Характеристика института референдума и его места в системе народовластия

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность проблемы. По мере демократизации общества с учетом уровня его политического, экономического, социального и культурного развития, институт референдума оказывает огромное влияние на весь исторический путь развития государства, позволяет государственным органам выявлять те вопросы, при помощи которых сглаживаются социальные конфликты и достигается реализация непосредственной власти народа.

В Европе наблюдается тенденция все более широкого использования механизма референдумов при решении важнейших политических, а в ряде стран (особенно Швейцарии) и хозяйственных вопросов.

Референдум, будучи одним из основных институтов народовластия, имеет важное значение для современного российского конституционализма, определения направлений развития общества и государства, он призван обеспечивать свободное волеизъявление граждан по самому широкому спектру вопросов. Государственная власть и местное самоуправление функционируют устойчиво и эффективно лишь при наличии развитых институтов прямой демократии. Необходимо последовательное расширение участия граждан в управлении делами субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе и путем референдумов.

Актуальность избранной темы исследования обусловлена еще одним существенным обстоятельством -- сменой политических приоритетов и обусловленный его переход от непосредственной демократии к представительной. Непосредственная демократия в этой ситуации становится субсидиарной (дополнительной) в сравнении с демократией представительной. Дело в том, что, начиная, пожалуй, со времени Великой Французской революции мировая политико-правовая теория и практика пошли по пути интенсивного внедрения различных форм представительной демократии, в ущерб, к сожалению, развитию и совершенствованию процедур демократии непосредственной.

Однако, истинная демократия, согласно Ж.-Ж. Руссо -- это демократия непосредственная, ибо представители народа безусловно, осознанно или неосознанно, вследствие злого умысла или же без такового, всегда в той или иной степени искажают, и в принципе, не могут не искажать, всеобщую волю.

В связи с этим, предстоит огромная работа по реабилитации непосредственной демократии, по внедрению этого института в повседневную практику политической жизни. И первые шаги, по нашему мнению, следует делать на уровне местного самоуправления с тем, чтобы затем стало возможным воспринять опыт на более высоких уровнях государственного управления.

Сегодня практика проведения референдумов требует значительного усиления теоретических разработок в данной области. Именно этим объясняется, с одной стороны, возросший в последние годы интерес к исследованиям данной темы, а с другой -- большое количество пробелов и противоречий в законодательстве о референдуме. На первый план вышла задача создания таких референдумно-правовых механизмов, которые позволят гарантировать возможности граждан самостоятельно, независимо от воли политических элит решать важнейшие вопросы управления государством и муниципальным образованием. В условиях фактически свободного депутатского мандата референдум призван обеспечивать защиту граждан от произвола властей, являться своеобразным сдерживающим фактором. И основной упор должен делаться на углубление содержания и обеспечение реализации права граждан на референдум.

Одной из задач исследователей является поиск путей преодоления известных недостатков референдума. Главная цель современного референдума -- не перераспределять власть от представительных и выборных исполнительных органов к народу, не столько служить средством разрешения политических конфликтов либо решения политических задач, сколько гармонизировать отношения между обществом и государством, укреплять легитимирующую основу властных решений. Предоставление гражданам возможности инициировать референдум должно стимулировать представительные и исполнительные органы власти осуществлять свою деятельность в условиях гласности и привлечения широкого крута субъектов к участию в их деятельности.

Степень изученности проблемы. Институт референдума рассматривается в работах современных российских исследователей, таких как М.В. Баглай, Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова, Р.Б. Круглов, В.А. Туманов, И.А. Филипова. Р.Б. Круглов, например, рассматривал референдум с точки зрения высшей формы демократии. И.А. Филипова акцентировала свое внимание на проблемах конституционно-правового закрепления и регулирования указанного института права. Иные исследователи рассматривали референдум как составную часть других проблем.

Проблемами анализа референдума в зарубежных странах занимались А. Ангелов, В.Ф. Коток, В.В. Маклаков, Б. Спасов, Н.А. Трайнин, С.В. Троицкий, В.А. Туманов. Они достаточно подробно показали его юридическую природу и основные этапы развития.

Еще один блок работ посвящен референдуму в Советском государстве. Это монографии Г.В. Барабашева, В.И. Дорогина, В.Т. Кабышева, Р.А. Сафарова, А.П. Фарберова, Г.Х. Шахназарова и других. Здесь изучается советское законодательство о референдуме.

И, наконец, в научной литературе есть ряд статей, изучающих отдельные аспекты референдума. Это, например, статьи таких авторов, как С.Ю. Амбарнов, Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова, М.Н. Марченко, Р.А. Сафаров, И.А. Старостина и других исследователей.

Проблематика института референдума в условиях демократических преобразований российского государства и права в последние годы нашла свое отражение в диссертациях А.Р. Аванесяна, Р.Ю. Горлачева, Р.Б. Круглова, В.Н. Мамичева, Л.А Нудненко, В.Н. Руденко, Г.В. Синцова, Д.Ю. Устинова, И.А. Филипповой и др.

Цель работы - общая характеристика института референдума и его места в системе народовластия.

Задачи:

1. Дать исторический экскурс развития института референдума в Европе, охарактеризовать его применение в настоящее время.

2. Раскрыть различия между существующими видами референдумов, сформулировать их классификацию.

3. Проанализировать законодательную базу института референдума в Российской Федерации.

4. Показать динамику развития института в 1991-2010 годах в России.

5. Сформулировать место референдума в современной российской политической системе и перспективы развития института.

Объект исследования - законодательство Российской Федерации о референдуме.

Предметом исследования стали теоретические вопросы закрепления и реализации института референдума, его современное состояние, тенденции развития и реализация его на практике, а также особенности закрепление института референдума в субъектах Российской Федерации. Все перечисленные проблемы рассматриваются через призму конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации в его увязке с федеральным законодательством.

В качестве методов исследования использовались диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно-научные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.

Глава 1. Понятие референдума как института непосредственной демократии

1.1 Понятие референдума

В соответствии с положениями ст. 1 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

Что же такое референдум как правовой институт?

Референдум - это народное голосование, проводимое с целью принятия окончательного и обязательного к исполнению решения либо с целью выявления мнения народа, которое подлежит учету и отражению в акте органа государственной власти или органа местного самоуправления. Существование института референдума является объективным выражением народного суверенитета¹¹ Курячая М.М. Право граждан Российской Федерации на референдум: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2004, с. 7.

Как пишет Баглай М.В., в мировой практике референдум -- это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или не утверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или не согласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства. Референдумы применяются для достижения высшей легитимности в некоторых важнейших случаях (например, принятие конституции или внесение в нее поправок), что специально предусмотрено в соответствующих конституциях. Другой распространенный повод проведения референдума -- желание государственной власти получить одобрение какого-то своего акта, когда она не решается брать на себя ответственность¹¹ Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007, с. 432-433..

Референдум как правовой институт характеризуется рядом признаков.

* он -- важнейший институт непосредственной демократии;

* референдум является особой разновидностью правотворчества;

* это - высшая форма непосредственного осуществления народом своей власти, посредством волеизъявления; позволяющая выявить волю народа; может проводиться по различным вопросам, кроме тех, которые запрещены действующим законодательством;

* осуществляется посредством голосования в целях выявления воли большинства населения;

* законопроекты и решения, принятые на референдуме могут изменяться (отменяться) только путем проведения нового референдума;

* решения, принятые на референдуме, не нуждаются в утверждении каким-либо другим органом и вступают в силу, как правило, с момента официального опубликования результатов референдума.

В мировой и российской политической и государственно-правовой теории референдум нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом. Практически все словари совмещают эти понятия или определяют их как различные способы голосования, но обосновывают это разделение достаточно узко и неправомерно.

Энциклопедические словари описывают плебисцит и референдум правовыми формами народного голосования, при этом большинство из них указывают на то, что плебисцит проводится при определении государственной принадлежности какой-либо территории, т.е. используется в международном праве. Некоторые энциклопедии и словари плебисцит и референдум отождествляют как один институт. Особое внимание следует обратить на работу Жака Дюкло, который в результате анализа народных голосований, проведенных во Франции в 60-е гг., определяет их как "референдумы плебисцитарного характера". Думается, именно они являются классическим примером плебисцитарных референдумов Цит. по: Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 9. С. 25..

Среди видных советских ученых-государствоведов также нет единства в этом вопросе. В.Ф. Коток считает, что нет различия между референдумом, опросом населения и плебисцитом Коток В.Ф. Проблемы развития непосредственной демократии. С. 584.. "Плебисцит, т.е. опрос народа по определенному вопросу, который почти не отличается от референдума", - полагает И.П. Трайнин Трайнин И.П. О непосредственно-народном законодательстве в капиталистических странах // Советское государство и право. 1937. N 1-2. С. 100.. В.Т. Кабышев отмечает, что плебисцит - институт международного права, и в этом его отличие от референдума Кабышев В.Т. Прямое народовластие в Советском государстве. Саратов, 1973. С. 198.. Р.А. Сафаров считает, что термины "плебисцит" и "референдум" означают одно и то же Сафаров Р.А. Институт референдума в условиях общенародного государства // Советское государство и право. 1963. N 6. С. 15 - 25.. М.В. Баглай, В.А. Туманов отмечают, что "по своей процедуре плебисцит ничем не отличается от референдума. Сам термин "плебисцит" часто употребляется как синоним референдума" Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 401 - 403..

Л.И. Волова утверждает, что плебисцит и референдум "представляют два самостоятельных института права, хотя и тесно связанных между собой: плебисцит - международного, референдум - государственного Волова Л.И. Плебисцит в международном праве. М., 1972. С. 53..

По мнению Комаровой В.В., с приведенными точками зрения трудно согласиться по следующим причинам:

во-первых, принадлежность одного института к данной отрасли права, а иного - к другой не является основанием для выявления различий между ними. Разница должна быть раскрыта на основе глубокого содержательного анализа обоих институтов, их внутренних механизмов;

во-вторых, оба института - и плебисцит, и референдум - относятся к одной правовой отрасли - конституционному праву. И у плебисцита, и у референдума может быть международно-правовой эффект, но он не обязателен, а факт его существования недостаточен для обоснования отнесения данного института к международному праву;

в-третьих, полное отождествление института референдума и плебисцита все-таки неправомерно - существующая практика их проведения позволяет выделить различия в предмете голосования;

в-четвертых, что касается отождествления плебисцита с понятием "всенародный опрос", то здесь верна позиция Р.А. Сафарова в той части, что опрос - это выявление взглядов избирателей, консультирование с ними, а не народное голосование.

Французский юрист М. Дюверже отмечал, что референдум - это одобрение реформ, в то время как плебисцит выражает доверие к человеку. В первом случае голосуют за закон, а во втором - за человека¹¹ Цит. по: Сафаров Р.А. Институт референдума в условиях общенародного государства. С. 76..

Таким образом, институт референдума самостоятелен, хотя и близок к плебисциту и всенародному голосованию.

1.2 Институт референдума в прошлом и настоящем

Историю развития института референдума можно разбить на несколько периодов.

Первый период (середина XV - середина XIX в.) - появление и становление референдума. Датой проведения первого референдума принято считать 1439 год (кантон Берн, Швейцария).

Второй период (конец XIX - середина XX в.) - закрепление и широкое распространение института референдума в зарубежных странах.

Наибольшее распространение референдум получил после первой мировой войны. Тогда, наряду с демократизацией избирательного права (предоставление права голоса женщинам, введение в ряде стран пропорциональной избирательной системы) значительно распространились все формы непосредственной демократии (референдум, народная инициатива, отзыв главы государства). Институт референдума вошел в большинство Конституций стран Центральной Европы и прибалтийских государств, образовавшихся после первой мировой войны. Следует отметить, что помимо своего традиционного назначения, заключающегося в утверждении или отклонении предложенных актов, появляется новая тенденция в использовании референдума: в некоторых государствах правящие круги с помощью этого института обходили представительные учреждения, подменяли их. Они рассматривали референдум как способ привлечения избирателей к разрешению конфликтов между различными органами государства¹¹ Синцов Г.В. Конституционно-правовой институт референдума Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2003, с. 8..

Анализ проведения референдумов в ряде стран с авторитарным режимом, в условиях репрессий и давления на избирателей, фальсификации результатов голосования и отсутствия возможности у оппозиционных сил выразить свое отношение к предмету голосования, показал, что правящие круги проводили законы, им угодные. Институт референдума возможен только в условиях демократического режима, который предполагает свободу слова и волеизъявления в том числе. Следовательно, в условиях авторитарного режима референдум в его классическом понимании невозможен.

Третий период (середина XX в. - настоящее время) - утверждение референдума как формы народовластия.

После второй мировой войны, практика использования референдума в политической жизни и правотворческой деятельности зарубежных стран получила еще более широкое распространение. Референдум вышел на первое место среди других институтов непосредственной демократии.

Заслуживает внимания референдум, проводившийся в Канаде в 1980 г. Он затрагивал политический и правовой статус провинции Квебек. Вопрос по существу затрагивал будущее всей федерации, поскольку на повестку дня Правительством провинции в очередной раз (после обсуждения на выборах 1976 г.) была поставлена проблема предоставления субъектам федерации права на самоопределение вплоть до отделения.

В настоящее время референдум широко используется в зарубежных странах (например: Литва, Грузия - 1991 г., Казахстан - 1995 г., Латвия - 1998 г., Швейцария, Франция - 2000 г., Узбекистан - 2001 г., Нидерланды - 2005 г., Молдавия, Киргизия - 2010 г.).

В европейской литературе принято выделять несколько основных форм референдумов:

1. Инициативный референдум - референдумы по законодательным предположениям или уже действующим правовым нормам.

2. Народный референдум - референдумы, инициированные избирателями после сбора подписей.

3. Плебисциты - референдумы, инициированные руководителями, президентами и пр.

4. Конституционные референдумы - референдумы по изменениям в конституцию.

5. Референдумы меньшинства - референдумы, инициированные парламентским меньшинством.

В России до февраля 1917 года в условиях монархии референдумы на практике не осуществлялись, а теоретическая сторона участия народных масс в процессе правотворчества была почти не разработана. Октябрьский переворот 1917 года в России и установление большевистского режима в какой-то степени дали толчок формальному установлению института референдума для решения, прежде всего, международных задач. Это референдумы для определения границ между Германией и Советской Россией и о «Турецкой Армении» в 1918 году, свободный опрос населения в Печенеге в 1918 году, а также местный плебисцит для определения границ между Польшей и Россией в 1936 году.

В Конституции РСФСР 1918 года содержалась идея прямого народовластия, в частности, на селе разрешались общие собрания избирателей, которые допускались к решению вопросов управления, но они носили скорее характер всенародных обсуждений, нежели всенародных голосований. Формула «референдума», хоть и была известна, но на практике не использовалась.

Конституция СССР 1936 года формально провозгласила возможность использования референдума в условиях советского политического режима, и характеризовала референдум как всенародный опрос.

Проводившиеся в СССР референдумы с точки зрения современного представления о референдуме (голосование по определенному вопросу, результат которого обладает высшей юридической силой и обязателен для применения), проведение его действительно не осуществлялось.

Хотя проект Конституции СССР 1977 года стал предметом всенародного обсуждения, а не предметом всенародного голосования, тем не менее, это послужило юридическим оформлением института референдума в России. Долгое время законодательство не определяло механизма применения данного института непосредственной демократии, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, регламентирующего порядок его проведения.

Лишь в декабре 1990 года принимается Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме) СССР», затем закон о референдуме в РСФСР. После принятия союзного закона о референдуме принимаются республиканские законы в Армении, Грузии, Азербайджане, на Украине, в Белоруссии, Молдавии.

За 70-летний период существования СССР единственный всесоюзный референдум состоялся 17 марта 1991 года. На него был вынесен вопрос: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?». В референдуме приняло участие 75,44 % граждан СССР, имеющих право голоса. За сохранение СССР высказалось 76,4 % участников опроса. Однако на практике воля народа, выступившего за сохранение СССР, была проигнорирована элитой союзных республик - в декабре 1991 года СССР был распущен.

Хотя референдум 1991 года оставил о себе достаточно тяжелое и противоречивое впечатление, политическая жизнь в последующий период характеризуется активным использованием референдума. Он становится конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов, национальностей в вопросах государственного строительства.

1.3 Виды референдумы

В основу деления референдумов на императивный и консультативный положена юридическая сила принятых на референдуме решений.

Решение, принятое посредством консультативного референдума носит не обязательный, а рекомендательный характер. Необходимо отметить, что не следует отождествлять понятия опроса населения и консультативного референдума, так как референдум имеет более точные и определенные результаты.

Одним из отличий консультативного референдума от опроса общественного мнения граждан является то, что инициатива проведения опроса исходит исключительно от органов государственной власти или местного самоуправления, а инициаторами проведения консультативного референдума могут выступать, в том числе, и граждане, достигшие избирательного возраста.

На федеральном уровне положение о консультативном референдуме отсутствует. Тем не менее, законодатель предоставил возможность легитимности этого политико-правового института. При соответствующей постановке вопроса, вынесенного на консультативный референдум, народное волеизъявление будет выполнено органом государственной власти. В демократических государствах не смотря на то, что всенародный опрос не имеет обязательного характера, власти считаются с мнением избирателей, например, в 1972 г. в Норвегии был проведен консультативный референдум о вступлении в «Общий рынок». Более половины принявших участие в опросе высказались "против" и Норвегия не стала вступать в ЕЭС.

Решение, принятое путем императивного референдума, имеет окончательный и общеобязательный характер. Это означает, что оно, во-первых, не только не нуждается в каком-либо утверждении, но даже не предусматривает какого-либо воздействия на него любого из органов государственной власти, кроме органа, обязанного его опубликовать для всеобщего сведения.

Во-вторых, решение императивного референдума действует в отношении неограниченного круга лиц. Как правило, на такой референдум выносится проект нормативного акта, который может вступить в силу сразу после окончания референдума.

По способу проведения референдума бывают обязательный и факультативный референдумы.

Проведение обязательного референдума возможно лишь в строго оговоренных в законе случаях (например, принятие Конституции посредством референдума).

Факультативный - это такой, который можно проводить или не проводить. Назначение факультативного референдума зависит от органа, компетентного назначать референдум на основании конституции или специального закона. Предметом может быть любой вопрос или проект государственного (самоуправленческого) решения, если это не запрещено конституцией или законом. Например, ч. 2-4 ст. 89 Конституции Швейцарской конференции 1874 г. разрешает выносить на референдум федеральные законы и постановления общего значения. Значит, предметом референдума может стать практически любой вопрос, отнесенный к федеральной конституции.

В некоторых странах устанавливаются ограничения, например, ст. 75, ч. 2 Конституции Италии устанавливает, что на референдум не выносятся законы: о налогах, о бюджете, об амнистии и помиловании, об уполномочии на ратификацию международных договоров. §46, ч. 6 Конституции Дании не выносит на референдум финансово-бюджетные программы, предоставление гражданства, статус монарха и т.д.

Таким образом, факультативный референдум может быть обязательный и необязательный. А обязательный, в свою очередь может быть абсолютным и относительным (если другим способом решение не может быть принято). Например, в Конституции Испании ст.151, ч.2 "что референдум для провинций необходим для утверждения устава об автономии объединяющего эти провинции регионального сообщества. А согласно Конституции Швейцарии, ст. 123, ч. 1 "пересмотренная федеральная конституция или ее часть вступают в силу, если они были одобрены большинством швейцарских граждан, принявших участие в голосовании и большинством кантонов". Иногда референдум предусматривает в качестве обязательного средства разрешения разногласия между конституционными органами власти. Согласно Швейцарской Конституции, ст. 120, ч. 1 если один из штатов (палат) Федерального Конституционного Собрания (парламента) вынесет постановление о пересмотре Конституции, а другой совет не согласиться, то вопрос выносится на референдум.

В первом случае - это абсолютно-обязательный референдум. Во втором случае - относительно-обязательный.

В большинстве случаев местные референдумы факультативны, предметом обязательного референдума являются изменения территориального устройства, иногда финансовые проблемы. Например, венгерский закон 1999 г. о местном самоуправлении предусматривает народное голосование по вопросам: об объединении и разъединении общин; об образовании новой общины;

о создании местного представительного органа и о его разделении; по вопросам, которые определены самоуправленческим постановлением.

По юридическому характеру принимаемых с помощью референдума решений, они подразделяются на конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые. Эти референдумы отличаются как по кругу субъектов инициативы проведения, так и по процедуре проведения. Поскольку международно-правовые и административно-правовые референдумы проводятся значительно реже, необходимо остановиться на характеристике конституционного и законодательного референдумов.

Конституционный референдум - это наивысшее проявление народовластия, так как одобрение проекта конституции служит одобрением принципов государственного и общественного строя, прав и свобод, а также обязанностей человека и гражданина. Практически во всех конституциях демократических государств закреплены положения о конституционных референдумах.

Законодательным является референдум по принятию законопроектов или внесению изменений в действующие законы.

По времени проведения референдумы могут быть дозаконодательными и послезаконодательными.

Цель послезаконодательного референдума - поддержка народом закона, и тем самым, придание ему особого значения: закон, одобренный таким путем, отменяется или изменяется только референдумом. Практикой США предусмотрен такой вид референдума как добровольный референдум. Он аналогичен по сути послезаконодательному, часто определяется как косвенный, непрямой, проводится уже после того, как принят закон, с целью выяснения мнения избирателей по таким спорным вопросам, как продажа и потребление спиртных напитков в США.

По законопроекту, подготовленному исполнительной властью, или группой избирателей, который передается на голосование, минуя представительный орган, проводится дозаконодательный референдум.

Петиционный и отклоняющий референдум

По инициатору, в качестве которого выступает орган государственной власти (глава государства, правительство, парламент или часть парламента, местные органы власти - чаще всего высшие звенья местных органов), избиратели референдум имеет две формы - петиционный и отклоняющий, в форме «народного вето».

Существует два вида петиционного референдума: прямой и косвенный. Для прямой инициативы характерно наличие необходимого количества подписей избирателей под «инициативной» петицией, которой достаточно для вынесения вопроса непосредственно на референдум.

Отклоняющий референдум бывает обязательным и факультативным. Первый предусмотрен Конституцией Испании, второй - Конституцией Франции.

Наконец, в зависимости от территории, на которой проводится референдум, он может иметь общегосударственный и местный характер, а с учетом административно-территориального деления - осуществляется на уровне штата, кантона, коммуны, области и на других уровнях. Применительно к России можно говорить об общероссийском, региональном (субъектов Федерации) и местном (административно-территориальных единиц) референдумах.

Глава 2. Нормативно-правовая база референдума Российской Федерации

2.1 Федеральное законодательство

Общие принципы института референдума закрепляет Конституция Российской Федерации, в ч. 3 статьи 3 установлена норма о том, что высшим непосредственным выражением воли народа являются референдум и свободные выборы. Более детально институт регламентируется в конституционном законе.

Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” в редакции 1995 года.

После принятия новой Конституции Российской Федерации возникла необходимость создания нового закона о референдуме. С одной стороны, новая Конституция требовала, чтобы порядок назначения референдума определялся федеральным конституционным законом. С другой стороны, Закон РСФСР “О референдуме РСФСР” от 16 октября 1990 года не мог больше действовать уже в силу того, что не существовали органы, уполномоченные этим законом назначать референдум.

Наиболее острые дискуссии велись по двум вопросам. Первый вопрос касался круга возможных инициаторов референдума. В президентском законопроекте были предусмотрены 6 субъектов инициативы: 2 миллиона граждан Российской Федерации, законодательные органы государственной власти не менее 15 субъектов Федерации, Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Конституционное Собрание. Второй дискуссионный момент был связан с ограничением круга вопросов, которые можно выносить на референдум.

Была создана согласительная комиссия, которая доработала президентский законопроект. Комиссия внесла в него поправки, связанные с сокращением круга возможных инициаторов референдума до двух субъектов (Конституционное Собрание и 2 миллиона граждан) и исключением нормы о невозможности вынесения на референдум вопросов, противоречащих Конституции. Преодоление разногласий о возможности вынесения на референдум вопросов о досрочном прекращении полномочий органов власти и проведении досрочных выборов были оставлены на второе чтение.

После доработки проект согласительной комиссии был 22 декабря 1994 года вынесен на первое чтение и поддержан 372 депутатами.

Позже в законе был установлен запрет выносить на референдум не только вопрос о досрочном прекращении полномочий, но и об их продлении. В результате проект был принят 21 июня 1995 года во втором чтении 325 голосами. В третьем чтении закон был принят 7 июля 337 голосами. Совет Федерации одобрил его 3 октября, 10 октября 1995 года закон был подписан Президентом Российской Федерации¹¹ Референдум как институт непосредственной демократии /Аналитическое Управление Совета Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 6., с. 13..

Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” в редакции 2004 года

Приняв решение о том, что федеральный конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели в определенной степени создали несколько существенных проблем.

Во-первых, практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 1995 - 2004 годов трижды (в 1997, 1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся “рамочный” закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе “О референдуме Российской Федерации” (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранялись старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п.

Другая проблема возникла в результате исключения федеральных органов государственной власти из числа возможных инициаторов референдума. Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года, для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей.

В связи с этими обстоятельствами возникла необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме. В докладе Центризбиркома “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”, представленном в октябре 2000 года, подготовка и принятие этого закона планировалась “не позднее 2001 года”. Однако процесс интеграции России и Беларуси замедлился, и работа над законом о референдуме отошла на задний план.

Работа над проектом нового закона была завершена лишь в 2004 году. Законопроект был внесен в Государственную Думу 19 мая, и уже 2 июня 2004 года он был принят в первом чтении. 11 июня 2004 года Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” был принят сразу во втором и третьем чтениях. 23 июня закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня 2004 года подписан Президентом Российской Федерации.

Большинство нововведений Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации” можно разделить на четыре группы.

Первая группа - приведение референдумных процедур в соответствие с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

Вторая группа связана с предоставлением федеральным органам власти права инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные в сентябре 2002 года в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” 1995 года, противниками проведения коммунистического референдума.

Суть этих поправок состоит в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Запрещается также выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации, как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, “если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти”¹¹ Референдум как институт непосредственной демократии /Аналитическое Управление Совета Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 6., с. 15..

Четвертая группа новелл направлена на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума, чтобы, по утверждению председателя Центризбиркома А.А. Вешнякова, на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства.

К ним можно отнести:

* требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;

* требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;

* требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;

* требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;

* запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;

* ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;

* предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;

* требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;

* сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;

* возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп¹¹ Референдум как институт непосредственной демократии /Аналитическое Управление Совета Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 6., с. 16..

До 1997 года порядок назначения и проведения региональных и местных референдумов в федеральном законодательстве никак не регулировался. При подготовке нового “рамочного” федерального закона было решено включить в него гарантии не только избирательных прав, но и права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. В результате был создан Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 19 сентября 1997 года.

Этот закон включал специальную главу “Назначение референдума”, состоящую из 5 статей, и еще 3 отдельные статьи, посвященные исключительно референдуму (“Порядок реализации инициативы проведения референдума”, “Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, нормативного правового акта, выносимого на референдум”, “Юридическая сила решения, принятого на референдуме”). Остальные нормы, касающиеся референдума, содержались в общих статьях, регулирующих как выборы, так и референдум. Закон предусматривал единую систему комиссий, организующих и проводящих выборы и референдумы, единую систему учета избирателей и участников референдума, унификацию многих процедур, в том числе связанных со сбором и проверкой подписей, агитацией и финансированием, голосованием и подсчетом голосов. В марте 1999 года в закон были внесены изменения, в частности, существенно переработана статья “Порядок реализации инициативы проведения референдума”.

Новый Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 12 июня 2002 года сохранил в основном структуру закона от 19 сентября 1997 года. Важным достоинством “рамочного” закона от 12 июня 2002 года стала более детальная (по сравнению с Федеральным конституционным законом “О референдуме Российской Федерации” от 10 октября 1995 года) проработка норм, касающихся вопросов, выносимых на референдум.

Так, уже в законе от 19 сентября 1997 года содержались два важных положения: “Вопросы, выносимые на референдум в Российской Федерации, должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования” и “Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ”. В законе от 12 июня 2002 года было добавлено: “чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения”.

В то же время некоторые положения действующего “рамочного” закона, касающиеся проведению референдума субъекта Российской Федерации, дают возможность для противоречивого толкования.

Так, в пункте 3 статьи 14 сказано, что “количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования”. А в пункте 1 статьи 36 говорится, что “каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек - для выдвижения инициативы проведения местного референдума”.

Таким образом, остается неясным, каковы полномочия регионального законодателя в части установления численности инициативной группы.

Другой пример: закон никак не ограничивает ни срок, в течение которого представительный орган государственной власти субъекта Федерации или местного самоуправления обязан принять решение о проведении референдума, ни “верхний” предел периода от принятия решения до дня голосования. Этот вопрос полностью отдается в ведение законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований. Фактически это дает возможность затягивать проведение референдума.

Большинство субъектов федерации использовали возможность принятия своего закона, регулирующего правоотношения, связанного с проведением регионального или местного референдумов. Более подробно об этом - в разделе 3.2.

В Федеральном законе от 6 октября 2006 года № 131-ФЗ (статья 22) по сравнению с ранее действовавшей редакцией 1995 года уточнены и расширены правовые гарантии реализации инициативы граждан по проведению местного референдума, а также гарантии реализации права граждан на участие в местном референдуме. В частности, установлены механизмы осуществления судебной защиты прав граждан по осуществлению инициативы проведения местного референдума. В Федеральном законе несколько перераспределены полномочия уровней публичной власти по нормативному правовому регулированию вопросов подготовки и проведения местных референдумов. Так, полномочия по нормативному правовому регулированию вопросов подготовки и проведения местного референдума отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации, которые должны осуществляться через принятие законов субъектами Российской Федерации, а не уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, как это предусматривалось Федеральным законом в редакции 1995 года.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые предусмотрел форму народного волеизъявления при осуществлении местного самоуправления как референдум. В соответствии с ч. 4 ст. 1 Закона, «местный референдум -- голосование граждан по вопросам местного значения». Ученые уточняют данное положение Закона, определяя местный референдум как «народное голосование по наиболее важным вопросам местного самоуправления». Другие, ограничивая субъектный состав местного референдума, рассматривают его как «голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований».

2.2 Законодательство субъектов федерации

В Конституции Российской Федерации не содержится точного указания на то, к предметам какого ведения относится организация и проведение референдумов в субъектах Российской Федерации. Исходя из этого, можно сделать вывод, что регулирование организации и проведения референдумов субъектов Российской Федерации следует отнести к предметам совместного ведения России и ее субъектов в части, где оно касается гарантий права граждан на участие в нем.

Таким образом, все субъекты Российской Федерации должны принимать законы, регулирующие данную сферу. Причем, они должны приниматься в соответствии с основами конституционного строя и не противоречить федеральному законодательству. В части гарантий прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме они должны в точности повторять предписания федерального законодательства, но субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные гарантии прав граждан при организации, проведении и определении итогов референдума на региональном уровне.

Референдумы субъектов Российской Федерации проводятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.

Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации имеют собственные законы, содержащие положения об основных гарантиях права граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации.

Исходя из анализа законов субъектов Российской Федерации о референдуме, делается вывод о том, что они во многом схожи с положениями федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» и федерального закона от 22 мая 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и исходят из принципов, установленных ими.

В большинстве конституций и уставов субъектов Российской Федерации можно найти лишь общую характеристику референдума субъекта Российской Федерации как высшего непосредственного выражения власти народа. А также устанавливается, к полномочиям, какого органа государственной власти (главы субъекта Российской Федерации или законодательного (представительного) органа государственной власти) относится назначение референдума субъекта Российской Федерации.

Указанное закрепление узловых моментов в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации при одновременном наличии специального закона о референдуме позволяет усовершенствовать регулирование референдума в границах отдельного субъекта Федерации. В таких субъектах Российской Федерации как Республика Бурятия, Республика Северная Осетия - Алания и других республиках это право предоставлено главе исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в остальных - главе законодательного (представительного) органа.

Законы, регулирующие проведение референдумов, приняты не во всех субъектах Российской Федерации. В некоторых из них действуют избирательные кодексы, нормы которых комплексно регулируют порядок проведения выборов и референдумов на территории конкретных субъектов (Воронежской области, Республики Башкортостан). В отдельных субъектах (Волгоградской, Костромской, Пермской и Ульяновской областях) один и тот же закон регулирует порядок проведения как референдума субъекта Российской Федерации, так и местных референдумов на территории данного субъекта Российской Федерации.

В одних субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации отведена специальная глава в их учредительных документах. Так, например, в соответствующих главах уставов Вологодской (гл. 3), Калужской (гл. 4), Костромской (гл. 2), Липецкой (гл. 3) областей, в которых подробно излагаются вопросы, по которым проводится краевой (областной) референдум. В других субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации посвящается лишь статья в главе устава или основного закона, как в уставе Саратовской области (гл.1, ст.5), Конституции (Основном законе) Республики Алтай (гл.1, ст. 6).

Тем не менее, в большинстве субъектов Российской Федерации референдумы субъектов Российской Федерации регулируются отдельными законами.

Длительное время в законодательстве ряда субъектов России имелись положения? противоречащие федеральному законодательству о референдуме по вопросам, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта Российской Федерации: Республика Саха (Якутия), Астраханская область, Курганская область, Республика Мордовия, Республика Адыгея, Ярославская область, Архангельская область, Республика Марий-Эл, Республика Удмуртия, Кировская область, Курская область. Лишь после 2000 года началось постепенное приведение этого законодательства в соответствие с федеральным.

Некоторые субъекты Российской Федерации (Республика Дагестан, Республика Саха (Якутия), Республика Карелия, Республика Хакасия, Республика Удмуртия, Республика Чувашия, Курская область, Республика Мордовия, Нижегородская область, Республика Татарстан, Ярославская область, Республика Башкортостан, Челябинская область, Кемеровская область, Пермская область) расширили перечень субъектов инициирования референдума. Это не является нарушением федерального законодательства о референдуме, поскольку предоставляет больше гарантий в реализации права на инициирование референдума.

В Пермском крае принят Закон Пермского края от 14.08.2007 N 86-ПК (ред. от 07.10.2009) "О местном референдуме в Пермском крае"¹¹ Собрание законодательства Пермского края. - № 9. - 28.09.2007..

2.3 Решения Конституционного Суда Российской Федерации по запросам связанным с проверкой конституционности норм российского законодательства о референдуме

Несмотря на то, что среди полномочий Конституционного Суда Российской Федерации отдельно не выделяется такая функция, как контроль за проведением выборов и референдумов Конституционный суд неоднократно обращался к вопросу о соответствии Конституции положений законодательства о выборах и референдуме в Российской Федерации. Конституционным Судом было принято более 70 решений по данным вопросам.

К наиболее значимым можно отнести правовые позиции, выраженные:

* в Постановлении от 11 июня 2003 года Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении общенационального референдума и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае, составлять не менее двух лет, чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов;

* В Постановлении от 21 марта 2007 года Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа" // СЗ РФ. - 2007. - N 14. - Ст. 1741. решен ряд вопросов касающихся проведения референдума в Российской Федерации.

В частности, признано соответствующим Конституции Российской Федерации, положение п.6 ч.5 ст.6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», согласно которому не могут выноситься вопросы о принятии и изменении федерального бюджета, об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования, данные законоположения, не допуская вынесения на референдум вопросов, связанных с бюджетными обязательствами Российской Федерации, не предполагают запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств РФ, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.