Особенности проведения муниципальных выборов и референдума в РФ

3

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Муниципальные выборы

1.1 Организация выборов

1.2 Назначение выборов

1.3 Организация избирательных округов и избирательных участков

1.4 Образование и организация деятельности избирательных комиссий

1.5 Правовая природа избирательных комиссий

1.6 Выдвижение кандидатов и их регистрация

1.7 Организация голосования, подсчёт голосов и установление результатов выборов

2. Местный референдум

2.1 Понятие местного референдума

2.2 Статус членов инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников местного референдума

2.3 Общие условия проведения агитации по вопросам местного референдума

2.4 Комиссии местного референдума

2.5 Финансовое обеспечение подготовки и проведения местных референдумов

2.6 Определение результатов местного референдума

2.7 Юридическая сила решения, принятого на референдуме

3. Формы прямого волеизъявления граждан

Заключение

Библиографический список

ВВЕДЕНИЕ

Концепция местного самоуправления, разделяемая Российской Федерацией, предполагает решение вопросов местного значения не только муниципальными органами власти, но и населением. Это твёрдое представление, сложившееся в муниципальной теории ещё в XIX - XX в. нашло подтверждение в законодательстве, нормы которого гарантировали гражданам возможность непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления. В пользу непосредственной демократии говорит не только специальное законодательное регулирование, содержание и объём правовых норм, но и их структурное размещение: в новом Федеральном Законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они размещены перед нормами, регламентирующими положение органов и должностных лиц местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется населением. В этих целях население использует институты непосредственной демократии - местные референдумы и выборы, а также представительные органы, должностных лиц и т.д. Здесь не может быть какого-либо шаблона, поскольку местные сообщества отличаются друг от друга размерами территории, численностью населения, характером поселений (городских или сельских) и т.п. Но любые органы местного самоуправления обособлены от органов государственной власти и не входят в их систему. Общий принцип таков: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Этот принцип, однако, не означает, что местное самоуправление оторвано от государства и противостоит ему. Такой подход противоречил бы в первую очередь интересам самого местного самоуправления, которое немыслимо без государственной поддержки, государственных гарантий.

Прежде всего, вся деятельность местного самоуправления развивается на основе и в соответствии с законами, действующими на территории государства. Это означает, что все государственные органы, должностные лица, предприятия и учреждения, граждане и их объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления. Более того, государство своими актами может наделять органы местного самоуправления дополнительными полномочиями, передавать им часть функций своих органов, отдавать в муниципальную собственность новые объекты.

В конституции Российской Федерации Глава 8 посвящена местному самоуправлению, в которой определены функции местного самоуправления и права граждан при его осуществлении.

Так, в ч.2 ст. 130 Конституции РФ говорится, что «Местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Цели данной работы:

- показать всё разнообразие форм прямого волеизъявления граждан;

- раскрыть конституционность форм прямого волеизъявления граждан.

Задачами данной работы являются:

- раскрыть понятие «муниципальные выборы» и показать правовую природу данных выборов;

- дать определение местного референдума и определить его правовую базу;

- показать иные формы волеизъявления граждан.

При написании данной работы были использованы работы И.Е. Козлова, О.Е. Кутафина, Выдрина И.В., Бондаря Н.С., Постового Н.В. и др.

Данная работа состоит из: введения, трёх глав, заключения и библиографического списка используемой литературы.

1. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ

1.1 Организация выборов

Понятие «организация выборов» многоаспектно. В самом общем виде это деятельность по подготовке и проведению выборов органов и должностных лиц местного самоуправления.

Согласно Закону об основных гарантиях избирательных прав период подготовки и проведения выборов начинается со дня официального опубликования решения уполномоченного должностного лица или представительного органа государственной или местной власти о назначении местных выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей эти выборы, отчёта о расходовании средств муниципального бюджета, предназначенных на эти цели.

Таким образом, организация выборов - это система установленных законодательством действий субъектов избирательного процесса, направленных на обеспечение конституционных прав граждан избирать и быть избранными.

1.2 Назначение выборов

Назначение выборов знаменует собой старт избирательной кампании, а самостоятельное значение этой стадии избирательного процесса обеспечивается строгостью законодательного регулирования, отношений, связанных с определением видов назначаемых выборов, тех, кто их назначает, и сроков назначения.

Очередные выборы назначаются в связи с истечением срока полномочий органов местного самоуправления. Он не может быть менее двух лет и более пяти лет (ч.2 ст. 40 Закона 2003 г)¹. Законодательство возводит положение об обязательности выборов, о периодичности их проведения в ранг принципа российского избирательного права. Помимо него существует ещё одно правило, которому муниципальные власти обязаны следовать: изменение (продление или сокращение) срока полномочий действующих органов или депутатов не допускается. Если такое решение всё же состоялось, то оно применяется только после завершения полномочий этого действующего органа или депутата. Запрет на изменение срока полномочий действующих выборных органов местного самоуправления означает, что решения, изменяющие их легислатуру, должны вступать в силу только по истечении сроков полномочий выборных органов местного самоуправления, действующих на момент принятия таких решений.

И всё же исключение из этого правила есть. Продление или сокращение сроков полномочий муниципальных органов не более чем на один год допускается лишь в целях совмещения выборов органов местного самоуправления с днём голосования на выборах в региональные или федеральные органы государственной власти. Решение об изменении сроков

полномочий в этом случае осуществляется нормативным правовым актом муниципального образования, который доводится до сведения Центральной избирательной комиссии РФ (ЦИК РФ).

Внеочередные (досрочные) выборы назначаются в связи с досрочным истечением полномочий органов местного самоуправления. Основания такого прекращения полномочий получили закрепление в ч.10 ст.40 Закона 2003 г. Как правило, ими являются: самороспуск местной думы; вступление в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа. Основаниями досрочного завершения полномочий глав муниципальных образований являются: прекращение ими гражданства РФ; выезд на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации; вступление в законную силу обвинительного приговора суда; отставка по собственному желанию и т.д.

Обязательного указания требует ещё одно основание, касающееся представительных органов местного самоуправления и руководителей муниципальных образований. Это особый вид публично-правовой ответственности муниципальных органов перед государством в соответствии со ст.72-74 Закона 2003 г. За невыполнение решений суда, признавших акты местного самоуправления несоответствующими российскому законодательству, полномочия местных представительных органов и глав муниципальных образований могут быть прекращены досрочно по решению региональных органов государственной власти. Именно в таких случаях назначаются досрочные выборы. При признании выборов несостоявшимися, или недействительными назначаются повторные выборы. Они же имеют место в том случае, когда избранный кандидат не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата или выборного должностного лица. Повторные выборы

проводятся не позднее чем через четыре месяца (в случае, если местный представительный орган остался в неправомочном составе) либо не позднее чем через год со дня признания выборов несостоявшимися или недействительными (п.5 ст.71 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Дополнительные выборы назначаются в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному или многомандатному избирательному округу. Это не влечёт за собой прекращение полномочий всего органа власти, как это бывает при досрочных выборах. Голосование на дополнительных выборах проводится не позднее чем через год со дня досрочного прекращения полномочий депутата. Повторные и дополнительные выборы не назначаются, если в их результате депутат не может быть избран на срок более одного года.

Закон об основных гарантиях избирательных прав ограничивается на сей счёт, лишь одним замечанием. Это должен быть уполномоченный на то орган или должностное лицо. В роли уполномоченных выступают либо местные представительные органы, либо региональные органы государственной власти. Сроки назначения муниципальных выборов регулируются названным Законом. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее, чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны депутаты представительных органов местного самоуправления или главы муниципальных образований. Решение о назначении выборов официально публикуется в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Решение о назначении повторных выборов публикуется в течение трех дней со дня его принятия.

1.3 Образование избирательных округов и избирательных участков

Избирательные округа представляют собой территориальные единицы, образованные для организации и проведения муниципальных выборов, и от которых непосредственно гражданами РФ избираются депутаты представительных органов местного самоуправления и главы муниципальных образований.

Российское избирательное законодательство устанавливает три вида избирательных округов:

1) единый, включающий в себя всю территорию муниципального образования (он предназначен для выборов руководителей муниципальных

образований, а также депутатов представительных органов местного самоуправления, избираемых по пропорциональной системе);

2) одномандатный, в котором избирается один депутат;

3) многомандатный, предназначенный для избрания нескольких депутатов, в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально (согласно п. 8 ст. 18 названного Закона число депутатских мандатов, подлежащих распределению в многомандатном округе, не может превышать пяти; данное правило не применяется, если на выборах в органы местного самоуправления избирательный округ образован в границах избирательного участка).

Одномандатные и многомандатные округа образуют на выборах представительные муниципальные органы, проводимые по мажоритарной системе.

Избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей. Избирательная комиссия, организующая выборы в муниципальные органы, не позднее, чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных или многомандатных округов. Схема округов -- документ, утверждаемый местным представительным органом. Она должна содержать: границы округов; перечень населенных пунктов, муниципальных образований, входящих в состав избирательного округа; номера избирательных округов; место нахождения окружной или иной комиссии, на которую возложены полномочия окружкома; число избирателей в каждом округе. Представительный орган местного самоуправления публикует схему избирательных округов не только в соответствии с указанными данными, но

и ее графическое изображение. При отсутствии органа представительной власти право утверждения схемы округов переходит к избирательной комиссии, организующей выборы.

Избирательные участки -- это территориальные единицы, создаваемые для проведения голосования и подсчета голосов. Они образуются главами муниципальных образований по согласованию с избирательными комиссиями муниципальных образований, территориальными избиркомами не позднее, чем за 45 дней до выборов. Исключение составляют участки, находящиеся в больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания избирателей, в труднодоступных и отдаленных районах, которые могут образовываться не позднее чем за пять дней до дня голосования. Списки участков с указанием их границ, номеров и адресов участковых комиссий публикуются в местной печати за 40 дней до дня голосования.

К организации участков предъявляются специальные требования. Участки образуются из расчета не более 3 тыс. избирателей. Их границы не должны пересекать границы избирательных округов. Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. Вместе с тем допускается создание участков непосредственно в местах дислокации воинских частей. В этом случае участки образуются командирами воинских частей.

1.4 Образование и организация деятельности избирательных комиссий

Избирательные комиссии -- коллегиальные органы, формируемые в порядке и сроки, установленные законодательством, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение муниципальных выборов.

Избирательная комиссия субъекта Федерации -- это организующая выборы избирательная комиссия, т. е. комиссия, на которую избирательным законодательством возложено руководство деятельностью всех избиркомов по подготовке и проведению муниципальных выборов. Данное определение позволяет понять, почему в систему комиссий, организующих выборы в органы местного самоуправления, включаются избирательные комиссии субъектов Федерации. Если соответствующая норма получит закрепление в региональных законодательных актах, комиссии субъектов Федерации получат право именоваться организаторами местных выборов. Прежде такой вопрос не всегда и не везде звучал внятно. Теперь он получил соответствующее разрешение.

Следующий уровень избиркомов -- основной. Он включает избирательные комиссии муниципальных образований, а также территориальные избиркомы. Из всей системы только за избирательной комиссией муниципального образования законодательно закрепляется право по обеспечению подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления (п. 1 ст. 24 названного Закона). Территориальные комиссии формируются для целей организации выборов в органы государственной власти (п. 1 ст. 26 названного Закона). Однако на территориальные комиссии могут быть возложены полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местных выборов. Такое решение принимается комиссией субъекта Федерации по обращению представительного органа местного самоуправления.

Окружные избиркомы создаются в случаях, предусмотренных законом, в период выборов по одно - или многомандатным округам.

Участковые комиссии -- самое массовое звено в цепи избиркомов. Они контролируют соблюдение на территории участка порядка проведения предвыборной агитации, уточняют список избирателей, что позволяет наделить их статусом комиссий, организующих выборы, пусть даже в предельно ограниченном пространстве.

1.5 Правовая природа избирательных комиссий

Положения Закона об основных гарантиях избирательных прав кардинальным образом изменяют представление о правовом положении и порядке формирования избирательных комиссий.

Новое избирательное законодательство внесло коррективы в этот вопрос. Существующий одновременно механизм возложения на территориальные комиссии полномочий по проведению выборов в органы местного самоуправления позволяет им выступать также организаторами муниципальных выборов.

Новшеством является то, что комиссии муниципальных образований получили статус органов местного самоуправления. На это, хотя и неоднозначно, указывает названный Закон: «Положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления определяется законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования» (п. 2 ст. 24).

Окружным и участковым комиссиям по выборам органов местного самоуправления скорее подойдет характеристика коллегиальных органов, выступающих в форме самоорганизации граждан

Правовое положение избиркомов, организующих подготовку и проведение муниципальных выборов, характеризуется следующими особенностями:

1) срок полномочий избирательных комиссий, организующих подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления (комиссий субъектов Федерации, муниципальных образований и территориальных комиссий) равен четырем годам. Комиссии этой группы действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами.

Окружные избирательные комиссии действуют до дня официального опубликования решения о назначении следующих муниципальных выборов. Фактически продолжительность их деятельности приравнивается к сроку полномочий представительных органов местного самоуправления и зависит только от него.

Полномочия участковой комиссии прекращаются через 10 дней со дня опубликования результатов выборов. В случае обжалования или опротестования итогов голосования на соответствующем избирательном участке полномочия данной участковой комиссии прекращаются после вынесения окончательного решения по существу жалобы, протеста вышестоящей комиссией или судом;

2) составы избирательных комиссий в связи с новым законодательством о выборах формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов и допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации, местного самоуправления, общественных объединений. В комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, каждого избирательного объединения или блока, общественного объединения.

Кроме указанных субъектов, правом выдвижения претендентов в избирательные комиссии обладают: представительные органы местного самоуправления, избирательные комиссии субъектов Федерации предыдущего состава, ЦИК РФ (при формировании комиссий субъектов Федерации); собрания избирателей по месту службы, учебы, жительства и работы, избирательные комиссии муниципальных образований предыдущего состава, региональные избирательные комиссии, избирательные объединения (блоки), допущенные к распределению мандатов в местном представительном органе (при создании избиркомов муниципальных образований).

Существенные перемены произошли в определении органов, назначающих составы избиркомов. Окружные, территориальные и участковые комиссии назначаются вышестоящими избирательными комиссиями, организующими подготовку и проведение выборов (прежде это право принадлежало местным представительным органам). Избирательные комиссии муниципальных образований назначаются представительным органом местного самоуправления. Наконец, комиссии субъектов Федерации формируются региональным законодательным органом и высшим должностным лицом субъекта Федерации в равной пропорции.

Органы, ответственные за формирование комиссий, обязаны назначить не менее одной второй от общего числа их членов на основе предложений партий, избирательных объединений и блоков. Таким образом, доля партийного присутствия возросла с одной трети состава комиссий (по Закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации 1997 г.) до одной второй (по Закону об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации 2002 г.»).

Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной трети от общего числа членов комиссии;

численный состав избиркомов определяется законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. В федеральном законодательстве устанавливаются параметры лишь трех комиссий -- ЦИК РФ (15 человек) субъектов Федерации (от 10 до 14 человек) и территориальных (от 5 до 9 человек), т. е. тех комиссий, которые ответственны за организацию подготовки и проведение выборов в органы государственной власти;

избирательные комиссии, реализуя две основные функции (осуществление и защита избирательных прав граждан, подготовка и проведение выборов), наделены разнообразными полномочиями. Эти полномочия закреплены в федеральном законодательстве, законодательных актах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований применительно к каждому уровню избиркомов. Решения комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти регионов, муниципальных образований, избирательных объединений (блоков), организаций, должностных лиц, избирателей. В рамках собственной компетенции комиссии независимы от органов государственной власти и местного самоуправления;

в основу деятельности избирательных комиссий положены принципы, раскрывающие существо их деятельности:

1. Принцип коллегиальности;

2. Принцип гласности;

3. Принцип обязательности решений комиссий.

1.6 Выдвижение кандидатов и их регистрация

В Российской Федерации установлены минимальные ограничения для баллотирования в органы государственной власти и местного самоуправления. К ним относятся: отсутствие гражданства; признание гражданина по решению суда недееспособным; содержание в местах лишения свободы по приговору суда (п. 2, 3 ст. 4 названного Закона). Ограничения касаются как активного, так и пассивного избирательного права.

Вместе с тем осуществление избирательных прав в условиях муниципальных выборов имеет особенности. Одна из них связана с предоставлением права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования. Но это правило распространяется не на всех иностранцев. Оно касается лишь тех лиц, с государствами которых Российской Федерацией заключены международные договоры. Другая особенность -- ограничение в реализации пассивного избирательного права военнослужащими, проходящими службу по призыву, курсантами военных образовательных учреждений, если до призыва (учебы) они проживали за пределами муниципального образования, на территории которого проводятся выборы органов местного самоуправления. Эта категория граждан РФ не включается в списки избирателей и не учитывается при определении числа избирателей (п. 5 ст. 17 названного Закона).

Реализация пассивного избирательного права обременена дополнительными ограничениями, обусловленными установками федерального законодательства о выборах. К ограничениям подобного рода может быть отнесено:

1) установление минимального возраста, необходимого для избрания депутатом представительного органа местного самоуправления, главой муниципального образования (21 год). Указанный минимальный возрастной предел не может быть превышен законами субъектов Федерации. Напротив, допускается его снижение, что расценивается федеральным законодателем как дополнительное условие реализации гражданином своего права быть избранным. Что действительно невозможно, так это установление законами субъектов РФ максимального возраста кандидата;

запрет на регистрацию гражданина в качестве кандидата при наличии в отношении него вступившего в законную силу решения суда о лишении данного лица права занимать муниципальные должности в течение определенного срока (п. 7 ст. 4 названного Закона);

ограничение, не позволяющее одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более определенного уставом самоуправляющейся территории количества сроков подряд. Как правило, такое ограничение практиковалось применительно к высшим должностным лицам субъектов Федерации, однако федеральное законодательство распространило его на руководителей муниципальных образований;

невозможность выдвижения кандидатом гражданина, замещавшего в должности главу муниципального образования и досрочно прекратившего исполнение полномочий по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия населения либо отрешенного от должности Президентом РФ, высшим должностным лицом субъекта Федерации, на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами (п. 6 ст. 32 названного Закона). Подчеркнем, что это абсолютно новое положение, незнакомое прежде избирательному законодательству;

невозможность выдвижения депутата местного представительного органа кандидатом при проведении дополнительных или повторных выборов для замещения вакантного депутатского мандата в этом же органе местного самоуправления (п. 7 ст. 32 названного Закона).

Кандидаты в депутаты представительных органов местного самоуправления на должности глав муниципальных образований выдвигаются непосредственно и в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение осуществляется путем самовыдвижения избирательным объединением или блоком. Список кандидатов выдвигается только избирательным объединением (блоком). В настоящее время взят курс на то, чтобы основными субъектами инициативы выдвижения кандидатов стали избирательные объединения и блоки. Новое законодательство о выборах в данном отношении развивает нормы Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»¹, которое просто-таки обязывает партии участвовать в выборах.

О выдвижении кандидата (списка кандидатов) в избирательную комиссию, организующую муниципальные выборы, представляется письменное уведомление. Его форма определяется законом субъекта Федерации. Помимо уведомления в комиссию направляется письменное заявление кандидата о согласии баллотироваться. В заявлении в обязательном порядке должны быть отражены: сведения биографического характера (ф. и. о. кандидата, дата и место его рождения, образование,

основное место работы или службы, занимаемая должность); адрес места жительства; данные документа, удостоверяющего личность; сведения о судимостях кандидата; его гражданство. В случае выполнения кандидатом деятельности, несовместимой со статусом депутата или с замещением выборной должности, в заявлении должно содержаться обязательство прекратить такую деятельность.

Под избирательным объединением понимается политическая партия, ее региональное отделение, иное структурное подразделение партии. В соответствии с Законом «О политических партиях» последние получили право участвовать в выборах органов государственной власти и местного самоуправления. Фактически они выступают обладателями монопольного права по формированию государственной власти. Что касается местного самоуправления, то наряду с партиями в муниципальных выборах разрешено участвовать общественным объединениям, уставы которых предусматривают возможность осуществления выборной деятельности.

Избирательный блок -- добровольный союз двух и более избирательных объединений (их максимальное количество должно составлять не более трех). Непременным участником блока выступает политическая партия, другими его субъектами могут быть общероссийские общественные объединения. Варианты консолидации различны: блок может состоять из одной или нескольких партий, являющихся избирательными объединениями, одного или нескольких общероссийских общественных объединений, выступающих в альянсе с политическими партиями. Законодательство о выборах отсекает некоторые общественные объединения от участия в избирательных блоках (п. 5 ст. 35 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

Избирательные блоки подлежат регистрации в избирательной комиссии, организующей выборы. Блоки обладают правами избирательного объединения.

Избирательные объединения (блоки) вправе выдвигать кандидатов непосредственно и в составе списка кандидатов. Общее правило: кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Оно не применяется относительно избирательных объединений и блоков, поскольку те в состоянии выдвигать кандидатов на одних и тех же выборах по одномандатному (многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов.

По-прежнему законодательство позволяет кандидатам собирать в поддержку инициативы своего выдвижения подписи избирателей. Их количество не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории округа.

При проведении выборов в представительные органы местного самоуправления со средней нормой представительства избирателей менее 10 тыс. подписи также могут не собираться (п. 17 ст. 38 названного Закона). И еще одно положение, категорически отрицающее необходимость процедуры сбора подписей. Оно касается тех политических партий, которые по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ были допущены к распределению депутатских мандатов. Это положение имеет отношение к выборам всех уровней власти.

Регистрация кандидатов осуществляется избирательными комиссиями, организующими местные выборы муниципальных образований: территориальными и окружными избиркомами. Основание регистрации -- представление соответствующих документов (уведомление, заявление, сведений о размере и об источниках доходов, об имуществе кандидата, подписей избирателей или внесение залога).

Регистрация изменяет статус кандидата, выдвинутого на соискание выборной муниципальной должности, и превращает его в зарегистрированного кандидата, обладающего широким перечнем прав.

1.7 Организация голосования, подсчёт голосов и установление результатов выборов

Голосование как непосредственное волеизъявление граждан представляет собой пик избирательной кампании по выборам в органы местного самоуправления. В российском избирательном законодательстве прочно укоренились четыре типа голосования: досрочное; вне помещения для голосования; на избирательных участках непосредственно в день голосования; повторное голосование. Каждое из них имеет свою специфику, связано с наступлением определенных обстоятельств.

Досрочное голосование предназначено для граждан, отсутствующих в день голосования по месту своего жительства по уважительной причине (отпуск, служебная командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных или общественных обязанностей, состояние здоровья).

Досрочное голосование возможно в окружной территориальной избирательной комиссии за 15--4 дня до голосования или в участковой комиссии не ранее чем за три дня до голосования.

Голосование вне помещения избирательного участка предоставляется гражданам, которые не могут самостоятельно по уважительным причинам (по состоянию здоровья, инвалидности) прибыть в помещение для голосования. Обязанность по обеспечению возможности такого голосования возложена на участковые избирательные комиссии.

Голосование на избирательном участке -- основной тип голосования, в котором принимает участие подавляющее большинство избирателей. Он предусматривает заполнение бюллетеня избирателем в специально предназначенной для этих целей кабине, ином оборудованном месте, где не допускается присутствие посторонних лиц. Бюллетени выдаются избирателям, включенным в список избирателей по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Для избирателей, не имеющих возможности голосования на участке, где они включены в списки избирателей, существует вариант голосования по открепительным удостоверениям на том участке, на котором они будут находиться в день голосования. В этом случае гражданин получает бюллетень по предъявлении своего паспорта и открепительного удостоверения, которое является основанием для включения гражданина в список избирателей. В нем делается в связи с этим дополнительная отметка.

Повторное голосование, как правило, проводится, если в бюллетень было включено более двух кандидатов и ни один из них не набрал необходимое для избрания число голосов избирателей. В этом случае повторное голосование проводится по двум или более кандидатам (в зависимости от того, как решается данный вопрос в федеральном законе, законе субъекта Федерации о выборах), получившим наибольшее число голосов. Вполне реальна другая ситуация, когда предусмотренное законом повторное голосование не проводится.

По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, набравший большее число голосов по отношению к числу голосов избирателей, полученных другим кандидатом.

Подсчет голосов подробно регламентируется избирательным законодательством. Помимо строгого соблюдения очередности в действиях комиссии, к подсчету голосов избирателей предъявляется требование обеспечения гласности, прозрачности этой процедуры. Это предполагает: участие наблюдателей, кандидатов, доверенных лиц в контроле за подсчетом; оглашение и оформление в увеличенной форме протоколов об итогах голосования всех результатов выполняемых действий по подсчету бюллетеней и голосов избирателей; обеспечение полного обзора действий членов участковой комиссии с правом решающего голоса, непосредственно участвующих в процедуре подсчета.

Определение результатов муниципальных выборов осуществляется избирательной комиссией, их организующей, на основании первых экземпляров протоколов участковых комиссий об итогах голосования путем суммирования содержащихся в них данных. О результатах выборов составляются в двух экземплярах протокол и сводная таблица. Комиссией принимается одно из следующих решений: при выборах депутатов представительного органа местного самоуправления -- это признание избранным кандидата (кандидатов) (по числу мандатов), получившего (получивших) наибольшее число голосов избирателей, при условии, что число поданных за него (них) голосов превышает число голосов, поданных против всех кандидатов. При равном числе голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный ранее; при выборах главы муниципального образования -- кандидат, набравший более половины голосов избирателей из числа принявших участие в голосовании.

Муниципальные выборы признаются несостоявшимися, если: в них приняло участие менее 20% от числа избирателей, внесенных в списки избирателей (законом субъекта Федерации допускается отсутствие минимального процента от числа избирателей для признания выборов депутатов представительных органов местного самоуправления состоявшимися); число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов; все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования; по иным основаниям, связанным с проведением местных выборов по пропорциональной избирательной системе (подобные случаи в Российской Федерации единичны).

Выборы могут быть признаны недействительными: в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении их итогов нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления граждан; если они признаны недействительными на части участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования включают в совокупности не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей; по решению суда.

Соответствующая избирательная комиссия на основании протоколов о результатах выборов после их опубликования производит регистрацию избранных депутатов, глав муниципальных образований и выдает им удостоверения об избрании.

2. МЕСТНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ

2.1 Понятие местного референдума

Конституция РФ определяет местный референдум как форму прямого волеизъявления граждан, посредством которого осуществляется местное самоуправление. Предметом референдума являются вопросы местного значения. В Законе 2003 г. установлено, что в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. Закон об основных гарантиях избирательных прав уточняет, что референдум -- это форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным проблемам местного характера. На референдум выносятся вопросы, действительно волнующие жителей муниципального образования, представляющие крайне важный интерес.

Кроме того, названный Закон вычленил группу вопросов, по которым местный референдум проводиться не может. В их числе вопросы: о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления; о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в муниципальные органы либо об отсрочке указанных выборов; о персональном составе органов местного самоуправления; об избрании депутатов и должностных лиц; об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение и освобождение от должности; о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. При этом особо подчеркивается, что установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, не допускается. Следовательно, данный перечень является исчерпывающим.

Законом формулируются обстоятельства, исключающие назначение и проведение местного референдума. Он не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории муниципального образования или на части его территории. Представительный орган местного самоуправления вправе отказать в назначении местного референдума исключительно в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение референдума.

Региональными законами, уставами муниципальных образований могут быть установлены сроки, в течение которых местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Этот срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования результатов референдума.

Названный Закон не допускает установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение местного референдума (п. 4 ст. 13)¹.

Правовая база, регулирующая организацию местных референдумов, представлена федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», региональными законами (специально посвященными местным референдумам либо референдумам в субъектах Федерации и местным референдумам одновременно), уставами муниципальных образований.

Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам РФ, имеющим право на участие в референдуме. Особенностью местного референдума является то, что в нем получили право участвовать иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования при условии, что государство, гражданами которого они являются заключило с Российской Федерацией международный договор. Другой особенностью местного референдума служит то, что из его участников исключаются военнослужащие, проходящие срочную службу, если до призыва они проживали в других муниципальных образованиях. Данная категория просто не включается в список участников местного референдума.

Между тем названный Закон предусматривает, что инициатива проведения референдума может быть предоставлена и иным субъектам. Они должны быть определены федеральным законом. Применительно к местному референдуму инициатива его проведения гарантирована избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законам. Субъектами инициативы местного референдума выступают также представительные органы местного самоуправления и главы местных администраций, которые выдвинули эту инициативу на совместных началах.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений (иных общественных объединений) является поддержка данной инициативы путем сбора подписей не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных в муниципальном образовании (ч. 4 ст. 22 Закона 2003 г.)¹.

Совместная инициатива проведения референдума, выдвинутая представительным органом местного самоуправления и главой местной администрации, оформляется их правовыми актами.

Порядок реализации инициативы проведения референдума включает установленную законодательством совокупность действий.

1. С целью выдвижения инициативы организации местного референдума и сбора подписей в ее поддержку создается инициативная группа в количестве не менее 10 человек. Право образования такой группы принадлежит гражданину или группе граждан, допущенных к участию в референдуме. Если с ходатайством о проведении референдума выступило общественное объединение, инициативной группой признается руководящий орган этого объединения независимо от его численности.

Далее инициаторы обращаются в избирательную комиссию муниципального образования либо территориальную избирательную комиссию (если ей предоставлено право проведения муниципальных выборов и референдумов) с ходатайством о регистрации группы. Очень важно правильно оформить ходатайство. В нем должен содержаться вопрос, предлагаемый инициативной группой для внесения на референдум, указываются данные каждого члена инициативной группы (фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта, адрес места жительства). Ходатайство подписывается всеми членами группы. К нему прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения местного референдума. Комиссия референдума принимает одно из следующих решений: об отказе в регистрации инициативной группы; о направлении ходатайства и протокола собрания инициаторов местного референдума в представительный орган муниципального образования, уполномоченный принимать решение о назначении референдума. Местный представительный орган, в свою очередь, обязан проверить соответствие вопроса, выносимого на референдум, требованиям федерального законодательства об основных гарантиях избирательных прав. В случае положительного результата комиссия референдума регистрирует инициативную группу, выдает ей регистрационное свидетельство, сообщает об этом в средства массовой информации. Соответствующие действия выполняются в течение 15 дней. Если же представительный орган не согласится с вопросом, предлагаемым инициативной группой для проведения референдума, комиссия отказывает инициаторам в регистрации. Основания отказа должны быть мотивированными. Отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке.

2. Регистрация организаторов референдума дает им право сбора подписей в поддержку инициативы его проведения. Сбор подписей осуществляется в соответствии с требованиями ст. 37 Закона об основных гарантиях избирательных прав. А наличие необходимого количества подписей, собранных в поддержку его проведения, является основанием для назначения местного референдума (п. 1 ст. 38 названного Закона). Во-первых, количество предоставляемых для назначения референдума подписей может превышать количество подписей, необходимое для регистрации, но не более чем на 25%. Во-вторых, представленные подписи подлежат проверке в полном объеме либо частично, но не менее 20% от установленного количества подписей, необходимого для принятия решения о назначении референдума. В-третьих, подписи, собранные с отступлением от законодательных норм, признаются недействительными (п. 5 ст. 38 названного Закона). В-четвертых, при обнаружении среди проверяемых подписей 25% и более недостоверных и недействительных подписей или недостаточного для назначения референдума количества достоверных подписей комиссия отказывает в проведении референдума. В-пятых, результаты проверки доводятся до сведения инициаторов референдума. Соответствие представленных документов, подписных листов положениям законодательства служит основанием для передачи комиссией референдума всех материалов в представительный орган местного самоуправления для назначения референдума. Закон называет следующие основания отказа в проведении референдума: отсутствие необходимых документов; грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в местах, где сбор подписей запрещен; недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей участников референдума, собранных в поддержку его проведения; несоздание инициативной группой фонда референдума; использование организаторами при финансировании своей деятельности помимо средств собственного фонда иных денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума; превышение инициативной группой размера расходования из фонда референдума более чем на 5% от установленного предельного размера расходования средств фонда референдума; установленный решением суда факт нарушения в течение агитационного периода организаторами референдума правил, запрещающих злоупотребление свободой массовой информации; использование уполномоченным представителем инициативной группы преимуществ должностного или служебного положения. Данный перечень оснований отказа в проведении референдума является исчерпывающим.

2.2 Статус членов инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников местного референдума

Члены и уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и поддержки инициативы организации референдума, получения того или иного ответа на поставленный вопрос. Закон об основных гарантиях избирательных прав допускает образование помимо инициативных групп иных групп участников референдума (руководящие органы общественных объединений, региональных отделений и иных структурных подразделений общественных объединений, устав которых предусматривает участие в референдумах, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством, руководящие органы политических партий, региональные отделения и другие структурные подразделения партий).

2.3 Общие условия проведения агитации по вопросам местного референдума

Они практически ничем не отличаются от правил ведения предвыборной агитации. Агитация по вопросам местного референдума проводится на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; посредством проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий); посредством выпуска и распространения печатных, аудивизуальных и других агитационных материалов; иными не запрещенными законом методами.

2.4 Комиссии местного референдума

Согласно п. 2 ст. 20 названного Закона при проведении соответствующих референдумов избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдумов (ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации, муниципальные образования, территориальные комиссии). Другие комиссии получают статус комиссий референдума по решению вышестоящих комиссий.

При проведении местного референдума ключевую роль играют комиссии муниципальных образований. Если же они не образованы, соответствующие полномочия возлагаются на территориальные комиссии. Обязательными участниками местного референдума выступают участковые комиссии.

Муниципальные (территориальные) комиссии референдума осуществляют контроль за соблюдением права на участие в референдуме граждан РФ. Они обеспечивают на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением местных референдумов (осуществление мер по организации финансирования и подготовке местных референдумов, распределение выделенных из местных бюджетов средств на финансовое обеспечение подготовки и проведения референдумов). К числу полномочий этих комиссий относятся также: соблюдение единого порядка установления итогов голосования, определения результатов референдума; опубликование его итогов; заслушивание сообщений органов местного самоуправления по вопросам организации и проведения муниципального референдума; рассмотрение жалоб (заявлений) на решения, действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принятие по ним решений.

Участковые комиссии уточняют списки участников референдума, информируют участников о вопросах референдума, контролируют на участке референдума соблюдение правил ведения агитации. Самым существенным в деятельности комиссий данной группы является организация голосования, подсчет голосов, установление итогов голосования и составление протокола об итогах голосования на участке референдума.

2.5 Финансовое обеспечение подготовки и проведения местных референдумов

В первую очередь следует знать, что расходы, связанные с проведением местных референдумов, возлагаются на бюджеты муниципальных образований. Выделение ассигнований на подготовку и проведение местных референдумов предусматривается отдельной строкой в бюджетах муниципальных образований на очередной финансовый год. Главными распорядителями таких средств являются комиссии, организующие референдумы. В качестве крайней меры федеральное законодательство предусмотрело финансирование местных референдумов за счет кредитов банков, которые должны предоставляться комиссиям референдумов на конкурсной основе (получение кредита на указанные цели предполагает выдачу комиссии уполномоченным органом местного самоуправления муниципальной гарантии исполнения обязательства возврата кредитных средств, включая начисляемые на них проценты). Возврат кредита и уплата процентов производится из средств местного бюджета.

Распорядителями финансовых средств являются председатели комиссий. Они же несут персональную ответственность за соответствие финансовых документов решениям комиссий по финансовым вопросам и за представление отчетов, направляемых представительным органам местного самоуправления о расходовании средств.

Серьезное внимание федеральное законодательство уделяет вопросам формирования фондов референдумов, их расходования.

Денежные средства, образующие фонд референдума, зачисляются на специальный счет. Он открывается уполномоченным представителем по финансовым вопросам инициативной группы с разрешения комиссии референдума. Федеральный законодатель установил, что счета могут открываться только в филиалах Сбербанка России. При отсутствии таковых -- в других кредитных организациях, расположенных на территории проведения референдума (муниципального образования или его части).