Административно-юрисдикционная политика государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Одной из важнейших задач нашего государства является формирование взвешенной и обоснованной административно-юрисдикционной политики государства, оказывающей существенное влияние на значительный круг общественных отношений. Одновременно следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

Выполнение этих задач во многом зависит и связано с совершенствованием производства по делам об административных правонарушениях, поскольку изменения в политической, экономической и социальной сферах жизни России и других государств диктуют новые требования к теории административного права.

Существенные преобразования, происходящие в России, отражаются и на ее правовой системе, где постоянно обновляется, дополняется административное законодательство, обсуждаются проблемы совершенствования и даже глубокого реформирования основных процессуальных отраслей права, а также производства по делам об административных правонарушениях, как одного из институтов административного права, в том числе, и производства, осуществляемого в форме административного расследования.

Как правило, в сфере административно-правового регулирования и действия административных институтов возникает много конфликтных ситуаций, в которые втянуты, по сути дела, все субъекты права: граждане, государственные и муниципальные органы, предприятия, организации, что обусловливает повышенное внимание к разработке теории административного расследования, механизма его административно-правового регулирования.

Актуальность исследования различных аспектов административного расследования обусловлена необходимостью совершенствования административно-процессуального законодательства, практики его применения и разработкой теоретической базы для ныне существующей и действующей формы производства по делам об административных правонарушениях.

Помимо задачи унификации и уточнения базовых теоретических аспектов административного расследования в период реформирования таможенного законодательства актуален вопрос разрешения существующих коллизий и пробелов в нормативном регулировании указанной деятельности.

Отсутствие необходимого опыта у сотрудников правоохранительной системы, а также сложность объективных и субъективных характеристик совершаемых правонарушений, по которым осуществляется административное расследование, их законодательной конструкции обусловливают трудности, возникающие при проведении административного расследования.

Таким образом, теоретическое обоснование административного расследования, а также совершенствование административно-процессуального законодательства, несомненно, положительно отразятся на производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе, практике его применения таможенными органами.

Объектом дипломного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе производства по делам об административных правонарушениях, связанные с проведением административного расследования, предметом - административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях.

Основной целью работы является комплексное изучение правового регулирования административного расследования в механизме производства по делам об административных правонарушениях, а так же выработка путей, научное обоснование предложений и разработка теоретических и практических рекомендаций, направленных на совершенствование административного расследования как формы производства по делам об административных правонарушениях.

Достижение поставленных целей предполагает решение таких задач как рассмотрение понятия и сущности административного расследования, анализ его правовой регламентации, изучение особенностей мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и проблем их применения, анализ проблем административного расследования в таможенных органах в период реформирования таможенного законодательства, в том числе возникающих как в целом в ходе производства по делам об административных правонарушениях, так и при квалификации административных правонарушений, взаимодействии между структурными подразделениями таможенных органов и государственными органами, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования административного расследования.

административный расследование правонарушение правовой

1. Административное расследование в таможенных органах

1.1 Административное расследование: понятие, сущность

В настоящее время производство по делам об административных правонарушениях носит достаточно сложный характер - в большинстве случаев необходим целый комплекс процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Чтобы эти действия укладывались в определенный временной промежуток, применяется специальный институт - административное расследование.

Расследование в широком смысле представляет собой деятельность субъектов административного процесса, выражающуюся в производстве процессуальных действий, направленную на привлечение виновных к административной ответственности.

Законодатель в ст. 28.7 КоАП РФ закрепляет термин «административное расследование», при этом не дает ему определение.

Согласно нормам КоАП РФ административное расследование проводится в случае выявления административного правонарушения в определенных областях, если при этом необходимо проведение экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

При этом в КоАП РФ не определено, что именно относится к «иным процессуальным действиям», требующим значительных временных затрат проведения административного расследования. По мнению А. Свешниковой такими процессуальными действиями являются затребование сведений из других городов, областей, стран, установление личности самого лица.

По смыслу ст. 28.7 КоАП РФ процессуальные действия, вызывающие необходимость проведения административного расследования, обусловлены получением дополнительных доказательств по делу об административном правонарушении.

Согласно разъяснению Пленума Верховного суда РФ административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий должностных лиц, уполномоченных составлять протокол об административном правонарушении, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности. Следует понимать, что комплекс указанных мероприятий Верховный суд РФ относит к «иным процессуальным действиям», требующим проведения административного расследования.

Относительно понятия и сущности института административного расследования в научной среде высказываются сравнительно противоречивые точки зрения.

Так, Д.Н. Бахрах административное расследование рассматривает как стадию выявления фактов и обстоятельств, а также действия по их фиксации и квалификации правонарушения. По его мнению, административное расследование представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств нарушения, их фиксирование и квалификацию деликта.

Аналогичной точке зрения придерживается B.C. Четвериков.

Ю.Н. Калюжный, напротив, предлагает определять административное расследование как самостоятельную, объективно необходимую форму производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемую по определенным законом категориям дел, представляющую собой властную, регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных должностных лиц и государственных органов по проведению экспертизы или других требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на установление фактических обстоятельств правонарушения, их фиксацию и юридическую квалификацию, с целью правомерного привлечения виновных лиц к административной ответственности за совершенное правонарушение, с применением в необходимых случаях мер принуждения, и реализации других процессуальных задач, завершающуюся составлением протокола либо вынесением постановления о прекращении дела об административном правонарушении.

Таким образом, в научной литературе существует два подхода к институту административного расследования - как к стадии и как к форме производства по делам об административных правонарушениях, при этом обоснование каждой из точек зрения по большей части ставится в зависимость от того, что тот или иной автор считает исходной стадией производства по делу об административном правонарушении - возбуждение дела об административном правонарушении либо административное расследование.

Ф.П. Васильев определяет административное расследование как необходимую процессуальную стадию и деятельность правоприменительных субъектов по установлению административного правонарушения и виновных лиц, обеспечению правомерного привлечения их в качестве административных правонарушителей (обвиняемых), по установлению всех обстоятельств и составлению протокола об административном правонарушении для создания предпосылок решения процессуальных задач при реализации законов об административной ответственности.

Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров утверждают, что административное расследование представляет собой совокупность процессуальных действий, осуществляемых для получения дополнительных сведений и материалов, необходимых для правильного разрешения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, то есть рассматривают административное расследование в качестве первоначальной стадии производства по делу об административном правонарушении.

Ю.Н. Калюжный, напротив, целью административного расследования считает не решение вопроса о возбуждении дела, а детальное, всестороннее и исчерпывающее исследование фактических обстоятельств дела должностным лицом, органом, с тем, чтобы на основе собранных и проверенных по делу доказательств правоприменитель мог принять законное решение. При этом Ю.Н. Калюжный указывает, что административное расследование проводится при возбужденном деле об административном правонарушении, иначе сбор и получение дополнительных материалов является незаконным и протекающим вне рамок производства по делам об административных правонарушениях.

Административному расследованию как форме производства по делам об административных правонарушениях, законодатель посвящает ст. 28.7 КоАП РФ, где в ч. 1 указывает широкий спектр областей законодательства, при выявлении административных правонарушений в которых может осуществляться административное расследование: правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и других областях.

Следует также учитывать, что, стадия административного расследования не закреплена законом - несмотря на фактическое прослеживание таковых, законодатель не упоминает термин стадия. Форма же производства, такая как административное расследование законодательно закреплена п. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, ст. 28.7 КоАП РФ.

Таким образом, исходя из анализа источников права, научной литературы, мы придерживаемся точки зрения авторов, считающих начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях возбуждение дела об административном правонарушении, а административное расследование рассматривающих как форму производства по делам об административных правонарушениях.

Нельзя согласиться с авторами, рассматривающими проведение административного расследования в качестве первоначальной стадии производства по делам о любых административных правонарушениях, поскольку они называют административным расследование комплекс всех, даже и не требующих значительных временных затрат мероприятий, предшествующих принятию решения о возбуждении или прекращении дела об административном правонарушении.

По нашему мнению, комплекс процессуальных действий должностного лица можно рассматривать в качестве административного расследования только в случае, если на их проведение потребовались «значительные временные затраты».

Чаще всего проведение административного расследования по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела неразрывно связано с проведением таких процессуальных действий, влекущих значительные временные затраты, как опрос лица, привлекаемого к административной ответственности, опрос свидетелей, осмотр принадлежащих юридическому или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, истребование необходимых документов, изъятие вещей и документов, фотографирование или фиксирование иным способом вещественных доказательств, проведение ревизий и экспертиз, взятие проб и образцов, привлечение специалиста для участия в деле, транспортных средств и иных вещей, направление поручений и запросов и т.д. Часть из них являются мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в рассматриваемой области, но все они в своей совокупности способствуют правильному и объективному установлению обстоятельств дела, сбору доказательственной базы по делу об административном правонарушении.

Интересна позиция А.П. Зрелова, который под процессуальными действиями, требующими значительных временных затрат, применительно к административному расследованию, признает такие действия, на проведение и оформление результатов которых требуется два и более дня. Данный вывод А.П. Зрелов делает на основе анализа ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ, согласно которой протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения, а все остальное, по его мнению, административное расследование.

С приведённой позицией А.П. Зрелова нельзя согласиться, поскольку ст. 28.7 КоАП РФ по смыслу предусматривает проведение административного расследования в наиболее значимых, процессуально сложных и многогранных областях, поэтому и срок данного расследования устанавливает один месяц, а по делам о нарушении таможенных правил и вовсе шесть месяцев. А.П. Зрелов, по нашему мнению, упрощает данную форму производства и при анализе КоАП РФ, в том числе и ст. 28.7 КоАП РФ он рассматривает административное расследование как стадию производства, а не как форму, поэтому и допускает неточности анализируя Кодекс и выделяя в перечень иных процессуальных действий требующих значительных временных затрат: получение объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении и получение показаний потерпевшего, а также свидетеля по делу.

Однако не возможно не согласиться с мнением А.П. Зрелова о включении в состав процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, направление поручений и запросов (ст. 26.9 КоАП РФ), взятие проб и образцов (ст. 26.5 КоАП РФ), фотографирование или фиксирование иным способом вещественных доказательств (ст. 26.6 КоАП РФ), истребование сведений (ст. 26.10 КоАП РФ), привлечение специалиста для участия в деле (ст. 25.8 КоАП РФ).

Говоря о сущности административного расследования, следует отметить характерные для него место, срок проведения.

Так, особенностью проведения административного расследования по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела является процессуальный срок проведения данной формы производства по делам об административных правонарушениях, который в соответствии с ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ составляет один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях данный срок может быть продлен решением руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил - решением руководителя вышестоящего таможенного органа или его заместителя на срок до шести месяцев.

Продление срока проведения административного расследования по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела до шести месяцев является самым максимальным в отличие от сроков проведения административного расследования по делам об административных правонарушениях в других областях. Это вызвано тем, что административное расследование по делам о нарушении таможенных правил связано со сложностью, значимостью и трудоемкостью процессуальных действий, проводимых лицом, осуществляющим производство по делу об административном правонарушении.

Согласно требованию ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Несоблюдение требований закона, определяющего подведомственность административного правонарушения, может повлиять на его всесторонность, полноту и объективность, повлечь возвращение материалов дела должностному лицу, осуществляющему расследование.

По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

На основании проведенного анализа законодательства, научной и специальной литературы установлено, что в науке административное расследование рассматривают как стадию и как форму производства по делам об административных правонарушениях, однако законодатель закрепляет административное расследование как форму производства по делам об административных правонарушениях.

В процессе исследования мы пришли к выводу о том, что административное расследование представляет собой одну из форм производства по делу об административном правонарушении, состоит в детальном, всестороннем и исчерпывающем исследовании фактических обстоятельств дела лицом, органом.

Выполняя задачи полного и всестороннего исследования обстоятельств дела, административное расследование обеспечивает для суда возможность разрешить дело, вынести законное и правильное решение.

Административному расследованию, как стадии производства, посвящено ряд публикаций, монографий, определяющих данное понятие, но ни действующее законодательство, ни ранее действовавшее не закрепляло определения административного расследования как формы производства по делам об административных правонарушениях.

Анализ действующего законодательства, специальной литературы об административных правонарушениях, позволяет нам считать наиболее верным определение административного расследования, данное Ю.Н. Калюжным.

1.2 Меры обеспечения производства по делу, применяемые таможенными органами

Эффективность и результативность производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела в значительной мере зависит от применения мер обеспечения производства по данным делам, которые активно применяются должностными лицами таможенных органов в ходе расследования административных правонарушений.

Как показывает практика в деятельности должностных лиц таможенных органов имеют место как отказ от применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, так и необоснованное и неправомерное их применение, нарушения процессуального порядка оформления указанных мер и др. Следует также отметить, что в таможенных органах не ведется учет применения административно-процессуальных мер, ограничивающих права и свободы граждан, наблюдаются определенные сложности при применении мер обеспечения.

Вышеуказанные факты создают прецеденты, а в ряде случаев - невозможность привлечения к административной ответственности виновных лиц, что подрывает авторитет и престиж таможенных органов и наносит значительный экономический ущерб государству.

Неоднозначное толкование отдельных норм административного и таможенного законодательства, регулирующих порядок применения некоторых мер обеспечения производства по административным правонарушениям в области таможенного дела, отсутствие механизма их реализации, зачастую приводит к необоснованному ограничению личных и имущественных прав физических и юридических лиц, в отношении которых ведется производство, что, в свою очередь, ведет к обжалованию и прекращению данных дел прокурорами и судебными органами, привлечению должностных лиц таможенных органов к юридической ответственности и к компенсации материального ущерба участникам внешнеэкономической деятельности.

Меры обеспечения производства представляют собой деятельность субъектов органов административной юрисдикции, обеспечивающую проведение процесса производства по делам об административных правонарушениях в установленном законом порядке, реализуют пресекательную и обеспечительную функции и носят оперативный характер.

Главой 27 КоАП РФ к ним отнесены следующие процессуальные действия: доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод, временный запрет деятельности.

В каждом отдельном случае необходимо четко определить задачу применения мер обеспечения.

В целом, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях направлены на решение задач производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в ст. 24.1 КоАП РФ, к числу которых относятся своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

В соответствии со ст. 27.1 КоАП РФ меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении применяются в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.

Следует иметь в виду, что цели применения отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях носят более узкий характер по сравнению с теми, что указаны в ст. 27.1 КоАП РФ.

Так, доставление применяется в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения (ст. 27.2 КоАП РФ), административное задержание может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела и исполнения вынесенного постановления (ст. 27.3 КоАП РФ), личный досмотр и досмотр вещей, находящихся при физическом лице, осуществляются при необходимости для обнаружения орудий совершения или предметов административного правонарушения (ст. 27.7 КоАП РФ).

Таким образом, цели применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и перечень указанных мер закреплены на законодательном уровне. Некоторые из них носят комплексный характер, поскольку применяются в различных целях.

Следует отметить, что меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как самостоятельный вид мер административного воздействия имеют одну важную особенность - выполняя обеспечительную функцию, каждая из них направлена, кроме того, на реализацию еще некоторых специальных функций, например, выявление и пресечение совершаемых административных правонарушений (изъятие товаров, явившихся предметами административного правонарушения).

И все же главную роль рассматриваемые меры играют в борьбе с административными правонарушениями, в привлечении виновных к административной ответственности.

Согласно положениям общей теории права основания применения мер государственного принуждения заключают в себе фактическую и юридическую стороны. Фактическим основанием применения той или иной меры является реальное наступление предусмотренных соответствующим законом обстоятельств, например, нарушение установленных запретов и т.п. Правовым (юридическим) основанием является наличие законодательной нормы, непосредственно предусматривающей возможность (допустимость) применения меры воздействия в связи с совершением данного конкретного деяния.

В соответствии с этим основаниями применения административно-обеспечительных мер являются, во-первых, совершение административного правонарушения (проступка), а в ряде случаев - наличие данных, свидетельствующих о возможном совершении конкретным лицом такого деяния (т.е. предположение о правонарушении). Во-вторых, наличие нормы закона, прямо предусматривающей возможность применения этих мер в связи с совершением данного конкретного правонарушения. Из этого следует, что, принимая решение о применении той или иной меры административного воздействия, должностное лицо таможенного органа должно прежде всего установить факт совершения данным лицом противоправного деяния или наличие данных, позволяющих предполагать это, определить его характер - является ли оно административным проступком, преступлением или деянием иного рода. Далее, правоприменитель должен выяснить, имеется ли норма закона, которая прямо предусматривает применение мер воздействия в связи с совершением данного правонарушения.

Помимо оснований и целей в КоАП РФ предусмотрен еще ряд дополнительных условий, которые также должны соблюдаться при производстве рассматриваемых мер. Так, их применение в целях пресечения административных правонарушений допустимо лишь в тех случаях, когда исчерпаны другие меры воздействия, а в целях составления протокола об административном правонарушении - только при невозможности составления его на месте, если составление протокола является обязательным.

Таким образом, при решении вопроса о возможности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях необходимо учитывать установленные законом основания, цели и условия применения данных мер. Только наличие всех предусмотренных законом обстоятельств позволяет решить этот вопрос положительно.

К числу процессуальных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых непосредственно должностными лицами таможенных органов, относятся: доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, досмотр транспортного средства, изъятие вещей и документов, арест товаров и транспортных средств, временный запрет деятельности.

Классификация указанных мер производится по различным основаниям в зависимости от критерия, положенного в её основу. Выделяются меры, применяемые в отношении физических лиц (административное задержание) и юридических лиц (изъятия документов и имущества, принадлежащих юридическому лицу); меры личного характера (доставление, задержание, привод) и имущественного (задержание транспортного средства, досмотр вещей).

В зависимости от целей и назначения применения по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела меры обеспечения производства по административным правонарушениям можно классифицировать на четыре основные группы: направленные на пресечение административного правонарушения (административное задержание, временный запрет деятельности), направленные на выявление, сбор и закрепление доказательств по делам об административных правонарушениях (изъятие вещей и документов, досмотр транспортного средства), направленные на обеспечение процесса производства и порядка рассмотрение дел об административных правонарушениях (доставление, привод), направленные на исполнение постановления по делам об административных правонарушениях (арест товаров, транспортных средств и иных вещей).

Например, при незаконном перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу (ст. 16.1 КоАП РФ) в качестве обеспечительных мер производства по делу об административном правонарушении могут быть применены конфискация товаров, явившихся предметами административного правонарушения, конфискация товаров и транспортных средств, явившихся орудиями совершения административного правонарушения, изъятие документов.

Следует принимать во внимание, что при выявлении правонарушения, попадающего под действие п. 3 ст. 16.1 КоАП РФ, т.е. при предъявлении таможенным органам документов, содержащих недостоверные сведения, изъятию подлежит только товар, в отношении которого заявлены недостоверные сведения, либо товар, сведения о котором не указаны в товаросопроводительных документах, т.е. являющийся предметом административного правонарушения.

Изъятие либо арест предметов административного правонарушения обязательны, так как такие товары и (или) транспортные средства имеют существенное значение в процессе доказывания вины лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также в силу того, что санкцией п. 3 ст. 16.1 КоАП РФ предусмотрена конфискация предмета правонарушения.

При невозможности принять меры к установлению личности нарушителя, сведений о нем на месте, необходимо обратиться к уполномоченным должностным лицам таможенного органа (пп. 10 п. 1 ст. 27.2 КоАП РФ) для доставления физического лица, привлекаемого к административной ответственности, составив при необходимости протокол о доставлении в соответствии со ст. 27.1, 27.2 КоАП РФ либо сделать соответствующую запись в протоколе об административном правонарушении, протоколе об административном задержании. Копия протокола о доставлении вручается доставленному лицу по его просьбе.

Доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок. При этом, учитывая, что удалённость места совершения правонарушения от помещения, куда необходимо доставить совершившее его физическое лицо, может быть различной, законодатель не счёл целесообразным установить предельного срока доставления. Однако такой срок не может превышать времени, которое требуется, чтобы доставить лицо в соответствующее служебное помещение и составить там протокол об административном правонарушении.

Не следует думать, что доставление физического лица для составления протокола об административном правонарушении обязательно обуславливает его последующее задержание. Административное задержание может быть применено лишь в исключительных, специально оговоренных в КоАП РФ случаях. Однако если в процессе составления протокола об административном правонарушении выяснится необходимость административного задержания физического лица, то доставление перейдёт в задержание.

Законодатель ничего не говорит о содержании протокола о доставлении. Представляется, он должен содержать сведения аналогичные протоколу об административном задержании.

Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - действие принудительного характера по отношению к гражданину или юридическому лицу, и по своей сути является законодательно обеспеченным ограничением прав граждан и юридических лиц, в этой связи соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц является основной проблемой при применении указанных мер.

Ограничение прав граждан и юридических лиц допускается государством, в случае с применением мер обеспечения, в силу необходимости пресечения совершения правонарушения, установления личности нарушителя и в других случаях (п. 1 ст. 27 КоАП РФ). Применение мер обеспечения производства представляет собой обеспеченное принудительной силой государства ограничение прав и свобод граждан и их объединений, поэтому законодательная регламентация данных отношений имеет своей целью не только обеспечить надлежащее осуществление должностными лицами своих функций, но и защитить интересы граждан при применении таких мер.

Учитывая возможности государственного органа по применению мер обеспечения, необходимо создание механизма, уравновешивающего процессуальные возможности иных участников производства по отношению к лицу, уполномоченному на ведение дела об административном правонарушении. Таким механизмом является институт обжалования мер обеспечения в судебном порядке.

В этой связи, отсутствие прямого указания в главе 27 КоАП РФ, регулирующей порядок применения мер обеспечения, на возможность обжалования применения отдельной меры является существенным недостатком регулирования порядка применения мер обеспечения производства. Очевидно, что отсутствие права обжалования отдельной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении является ограничением процессуальных прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. По этой причине представляется назревшей необходимость внесения изменений в КоАП РФ с целью устранения указанного пробела. Более того, порядку обжалования мер обеспечения следует отвести особое место в системе процессуальных норм КоАП РФ в рамках главы 27.

Кроме того, нельзя не отметить, что отсутствие четких формулировок каждой отдельной меры обеспечения, оснований для их применения, противоречия в текстах формулировок влекут за собой ошибки в правоприменительной практике и, как следствие, практическое применение мер обеспечения производства происходит с серьезными процессуальными нарушениями, соответственно, влечет за собой нарушение прав граждан.

В этой связи, среди основных проблем реализации процессуальных норм КоАП РФ, регламентирующих порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, можно выделить следующие: 1) применение меры обеспечения с нарушением процессуальных норм КоАП РФ, определяющих порядок применения отдельной меры обеспечения, в том числе применение меры обеспечения лицом, не уполномоченным на применение отдельной меры; 2) применение меры обеспечения с превышением должностных полномочий; 3) применение меры обеспечения, не установленной КоАП РФ.

В ходе проведенного дипломного исследования установлено, что меры обеспечения производства следует определить как деятельность уполномоченных должностных лиц органов исполнительной власти, по применению установленных мер административного принуждения на основании и в порядке, предусмотренном нормами административного права, в целях пресечения административных правонарушений и создания необходимых условий для ведения юрисдикционного производства, рассмотрения дел и их разрешения в соответствии с законом.

Общим основанием применения данных мер обеспечения производства является событие нарушения таможенных правил или обоснованное подозрение в совершении правонарушения. Основания применения мер обеспечения производства обуславливают их реализацию в рамках административно-юрисдикционного процесса.

Виды мер обеспечения производства и порядок их применения устанавливаются законодательными актами Российской Федерации.

Меры обеспечения производства по административным правонарушениям, как один из видов административного принуждения, имеют все присущие ему признаки, однако наряду с этим имеют свои специфические черты, которые характеризуют их как самостоятельную группу института государственного административного принуждения: устанавливаются и применяются только в соответствии с законодательством РФ; область применения - производство по делам об административных правонарушениях; применяются только при совершении правонарушения или обоснованном подозрении о его совершении; реализуются только в рамках административно-юрисдикционной деятельности уполномоченных должностных лиц и органов исполнительной власти; требуют обязательного процессуального оформления в соответствии с нормами действующего законодательства; могут ограничивать права, свободы и имущественные интересы физических и юридических лиц.

В настоящее время при реализации мер обеспечения по делам об административных правонарушениях возникают существенные проблемы, связанные с соблюдением законности при их применении, в отдельных регионах отсутствует единообразный подход должностных лиц таможенных органов, надзирающих и судебных органов к толкованию отдельных положений административного и таможенного законодательства в исследуемой области.

Исследование показало, что имеются пробелы и коллизии в законодательстве по применению мер обеспечения производства, которые требуют его дальнейшего совершенствования с целью повышения эффективности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, направленные на уточнение некоторых норм законодательства, разработку механизма обжалования, критериев обоснованности и законности применения мер обеспечения производства. В свою очередь, целесообразно принятие и изменение ведомственных нормативных актов ФТС России по вопросам, касающихся более четкой регламентации учета применения административно-процессуальных мер, ограничивающих права, свободы и имущественные интересы физических и юридических лиц участников внешнеэкономической деятельности.

1.3 Должностные лица таможенных органов, уполномоченные возбуждать дела об административных правонарушениях и осуществлять взаимодействие при производстве

Возбуждение дел и производство по делам об административных правонарушениях осуществляется определенным кругом уполномоченных должностных лиц таможенных органов. При этом перечень должностных лиц таможенных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в определенной области, утвержден приказом ФТС России от 15 марта 2005 г. №198 «О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание».

В названный перечень входят должностные лица центрального аппарата ФТС России (начальник управления, отдела, их заместители; старший уполномоченный по особо важным делам; уполномоченный по особо важным делам; старший уполномоченный; уполномоченный), должностные лица региональных таможенных управлений (начальник управления, службы, отдела, специального отряда быстрого реагирования и их заместители; начальник отделения, старший оперуполномоченный по особо важным делам, старший уполномоченный по особо важным делам, главный инспектор, главный государственный таможенный инспектор; оперуполномоченный по особо важным делам, уполномоченный по особо важным делам, ведущий инспектор; старший оперуполномоченный, старший уполномоченный, старший инспектор, старший государственный таможенный инспектор; оперуполномоченный, уполномоченный, инспектор, государственный таможенный инспектор), должностные лица таможен, таможенных постов (начальник таможни, таможенного поста, отдела, специального отряда быстрого реагирования и их заместители; начальник отделения, старший уполномоченный по особо важным делам, старший уполномоченный по особо важным делам, главный инспектор, главный государственный таможенный инспектор; оперуполномоченный по особо важным делам, уполномоченный по особо важным делам, ведущий инспектор; старший оперуполномоченный, старший уполномоченный, старший инспектор, старший государственный таможенный инспектор; оперуполномоченный, уполномоченный, инспектор, государственный таможенный инспектор; командир большого таможенного судна, командир среднего таможенного судна, командир малого таможенного судна и их помощники).

Указанные должностные лица уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.15, ч. 1 ст. 7.12, ст. 14.10, ч. 1 ст. 15.6, ч. 2 ст. 15.7, ст. 15.8, ст. 15.9, ст. 15.25, ст. 16.1-16.23, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, ст. 19.7, ст. 19.26, ч. 2 ст. 20.23, ст. 17.7, ст. 17.9, ч. 1 ст. 20, ст. 25 КоАП РФ.

Таким образом, исходя из положений вышеприведенного приказа, компетенция таможенных органов не ограничивается возможностью составления протоколов только по делам об административных правонарушениях в таможенной сфере, но затрагивает и правонарушения в иных областях - предпринимательская деятельность, отношения в области финансов, налогов и сборов, охраны собственности и др. Однако из перечисленных нарушений таможенные органы РФ правомочны проводить административное расследование лишь по административным правонарушениям, предусмотренным ч. 1 ст. 15.6, ч. 2 ст. 15.7, ст. 15.8, ст. 15.9, ст. 15.25, ст. 16.1 - 16.23 КоАП РФ.

Следует учитывать, что в соответствии с требованиями приказа ФТС России и, исходя из положений ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ, дознаватели и сотрудники таможенных органов, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не вправе возбуждать дела об административных правонарушениях, вести производство и применять меры обеспечения производства по данным делам.

Непосредственно возбуждение дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов, и проведение по ним административного расследования, а также организация деятельности структурных подразделений таможни и подчиненных ей таможенных постов по административному производству осуществляет подразделение административных расследований, являющееся структурным подразделением таможни.

К числу функций подразделения административных расследований относятся рассмотрение материалов, поступивших из структурных подразделений таможни, правоохранительных и других государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений, сообщений и заявлений физических и юридических лиц, а также сообщений в средствах массовой информации, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; принятие к производству дел об административных правонарушениях, возбужденных должностными лицами других структурных подразделений таможни, для осуществления административного расследования; возбуждение дел об административных правонарушениях и ведение по ним административного производства и др.

Сотрудники подразделения административного расследования при осуществлении административного производства обладают всеми процессуальными полномочиями, предусмотренными КоАП РФ, а также пользуются другими правами, установленными ТК ТС, Таможенным кодексом РФ и другими актами законодательства РФ.

При этом согласно ст. 3 договора «Об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства таможенного союза и государств - членов таможенного союза» виды преступлений и административных правонарушений, а также порядок и принципы привлечения лиц к уголовной и (или) административной ответственности определяются законодательством государств - членов Таможенного союза.

Так, подразделение административного расследования для выполнения возложенных задач и функций в числе прочих полномочий имеет право привлекать должностных лиц таможни и подчиненных ей таможенных постов к участию в производстве процессуальных действий по делам об административных правонарушениях; требовать и получать от других структурных подразделений таможни и подчиненных ей таможенных постов необходимые документы, материалы, сведения; истребовать и получать в соответствии с КоАП РФ от государственных органов, коммерческих и некоммерческих организаций независимо от форм собственности и подчиненности, от должностных лиц правоохранительных, контролирующих и иных государственных органов необходимые документы и сведения.

Вопросы взаимодействия подразделений таможенных органов при выявлении административных правонарушений четко регламентированы письмом ФТС России от 29 декабря 2005 г. №01-06/46772 «О направлении методических рекомендаций по взаимодействию подразделений таможенных органов при выявлении административных правонарушений». Указанные методические рекомендации направлены на исключение фактов принятия неправомерных решений о возбуждении дел об административных правонарушениях.

Методическими рекомендациями отмечено, что для эффективного взаимодействия подразделений таможенных органов при привлечении лиц к административной ответственности должностные лица отдела административных расследований оказывают на постоянной основе структурным подразделениям практическую и методическую помощь по вопросам возбуждения дел об АП и осуществления административного производства.

Так, в случае обнаружения должностными лицами функциональных подразделений таможенных органов нарушения таможенного законодательства, когда его правовая оценка (квалификация деяния и (или) субъект административного правонарушения) не вызывает затруднения, этими лицами непосредственно возбуждается дело об административном правонарушении, при выявлении же ими нарушений таможенного законодательства, когда имеются сложности в определении квалификации деяния и (или) субъекта административного правонарушения, все материалы с необходимыми пояснениями незамедлительно передаются в находящийся в месте расположения указанных подразделений отдел административных расследований, либо должностному лицу отдела административных расследований, закрепленному куратором за этим функциональным подразделением, для изучения на предмет установления признаков административного правонарушения и при наличии достаточных данных указывающих на событие административного правонарушениях возбуждения дела об административном правонарушении

Должностное лицо отдела административных расследований изучает представленные материалы и информацию, по результатам дает правовую оценку на предмет наличия признаков административного правонарушения. В случае установления достаточности данных, свидетельствующих о совершении административного правонарушения, должностное лицо отдела административных расследований возбуждает дело об административном правонарушении.

Если после изучения материалов должностное лицо отдела административных расследований установит, что в них не содержатся достаточные данные, свидетельствующие о совершении административного правонарушения, представленные документы возвращаются в функциональное подразделение с мотивированным заключением об этом.

При неполноте собранных материалов и сведении о возможно совершенном административном правонарушении, должностное лицо отдела административных расследований в заключении указывает на действия и мероприятия, которые необходимо провести функциональному подразделению в рамках своей компетенции для сбора недостающих доказательств.

При выявлении должностными лицами функциональных подразделений таможенных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, нарушения таможенного законодательства либо законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы, в случае, когда имеются сложности в его правовой оценке и в месте расположения указанных подразделений не находится отдел административных расследований либо должностное лицо отдела административных расследований, закрепленное куратором за этим функциональным подразделением, решение о возбуждении дела об административном правонарушении принимался должностными лицами функциональных подразделений после получения правовой консультации от должностного лица отдела административных расследований с использованием всех доступных средств связи.

В соответствии с Федеральным законом №311 от 27.11.2010 г. «О таможенном регулировании в Российской Федерации» таможенные органы осуществляют свою деятельность независимо от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 9).

Вместе с тем отдел административных расследований по вопросам выявления, предупреждения, пресечения административных правонарушений и осуществления административного производства взаимодействует с судебными, правоохранительными и другими государственными органами: Федеральной налоговой службой России, Федеральной миграционной службой России, Роспотребнадзором, Федеральной службой судебных приставов России, Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и другими органами.

Взаимодействие с указанными органами может носить плановый (в установленные сроки) и оперативный (инициативный и по запросам) характер. Как правило, вопросы взаимодействия регулируются соглашениями сторон.

Так, в соответствии с Соглашением «О сотрудничестве Федеральной таможенной службы и Федеральной налоговой службы» от 21.01.2010 г. №01-69/1 стороны осуществляют обмен информацией для целей контроля за соблюдением таможенного, валютного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и иного законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на налоговые и таможенные органы.

Обмен информацией осуществляется сторонами на федеральном, региональном и территориальном уровнях взаимодействия.

На плановой основе Федеральной таможенной службой в Федеральную налоговую службу предоставляется информация: из базы данных грузовых таможенных деклараций единой автоматизированной информационной системы (далее по тексту - ЕАИС) таможенных органов; данные таможенных приходных ордеров; данные паспортов сделок; сведения о возбужденных таможенными органами делах об административных правонарушениях по выявленным нарушениям актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования и др.