем определенную гарантию своей безопасности и возможность сохранения родного языка и культуры. Однако по сравнению с другими национальными группами россияне в Республике Армении оказались менее консолидированными. Функционирует три общества соотечественников («Россия», «Ода» и «Гармония»), которые в той или иной степени отражают и защищают интересы постоянно проживающих в Армении российских граждан.

Даже краткое описание ситуации, связанной с положением граждан РФ, проживающих в странах СНГ и Балтии, свидетельствует о грубом нарушении норм и принципов международного права, содержащихся как в универсальных, так и в региональных документах (в частности, в договорах и соглашениях, заключенных государствами - участниками СНГ). В значительной мере это объясняется тем, что наличие такого социокультурного феномена, как «русскоязычное» население: зачастую воспринимается этими государствами как потенциальная угроза их суверенитету и территориальной целостности. На официальной уровне все еще преобладает настороженность относительно российской политики поддержки соотечественников, в которой усматривают один из возможных рычагов давления.

Однако правовое демократическое государство, каким стремится стать Россия, должно принимать активные меры в целях защиты своих граждан, их достоинства, прав и свобод. В этом состоит и достоинство самого государства, и уважение Российской Федерации со стороны международного сообщества. Следует обратить внимание на следующее обстоятельство.

В многочисленных универсальных и региональных международных договорах, а также в соглашениях, принятых в рамках СНГ, закреплены обязательства государств-участников гарантировать всем лицам, проживающим на их территории и находящимся под их юрисдикцией, основные права и свободы без всякой дискриминации. Практически все новые независимые государства являются участниками Пактов о правах человека, Международной Конвенции о ликвидации всех видов расовой дискриминации и других международных соглашений, возлагающих на них конкретные обязательства по соблюдению основных прав и свобод человека без каких-то ни было различий. Значительная часть этих государств ратифицировали и Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и признали обязательную силу решений Европейского Суда по правам человека.

Однако большинство государств - участников СНГ уклоняются от ратификации соглашений, принятых в рамках этой региональной организации. До сих пор не начала работу Комиссия по правам человека Содружества Независимых Государств, положение о которой было утверждено решением Совета глав государств СНГ еще в 1993 г. Нет ни одного основополагающего правозащитного соглашения, принятого странами содружества, которое было бы ратифицировано всеми государствами СНГ. При этом приводятся самые различные «доводы» - от ссылок на суверенитет до «обоснования» приоритетности национального законодательства. Однако эти «доводы» не препятствуют странам СНГ ратифицировать универсальные и европейские региональные договоры, которые возлагают на них существенные юридические обязательства. Более активно, хотя и достаточно сложно идет процесс заключения двусторонних соглашений между странами содружества. С некоторыми из них (Казахстан, Туркмения, Киргизия, Азербайджан) Россия заключила Договоры о дружбе и сотрудничестве, которые предусматривают регулярные двусторонние встречи комиссий по правам человека. Однако такие встречи не происходят из-за нежелания соответствующих стран СНГ.