Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как вид административного принуждения

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Место и роль мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административного принуждения

§1. Понятие и особенности административного принуждения, классификация мер административно-правового принуждения

§2. Виды мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

ГЛАВА 2. Проблемы применения отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

§1. Проблемы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых в отношении физических лиц

§2. Проблемы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых только в отношении юридических лиц

§3. Проблемы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых как в отношении физических, так и юридических лиц

Заключение

Библиография

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы дипломной работы. Реализация мер административного принуждения является весьма важной и актуальной задачей государственных органов, т.к. эти меры направлены на обеспечение законности, охраны правопорядка, прав и интересов граждан и организаций, собственности, создания нормальных условий для деятельности аппарата публичной власти. Среди широкого арсенала мер административного принуждения особое место занимают меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, что обусловлено, прежде всего, тем, что они оперативно воздействуют на общественные отношения, возникающие в связи с совершением административных правонарушений.

Новизна дипломной работы заключается в том, что в рамках исследования предпринята попытка углубления правовой основы деятельности органов государственного управления путем внесения предложений о частичном изменении нормативных актов регулирующих меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Теоретическая значимость работы заключается в попытке комплексного специального теоретико-правового исследования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Практическая значимость исследования заключается в разработке положений и выводов, которые могут быть использованы для совершенствования правового регулирования деятельности органов исполнительной власти.

Цель и задачи исследования. Целью дипломной работы является анализ теоретических точек зрения о понятии и классификации мер административного принуждения и их части, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, формулирование выводов и предложений по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти по применению мер административного принуждения.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

- исследовать теоретические взгляды ученых-административистов о понятии административного принуждения и его видах;

-на основе анализа нового законодательства исследовать меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях их место и роль в классификации мер административного принуждения;

-изучить особенности применения отдельных мер административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях органами внутренних дел;

-исследовать пробелы и узкие места в регулировании указанных отношений и предложить варианты их решения.

Методологической базой дипломной работы выступили общенаучный диалектико-материалистический метод познания, а также системный, сравнительно-правовой методы и различные приемы (анализ, синтез, метод дедукции и индукции) формальнологического характера.

Информационные источники включают в себя учебную и специальную литературу, нормативные акты, научные труды ученых правоведов, а также статьи и публикации в периодической печати, правоприменительная практика реализации административного принуждения, статистические данные.

Структура дипломной работы состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложений. В первой главе исследованы меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях их место и роль в классификации мер административного принуждения. Во второй главе раскрыты некоторые проблемы применения отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Исследованность данной темы в науке. Первые исследования различных аспектов правового регулирования и практики применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях появились в трудах отечественных ученых - административистов, начиная с конца XIX века. Существенный вклад в административно-правовую науку при изучении данных мер внесли такие ученые как Н. Н. Белявский, А. И. Елистратов, И. Т. Тарасов и другие видные дореволюционные юристы См.: Белявский Н. Н. Полицейское право-Конспект лекций. - Петроград: Екатерингоф. печ. дело, 1915. - С. 409; Елистратов А.И. Административное право: Лекции. - М.: Тип. Т-ва И.Д. Сытина, 1911. - С. 235; Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права // Российское полицейское право. Хрестоматия. - Воронеж: Изд. Воронежского ун-та, 1999. - С. 109-239..

В административно-правовой литературе советского периода меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях рассматривались в работах Ю. М. Козлова, И. А. Галагана, В. Р. Кисина и других авторов См.: Козлов Ю. М. Советское административное право: Учеб. для вузов. - М.: Юрид. лит, 1985. - С. 535; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. - Воронеж: Изд. Воронежского ун-та, 1970. - С. 251; Кисин В. Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемого милицией. - М.: Изд-во МВШМ МВД СССР, 1987. - С. 59. .

В последнее время вопросы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях рассматриваются в работах Б.В. Россинского, А.Н. Борисова, А.И. Калпунова, Ю.П. Кузякина, М.И. Жумагулова и других авторов См.: Россинский Б. В. Проблемы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Закон. - 2005. - № 3. - С. 46-42; Борисов А. Н. Административные правонарушения. - М.: Новая правовая культура, 2005. - С. 396; Кузякин Ю. П. Использование специальных знаний при осуществлении осмотра помещений и территорий юридического лица или индивидуального предпринимателя // Административное право и процесс. - 2006. - № 6. - С. 21-29; Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое ОВД: Монография. - СПБ.: Издательство СПБ университета МВД России, 2004. - С. 378; Жумагулов М. И. Сущность мер государственного принуждения в административном праве // Современное право. - 2006. - № 7. - С. 47-51.

.

ГЛАВА 1. МЕСТО И РОЛЬ МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СИСТЕМЕ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ

§ 1. Понятие и особенности административного принуждения, классификация мер административно-правового принуждения

В процессе правоохранительной деятельности государство применяет разнообразные виды принуждения. Еще «античные философы обосновывали необходимость применения силы государством для достижения общего блага, мира, безопасности государства, торжества справедливости» Колотуша В. В. Идея силового принуждения в истории философской мысли // Социально-гуманитарные знания. - 2008. - №4. - С. 203..

Принуждать, это значит насильно, против воли и желания человека, побуждать его к совершению действия (к бездействию), заставлять См.: Даль В. Толковый словарь живого великого русского языка. - М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1956. - С. 213; Ситникова М. А. Словарь синонимов русского языка. - Ростов: Феникс, 2006. - С. 352.. Принуждение может быть правомерным, противоправным и не урегулированным нормами права вообще, но единственным легитимным субъектом правового принуждения может выступать только государство. Государственное принуждение «является первичным свойством права, оно воплощает в себе и стимулирующий, и ограничительный его потенциал» Овсепян Ж. И. Государственное принуждение как правовая категория // Российский юридический журнал. - 2008. - № 1. - С. 18..

Доктор юридических наук, профессор А. П. Солдатов утверждает, что по мнению большинства ученых «государственное принуждение - это метод воздействия государства на субъектов права, заключающийся в причинении им каких-либо правоограничений путем применения нормативно закрепленных мер принуждения в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) либо в связи с государственной необходимостью» Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / А. П. Солдатов, В. А. Мельников, Ростов: Феникс. - 2006. - С. 109. .

При этом, отмечает Д. Н. Батрах, «важно отличать «легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие)» Административное право: Учебник для вузов / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. - М.: НОРМА, 2007. - С. 512.. Видами нелегального принуждения являются: агрессия других государств, завоевания, преступность, бандократия, охлократия, также источником насилия являются халатность, некомпетентность должностных лиц, злоупотребления властных структур. Соглашаясь с Батрахом, А. В. Зарицкий определяет насилие, как «несправедливое принуждение» Зарицкий А. В. Место и роль политического принуждения в современной теории правового государства // Государство и право. - 2004. - № 2. - С. 100., указывая: «принуждение, исходящее от власти на справедливых основаниях, не должно расцениваться как насилие» Зарицкий А. В. Указ. Работа. С. 100.. Таким образом, авторы рассматривают принуждение и насилие как родственные понятия, поскольку оба обозначают применение силы, но насилие отличается от принуждения своим неправовым и (или) несправедливым характером.

Административное принуждение является разновидностью государственного принуждения. В теории административного права нет единого подхода к понятию административного принуждения. При этом одни авторы дают понятие административного принуждения, другие рассматривают административно-правовое принуждение.

По мнению Д.Н. Батраха, Б.В. Россинского, Ю.И. Старилова, правильнее было бы говорить об административно-правовом принуждении, т.к. «история СССР, России и других стран дает основания для выводов о том, что административное принуждение намного шире административно-правового, что нередко оно связано с произволом, насилием» Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. работа. С. 516.. Административное принуждение «состоит из двух частей: административного произвола и административно-правового принуждения» Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. работа. С. 517..

Сравнив работы Л.Л. Попова, В.А. Мельникова, Д.Н. Батраха, А.П. Алехина, М.И. Жумагулова, А.А. Кармолицкого и др. См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. работа. С. 517; Административное право России: Учебник для юридических вузов и факультетов / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий. - М.: Зерцало, 2007. - С. 712; Административное право Российской Федерации: Учебное пособие / В. А. Мельников. - Волгоград: Издательство Волгоградской академии МВД России, 2004. - С. 52; Административное право: Учебник для вузов / Ю. М. Козлов, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов. - М.: Юристъ, 2005. - С. 288; Жумагулов М. И. О сущности и понятии административно-правового принуждения // Государство и право. - 2006. - № 10. - С. 22. можно выделить следующие особенности административно-правового принуждения:

Во-первых, специфичность и множественность субъектов, применяющих административно-правовое принуждение. В качестве такового может выступать только специально уполномоченное государством лицо, которое чаще всего является должностным. По словам Кармолицкого «им принадлежит монополия в применении мер административного принуждения» Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Указ. работа. С. 320.. Применять меры административно-правового воздействия вправе десятки видов органов (государственные инспекций, органы транспорта, органы внутренних дел и др.).

Во-вторых, «компетентный государственный орган и лица, к которым оно применяется, не связаны отношениями служебной подчиненности» Козлов Ю. М., Овсянко Д. М., Попов Л. Л. Указ. работа. С. 290.

, это отличает административно-правовое принуждение от дисциплинарного принуждения, реализуемого в рамках государственно-служебных отношений.

В-третьих, административно-правовое принуждение относится к интересам не только физических лиц, но и к их объединениям - юридическим лицам.

Не менее важным является то, что административно-правовое принуждение урегулировано нормами административного права, которые закрепляют перечень мер административно-правового принуждения, случаи и порядок их применения и перечень лиц, уполномоченных применять эти меры.

Следует отметить, что большинство мер административно-правового принуждения, например, в отличие от мер уголовно-правового характера, могут применяться во внесудебном порядке. В некоторых случаях административное принуждение может применяться даже без связи с правонарушением (чаще всего для предупреждения наступления каких-либо общественно-вредных последствий). В этом случае они применяются в связи с государственной необходимостью.

И, наконец, целью административно-правового принуждения является обеспечение государственного управления. Этой целью оно отличается от гражданско-правового, применяемого в целях обеспечения прав и интересов частного лица, группы лиц, от дисциплинарного, применяемого в интересах обеспечения служебной дисциплины, и от уголовно-правового принуждения, целю которого, является наказание лица виновного в совершении преступления.

Некоторые авторы выделяют и другие особенности, в частности, А. П. Алехин говорит, что административное принуждение всегда заключается во внешнем государственно-правовом психическом, физическом или материальном воздействии Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Указ. работа. С. 721., но ведь любое принуждение заключается в этих воздействиях. Попов Л. Л. относит к особенностям то, что административно-правовое принуждение «сопряжено с причинением дополнительных лишений, правоограничений субъекту» Козлов Ю. М., Овсянко Д. М., Попов Л. Л. Указ. работа. С. 289., эта особенность также является общей для всех видов государственного принуждения.

Принимая во внимание изложенное, можем сделать вывод о том, что административно-правовое принуждение как вид государственного принуждения заключается в применении в судебном либо внесудебном порядке уполномоченными должностными лицами государственных органов (иными уполномоченными законом лицами), закрепленных нормами административного права мер, в отношении граждан и организаций, с целью обеспечения реализации функции государственного управления.

Внешне административно-правовое принуждение выражается в закрепленных в административно правовом законодательстве мерах административно-правового принуждения.

Под мерами административно-правового принуждения в науке принято понимать те конкретные мероприятия, которые применяются уполномоченными должностными лицами органов государства в рамках осуществления функций государственного управления См.: Жумагулов М. И. Сущность мер государственного принуждения в административном праве // Современное право. - 2006. - № 7. - С. 47..

Основным критерием классификации на данный момент является подразделение мер административно-правового принуждения в зависимости от своего целевого назначения и способа обеспечения правопорядка. Так Н.Ю. Хаманева, Ю.М. Козлов различают три вида мер административного принуждения: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; административно-наказательные меры См.:  Административное право России: курс лекций / Н. Ю. Хаманева. - М.: Проспект, 2008. - С. 398; Козлов Ю. М., Овсянко Д. М., Попов Л. Л. Указ. работа. С. 162; Административное право России: учебник Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров. - М.: Проспект, 2008. - С. 261.. В последние годы многие специалисты, А. П. Алехин, В. А. Мельников, А.П. Солдатов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров в самостоятельную группу выделяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Указ. работа. С. 321.; Солдатов А. П., Мельников В. А. Указ. работа. С. 124. . Представляет определенный интерес позиция А.А. Таранова, который предлагает использовать для обозначения предусмотренных процессуальным административным законодательством мер понятие «меры административно-процессуального принуждения». Он допускает их разграничение на две группы: меры административно-процессуального принуждения, преследующие обеспечительные цели (получить доказательства и др.), и меры административно-процессуального принуждения, обеспечивающие цели пресечения правонарушения (привод, отстранение от управления и др.) См.: Таранов А. А. Административные процедуры в сфере административного принуждения // Юрист. - 2005. - № 5. - С. 25.

. Можно согласиться с Д. Н. Батрахом в необходимости выделения группы восстановительных мер.

Меры административного принуждения в основном применяются в связи с административным правонарушением, поэтому рассмотрим их в хронологическом порядке в зависимости от стадий совершения правонарушения, в связи с которым они применяются.

На первом месте находятся административно-предупредительные меры. Эти меры административного принуждения (единственные) могут применяться тогда, когда административное правонарушение еще не совершено, они применяются как раз с целью их предупреждения или выявления. Также, эта группа мер может применяться и в связи с государственной необходимостью. Они применяются, например, для предотвращения аварий на производстве, дорожно-транспортных происшествий, пожаров; защиты жизни, здоровья и безопасности граждан при стихийных бедствиях, чрезвычайных событиях. Административно-предупредительные меры многообразны, но все они предусмотрены нормативно-правовыми актами, определяющими соответствующие полномочия органов и должностных лиц на их применение. Наиболее часто применяются: контрольные и надзорные проверки; проверка документов, удостоверяющих личность; профилактический досмотр вещей и личный досмотр (таможенный, милицейский); введение карантина (эпидемиях и эпизоотиях); прекращение движения транспорта и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности (например, обрыв электропровода); административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; лицензирование отдельных видов деятельности.

Второй группой мер административного принуждения являются меры административного пресечения. Административное пресечение по объему применяемых правовых средств, видам и субъектам правоприменения является самым масштабным видом государственного принуждения, оказывающим существенное влияние на состояние правопорядка в стране. Эти меры принуждения применяются на стадии, когда правонарушение непосредственно находится в стадии совершения и с помощью этих мер оно пресекается (откуда можно сделать вывод о том, что применение мер принуждения после окончания правонарушения не может носить пресекательный характер, и эти меры будут относиться к другим группам мер административного принуждения).

Существуют меры специального и процессуального административного пресечения. К мерам специального пресечения относятся меры, содержание которых охватывает применение мер физического воздействия на правонарушителя: требование прекратить неправомерные действия; применение физической силы; применение специальных средств; применение оружия. В связи с тем, что по своему характеру эти меры принуждения являются довольно серьезными, государственно-властными полномочиями по их применению наделен узкий круг милитаризированных государственных служащих. Достаточно отметить в подтверждение сказанного, что «единственной мерой государственного принуждения, охватывающей законное лишение жизни человека, сегодня в Российской Федерации является именно мера специального пресечения - применение оружия» Солдатов А. П., Мельников В. А. Указ. работа. С. 125..

К мерам процессуального пресечения относятся меры административного принуждения, применение которых непосредственно физического воздействия на правонарушителя не оказывают, но по своему характеру направлены на пресечение правонарушения, непосредственно находящегося в стадии совершения. К таким мерам относятся: доставление; изъятие предметов; запрещение эксплуатации транспортных средств и т.д.

Доктор юридических наук В.А. Тюрин отмечает, что многочисленность нормативных актов, регулирующих применение мер административного пресечения, дублирование в них норм об одних и тех же принудительных мерах «размывают» институт защиты, не способствуют эффективному использованию его потенциала в охране общественных отношений. Это дает основание инициировать разработку и принятие федерального закона «О мерах административного пресечения» См.: Тюрин В. А., Богданов Р. Г. Меры административного пресечения как средство обеспечения правопорядка // Современное право. - 2005. - № 5. - С. 62.

.

После пресечения правонарушения нужно установить все обстоятельства правонарушения, необходимые для привлечения виновного к ответственности. Для их установления используются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях закрепленные в Главе 27 Кодекса РФ об административных правонарушениях. К рассматриваемой группе мер относятся: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод; временный запрет деятельности См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. - М.: ИНФРА-М, 2009. - С. 245.. Более подробно меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях будут рассмотрены во втором параграфе данной работы.

Далее на лицо, виновное в совершении правонарушения, налагается санкция за правонарушение. Эти санкции называются - мерами административного наказания: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. - М.: ИНФРА-М, 2009. - С. 10.

. Пока их всего девять и их список может быть расширен только Кодексом РФ об административных правонарушениях, но не правоприменителем. Судья ФАС Т. А. Гуменюк полагает, что невозможность снижения судом установленных законодателем штрафных санкций, отсутствие в КоАП РФ института применения наказания ниже низшего предела, несоразмерно высокий размер административных наказаний за отдельные виды правонарушений, определяют выбор правоприменительными органами наиболее адекватной меры См.: Гуменюк Т. А. Малозначительность административного правонарушения как основание освобождения от уголовной ответственности // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российиской Федерации. - 2006. - № 11. - С. 27.

. Так статья 2.9 КоАП РФ закрепляет, что при малозначительности совершенного административного правонарушения можно освободить лицо, совершившее административное правонарушение от административной ответственности и ограничиться «устным замечанием».

Иногда после привлечения лица к административной ответственности, возникает необходимость восстановления нарушенного правонарушением чьего-либо права. Для этого применяются административно-восстановительные меры. К ним относятся: снос самовольно возведенных строений; административное выселение из самовольно занятого помещения; возложение обязанности возместить причиненный ущерб (ст. 4.7 КоАП РФ); изъятие у организаций незаконно полученного, взыскание недоимки, пени.

Особенностью восстановительных мер является то, что они могут быть исполнены добровольно. Без вмешательства властей виновный субъект может возместить причиненный вред, снести самовольно построенное сооружение, уплатить пеню.

Таким образом, в теории административного права при всем многообразии вариантов преимущественно используется трех и четырехзвенная классификации мер административного принуждения. Обоснование этих классификаций не определяет тот или иной их вариант как единственно верный и нередко противоречит иным концепциям видов административного принуждения. Однако наиболее удачной, на наш взгляд следует признать пятизвенную классификацию мер административного принуждения, предполагающую выделение следующих групп: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, меры административного наказания и административно-восстановительные меры.

§2. Виды мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

Мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются процессуальные действия, осуществляемые уполномоченными на то лицами в процессе возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях. Перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях четко ограничен законом и приведен в ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ. Важно отметить, что данные меры носят процессуальный характер, обладают явной спецификой, их легко вычленить в системе прочих административно-принудительных мер.

Меры процессуального обеспечения в первую очередь применяются в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, а также для составления протокола при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении для исполнения принятого по делу постановления.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в зависимости от целей их применения, условно можно разделить на три основные группы.

Первая группа - это меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях пресекательного характера. К этим мерам относится доставление, административное задержание и привод. Они направлены на прекращение противоправного поведения лица, совершившего правонарушение, посредством принудительного ограничения свободы передвижения, пользования имуществом, явившимся предметом либо орудием совершения правонарушения.

Второй группой являются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, направленные на получение доказательств и представляют собой урегулированные административно-процессуальными нормами принудительные юридически значимые действия компетентных органов, направленные на обнаружение, фиксацию и изъятие доказательств. Они включают в себя: досмотр, осмотр, изъятие См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. - М.: ИНФРА-М, 2009. - С. 245..

И последней группой являются меры, направленные на исполнение постановления по делу об административном правонарушении. Это действия компетентных органов и должностных лиц, которые применяются для обеспечения исполнения административного наказания, назначаемого в дальнейшем и обеспечение взыскания причиненного ущерба и издержек по делу так, например временный запрет деятельности.

Одной из важнейших, входящих в группу мер пресекательного характера, является доставление. Как определено ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ, - это принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, в случае если составление протокола является обязательным (приложение 1). В этой же статье перечислены должностные лица, осуществляющие доставление. В основном ими являются сотрудники милиции, но это могут сделать и граждане после правомерного пресечения правонарушения, т.к. в части 2 статьи 21.1 КоАП РФ, установлена ответственность за неповиновение и сопротивление любому лицу, пресекающему правонарушение. Доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок. Фактическим основанием для доставления лица в орган внутренних дел является признание совершенного им деяния общественно опасным. Видимые признаки общественной опасности «не всегда позволяют должностному лицу органов внутренних дел квалифицировать совершенное деяние как административное, уголовное или как деяние, не содержащее состава правонарушения» Шевченко Ю., Супрун С. Доставление лиц совершивших административное правонарушение или преступление в ОВД и их задержание // Уголовное право. - 2008. - № 2. - С. 113..

Административное задержание (ст. 27.3 КоАП РФ), т.е. кратковременное ограничение свободы гражданина, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения постановления по нему (статья 27.3 КоАП РФ), а какие именно случаи считаются «исключительными», в законе не разъясняется См.: Разин И. Административное задержание // Человек и закон. - 2006. - № 9. - С. 117..

Законом установлено, что сотрудник милиции может задержать человека в определенных случаях: если гражданин совершил мелкое хулиганство; участвовал в несанкционированном митинге; производил незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами; торговал с рук в неустановленных местах; торговал товарами, свободная реализация которых запрещена или ограничена; оказывал сопротивление работнику милиции; распивал спиртные напитки или появлялся в общественных местах в виде, оскорбляющем человеческое достоинство.

Согласно статье 27.5 КоАП РФ срок административного задержания не должен превышать трех часов, а в некоторых случаях могут быть установлены иные сроки. Конституцией РФ ст. 22 предусмотрено, что до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов, административное задержание на больший срок недопустимо ни при каких обстоятельствах. Также в статье 56 Конституции РФ ст. и в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 года закреплено, что должностные лица государственных органов, ответственных за осуществление мер чрезвычайного положения, задерживают в административном порядке нарушителей режима чрезвычайного положения, и могут содержать их в органах охраны правопорядка для выяснения обстоятельств правонарушения до окончания комендантского часа. Частью 1 статьи 27.4 КоАП РФ предусмотрено, что об административном задержании составляется протокол (приложение 2), в котором указываются дата и место составления протокола, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о задержанном лице, время, место и мотивы задержания. Задержанному лицу разъясняются его права и обязанности, о чем делается соответствующая запись в протоколе.

По просьбе задержанного лица о месте его нахождения в кратчайший срок уведомляются родственники, администрация по месту его работы или учебы, а также защитник. О задержании несовершеннолетнего уведомление его родителей или лиц, их заменяющих, обязательно. Условия содержания задержанных лиц, нормы питания и порядок их медицинского обслуживания определяются Правительством РФ См.: Постановление Правительства от 15 октября 2003 г. N 627 (в ред. от 01.02.2005) «Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 42. - Ст. 4077; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 7. - Ст. 560.

.

Задержанные лица подвергаются личному досмотру и досмотру вещей находящихся при них, с целью обнаружения орудий или предметов совершения правонарушения. В соответствии со статьей 27.7 КоАП РФ досмотр вещей (ручной клади, багажа, орудий охоты и рыбной ловли, добытой продукции и иных предметов), представляет собой обследование вещей, проводимое без нарушения их конструктивной целостности. Например, можно открыть сумку, но нельзя повредить подкладку. Указанные меры осуществляются теми же должностными лицами, которые уполномочены осуществлять доставление и административное задержание. Личный досмотр производится лицом одного пола с досматриваемым. Обязательно присутствие двух понятых того же пола, а при наличии достаточных оснований предполагать, что при физическом лице находятся оружие или предметы, используемые в качестве оружия, досмотр может быть осуществлен без понятых.

Составляется протокол, который, содержит те же сведения что и при административном задержании, а так же сведения об обнаруженных вещах и документах. В случае, если была использована фото- и киносъемка или иные установленные способы фиксации вещественных доказательств, в протоколе производится запись об их применении, а полученные материалы прилагаются к нему.

Также к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях относится досмотр транспортного средства - это его обследование, проводимое без нарушения его конструктивной целостности, так, к примеру, можно открыть багажник, но нельзя демонтировать какие-либо панели или агрегаты автомобиля. Согласно ч. 1 ст. 27.9 КоАП РФ досмотр транспортного средства любого вида осуществляется в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. Досмотр производится теми же должностными лицами, которые уполномочены осуществлять доставление и административное задержание обязательным является присутствие лица, во владении которого находится транспортное средство, и двух понятых. Но в случаях, не терпящих отлагательства, досмотр транспортного средства может быть осуществлен в отсутствие владельца. О досмотре транспортного средства составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании. Содержание протокола в основном не отличается от протокола о досмотре вещей и дополнительно включает сведенья о транспортном средстве: о типе, марке, модели, государственном регистрационном номере, об иных идентификационных признаках транспортного средства.

В статье 27.8 КоАП РФ урегулирован осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений территорий и находящихся там вещей и документов. Осмотр осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых. Для осмотра сложного технологического оборудования бывает недостаточно собственных специальных знаний лица, осуществляющего осмотр. В этой связи при их использовании необходимым является привлечение специалиста для производства осмотра, что допустимо, исходя из положений ст. 25.8 КоАП РФ. Согласно данной статье специалист привлекается для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств См.: Кузякин Ю. П. Использование специальных знаний при осуществлении осмотра помещений и территорий юридического лица или индивидуального предпринимателя // Административное право и процесс. - 2006. - № 6. - С. 24..

О проведенном осмотре составляется протокол, содержание которого, аналогично содержанию протокола досмотра вещей, находящемся при физическом лице. Особенностью является то, что в соответствии с частью 6 статьи 27.8 КоАП РФ он подписывается законным представителем юридического лица, индивидуальным предпринимателем либо в случаях, не терпящих отлагательства, иным представителем юридического лица или представителем индивидуального предпринимателя.

Статья 27.10 КоАП РФ предусматривает изъятие вещей, явившихся орудиями или предметами совершения правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу. Изъятие вещей и документов, осуществляется лицами, которые уполномочены производить досмотр, или осмотр. Вещи и документы изымаются в присутствии двух понятых. Содержание протокола аналогично протоколу досмотра вещей, находящихся при физическом лице. При изъятии водительского удостоверения, удостоверения судоводителя и др. выдается временное разрешение на право управления до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.

Изъятое огнестрельное оружие и патроны к нему, иное оружие, боевые припасы хранятся в порядке, определяемом МВД России См.: Постановление Правительства РФ от 21.07.1998 № 814 (в ред. от 19.05.2007) «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории российской федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 32. - Ст. 3878; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 22. - Ст. 2637.. Подвергающиеся быстрой порче вещи, в порядке, установленном Правительством РФ, сдаются в соответствующие организации для реализации, а при невозможности реализации уничтожаются См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 19.11.2003 № 694 «Об утверждении Положения о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 47. - Ст. 4545.. Наркотические средства и психотропные вещества, а также этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, подлежат направлению на переработку или уничтожению в порядке, установленном Правительством РФ См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11.12.2002 № 883 (в ред. от 26.12.2005) «Об утверждении Положения о направлении на переработку или уничтожение изъятых из незаконного оборота либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 51. - Ст. 5080; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 1. - Ст. 153.

. Частью 12 ст. 27.10 КоАП РФ также установлено, что образцы этих средств хранятся до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.

В части 1 ст. 27.11 КоАП РФ предусмотрены случаи, когда изъятые вещи подлежат оценке. Во-первых, если за правонарушение предусмотрено назначение административного штрафа, исчисляемого в величине, кратной стоимости изъятых вещей. Во-вторых, если изъятые вещи подвергаются быстрой порче и направляются на реализацию или уничтожение. И, в-третьих, если изъятые из оборота РФ этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция подлежат направлению на переработку или уничтожению. Правила оценки изъятых вещей содержатся в ч. 2 ст. 27.11 КоАП РФ и Федеральном законе от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

Отстранению от управления транспортным средством подлежат лица, которые управляют транспортным средством соответствующего вида и в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находится в состоянии опьянения. Водители, которые не имеют права управления транспортными средствами или лишены этого права, не имеют при себе необходимых документов, управляют транспортными средствами, имеющими заведомо ложные неисправности определенного характера, так же подлежат отстранению.

Подлежат освидетельствованию лица, которые управляют транспортным средством и предполагается, что они находятся в состоянии опьянения. О применении данной меры составляется протокол. Акт медицинского освидетельствования приобщается к соответствующему протоколу.

Человек подлежит направлению на медицинское освидетельствование на состояние опьянения: если он отказывается от прохождения освидетельствования или не согласен с результатами освидетельствования либо, если при отрицательном результате освидетельствования есть основания предположить, что человек находится в состоянии опьянения. Медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2008 г. N 475 См.: Постановление Правительства РФ от 26.06.2008 № 475 «Об утверждении Правил освидетельствования лица, которое управляет транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, направления указанного лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинского освидетельствования этого лица на состояние опьянения и оформления его результатов и правил определения наличия наркотических средств или психотропных веществ в организме человека при проведении медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 27. - Ст. 3280.

.

Задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации применяется в случаях совершения нарушений, которые служат основанием для отстранения от управления транспортным средством, а также в случаях уклонения водителя от прохождения медицинского освидетельствования, нарушения правил остановки или стоянки, грубых нарушений правил перевозки грузов. Транспортное средство задерживается до устранения причины задержания, например до вытрезвления лица или предоставления необходимых документов.

Основаниями запрещения эксплуатации транспортного средства являются следующие: неправильная эксплуатация тракторов, самоходных, дорожно-строительных и иных машин, управление транспортным средством, не прошедшим государственного технического осмотра, если в машине повышен уровень загрязняющих веществ, и уровень шума, а также управление машиной без страховки.

О применении задержания или запрещения эксплуатации транспортного средства делается запись в протоколе об административном правонарушении или составляется отдельный протокол.

Арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями или предметами совершения правонарушения, заключается в составлении описи указанных товаров, транспортных средств и иных вещей с объявлением лицу, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу, либо его законному представителю о запрете распоряжаться и пользоваться ими. Применяется в случае, если указанные товары, транспортные средства и иные вещи изъять невозможно и их сохранность можно обеспечить без изъятия.

Арест товаров и других перечисленных выше объектов осуществляется должностными лицами, уполномоченными производить административное задержание, в присутствии владельца вещей и двух понятых, а в случаях, не терпящих отлагательства, может быть осуществлен в отсутствие их владельца. Об аресте составляется протокол, в котором, в частности, отражаются сведенья о лице, во владении которого находятся соответствующие вещи. Отчуждение или сокрытие вещей, на которые наложен арест, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Принудительным доставлением лица к дознавателю, следователю прокурору или в суд является привод См.: Буянова М. О., Марченко М. Н. и др. Юридический энциклопедический словарь. - М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2008. - С. 562.. В соответствии со статьей 27.15 КоАП РФ он применяется к следующим участникам производства: физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, законному представителю привлекаемого к ответственности несовершеннолетнего лица, свидетелю.

Согласно ч. 3 ст. 29.4, п. 8 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ в случае, если рассмотрение дела об административном правонарушении отложено в связи с неявкой без уважительной причины лиц, и их отсутствие препятствует полному и своевременному выяснению обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом, тогда судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят определение о приводе указанных лиц.

Привод осуществляется органом внутренних дел (милицией) на основании определения судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел. В целях реализации ч. 2 ст. 27.15 КоАП РФ приказом МВД России от 21 июня 2003 г. N 438 утверждена Инструкция о порядке осуществления привода См.: Приказ МВД Российской Федерации от 21.06.2003 № 438 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления привода» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2003. - № 47. - С. 12-20..

В ходе осуществления своих надзорных полномочий компетентные должностные лица органов исполнительной власти могут применить такую особую меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как временный запрет деятельности. Эта мера заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом, но не более 5 суток, прекращении деятельности структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности, оказания услуг. Правовое регулирование временного запрета деятельности на уровне кодифицированного федерального закона (КоАП РФ) является новеллой российского административно-деликтного законодательства Шатов С. А. О совершенствовании административно-правового регулирования временного запрета деятельности // Закон. - 2008. - № 4. - С. 149..

Временный запрет деятельности применяется, если за совершение правонарушения возможно назначение наказания в виде административного приостановления деятельности Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, иных негативных и если предотвращение указанных обстоятельств невозможно другими способами. Особенностью протокола о временном запрете является то, что в нем указываются объект деятельности, время фактического прекращения деятельности, объяснения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законного представителя юридического лица.

Из выше перечисленного следует, что все меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях четко закреплены в главе 27 КоАП РФ, тогда как другие меры административного принуждения разбросаны по различным правовым источникам. При практическом использовании мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях возникают проблемы, некоторые из них будут рассмотрены во второй главе.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

§1. Проблемы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых в отношении физических лиц

С принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, где законодатель унифицировал нормы, закрепляющие применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, осуществление производства по делам об административных правонарушениях детально регламентировано. Тем не менее, количество административных правонарушений продолжает увеличиваться. Так, например Северным управлением внутренних дел на транспорте выявлено в 2006 году - 200945, в 2007 - 206473, а в 2008 - 206491 административных правонарушений (приложение 3). К сожалению, при практическом применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях возникает ряд проблем.

Одна из важнейших проблем связана с административным задержанием. В соответствии со статьей 27.3 КоАП РФ под административным задержанием понимается кратковременное ограничение свободы физического лица, применяемое лишь в исключительных случаях, если это необходимо для правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по данному делу. Таким образом, административное задержание допустимо только при наличии административного правонарушения. В этой связи представляется незаконной получившая широкое распространение в ряде городов страны практика административного задержания лиц, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность.

В случае, если в милиции имеется ориентировка с указанием примет лица, совершившего преступление или административное правонарушение, или находящихся при нем вещей и предметов и эти приметы сходны с приметами гражданина тогда, действия сотрудника милиции при проверке документов у данного гражданина и при досмотре его личных вещей, при условии составления протокола, считаются правомерными. А если при гражданине не оказалось документов, то правомерно и его задержание См.: Шевченко Ю. Е. Какие права у милиции при проверке документов на улице // Человек и закон. - 2006. - № 4. - С. 117..

Также в КоАП РФ не определены основания и порядок освобождения административно задержанных лиц. А основания применения административного задержания определены в общей форме вместе с целями применения.

Для решения ряда возникающих при административном задержании проблем, следовало бы дополнить определение административного задержания, данное в статье 27.3 КоАП РФ; в качестве оснований административного задержания указать совершение лицом деяния, содержащего признаки правонарушения, или наличие достоверных данных, позволяющих подозревать указанное лицо в совершении такового; а также, необходимо урегулировать порядок освобождения административно задержанных лиц.