1.1.1 Критерии развития дорожной сети

История отечественных дорог началась еще при Иване Грозном, когда в 1555 году был создан единый орган управления дорожным делом -- Ямская изба. В петровскую пору надзор за дорогами перешёл к центральному налоговому ведомству, собиравшему и дорожную пошлину. Крупнейшим объектом дорожного строительства петровского времени было строительство «прешпективной» дороги из Петербурга в Москву, которое началось в 1722-м и завершилось в 1746 году. Внимание царственных особ к дорожным вопросам позволило построить только в первой половине XIX века более 20 тысяч километров дорог с твердым покрытием. Позднее, в советское время, была создана мощная дорожная индустрия, которая обеспечила строительство в СССР сети автомагистралей.

В современной России первым программным документом по строительству дорог стала реализованная в 1995-2000 годах президентская программа «Дороги России», которая позволила не только сохранить дорожную сеть страны, но и увеличить ее протяженность с 519 до 584 тысяч километров. За эти годы построено и реконструировано 290 километров мостов, отремонтировано и принято в сеть дорог общего пользования более 47 тысяч километров сельских автомобильных дорог.

Что означают дороги для России, для ее экономики, для ее позиционировании в мировом экономическом разделении - хорошо известно. Достаточно сказать, что беспрецедентные размеры нашей страны, северные климатические условия, исторически сложившаяся обстановка с транспортной, дорожной в частности инфраструктурой, оставляют желать много лучшего. К 2005г. к накопившимся проблемам в дорожной сфере прибавились проблемы, сгенерированные реформами: экономическими и административными. В частности, за пять лет объем государственного финансирования дорожного хозяйства в целом применительно к федеральному и региональному уровню сократился более чем в два раза, в региональном измерении более чем в три раза. Министр транспорта выступил с вынужденным объявлением, что в силу сокращения финансирования, работы, в основном, будут сводиться к ремонту и поддержанию в рабочем состоянии дорог общего пользования. О значительном, существенном развитии автодорожной сети, новом дорожном строительстве речь не ведется.

До 2001 г. объемы финансирования дорожного строительства составляли около 3 % ВВП. В 2004 году эта цифра снизилась в интеграле до 1,3%. Для сравнения можно сказать, что Италия и Франция расходуют на эти цели до 4,5 % ВВП, Болгария 2,5%, даже Монголия с ее характерной географией - 1,5 %. В 2005 г. на развитие дорожного хозяйства в России цифра составила 1,1 % ВВП. Это означает, что в больших политических государственных решениях проблема пока не решалась. Нужно искать ее решение, потому что, во-первых, дорожная отрасль - это сектор экономики, мультиплицирующий занятость. Одно рабочее место в дорожной отрасли создает шесть-десять рабочих мест в смежных секторах экономики. Снижение скорости перемещения грузов и товаров в России за период с 1995г. по 2005г. привело к увеличению себестоимости более чем на один триллион рублей в сопоставимых ценах. Издержки могут вырасти еще на 50%, если не будут найдены соответствующие управленческие экономические решения.

Наряду с этой общеэкономической и общегосударственной гуманитарной оценкой проблемы важно сказать, что в 90-е годы, с переходом от государственной экономики к рыночной, дорожное хозяйство было под угрозой распада механизмов его финансирования. Надо отдать должное руководителям отрасли, депутатам того времени, которые сумели разработать и пролоббировать базовый законопроект о дорожных фондах в России, заложивший целевой налог, с механизмом его консолидации и расходования на цели дорожного строительства. Система включала межбюджетные взаимоотношения, федеральный дорожный фонд и дорожные фонды субъектов Российской Федерации.

В то переходное время бюджетная процедура выглядела как очень не упорядоченная, имели место различные целевые фонды, их было много, бюджетная процедура была непрозрачной, было много нецелевых расходований средств и неприятных явлений, всем известных. Поэтому логика реформ заключалась в упорядочении бюджетных процедур в стране. Были что выделены наиболее социально значимые, уязвимые сферы ответственности государства перед гражданами страны: старость, социальное страхование, здоровье. Здесь сочли нужным сохранить целевой механизм фондов. Во всех остальных сферах ответственности государства такие механизмы были демонтированы. Взамен был принят бюджетный кодекс, упорядочен и продолжает настраиваться налоговый кодекс. Но вот дорожное строительство, как сфера государственной ответственности (речь идет о дорогах общего пользования с учетом того, что институты частной собственности на автодорогу до сих пор не существуют) пока должным образом не признана и не оформлена. Хотя все здесь осталось в ведении и ответственности государства.

Одной из главных целей госполитики провозглашено "выравнивание уровня развития сети автомобильных дорог" в разных регионах. Но чем измеряется уровень развития сети? Ее протяженностью на душу населения? Плотностью дорог на 1 кв. км территории? Протяженностью сети в расчете на 1 млн. рублей создаваемого на территории валового регионального продукта? Общепринятого критерия нет, а реальные критерии распределения средств неизвестны.

В результате дорожное "выравнивание" "скашивается" в пользу "богатых": на пять регионов с самым высоким ВРП (Москва, Ханты-Мансийский АО, Санкт-Петербург, Московская область, Свердловская область) приходится 30% средств федерального бюджета-2001 на господдержку территориальных дорог, а на пять регионов с самым низким ВРП (Усть-Ордынский Бурятский АО, Коми-Пермяцкий АО, Таймырский АО, Агинский Бурятский АО) - 0,6% этих средств. Интересно, что в Фонде поддержки регионов дело обстояло в 2002 году прямо наоборот: на 5 регионов с самым высоким ВРП пришлось 0,5% помощи, распределяемой из фонда.

В настоящее время с помощью созданной госкомпании «Российские автомобильные дороги» государство предполагает обеспечить прорыв в развитии транспортной инфраструктуры за счет реконструкции существующих и строительства новых магистралей.

Пока состояние дел в этой отрасли плачевно. В 2009году сдано в эксплуатацию 1058 км новых и отремонтированных дорог. В 2010 году -- на 30 км больше. Для сравнения: с 1959?го по 1965 год в РСФСР было построено 81,2 тыс. км автодорог с твердым покрытием, из которых 37 тыс. имели усовершенствованные покрытия. Еще сравнение: в Китае строительство магистральных дорог общей протяженностью 85 тыс. км планируется завершить к 2020 году: предполагается вводить примерно по 7-8 тыс. км автодорог в год.

На строительство платных дорог и их реконструкцию в ближайшие пять лет госкомпания планирует потратить около 1,275 трлн. рублей (сегодня расходы на строительство дорог из федерального и регионального бюджетов составляют около 1,8 трлн. рублей). Из них порядка 746 млрд. -- бюджетные средства, около 42,5 млрд. будет привлечено из инвестфонда РФ. Еще 273 млрд. рублей госкомпания рассчитывает получить с помощью облигаций, выпущенных под госгарантии. В облигации госкомпании могут быть инвестированы пенсионные средства. Примерно 32 млрд. рублей «Автодор» займет в госбанках.

Отсутствие системы современных контрактных отношений в автодорожной отрасли приводит к отсутствию у заказчиков и строительных подрядчиков мотивации строить дороги быстро и качественно. В автодорожном хозяйстве сохраняется монополия госзаказчика. Между тем во многих странах мира внедрена система контрактов жизненного цикла, при которых частные инвесторы вкладываются в строительство дорог, а государство возмещает затраты в течение 20-30 лет после ввода автострады в эксплуатацию. Такая схема позволяет планировать бюджетные расходы и создает стимул для повышения качества дорог. Ведь если дорога развалится на следующий год, инвестор не получит прибыли, поскольку будет вынужден вкладываться в ремонт и платить штрафы.

В отсутствии комплексного экономического критерия эффективности, отражающего потребительские предпочтения, т.е. прибыли, его пытаются заменить специально сконструированными критериями, отражающими тот или иной аспект потребления (протяженность, плотность, обеспеченность, "выравнивание", категориальная структура дорог, плотность движения и т.д.). Таких критериев может быть множество, каждый имеет свои преимущества и сторонников, и выбор любого из них или их комбинации неизбежно носит произвольный, политический характер. При этом неизбежно возникновение "диспропорций", т.е. неэффективного использования ресурсов с точки зрения потребителей. Перипетии политического процесса все время приводят к смене критериев, возникает "критериальный хаос".

Можно выделить основные критерии, развития дорожной сети, применяемые Российской Федерации: Обеспеченность автодорогами общего пользования; строительство и реконструкция автомобильных дорог с твердым покрытием общего и необщего пользования; ремонт и затраты на содержание, капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием регионального и федерального значения; инвестиции в основной капитал по источникам финансирования; протяженность автомобильных дорог (удельный вес дорог с твердым покрытием в общей протяженности дорог, удельный вес усовершенствованных дорог в протяженности дорог с твердым покрытием) и др.

1.1.2 Оценка состояния дорожной сети Свердловской области и ее место в РФ

Феноменом административно-территориального деления России стали образованные в 2000г. семь федеральных округов, которые, не затрагивая конституционное административно-территориальное деление, являются формой укрепления вертикали государственной власти. В задачах организации транспортных систем регионов окружное деление существенно влияет на программное развитие магистрального транспорта и распределение ресурсов такого развития, обеспечивая определенный приоритет федеральной ЕТС над локальными транспортными системами.

Площадь Уральского федерального округа, составляет около 10,5 % от территории России. Округ пересекают крупные транспортные коридоры, связывающие его с соседними регионами европейской и азиатской частей России и обеспечивающие пропуск транзитных транспортных потоков. В их числе проходящие по территории России трансконтинентальный маршрут "Транссиб" по направлению Москва - Владивосток, другие российские транспортные коридоры и ответвления от них в направлении на Казахстан, Среднюю Азию и Китай. Протяженность автомобильных дорог на территории УрФО по состоянию на 01.01.2008 г. составляет почти 43 тысячи километров, из которых свыше 37 тысяч имеют твердое покрытие. При этом протяженность федеральных дорог округа составляет всего немногим более 3 тысяч километров или менее 7%. Все федеральные трассы имеют твердое покрытие. Рассматривая сеть автодорог УрФО в общей структуре дорожной сети Российской Федерации, следует отметить, что протяженность федеральных автодорог Урала составляет 7,8% от общей протяженности сети федеральных дорог России. Из 5682 сельских населенных пунктов 4168 (или 73,4 %) имеют связь по дорогам с твердым покрытием, что несколько превосходит аналогичный средний показатель по России, равный 66,4 %.

Свердловская область входит в состав Уральского федерального округа. Население области составляет 4545 тыс. человек. Площадь территории региона составляет 194,8 тыс. кв. км. В регионе по данным за 2006г. имеется автодорог общего пользования 11455 км, в том числе с твердым покрытием 10834 км (или 94 %, против 91,3 % по России и 86,8 % по Уральскому федеральному округу).

Обеспеченность автодорогами общего пользования составляет 55,2 км на 1 тыс. кв. км, что превосходит показатель по России более чем в 1,7 раза, а по Уральскому федеральному округу в 2,7 раза.

Из 1705 сельских населенных пунктов в регионе 1403 единиц или 82,3 % имеют связь по дорогам с твердым покрытием с сетью автодорог общего пользования. Аналогичный показатель по округу составляет 70,6%, по Российской Федерации в целом - 66,1 %.

Сеть автомобильных дорог общего пользования включает:

• федеральных автомобильных дорог - 673 км;

• территориальных автомобильных дорог - 10782 км.

По территории региона проходят следующие федеральные автомобильные дороги:

• М-5 "Урал"- подъезд к Екатеринбургу,

• 1Р-242-Пермь - Екатеринбург,

• 1Р-351-Екатеринбург - Тюмень

• 1Р-354 Екатеринбург - Шадринск - Курган.

Для Свердловской области появление федеральной программы модернизации и развития автомобильных дорог России стало важным сигналом к созданию собственной стратегии развития транспортной системы, учитывающей специфику территорий, отдельных видов транспорта, условий хозяйствования. Связано это с тем, что сеть дорог регионального значения в области является одной из самых протяженных в России -- 10861 километр. Ежесуточно по дорогам Свердловской области проезжает 1,2 миллиона автомобилей. Кроме того, перспективы формирования дорожной сети неразрывно связаны с развитием промышленности.

Автомобильные дороги в Свердловской области играют роль «моста» между Европой и Азией, потому, соответственно, особую актуальность приобретают проблемы, связанные с обеспечением их прочности, надежности, высокой пропускной способности.

1.1.3 Цели и задачи развития транспортной системы Свердловской области

Экономические перспективы области во многом зависят от состояния дорог, в этой сфере предстоит сделать очень многое. В области успешно реализована областная государственная целевая программа «Развитие сети автомобильных дорог Свердловской области» на 2006-2008 годы, и начатую работу нужно не только продолжать, но и расширять. При разработке аналогичной областной государственной программы на период 2009-2015 годов стоит задача сохранить приоритеты в части строительства сельских дорог и важнейших магистралей, таких, как дорога Ивдель - Ханты-Мансийск, автодорога вокруг города Екатеринбурга и дорога Екатеринбург-Тюмень. На эти цели планируется направить в 2009-2015 годах более 60 миллиардов рублей.

Необходимо провести обновление дорожной сети. Для этого необходимо существенно увеличить объём ассигнований на дорожное строительство и содержание автодорог, добиться ритмичного финансирования этих работ в течение года, перейти к применению новых материалов, позволяющих кардинально увеличить срок эксплуатации дорожного покрытия. Необходимо обеспечить поэтапный переход к финансированию работ по содержанию, текущему и капитальному ремонту автомобильных дорог в соответствии с нормативами в размере 23 миллиардов рублей ежегодно.

Целью поддержания такой важной для всей экономики Свердловской области отрасли, как дорожное хозяйство, является то, что она способствует росту устойчивости и качества жизни членов гражданского общества.

Это достигается в экономике за счет решения следующих задач:

• расширения сфер деятельности и усложнения структуры экономики, обеспечивающей жизнестойкость транспортной инфраструктуры;

• сокращения потерь и упущенной выгоды от бездорожья, увеличения валового общественного продукта и доходов бюджета за счет сокращения эксплуатационных затрат пользователей дорог.

В социальной сфере за счет:

• повышения жизненного и культурного уровня населения путем удовлетворения спроса на автомобильные перевозки, снижения стоимости товаров и услуг, повышения подвижности населения;

• снижения социальной напряженности в обществе за счет развертывания общественных работ с созданием дополнительных рабочих мест в дорожном секторе, других областях общественного производства и сфере услуг, с привлечением к этим работам лиц, потерявших работу в других отраслях;

• сокращения дорожно-транспортных происшествий и отрицательного воздействия на окружающую среду.

В то же время необходимо отдельно отметить кадровую ситуацию в автодорожной отрасли Свердловской области. Начиная с 90-х годов происходит рост иммиграционных потоков в Свердловскую область, являющуюся привлекательной с точки зрения имеющихся свободных вакансий, приемлемых условий труда и уровня заработной платы. Среди прибывающих в Свердловскую область за период с 90-х годов произошло исчерпание потоков русского и русскоязычного населения и увеличение доли мигрантов, не являющихся представителями титульных наций России. Если в 1993 г. на долю русских и русскоязычного населения приходилось 95% прибывших, то в 2002г. - 68,8%, затем после 2004г. произошло резкое сокращение их количества.

В целом по Свердловской области доля иностранных работников составляет 5,2% от числа занятых в экономике, то в Екатеринбурге этот показатель достиг 12%, а в прочих крупных городах - 9%. По мере роста доходов населения, происходило естественное перемещение иностранной рабочей силы из оптовой и розничной торговли в сферу строительства, транспорта и связи.

Динамика роста числа иностранных работников в строительстве на территории Свердловской области за период 2004-2008гг представлена на рис.1

автодорожный инфраструктура транспортный

Рис.1 Динамика роста числа иностранных работников в строительстве на территории Свердловской области за период 2004-2008гг, %

В процессе распределения иностранных работников по видам экономической деятельности на территории Свердловской области в 2008г. на долю строительства приходится 44% иностранной рабочей силы. Являясь наименее защищенной в правовом смысле группой лиц, уволенные мигранты пополняют ряды нелегальной миграции и криминального бизнеса.

Минздравсоцразвития РФ в начале декабря 2009г. подписало постановление, которое на год определило характер отношений между российскими работодателями и иностранными работниками. Документ, распределяющий по регионам квоты выдачи иностранцам приглашений на въезд для трудовой деятельности, обсуждался с лета. Осенью субъекты РФ защищали в Минздраве свои заявки на мигрантов. Итоговый вариант согласовывался с ФМС РФ и правительством.

Постановление пока не стало предметом общего достояния, озвучиваются только общероссийские цифры. Минздрав объясняет: данные по некоторым территориям проходят дополнительные корректировки. В ФМС утверждают, что предложения регионов остались практически без изменений. По данным УФМС регионов, для Челябинской области квота составит около 7 тыс. разрешений, Свердловской -- около 60 тысяч, Тюменской -- около 12 тысяч, для Югры -- около 30 тысяч. В целом это в полтора-два раза меньше, чем просили работодатели.

Регионы, несмотря на урезанную квоту, не останутся без мигрантов: предприятия вернутся к практике найма гастарбайтеров без документов

Мировой опыт свидетельствует, что экономический рост невозможен без ускоренного развития транспорта, в особенности автомобильного. Развитие дорожной сети представляет в современных условиях один из наиболее высокоэффективных инструментов содействия региональному развитию и экономической активности населения.

1.2 Характеристика главных документов, определяющих развитие транспортной инфраструктуры