Цели и основные задачи местных органов власти (на примере Павлодарской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Теоретические основы осуществления государственной власти

1.1 Органы государственного управления: цели и основные задачи

1.2 Классификация методов осуществления государственной власти

1.3 Зарубежный опыт формирования органов исполнительной власти

2. Анализ реализации государственной региональной политики (на материалах Павлодарской области)

2.1 Эффективность реализации государственной региональной политики

2.2 Анализ качественного состава государственных служащих региона

2.3 Региональный аспект бюджетного планирования как инструмент государственной региональной политики

2.4 Анализ современных проблем функционирования системы государственного управления

3. Повышение эффективности реализации государственной региональной политики

3.1 Административная реформа как одно из направлений повышения эффективности государственной региональной политики

3.2 Перспективы социально-экономического развития Павлодарской области

Заключение

Список использованной литературы

Приложение А



Введение

В Казахстане формируется правовое государство, которое должно представлять собой систему органов и институтов, обеспечивающих нормальное функционирование гражданского общества на основе права, защиту прав и свобод каждого гражданина, подъем экономики и духовный прогресс народа.

Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, и эти акты являются обязательными для тех, кому они адресованы, применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Она образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.

Система органов исполнительной власти осуществляет исполнительную и распорядительную деятельность. На данную систему государственной власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.

Деятельность указанных органов по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством ранее называлась государственным управлением.

Органы исполнительной власти предназначены в первую очередь для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов.

В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются все ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.

Тема дипломной работы «Цели и основные задачи местных органов власти (на примере Павлодарской области)».

Актуальность данной работы, заключается в том, что грамотное и точное определение целей и основных задач органов власти может позволить в будущем добиться устойчивого экономического развития.

Объектом исследования является государственная региональная политика как выражение основных целей и задач местных органов власти.

Предметом исследования является совокупность экономических отношений, возникающих в процессе реализации государственной региональной политики.

Целью дипломной работы является изучение целей и основных задач местных органов власти, путем реализации государственной региональной политики.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- изучить теоретические основы осуществления государственной власти;

- рассмотреть органы государственного управления: цели и основные задачи;

- дать классификацию методов осуществления государственной власти;

- изучить зарубежный опыт формирования органов исполнительной власти;

- провести анализ реализации государственной региональной политики (на материалах Павлодарской области);

- предложить основные направления повышения эффективности реализации государственной политики.

При написании дипломной работы была использована законодательная база РК, отечественная и зарубежная литература, нормативно-правовые акты РК, аналитические данные Агентства статистики РК.



1. Теоретические основы осуществления государственной власти

1.1 Органы государственного управления: цели и основные задачи

Орган государственной власти - это структурное звено государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями, и уполномоченное государством на осуществление его целей, задач и функций и действующее в установленном порядке.

Государство осуществляет свои функции через органы государственной власти. Надо также иметь в виду, что помимо непосредственной демократии через органы государственной власти - представительные и иные органы народ в формах и пределах, определенных Конституцией, осуществляет свою власть [1, c. 5].

Органы государственной власти присущи соответствующие признаки.

1) все органы государственной власти создаются на основе Конституции и принятых в соответствии с ней подконституционных актов. Также они могут быть созданы указами Президента, решениями Правительства и др.

Орган государственной власти обладает определенным объемом полномочий. Создание государственного органа и определение его властных полномочий - по существу два взаимосвязанных процесса. Хотя надо иметь в виду, что и после создания органа государственной власти его полномочия могут изменяться: он может быть наделен дополнительными полномочиями, некоторые полномочия могут быть переданы другому субъекту власти и т.п.

У каждого органа государственной власти свой предмет ведения и свой объем полномочий, своя структура.

Реализуют свои полномочия органы государственной власти путем издания (принятия) правовых (нормативных) актов. Очень важно в этой связи, чтобы компетенция (совокупность полномочий) каждого органа государственной власти была четко определена. Полномочия таких органов государства, как Президент, Парламент, Правительство, и некоторых других указаны в Конституции и законах. Полномочия могут быть установлены в законах, указах, актах Правительства и других нормативных актах. Решение данного вопроса в свою очередь зависит от компетенции органа государственной власти на создание иных государственных органов и определение их полномочий.

2) Учитывая многообразие органов государственной власти, очень важно обеспечить четкое разграничение между ними прав и обязанностей, чтобы не было дублирования, подмены ими друг друга. Вторжение в чужую сферу полномочий может породить конфликт между властями. Опыт показывает, что нередко такого рода споры возникают между Парламентом и исполнительной властью. В этой связи, как свидетельствует зарубежная практика, споры о компетенции, т.е. по существу о разграничении полномочий, рассматриваются в Конституционном Суде страны.

3) Каждый орган государственной власти реализует свои полномочия в присущих ему формах с использованием тех методов, которые определены нормативными актами. Например, основная форма работы палат Парламента является сессия. Палаты реализуют свои полномочия на совместных заседаниях депутатов (членов) палат. Порядок осуществления полномочий Конституционным Судом определяется законом. Этот орган государственной власти также осуществляет свои полномочия на заседании всех судей. Орган государственной власти может быть и единоначальным, т.е. представленным в одном лице. К ним относятся, например, Президент Республики Казахстан и др.

4) Все органы государственной власти составляют единую систему государственной власти, т.е. совокупность ее высших и местных органов, осуществляющих функции единой государственной власти.

Органы государственной власти составляют единую систему. Обладая различными полномочиями и имея самостоятельный предмет ведения, они взаимодействуют друг с другом с целью эффективного осуществления функций, стоящих перед государством.

Согласно Конституции государственная власть в Республике Казахстан осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Орган исполнительной власти - это организация, представляющая собой структурно обособленную единицу государственной администрации, посредством которой реализуются управленческие функции исполнительной власти и совершаются юридически значимые действия от имени государства.

Основная задача органов исполнительной власти - осуществление управленческих полномочий в отношении иных субъектов административного права. Специфику административно-правового статуса любого органа исполнительной власти определяют его функции и задачи, которые он реализует в процессе управления от имени государства в объеме и пределах своей компетенции.

В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. Задачи, место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.

Функции органов исполнительной власти - исполнять законы и следить за их исполнением, что и отражено в названии этих органов. Законодательные органы творят законы, органы исполнительной власти их исполняют, претворяют в жизнь. Органы исполнительной власти наделены правом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках закона, и издавать нормативные правовые акты, а также ненормативные акты - акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на соответствующие должности). Все они должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, то есть быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется распорядительной.

Органы исполнительной власти обладают общими родовыми признаками:

- представляют собой автономные части государственного аппарата;

- это организованный коллектив людей;

- коллектив имеет юридическое оформление (устав, структура, система);

- осуществляют государственные функции от имени и по поручению государства;

- выполняя эти функции, действуют еще и от своего имени;

- обладают собственной компетенцией, государственно-властными полномочиями;

- несут ответственность перед государством за свою деятельность;

- их положение, структура и деятельность регламентирована правом, учреждаются государством.

Таким образом, орган государственного управления (исполнительной власти) - это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенный компетенцией, выполняющий публичную функцию, структура и деятельность которого регламентируется нормами права.

Органы исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, наделены оперативной самостоятельностью, образуются вышестоящими органами, они подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти, имеют постоянные штаты, их образование и структура регламентированы административным правом.

Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.

В органах исполнительной власти практически нет выборности, эти органы обычно учреждаются, а их руководители назначаются руководителем государства, правительства, главами администраций. Они могут действовать как на началах коллегиальности (Правительство РК), так и единоначалия (министерства), и иметь различную подчиненность (непосредственно Президенту, Премьер-министру).

Административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков.

1) Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осуществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в «чужих» интересах.

2) Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; б) его структуру; в) его линейную и функциональную подчиненность.

3) Компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).

Классификация органов исполнительной власти.

По характеру компетенции:

- органы общей компетенции - несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют. Это правительство, администрация субъектов федерации;

- органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство подведомственными отраслями;

- органы межотраслевой специальной компетенции (это обычно государственный комитет и др.) - органы оказывающие руководящее значение на группу специализированных отраслей выполняющих функции, напр., министерство труда, федеральная миграционная служба;

- органы внутриотраслевой компетенции.

По территориальному масштабу деятельности.

Этот критерий определяется государственным устройством и административно-территориальным делением.

Подразделяются на:

1) государственные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю РК. Это министерства, правительство, государственные комитеты и т.д.;

2) местные органы исполнительной власти, которые осуществляют свою деятельность в пределах области.

Центральные исполнительные органы. К центральным органам исполнительной власти можно отнести министерства, агентства Республики Казахстан. Обычно положения о них утверждаются Правительством Республики Казахстан.

Министерства входят в систему государственных органов исполнительной власти и осуществляют управление различными сферами (отраслями).

1) Министерство Республики Казахстан - центральный исполнительный орган, возглавляемый Министром, осуществляющим управление на основе единоначалия.

2) Министерство образуется, реорганизуется и упраздняется Президентом Республики по предложению Премьер-министра Республики.

3) Статус министерства определяется законодательными актами, его правовое положение оформляется соответствующим положением, утверждаемым постановлением Правительства.

4) Министерство - наиболее устойчивая организационная форма среди государственных органов, сложившимися отраслями (сферами) управления (оборона, финансы, юстиция, внутренние дела и др.).

5) Министерство построено не только по линейному (иерархичному) принципу, но и включает в себя общность организаций (казенных и других).

6) Министерства, как правило, являются правительственными органами и хотя управляют определенной отраслью, но могут иметь надведомственные полномочия.

7) Акты министерств издаются в форме приказов министров, которые могут иметь нормативный характер, а также способны разрешать индивидуальные распорядительные вопросы.

8) Действие актов министерств может быть прекращено самим министерством, Правительством и Президентом, судом или сроком действия акта.

Центральные исполнительные органы можно подразделить на правительственные (министерства) и неправительственные.

Агентства - центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства.

1) Агентство образуется, реорганизуется и упраздняется Президентом Республики Казахстан по предложению Премьер-министра Республики.

2) Агентство осуществляет руководство отраслью (сферой) управления. В случаях, предусмотренных законодательством, может осуществлять межотраслевую координацию и иные специальные исполнительные и разрешительные функции.

3) Структура агентства утверждается его руководителем и состоит из департаментов и управлении.

4) При председателе агентства образуется коллегия, являющаяся консультативно-совещательным органом.

5) Актами агентства являются приказы председателя агентства.

6) Действие актов агентства может быть прекращено самим агентством, Президентом, судом или сроком действия акта.

В оценке статуса подобных органов, есть и не бесспорные суждения. Действительно, многие параметры органов исполнительной власти определяются актами. В контексте такого подхода можно понять череду изменений, которые можно объяснить сложившейся практикой закрепления статуса. Но нельзя исключить и того, что органы исполнительной власти обеспечивают правоприменение, которое не зависит от прихоти правоприменителя" Как бы не игнорировали подобное положение, но иерархия правовой системы не только вытекает, но и влияет на иерархичность правотворческих и правоприменительных органов. В соответствующем Законе РК «О нормативных правовых актах» говорится, что уполномоченный орган вправе принимать нормативные правовые акты в соответствии с его компетенцией, установленной Конституцией и законодательными актами.

Указанные пояснения в какой-то мере могут объяснить, что ведомство создается как орган (комитет) центрального исполнительного органа.

1) Ведомство выполняет функции комитета центрального исполнительного органа. В отличии от иных органов, ведомство также может иметь территориальные подразделения.

2) Ведомство образуется, реорганизуется и упраздняется Правительством по представлению руководителя соответствующего органа.

3) Ведомство правомочно осуществлять специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также межотраслевую координацию либо руководство подотраслью (сферой) государственного управления.

4) При всей значимости этих функций, структура, компетенция и порядок взаимодействия ведомства с иными государственными органами определяется Правительством.

5) Формой акта, издаваемого ведомством, является приказ руководителя ведомства.

Особую роль в обеспечении деятельности Правительства, правительственных и иных органов выполняет Канцелярия Премьер-министра Республики Казахстан. Анализ законодательства свидетельствует о постоянном изменении и совершенствовании аппарата, обслуживающего работу Правительства и Премьер-министра. Фактически это всегда был орган при Правительстве и Премьер-министре, обеспечивающий их работу и способный выполнять координирующие функции по отношению к государственным органам, подведомственным Правительству. Основания для подобных выводов дают следующие положения. Во-первых, учредителем Канцелярии Премьер-министра (далее Канцелярия) является государство, которое и финансирует ее деятельность.

Во-вторых, статус Канцелярии, как и других органов, утверждается постановлением Правительства (Положение о Канцелярии Премьер-министра Республики Казахстан от 20 мая 1999 г. №592).

В-третьих, Канцелярия уполномочена на выполнение координации деятельности государственных органов и функции контроля (Положение о Канцелярии).

В-четвертых, как и Президент РК, Премьер-Министр имеет систему обеспечения своей деятельности, что и возложено на Канцелярию. В силу данных обязанностей Канцелярия выполняет информационно-аналитическое, правовое, организационное, протокольное и иное обеспечение Премьер-министра и Правительства.

Местные исполнительные органы. Общегосударственная политика исполнительной власти в областях, районах, городах, районах городов осуществляется ее местными органами, возглавляемыми акимами (статья 87 Конституции Республики Казахстан); отделами, управлениями и другими подразделениями и службами. Эта политика проводится в сочетании с интересами и потребностями соответствующих административно-территориальных единиц.

Деятельность местных исполнительных органов осуществляется на принципах:

подотчетности Президенту и Правительству, вышестоящим главам администраций;

подконтрольности соответствующему местному представительному органу по вопросам его ведения;

-законности;

единоначалия;

обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан;

самостоятельности и независимости в пределах своей компетенции;

сочетания государственных и местных интересов; ответственности за свою деятельность и принимаемые решения.

Их административно-правовой статус определяется Конституцией Республики Казахстан и законодательными актами.

Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности акимов создается аппарат.

Акимы областей, городов республиканского подчинения и столицы назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Казахстан по представлению Премьер-Министра, непосредственно выступают представителями Президента и Правительства, и их деятельность по социально-экономическому развитию координируется Правительством Республики Казахстан.

Акимы всех административно-территориальных единиц:

наделяются полномочиями государственно-распорядительного характера и в пределах своей компетенции правомочны вступать в административно-правовые отношения;

принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории (области, района, города и т.д.).

К основным направлениям деятельности акимов относятся:

разработка и представление на утверждение Маслихата проектов программ экономического и социального развития соответствующей административно-территориальной единицы и обеспечение их исполнения;

представление на утверждение Маслихата проекта бюджета и обеспечение его исполнения;

управление коммунальной собственностью;

назначение на должность и освобождение от нее руководителей структурных подразделений местной администрации;

координация деятельности организаций по управлению коммунальной собственностью в соответствии с полномочиями, делегированными вышестоящим исполнительным органом;

регулирование земельных отношений в соответствии с земельным законодательством Республики Казахстан;

принятие решений о ссудах, займах и других долгосрочных обязательствах;

утверждение штатов, условий оплаты труда и материально-технического обеспечения аппарата и органов местной администрации в пределах лимитов и предельных ассигнований, установленных Правительством Республики Казахстан.

Аким соответствующей административной единицы осуществляет иные полномочия, возлагаемые на областные, районные, городские, районные в городах исполнительные органы действующим законодательством Республики Казахстан.

По вопросам, отнесенным к его ведению, аким принимает постановления и распоряжения. Заместители акима издают распоряжения, руководители органов местной администрации в пределах своей компетенции издают приказы.

Акты местной администрации не должны противоречить Конституции Республики Казахстан и действующему законодательству и могут быть отменены вышестоящим исполнительным органом, либо Президентом Республики Казахстан, либо в судебном порядке.

На сегодняшний день местные исполнительные органы власти имеют разветвленную организационную систему. К примеру, Акимат города Павлодара, в его состав входит 20 отделов работающих по трем основным направлениям:

- коммунальная сфера;

- экономика;

- социальная сфера.

Кроме этого координирует деятельность 4-х сельских округов.

Цели и задачи Акимата, распространяются на все эти сферы, все они направлены на дальнейшее развитие и процветание города. Более подробно хотелось бы рассмотреть государственное учреждение «Отдел экономики и бюджетного планирования города Павлодара» (далее-Отдел), который является государственным органом, осуществляющим в пределах своей компетенции регулирование основных направлений социально-экономического развития города Павлодара.

Отдел осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией, законами Республики Казахстан, актами Президента, Правительства Республики Казахстан и иными нормативными правовыми актами, а также настоящим положением.

Учредителем Отдела является государство в лице акима города Павлодара. Финансирование деятельности Отдела осуществляется из городского бюджета.

Целями и основными задачами деятельности Отдела являются:

1) осуществление на соответствующей территории единой государственной финансовой и экономической политики;

2) осуществление анализа социально-экономического состояния и отдельных программ города;

3) экономическое и бюджетное планирование в городе Павлодаре;

4) осуществление функции по планированию прогнозных показателей местного бюджета на среднесрочный период и проекта местного бюджета на соответствующий финансовый год;

5) осуществление функции разработки основных направлений социально-экономического развития города Павлодара.

Цели ГУ «Отдел экономики и бюджетного планирования города Павлодара» должны соответствовать приоритетам государственной политики и способствовать достижению (вносить вклад в достижение) стратегических целей развития страны в плановом периоде.

Цель государственного органа должна отражать определенное изменение в деятельности государственного органа либо в регулируемой сфере, которые должны отражаться в индикаторах.

Совокупность целей должна охватывать все направления деятельности государственного органа.

При определении целей государственного органа необходимо придерживаться следующих определенных правил, которые представлены на рисунке 1.

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1 - Правила определения государственного органа

Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не должна содержать:

- терминов, понятий и выражений, которые допускают произвольное или неоднозначное толкование;

- указаний на иные цели, задачи, или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели;

- описания путей, средств и методов достижения цели.

В целом система приведенных целей должна отражать набор актуальных потребностей общества.

Для каждой цели в Стратегическом плане должны быть приведены целевые индикаторы (не более трех) - количественно измеримый показатель, характеризующий степень достижения стратегической цели государственного органа, конечный результат, на который государственный орган имеет прямое или косвенное влияние и стремится достичь его. Для каждого индикатора должен быть указан конкретный период (среднесрочный или долгосрочный), в котором будет достигнуто его значение.

Целевые индикаторы должны отражать улучшение статистических данных или индексов глобальной конкурентоспособности, указанных во втором разделе.

Задачи государственного органа определяют пути достижения поставленных целей наиболее эффективными методами в плановом периоде.

Задачи должны быть связаны с оказываемыми государственным органом услугами и отражать, какие ключевые изменения нужны в услугах или в развитии функциональных возможностей государственного органа, чтобы достичь поставленных целей. Задачи формулируются по однородным услугам.

Каждая задача должна соответствовать лишь одной из целей государственного органа.

Для каждой из целей следует сформулировать от 1 до 7 задач, решение которых должно быть необходимым и достаточным условием для достижения соответствующей цели.

Недопустима постановка задач, направленных на обеспечение деятельности самого государственного органа.

Решение каждой задачи является необходимым условием достижения цели.

Для каждой задачи должны быть приведены количественно измеримые показатели, отражающие уровень ее решения в отчетном и плановом периодах. Данные показатели должны отражать прямые результаты деятельности государственного органа.

При разработке показателей необходимо определить оптимальный набор показателей при сохранении полноты информации и своевременности ее предоставления. По каждой задаче должно быть приведено не более 4-5 показателей.

По каждому показателю необходимо указывать значения по годам отчетного и планового периодов.

При разработке показателей необходимо обеспечить получение по ним необходимых статистических и отчетных данных. Получение отчетных данных по выбранным показателям должно осуществляться непрерывно и обеспечиваться их сопоставимость за отдельные периоды, а также с показателями, используемыми в международной практике.

Если в представленном проекте Стратегического плана стратегические направления, цели, задачи и показатели деятельности государственного органа на очередной плановый год отличаются от плановых показателей на указанный год, определенных в предшествующем году, необходимо представить аргументированные обоснования причин такого отклонения.

1.2 Классификация методов осуществления государственной власти

Средства реализации управленческих задач и функций достаточно разнообразны. Это дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно - правовых методов допустим как с общеюридических, так и специальных позиций; последние основываются на первых и являются конкретизацией особенностей сферы применения методов. С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждение, принуждение.

С помощью средств убеждения, прежде всего, стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путём проведения воспитательных, разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной и административной ответственности. При необходимости обеспечения общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит, прежде всего, из характера (содержания) управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространённым является выделение двух групп методов, а именно - административных и экономических.

Метод управления -- это подход, способ решения управленческих вопросов, осуществления функций управления в процессе реализации исполнительной власти. Суть понятия метода управления и его содержательной характеристики как элемента управленческого процесса отражают два взаимосвязанных момента: во-первых, характер и формы социальных взаимосвязей управляющего субъекта с управляемыми объектами и подчиненными лицами; во-вторых, средства, которые управляющий субъект использует или может использовать в качестве орудия управленческого воздействия на управляемые объекты и подчиненных лиц.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Своё выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что объект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение, юридически обязательное для объекта управления. Налицо прямое предписание, ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизлияния субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых. Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых. При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не даёт оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учётом названных качеств административных методов, очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленческой деятельности, которые осуществляют администрирование, то есть управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Главное при этом заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы. То есть опосредствованно в отличие от способов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим.

В научной литературе, в директивных документах много внимания уделено соотношению административных и экономических методов. Но это разновидности прямого и косвенного воздействия, которое осуществляется на экономические процессы. В обороне, образовании экономические методы применяются мало, но другие разновидности косвенного влияния используются широко.

Для методов прямого воздействия характерны следующие признаки:

- прямое воздействие на волю;

- директивность, приказной характер;

- однозначность команд, которые, как правило, не оставляют подчиненным возможности выбора вариантов и обязывают делать как приказано;

- поскольку жизнь разнообразна, а приказы однозначны, их приходится издавать много, что обуславливает существование многих норм и указаний, которыми стремятся как можно полнее регулировать деятельность подчиненных;

- наличие большого аппарата, контролирующего выполнение команд;

- стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание, готовность выполнить любой приказ;

- широкое использование внеэкономического принуждения. Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Часто без него не возможно обойтись.

Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности:

- руководящее воздействие осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через интересы, потребности исполнителей;

- управленческие акты управомачивают на определенные действия;

- у подвластных существует возможность выбора одного или даже нескольких вариантов поведения;

- юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования;

- наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий.

1.3 Зарубежный опыт формирования системы органов исполнительной власти

Для демократического общества особо важно и значимо разделение властей. Оно выражает деление государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, и предполагает, что все три ветви власти одинаковы, равноценны по силе, служат противовесами друг другу и могут сдерживать одна другую, не допускать доминирования одной из них.

Первые конституции США и Франции закрепили, хотя и в разных вариантах, разделение властей, видя в нем важный элемент равновесия трех основных ветвей государственной власти для осуществления главной функции государств: охрана прав и свобод человека и гражданина.

Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 года включает бессмертные строки: "Всякое общество, в котором не обеспечивается пользование правами и не проведено разделения властей не имеет конституции" [5, с.56]. Указанный принцип оказался жизнеспособным и нашел воплощение в конституциях цивилизованных стран.

Являясь органами государства, все ветви власти должны взаимодействовать между собой, ибо в противном случае становится невозможным нормальное функционирование государственного механизма. Но в этом взаимодействии они должны уравновешивать друг друга с помощью системы сдержек и противовесов. Взаимное ограничение их полномочий на основе Конституции позволяет разумно и согласованно решать реальные вопросы государственной политики.

Исполнительная власть в лице своих органов занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодателем. Её деятельность должна быть основана на законе, осуществляться в рамках закона.

Исполнительные органы и государственные должностные лица не имеют права издавать общеобязательные акты, устанавливающие новые, не предусмотренные законом права или обязанности граждан и организаций.

Исполнительная власть носит правовой характер лишь в том случае, если она является подзаконной властью, действует на началах законности. Сдерживание исполнительной власти достигается также посредством её подотчётности и ответственности перед представительными органами государственной власти.

В правовом государстве каждый гражданин может обжаловать любые незаконные действия исполнительных органов и должностных лиц в судебном порядке.

В данной главе осуществляется попытка проанализировать насколько эта методика соответствует реальному положению вещей в современных зарубежных странах примерах исполнительной ветви власти наиболее развитых и значимых зарубежных стран.

Исполнительная власть ФРГ. Исполнительную власть в ФРГ осуществляют Канцлер, Правительство и Президент.

Федеральное Правительство ФРГ состоит из Федерального канцлера и федеральных министров. Правительство формируется после избрания депутатов Бундестага, которые в свою очередь избирают Канцлера, принимающего непосредственную роль в формировании кабинета министров. Министры назначаются Президентом по предложению Канцлера.

Правительство находится в прямой зависимости от Бундестага и несет перед ним ответственность: Бундестаг может вынести вотум недоверия Правительству в лице Канцлера, что в конечном итоге приводит к отставке Канцлера и Правительства.

С другой стороны, Канцлер может поставить вопрос о доверии Бундестагу и в случае если не получит большинства голосов, Президент может распустить Бундестаг, а Правительство досрочно уходит в отставку. Кроме этого, Бундестаг может быть распущен Президентом, если на заключительном туре выборов Бундестаг не утверждает кандидатуру на пост Канцлера, выдвинутую Президентом.

К функциям Правительства можно отнести:

- воплощение в жизнь законов, принятых Парламентом;

- планирование политического развития страны;

- осуществление руководство государственными делами, а также другие вопросы;

- контроль за деятельностью органов управления в землях.

Бундестаг вправе делегировать законодательство Правительству. Правительство вправе издавать постановления общего характера, издавать постановления по исполнению законов, издавать постановления, имеющие силу законов, но только по отдельным вопросам и с согласия Бундестага. Также правительство обладает правом законодательной инициативы.

Правительство находится у власти в течение 4 лет. Однако есть случаи досрочного прекращения его полномочий:

- в связи с уходом в отставку или смертью Федерального канцлера;

- с момента утверждения нового Бундестага;

- в результате вотума недоверия, выраженного Бундестагом Федеральному канцлеру;

- при отклонении Бундестагом поставленного Федеральным канцлером вопроса о доверии и роспуске Бундестага Президентом.

Таким образом, судьба Правительства во многом зависит от Канцлера, а его отставка означает отставку всех федеральных министров, а тем самым и всего Правительства.

Система органов исполнительной власти трехступенчатая:

- министерства, наделенные политическими функциями;

- ведомства среднего звена, имеющие функции надзора;

- ведомства низшего звена, осуществляющие сугубо исполнительные функции.

Министры назначаются Президентом по предложению Канцлера. Министры действуют самостоятельно в рамках своей компетенции и несут за это ответственность перед Канцлером, который имеет право их уволить.

Канцлер занимает особое положение в системе органов исполнительной власти, именно поэтому ФРГ часто называют «канцлерской» республикой. Фактически Канцлер является главой исполнительной власти, так как он возглавляет Правительство, формирует его состав, а также вправе увольнять министров. Президент же занимает посредническую роль между Канцлером и Правительством, так как без одобрения Президента Канцлер не вправе назначать министров.

Наиболее существенное полномочие Президента заключается в том, что он выдвигает кандидатуру на пост Канцлера Бундестагу. А если в заключительном туре кандидат не получит большинства голосов, то Президент праве распустить Бундестаг. В действительности, это право является формальным и на практике таких случаев не было. Президент находится в устойчивой связи с партией, победившей на выборах. Именно поэтому он выдвигает кандидатуру на пост главы Правительства и Канцлером становится лидер победившей партии. Голосование по данной кандидатуре может проходить в три тура. Если кандидат получит абсолютное большинство голосов членов Бундестага, то Президент назначает его на пост Канцлера.

К функциям канцлера относится:

- определение основных направлений внутренней и внешней политики;

- формирование Правительства;

- руководство работой Правительства;

- увольнение министров, а также другие вопросы.

Президент ФРГ избирается Федеральным Собранием путем косвенных выборов на 5 лет. Как правило, победившая партия выдвигает кандидатуру на пост главы государства.

Президентом может стать лицо, достигшее 40-летнего возраста и обладающее пассивным избирательным правом. Выборы проходят в 3 тура: первые два тура требуют абсолютного большинства голосов, а третьи - относительного [11, с. 514].

Президент может осуществлять свои функции два срока подряд. Президент не может быть членом Парламента, Правительства, Ландтага земель, он также не может занимать другую оплачиваемую должность.

К наиболее значимым полномочиям Президента можно отнести:

- подписание федеральных законов;

- выдвижение кандидатуры на пост федерального канцлера;

- назначение министров;

- назначение судей.

Причем эти и многие другие полномочия требуют контрасигнатуры Канцлера. Но контрасигнатура не требуется в 2-х случаях: для акта об увольнении Канцлера и для роспуска Бундестага. Предусмотрена процедура отречения Президента от должности. Для этого нужно, чтобы Бундестаг и Бундесрат выдвинули обвинение и направили его в Конституционный суд.

Исполнительная власть США. В основу формирования правительственной власти США положен принцип разделения властей. Согласно этому принципу, законодательная власть принадлежит конгрессу, исполнительная - президенту, судебная - Верховному и нижестоящим федеральным судам.

По Конституции, все три ветви власти формируются различным образом. Конгресс избирается непосредственно населением, президент - коллегией выборщиков, Верховный суд - совместно президентом и сенатом. Различны сроки их полномочий. Представители избираются на два, сенаторы - на шесть, президент - на четыре года; федеральные судьи пребывают в должности пожизненно.

По логике Конституции, подобный порядок формирования должен был закрепить независимое положение каждой из трех ветвей власти и утвердить за ними в определенных и жестко очерченных рамках соответствующую функциональную компетенцию. Однако развитие пошло по другому пути. В самой Конституции были заложены нормы, трансформирующие традиционную схему разделения властей. В дальнейшем они были наполнены новым содержанием, изменившим ту модель, которая представлялась “отцам-основателям”. Это касается как сфер деятельности, так и форм взаимоотношений трех ветвей власти.

Собственно, в настоящее время не может идти речи о каком-либо абсолютном разделении властей либо о четком разделении их компетенции. Конгресс утратил исключительное право законодательствовать. За президентом и многими ведомствами закреплено право на принятие нормотворческих актов. Оно выводится либо из присущих президенту полномочий, либо делегируется самим конгрессом.

Не остается неприкосновенной и сфера функциональной деятельности исполнительной власти. Так, например, суды имеют право издавать приказы, обязывающие административные органы выполнить либо воздержаться от выполнения тех или иных действий. В свою очередь, конгресс, принимая резолюции или частные билли, осуществляет в некоторой степени функции управления и распоряжения в отношении как подчиненных, так и не подчиненных ему органов и лиц.

Подобное переплетение функций служит цели более полного приспособления механизма правительственной власти к задачам и требованиям, которые поставлены развитием общества.

И все же более подробно необходимо остановиться на деятельности Президента США, так как исполнительная власть согласно Конституции принадлежит ему.

Исполнительная власть предоставлена Президенту в личном качестве. В Конституции ничего не говорится о каком-либо коллегиальном правительстве или хотя бы о структуре органов исполнительной власти. Президент независим, он не подотчетен Конгрессу, неподконтролен ему и несет ответственность только перед народом, от которого он получил свой мандат. Его полномочия закреплены в достаточно широком объеме, но без строгих пределов, что и способствовало их неуклонному фактическому возрастанию. В то же время президентская власть не переросла в личную диктатуру, поскольку она всегда сдерживалась определенными полномочиями Конгресса и Верховного суда.

Конституционные полномочия Президента могут быть систематизированы по следующим основным группам:

- представительские функции;

- участие в законодательном процессе;

- военные полномочия;

- внешнеполитические полномочия;

- назначения высших должностных лиц;

- чрезвычайное положение.

Осуществляя свои полномочия, Президент издает различные правовые акты. Основные из этих актов обладают нормативным характером, во многом напоминающим законодательные акты Конгресса. Принудительная сила таких актов вытекает из конституционной обязанности Президента заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись.

Сущность Исполнительного аппарата Президента заключается в оказании помощи Президенту в связях с общественностью, Конгрессом и прессой, определении бюджетной политики и координировании позиции органов исполнительной власти перед Конгрессом.

Исполнительные агентства. Их руководители назначаются Президентом с одобрения Сената. Некоторые агентства при этом формально Президенту не подчиняются, а подотчетны Конгрессу.

К наиболее значительным агентствам относятся: Национальное управление трудовых отношений, Информационное агентство, Агентство национальной безопасности, Федеральная резервная система, Комиссия по атомной энергии, Комиссия гражданской службы, Комиссия гражданской авиации и др.

Исполнительная власть Великобритании. В Великобритании не действует в классическом виде принцип разделения властей, в соответствии с которым законодательная, исполнительная и судебная власть осуществляется разными государственными органами. И формально, и фактически такого строгого разделения властей нет. Монарх всегда был и остается частью каждой из ветвей власти.

Монархия - наиболее древний политический институт Великобритании. Наследственный король или королева - глава государства, и в этом качестве они персонифицируют государство. С теоретической точки зрения монарх является главой исполнительной, составной частью законодательной и главной судебной власти, командующим вооруженными силами и светским главой англиканской церкви. На практике в результате длительной эволюции под воздействием политической борьбы огромная власть монарха была сильно ограничена, и сейчас своими прерогативами монарх обладает лишь номинально. Фактически полномочия монарха осуществляются правительством, и случаи, когда монархи вмешивались в принятие решений, весьма немногочисленны.

Правительство Великобритании имеет пестрый состав. Во главе его находится премьер - министр, формально назначаемый монархом, а фактически им всегда становится лидер политической партии, получившей на выборах большинство мест в палате общин.

Занимая исключительное место в системе государственных органов, премьер - министр обладает огромной компетенцией, позволяющей ему влиять на все стороны политической жизни страны. Премьер - министр, являясь одновременно первым лордом казначейства и министром по делам гражданской службы, располагает обширными полномочиями по назначению высших должностных лиц в государстве: подбирает членов кабинета и министров, которые утверждаются монархом в соответствии с его характеристиками, дает рекомендации, а фактически самостоятельно формирует высший состав англиканской церкви, выдвигает высших судебных лиц, высших чиновников гражданской администрации.

В отличие от других капиталистических стран в Великобритании существует особое понятие правительства. Оно охватывает два органа: само правительство, включающее всех министров, в таком составе никогда не собирающихся вместе, и кабинет, в который входит около 20 членов правительства, как связанных с процессом управления отдельными отраслями народного хозяйства, так и не имеющих к этому никакого отношения [2, 65].