Особенности конституционно-правового развития института референдума в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Контрольная работа

Особенности конституционно-правового развития института референдума в Российской Федерации



Содержание

1. Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования

2. Референдум в Российской Федерации как институт непосредственной демократии

Литература



1.Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования

За прошедшие с момента принятия первого Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» годы выявилось множество острых вопросов, связанных с законодательным регулированием референдума в нашей стране. Неудачные попытки инициирования ряда референдумов в 1999-2002 гг., изменения, вносимые в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» 1995 г., принятие нового закона в 2004 году, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные по результатам проверки конституционности положений нового закона потребовали нового осмысления, данного конституционно-правового института.

Мы предпримем попытку проанализировать историю законодательного регулирования и проведения референдумов в Российской Федерации.

Несмотря на то, что советские конституции предусматривали возможность проведения референдума, содержащиеся в них положения о референдуме, были чистой декларацией. За все время существования советской власти не было принято ни одного закона, хоть сколько -нибудь детально регламентирующего процедуру проведения референдума. Сегодня можно с уверенностью заявлять, что советской власти данный инструмент демократии был абсолютно не нужен. Соответственно и не было необходимости вводить какое-либо регулирование.

Позднее с развитием процесса демократизации в 1989-1990 гг. вопрос о возможности проведения референдума, то есть непосредственного выяснения мнения народа по наиболее важным вопросам развития страны, перешел в практическую плоскость.

В 1990 году почти одновременно были приняты законы о референдуме СССР и РСФСР. Стоит отметить, что российские депутаты немного опередили союзных народных избранников: Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» был принят 16 октября 1990 г.Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР,

№ 21, ст. 230., а Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» - только 27 декабря 1990 г., на Четвертом съезде народных депутатов СССРЧетвертый съезд народных депутатов СССР. 17-27 декабря 1990 г. Стенографи-ческий отчет. Том Ш. М., 1991. С. 351-363..

По инициативе и настойчивому требованию Президента СССР М.С. Горбачева на этом же съезде были приняты два постановления о проведении референдума СССР. Первое постановление предусматривало проведение референдума по вопросу о возможности введения частной собственности на землю, второе - «о сохранении обновленного Союза как федерации равноправных суверенных Советских Социалистических республик».

Второе постановление содержало также преамбулу, гласящую, что данное постановление принято «в связи с многочисленными обращениями трудящихся, высказывающими беспокойство о судьбах Союза ССР, и, учитывая, что сохранение единого Союзного государства является важнейшим вопросом государственной жизни, затрагивает интересы каждого человека, всего населения Советского Союза» .

Оба постановления предусматривали учет результатов голосования по каждой республике в отдельности. В обоих постановлениях было записано поручение Верховному Совету СССР, определить дату референдума и меры по его обеспечению.

Ни Президент СССР, по инициативе которого были приняты данные постановления, ни Съезд народных депутатов СССР не задумались о необходимости сформулировать вопросы референдума. Не было в постановлениях и поручения Верховному Совету СССР сформулировать вопросы.

Тем не менее, Верховному Совету пришлось определять не только дату проведения референдума, но и формулировку выносимого на народное голосование вопроса.

Причем фактически назначен был лишь референдум по вопросу сохранения СССР. По поводу референдума о частной собственности на землю председатель комитета Верховного Совета по законодательству Ю.Х. Калмыков несколько сумбурно, на наш взгляд, объяснил на сессии Верховного Совета СССР: «Президент пока просил воздержаться от проведения этого референдума, и я не могу за него решать»Четвертая сессия Верховного Совета СССР. Стенографический отчет. Часть XIII. М., 1991. С. 165-184, 205-221..

Немаловажный факт, что после положительного решения Съезда народных депутатов СССР вопрос о проведении референдума никоим образом не должен зависеть от желания Президента, не был принят во внимание.

Формулировка же вопроса референдума вызвала на сессии жаркие дебаты. В конечном итоге была поддержана формулировка, предложенная Комитетом по законодательству.

Она звучала следующим образом: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» Было очевидно, что в таком вопросе в действительности содержится несколько вопросов, на которые могут быть даны разные ответы. Таким образом, результаты референдума не могли поддаваться однозначному толкованию.

Принятое 16 января 1991 г. Постановление Верховного Совета СССР назначило референдум СССР на 17 марта 1991 г. Десятый пункт Постановления звучал следующим образом: «В соответствии со статьей 29 Закона СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» решение, принятое путем референдума СССР, является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории СССР и может быть отменено или изменено только путем нового референдума СССР»Четвертая сессия Верховного Совета СССР. Стенографический отчет. Часть XIV. М., 1991, С. 190-191..

Правомерность и законность такого положения вызывала большие сомнения. Дело в том, что статья 4 союзного закона о референдуме предусматривала четыре типа вопросов, выносимых на референдум.

Первые два касались принятия, изменения или отмены Закона СССР, третий - принятия решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов. Очевидно, что вопрос, вынесенный на референдум 17 марта 1991 г., нельзя было отнести к первым двум типам; но и к третьему типу относить его также неправомерно: непонятно, основное содержание каких законов предопределял результат голосования.

Оставался четвертый тип - выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении СССР. А по поводу этого типа статья 29 давала несколько более расплывчатую формулировку, чем «обязательная сила»: итоги такого референдума «должны учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами».

Кроме того, вопросы сохранения и обновления Союза не находились в ведении СССР - заключение Союзного договора являлось прерогативой союзных республик. Таким образом, желание руководства СССР придать референдуму СССР обязательную силу имело очень шаткую юридическую основу. Как показали дальнейшие события, еще более шаткой была надежда на спасительную силу этого референдума.

«Всесоюзный» референдум был проведен 17 марта 1991 г. лишь в 9 из 15 союзных республик. Во всех республиках, где он проводился, большинство высказалось за «сохранение обновленного союза» (в РСФСР «за» проголосовало 71,3 %Российская газета, 26 марта 1991 г.). Однако отказ шести республик (Армения, Грузия, Молдова, Латвия, Литва, Эстония) проводить союзный референдум по сути уже означал распад союзного государства.

Уже в декабре 1991 г. Украина провела новый референдум, на котором ее население высказалось за независимость от СССР. После этого руководителям союзных республик осталось лишь констатировать факт, что СССР больше не существует.

Таким образом, референдум 1991 года был единственным, первым и последним референдумом в истории СССР.

Подводя его итоги, газета «Известия» писала: «Принятие законов о референдумах и их периодическое проведение послужит важным стимулом и шагом на пути дальнейшего развития демократии. Наше общество достигло такого уровня политической активности масс, что неиспользование референдума как формы прямого выражения общественного мнения и непосредственного правотворчества народа в будущем оказало бы сдерживающее влияние на демократические процессы» .

6 марта 1991 г. одновременно с союзным референдумом в РСФСР был проведен и республиканский референдум. Инициатива его проведения принадлежала Президиуму Верховного Совета РСФСР, который организовал сбор подписей депутатов в поддержку референдума.

По Закону РСФСР «О референдуме РСФСР» для назначения референдума необходимо было собрать подписи не менее миллиона граждан РСФСР или не менее одной трети от общего числа народных депутатов РСФСР. Подписи более трети народных депутатов РСФСР были собраны под двумя вопросами: «Считаете ли вы необходимым сохранение РСФСР как единого федеративного многонационального государства в составе обновленного Союза?» и «Считаете ли вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?»

Однако уже после того, как подписи были собраны, руководство Верховного Совета осознало опасность вынесения на референдум первого вопроса. Как выразился один из депутатов, «вынесение этого вопроса на референдум как раз и есть распад Российского государства». Поэтому 21 февраля 1991 г. Президиум Верховного Совета РСФСР отменил регистрацию этого вопроса под предлогом о том, что в телеграммах депутатов приводились формулировки вопроса, несколько отличающиеся друг от друга по содержанию: в одних не было слова «федеративного», в других - «многонационального»оТретья сессия Верховного Совета РСФСР. Бюллетень совместного заседания Со-вета Республики и Совета Национальностей. № 5, С. 64-83; № 7, С. 6-28; № 13, С. 5-27, 48-57..

Таким образом, 17 марта 1991 г. в РСФСР был проведен только референдум по вопросу о введении поста Президента РСФСР. На этот вопрос референдума положительно ответили 69,85 % от принявших участие в голосовании россиянРоссийская газета, 26 марта 1991 г. или 52,45 % от общего числа граждан, внесенных в списки участников референдума. Неучастие в всенародном голосовании таких регионов, как Северо-Осетинская, Татарская, Чечено-Ингушская, Тувинская и Коми АССР серьезно не повлияло на исход голосования по этому вопросу.

Итогом проведенного референдума стало введение в систему органов власти поста Президента Российской Федерации. В соответствии с действовавшей на тот период редакцией Конституции РСФСР и Законом РСФСР «О референдуме РСФСР» для принятия на референдуме решения, затрагивающего Конституцию республики, необходимо было, чтобы «за» проголосовало более половины от общего числа граждан, внесенных в списки участников референдума. В результате референдума 17 марта 1991 г. в России был введен пост Президента, избираемого всенародным голосованием.

Несмотря на то, что референдум 1991 года оставил о себе достаточно тяжелое и противоречивое впечатление, политическая жизнь в последующий период характеризуется активным использованием института референдума. Он становится актуальной конституционно -правовой формой, институционализирующей волю народов, национальностей в важных вопросах государственного самоопределения. Так, например, на территории Российской Федерации, в республиках Башкортостан и Татарстан решением референдума были утверждены декларации о суверенитете, в республиках Марий Эл и Дагестан проводились референдумы по земельным вопросам и т.д.

В декабре 1992 г. в ходе седьмого съезда народных депутатов Российской Федерации возник серьезный политический конфликт между Президентом Б.Н. Ельциным и большинством народных депутатов Российской Федерации.

10 декабря Ельцин выступил на Съезде с обращением, в котором, в частности, сказал: «Вижу выход из глубочайшего кризиса власти только в одном - во всенародном референдуме... Я предлагаю Съезду принять решение о назначении всенародного референдума на январь 1993 г. со следующей формулировкой: «Кому вы поручаете вывод страны из экономического и политического кризиса, возрождение Российской Федерации: нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Президенту России?»Российская газета, 11 декабря 1992 г.

В тот же день Съезд народных депутатов Российской Федерации принял обращение к российскому народу, в котором, в частности, говорилось: «Мы не против референдума, но не в той постановке, которая изначально настраивает общество на конфронтацию... Если и проводить референдум, то ... по вопросу проведения досрочных выборов и Президента Российской Федерации, и парламента страны»Российская газета, 11 декабря 1992 г..

В результате нелегких переговоров между президентской и парламентской сторонами при посредничестве председателя Конституционного суда Российской Федерации В.Д. Зорькина было подготовлено компромиссное постановление «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации», которое Съезд принял 12 декабря 1992 г. В первом пункте данного постановления было закреплено следующее положение: «Назначить на 11 апреля 1993 г. проведение всероссийского референдума об основных положениях новой Конституции (Основного Закона) Российской Федерации» .

Однако в марте 1993 г. был созван Восьмой (внеочередной) съезд народных депутатов Российской Федерации. 12 марта 1993 г. Съезд народных депутатов Российской Федерации принял постановление, в котором, в частности, содержалось следующее положение: «Признать, что постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» и «О толковании отдельных положений Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» утрачивают силу»Восьмой и девятый (внеочередные) съезды народных депутатов Российской Фе-дерации: документы, доклады, сообщения (по материалам стенограмм). М., 1993. С. 50-52..

20 марта 1993 г. Президент Б.Н. Ельцин выступил с обращением к народу. В нем он сообщил о том, что подписал Указ об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. В соответствии с этим указом, на

апреля 1993 г. назначалось всенародное голосование о доверии президенту и вице-президенту Российской Федерации и одновременно - по проекту новой Конституции Российской Федерации и проекту закона о выборах федерального парламента.

26 марта 1993 г. собрался девятый (внеочередной) съезд народных депутатов Российской Федерации. После того, как выдвинутое оппозиционными силами предложение об отрешении Б.Н. Ельцина от должности президента не набрало необходимых двух третей голосов, Съезд депутатов Российской Федерации принял решение о проведении 25 апреля 1993 г. всероссийского референдума. Но вместо одного вопроса было предложено вынести на референдум четыре:

«1. Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?

Одобряете ли Вы социально -экономическую политику осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?

Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?

Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?»

При этом во втором пункте данного постановления было закреплено вызвавшее неоднозначное отношение положение: «Решения по выносимым на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, имеющих право быть включенными в списки для голосования» .

8 апреля 1993 г. группа народных депутатов Российской Федерации, не согласная со вторым пунктом постановления, направила ходатайство в Конституционный Суд. По мнению ходатайствующих, решение по всем четырем вопросам должно было быть принято, если за него проголосует более половины граждан, принявших участие в референдуме. 21 апреля 1993 г. Конституционный суд принял постановление, в котором было признано, что решение Съезда народных депутатов Российской Федерации в отношении способа определения результата голосования по первому и второму вопросам не соответствует Конституции Российской ФедерацииВедомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Со-вета Российской Федерации, 1993, № 18, ст. 653.. Таким образом, по первому и второму вопросам требовалось получить большинство голосов от числа граждан, принявших участие в референдуме, а по третьему и четвертому - от числа граждан, включенных в списки для голосования.

В результате голосования 25 апреля 1993 г. положительно на первый вопрос ответили 58,7 % от числа принявших участие в голосовании, на второй - 53,0 %, на третий - 49,5 % (31,7 % от числа граждан, включенных в списки), на четвертый - 67,2 % (43,1 % от числа граждан, включенных в списки)Российская газета, 6 мая 1993 г.. Таким образом, с юридической точки зрения результатом референдума стала «боевая ничья».

Однако в политическом плане результат волеизъявления граждан России можно было интерпретировать как выражение доверия президенту и недоверия депутатскому корпусу. Такая интерпретация позволила в дальнейшем Б.Н. Ельцину в условиях продолжения конфликта двух ветвей власти принять решение о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

Таким образом, результаты референдума были весьма и весьма противоречивыми. Всего в списки для голосования было внесено 107 310 174 участников. На руки было выдано 69 222 858 бюллетеней. Конкретные результаты апрельского референдума 1993 года также не совсем понятны: голоса, отданные Президенту Б.Н. Ельцину, не добавили исполнительной власти полномочий или ясности целей в проведении экономической программы.

декабря 1993 года на основании Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г.» состоялся первый, и пока единственный, всероссийский референдум.

Указом (п. 4) было также утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции. Это был первый в истории России всенародный конституционный референдум. По данным Национальной службы новостей в референдуме участвовало 58 187 775 зарегистрированных избирателей (54,8 %), большинство из которых 32 937 630, или 58,43 % проголосовали за принятие новой Конституции Российской Федерации.

День проведения всероссийского референдума стал днем принятия новой Конституции Российской Федерации. Правда, официально голосование по проекту Конституции называлось не референдумом, а просто «всенародным голосованием». Это было, вероятно, обусловлено тем, что проводилось оно не по Закону РСФСР «О референдуме РСФСР», а по Положению «О всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года», утвержденному Указом Президента Российской Федерации № 1633 от 15 октября 1993 г.Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 42, ст. 3995.

Данное Положение, в частности, предусматривало, что Конституция будет считаться принятой, если за нее проголосует более половины от принявших участие в голосовании. Результатом всенародного волеизъявления стала поддержка проекта Конституции большинством в 57,1 % голосовБюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 1994 № 1 (12), с. 34-38.. Таким образом, конституционный кризис был преодолен.

Следует обратить внимание и на то, что «... в референдуме не участвовало более 45 % населения. Замечания об искажениях в отчетах, о проценте участия в голосовании поступили через несколько месяцев после референдума, однако они не были ни подтверждены, ни опровергнуты. Отсутствие детального отчета о результатах голосования затрудняет оценку соответствующих данных» .

Как отмечается в литературе, складывается впечатление, что к декабрю

года многие россияне просто устали от процедуры референдумов, а отчасти полагали, что это мероприятие - слабое средство влияния на принятие решений. С учетом имеющегося опыта референдумов представляется, что часть общественности была настроена скептически по отношению к референдуму, как к средству социальной консультации. Соответственно, значительное число россиян в декабре было настроено откровенно цинично по отношению к референдумам вообще. Причем независимо от того что они думали о самих изменениях, предложенных для голосования. Здесь сказалось отсутствие традиций и недоверие граждан к этому новому для них правовому институту .

После принятия новой Конституции Российской Федерации возникла реальная необходимость создания нового Закона о референдуме. С одной стороны, Конституция Российской Федерации требовала, чтобы порядок назначения референдума определялся федеральным конституционным законом. С другой стороны, Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г. не мог действовать уже в силу того, что не существовали государственные органы, уполномоченные этим законом назначать всероссийским референдум.

В процессе подготовки соответствующего законопроекта выявились два основных подхода. Преобладающая часть участников работы над проектом считала, что федеральный конституционный закон должен регулировать абсолютно все вопросы, связанные с референдумом Российской Федерации.

По мнению же фракции «Яблоко», большинство вопросов, касающихся условий и процедуры проведения референдума Российской Федерации, должно регулироваться Избирательным кодексом, а федеральный конституционный закон должен определять только лишь порядок его назначения.

3 ноября 1994 г. Президент внес в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», который был разработан совместной комиссией, созданной председателями обеих палат парламента и Центральной избирательной комиссией.

3 ноября 1994 г. депутаты фракции «Яблоко» внесли вместе с проектом Избирательного кодекса проект Федерального конституционного закона «О порядке назначения федерального референдума Российской Федерации».

Оба проекта рассматривались на заседании 23 ноября 1994 г. Поскольку большинство представленных в нижней палате парламента депутатских объединений не поддержали предложение о принятии Избирательного кодекса, «яблочный» проект федерального конституционного закона также не был поддержан - за него проголосовали лишь 123 депутата.

Что же касается президентского проекта, то Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе предложил принять его сразу с поправками. Однако за проект было подано только 282 голоса при необходимых 300.

Наиболее острые дискуссии развернулись по двум вопросам. Первый вопрос касался круга возможных инициаторов референдума. В президентском проекте были предусмотрены 6 субъектов инициативы: 2 миллиона граждан Российской Федерации, законодательные органы государственной власти не менее 15 субъектов Федерации, Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Конституционное Собрание. Второй дискуссионный момент был связан с ограничением круга вопросов, которые можно выносить на всероссийский референдум.

Была создана согласительная комиссия, которая доработала президентский законопроект . Комиссия внесла в проект поправки, связанные с сокращением круга возможных инициаторов референдума до двух субъектов (Конституционное Собрание и 2 миллиона граждан) и исключением нормы о невозможности вынесения на референдум вопросов, противоречащих Конституции Российской Федерации. Преодоление разногласий о возможности вынесения на референдум вопросов о досрочном прекращении полномочий органов власти и проведении досрочных выборов были оставлены на второе чтение.

После доработки проект согласительной комиссии был 22 декабря

г. вынесен на первое чтение и поддержан 372 депутатами Государственной Думы.

Уже ко второму чтению подавляющее большинство имевшихся разногласий удалось успешно преодолеть. Однако на заседании 19 мая 1995 г. представители фракций «Выбор России» и КП Российской Федерации продолжали отстаивать свои позиции, и в результате проект был снова отправлен на доработку.

К следующему рассмотрению законопроекта все разногласия были улажены: в законе был установлен запрет выносить на референдум не только вопрос о досрочном прекращении полномочий, но и об их продлении. В результате проект был принят 21 июня 1995 г. во втором чтении 325 голосами.

В третьем чтении закон был принят 7 июля 1995 г. голосами 337 депутатов. Совет Федерации одобрил его только 3 октября 1995 г. - до этого момента на его заседаниях присутствовало менее 3/4 членов, необходимых для одобрения конституционного законаЗенкин С. Конституционный закон о референдуме: слово за Советом Федерации // Российская Федерация. 1995. № 19. С. 53-55..

10 октября 1995 г. новый закон «О референдуме Российской Федерации» был подписан Президентом Российской Федерации .

Что же касается порядка назначения и проведения региональных и местных референдумов, то до 1997 г. в федеральном законодательстве данный вопрос совсем никак не регулировался. При подготовке нового «рамочного» федерального закона было решено включить в него гарантии не только избирательных прав, но и конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. В результате был создан Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г.

Этот закон включал специальную главу «Назначение референдума», состоящую из 5 статей, и еще 3 отдельные статьи, посвященные исключительно референдуму («Порядок реализации инициативы проведения референдума», «Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, нормативного правового акта, выносимого на референдум», «Юридическая сила решения, принятого на референдуме»).

Остальные нормы, касающиеся референдума, содержались в общих статьях, регулирующих как выборы, так и референдум. Закон предусматривал единую систему комиссий, организующих и проводящих выборы и референдумы, единую систему учета избирателей и участников референдума, унификацию многих процедур, в том числе связанных со сбором и проверкой подписей, агитацией и финансированием, голосованием и подсчетом голосов.

В марте 1999 г. в текст данного закона было внесено множество измененийСобрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 14, ст. 1653.. В частности, существенной переработке подверглась статья закона, регулирующая порядок реализации инициативы проведения референдума.Новый «рамочный» закон от 12 июня 2002 г.27 сохранил в основном структуру старого закона от 19 сентября 1997 г. В отношении института референдума произошли лишь небольшие изменения: из главы «Назначение референдума» была исключена статья «Обязательность проведения референдумов» (ее два пункта были включены в статью «Назначение референдума»), и в другой главе появилась отдельная статья «Статус членов инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума».

Важным достоинством «рамочного» закона являлась более детальная (по сравнению с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г.) проработка норм, касающихся перечня вопросов, выносимых на всенародный референдум. Так, уже в законе от 19 сентября 1997 г. содержались два важных положения: «Вопросы, выносимые на референдум в Российской Федерации должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования» и «Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ». В законе от 12 июня 2002 г. добавлено еще: «чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения».

В то же время в действующем «рамочном» законе были плохо проработаны многие процедурные вопросы, касающиеся референдума, в тексте содержались явные противоречия и пробелы. Так, например, в пункте 3 статьи 14 было сказано, что «количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования». А в пункте 1 статьи 36 говорится, что «каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек - для выдвижения инициативы проведения местного референдума».

В таком случае остается непонятным, каковы полномочия регионального законодателя в части установления численности инициативной группы. Если считать, что он вправе устанавливать завышенную (причем, сколь угодно завышенную) численность (по сравнению с указанной в статье 36 федерального закона), то в чем тогда гарантии права граждан на участие в референдуме? И тем более непонятно, что может в этом отношении устанавливать устав муниципального образования?

Другой пример: закон никак не ограничивает ни срок, в течение которого представительный орган государственной власти субъекта Федерации или местного самоуправления обязан принять решение о проведении референдума, ни «верхний» предел периода от принятия решения до дня голосования. Этот вопрос полностью отдается в ведение законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований. Фактически это дает возможность сколь угодно долго затягивать проведение референдума.

Как выше уже отмечалось, после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. референдум сразу на всей территории Российской Федерации не проводился ни разу. Однако несколько раз попытки инициировать проведение всероссийского референдума все-таки предпринимались.

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. предусматривал достаточно простую процедуру инициирования референдума. Необходимо было создать инициативную группу численностью не менее 100 граждан. Эта группа регистрировалась в избирательной комиссии субъекта Федерации, на территории которого проживало большинство членов группы.На сбор подписей отводилось 3 месяца, после чего группа должна была представить подписи в избирательные комиссии тех субъектов Федерации, где эти подписи собирались. Всего необходимо было собрать не менее 2 миллионов подписей. Подписи проверялись сначала комиссиями субъектов Федерации, а затем - Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

сентября 1999 г. Избирательная комиссия Кировской области зарегистрировала инициативную группу, лидером которой был депутат Государственной Думы Н.Н. Гончар. Группа предлагала вынести на референдум Российской Федерации вопрос следующего содержания: «Считаете ли Вы необходимым объединение Российской Федерации и Республики Беларусь в демократическое федеративное правовое государство?»

Инициативная группа в период с 03 сентября по 26 ноября 1999 г. собирала подписи в поддержку инициативы проведения референдума и представила в избирательные комиссии 53 субъектов Федерации 2 414 350 подписей. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признала недействительными 759 787 подписей. В результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 14 января 2000 г. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказала в проведении референдума28.

29 сентября 1999 г. Избирательная комиссия Самарской области зарегистрировала инициативную группу, которая предлагала вынести на референдум Российской Федерации сразу четыре вопроса следующего содержания:

«1. Вы за то, чтобы были расширены правовые и политические гарантии защиты частной собственности граждан России (включая квартиры, дома, земельные участки, вклады в банках и иных кредитных организациях) от чужого посягательства, включая посягательство государства?

Вы за то, чтобы депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, совершившие уголовные преступления, несли уголовную ответственность наравне с остальными гражданами России?

Вы за то, чтобы в боевых действиях в локальных конфликтах принимали участие только военнослужащие, проходящие службу по контракту?

Вы за то, чтобы в Конституцию России были внесены изменения, ограничивающие право Президента России отправлять в отставку Правительство России?»

Эта инициатива принадлежала лидерам избирательного блока «Союз правых сил». В значительной степени это была PR-кампания, приуроченная к выборам депутатов Государственной Думы и, как представляется, участники инициативной группы всерьез не рассчитывали на то, что вышеназванные вопросы действительно будут вынесены на всенародное голосование.

Группа с 29 сентября по 29 декабря 1999 г. собирала подписи в поддержку инициативы проведения референдума и представила в избирательные комиссии 57 субъектов Федерации 3 602 266 подписей. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признала недействительными

821 985 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 17 февраля 2000 г. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказала в проведении референдума .

июля 2000 г. Московская городская избирательная комиссия зарегистрировала еще одну инициативную группу, которая предлагала вынести на референдум Российской Федерации три вопроса следующего содержания:«1. Вы за запрет ввоза из других государств на территорию России радиоактивных материалов на хранение, захоронение и переработку?

Вы за то, чтобы в России был федеральный государственный орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами?

Вы за то, чтобы в России была юридически самостоятельная государственная лесная служба?»

Инициативная группа представила в избирательные комиссии 60 субъектов Федерации 2 490 042 подписи. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признала недостоверными или недействительными 616 826 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 29 ноября 2000 г. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказала в проведении референдума .

Одной из главных причин «выбраковки» подписей в подписных листах указанных инициативных групп оказалось следующее обстоятельство. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» требовал указывать в подписном листе полную дату рождения гражданина, ставящего свою подпись. Принятый позднее Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривал проставление в подписном листе только года рождения (за исключением граждан, которым в текущем году исполняется 18 лет). Однако данный федеральный закон в силу приоритета федерального конституционного закона может применяться к процедурам, связанным с референдумом Российской Федерации, только в части, не противоречащей федеральному конституционному закону.

Таким образом, инициативным группам следовало при изготовлении и заполнении подписных листов руководствоваться Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации». Однако значительная часть подписных листов была оформлена в соответствии с «рамочным» федеральным законом, и в них не указывались число и месяц рождения подписавшихся граждан. Такая формальная зацепка позволила Центральной избирательной комиссии Российской Федерации избежать назначения референдума.

В сентябре 2002 г. инициативу проведения общероссийского референдума начало готовить руководство Коммунистической партии Российской Федерации.

Для вынесения на всенародный референдум было сформулировано четыре вопроса:

«1. Согласны ли вы с тем, чтобы в Российской Федерации федеральным законом была запрещена купля-продажа земли, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садоводческих и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?

Согласны ли вы с тем, что размер оплаты жилья, электроэнергии и иных коммунальных услуг населением в сумме не должен превышать 10 процентов от совокупного дохода семьи?

Согласны ли вы с тем, что минимальная зарплата и минимальная пенсия гражданина Российской Федерации, начиная с 2004 года, не должна быть ниже прожиточного минимума?

Согласны ли вы с тем, чтобы в Российской Федерации недра, леса, водоемы и другие природные ресурсы, а также предприятия железнодорожного транспорта, топливно-энергетического комплекса, оборонной промышленности, черной и цветной металлургии находились исключительно в государственной собственности как объекты, обеспечивающие национальную безопасность России и достойную жизнь каждому гражданину?»

сентября 2002 г. в Краснодаре было проведено координационное собрание и оформлены инициативные группы отдельно по каждому из перечисленных выше вопросов. Эти группы 17 сентября 2002 г. обратились в Избирательную комиссию Краснодарского края с ходатайствами о своей регистрации.

Однако противники проведения прокоммунистического референдума сумели опередить инициаторов. 5-6 сентября 2002 г. в Государственную Думу были внесены два законопроекта.

Один из проектов (авторы - лидеры основных фракций и групп или их заместители:В.В. Володин, С.В. Иваненко, О.В. Морозов, Б.Е. Немцов, В.А. Пехтин, Г.И. Райков) вносил изменения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации».

Второй (автор - член фракции ОВР, будущий член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.А. Крюков) исключал из «рамочного» федерального закона норму, запрещающую обратную силу закона в отношении федерального референдума.

сентября 2002 г. проект федерального конституционного закона о внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» был принят в первом чтении. 20 сентября 2002 г. он был принят во втором и третьем чтениях.

В тот же день во всех трех чтениях был принят и второй закон, разрешающий обратную силу первого. Оба закона были одобрены Советом Федерации 25 сентября 2002 г., подписаны Президентом 27 сентября 2002 г. и опубликованы в «Российской газете» 28 сентября 2002 г.31

А 01 октября 2002 г. Избирательная комиссия Краснодарского края приняла четыре решения об отказе в регистрации инициативных групп на том основании, что предложенные вопросы не соответствует Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации», поскольку предусматривает возможность ограничения общепризнанных прав человека и гражданина.

Таким образом, оказалось, что реальной необходимости в спешном изменении норм Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» не было.

Суть федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 г. состояла в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Более того, закон запретил выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации, как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, «если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».

Аргументация сторонников указанных ограничений состояла в том, что одновременное проведение выборов и референдума может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан.

Однако введенные законом запреты значительно шире, чем запрет на одновременное проведение выборов и референдума. Во -первых, в первые 8 месяцев последнего года полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации избирательная кампания еще не начинается, поэтому запрет на проведение референдума в этот период не может быть мотивирован нежелательностью одновременного проведения выборов и референдума. Во -вторых, моментом окончания избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации является представление Центральной избирательной комиссией Российской Федерации отчета о расходовании средств федерального бюджета на проведение выборов президента Российской Федерации. Таким образом, выдвижение инициативы референдума запрещается еще в течение 3,5 месяцев со дня голосования. Этот запрет также никак не может быть мотивирован нежелательностью одновременного проведения выборов и референдума.

Получалось, с учетом фактически сложившихся сроков проведения федеральных выборов, что период, в течение которого закон разрешает проведение референдума, составляет менее двух лет в пределах одного четырехлетнего избирательного цикла. Если же выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации окажутся разделенными периодом в два года, то проведение референдума Российской Федерации, инициированного гражданами Российской Федерации, окажется просто невозможным.

Кроме того, приведенная выше формулировка закона страдает существенной неопределенностью. Дело в том, что сроки прохождения всех этапов референдумного процесса зависят от многих участников данного процесса. Поэтому в момент выдвижения инициативы референдума невозможно точно определить, придется ли проведение референдума на последний год полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или нет. Это позволяет (точнее, вынуждает) толковать данную норму закона совершенно произвольно.

Еще одна неопределенность связана с тем, что в законе нет ответа на вопрос, что должен делать президент в случае, если в поддержку инициативы проведения референдума собрано необходимое количество подписей и инициатива проведения референдума признана соответствующей Конституции Российской Федерации, но срок, в течение которого должно быть проведено голосование, попадает на период, во время которого проведение референдума запрещено.

Такая неопределенность позволяет вообще отказаться от назначения референдума и тем самым нарушить права граждан на участие в референдуме.

Группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии этого закона Конституции Российской Федерации. 11 июня 2003 г. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении № 10-П признал закон соответствующим Конституции Российской Федерации. При этом, как отмечается в постановлении, «период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае, составлять не менее двух лет, с тем, чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов»32.

Эта формулировка составлена весьма двусмысленно. Действительно, «период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем» в совокупности составляет более двух лет в пределах четырехлетнего цикла. Однако порознь как период, в течение которого можно выступать с инициативой, так и период, в течение которого можно непосредственно участвовать в референдуме, составляют менее двух лет. На наш взгляд, важен именно такой подход, поскольку речь идет о разных правах граждан. Что касается возможности проведения в течение четырехлетнего периода двух референдумов, то такая возможность обеспечивается только в том случае, если два референдумных процесса развиваются параллельно.

К сожалению, в новом Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. эти нормы воспроизведены практически в том же виде.

Приняв решение о том, что федеральный конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели в определенной степени оказались в «ловушке». Практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 19952004 годов трижды (в 1997, 1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся «рамочный» закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранились старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п.

Другая «ловушка» возникла в результате исключения федеральных органов государственной власти из числа возможных инициаторов референдума. Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г., для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей.

В связи с этими обстоятельствами и возникла насущная необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме. В докладе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»33, представленном в октябре 2000 г., подготовка и принятие этого закона планировалась «не позднее 2001 года». Однако процесс интеграции России и Беларуси резко замедлился, и работа над законом о референдуме отошла на задний план.

Работа над проектом нового закона была завершена лишь в 2004 году. Проект был внесен в Государственную Думу 19 мая 2004 г., и уже 2 июня 2004 г. он был принят в первом чтении. На подачу поправок было отведено всего 6 дней (включая выходные). Тем не менее, депутаты внесли 173 поправки, из которых профильным комитетом были поддержаны только 47. Кроме того, одна из одобренных комитетом поправок по настоянию А. А. Вешнякова была отклонена на пленарном заседании.

2 июня 2004 г. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» был принят сразу во втором и третьем чтениях. Т аким образом, процедура прохождения этого важнейшего закона в Государственной Думе заняла всего 23 дня. Для закона, содержащего 93 статьи и более 200 страниц текста, это, вероятно, рекорд.

23 июня 2004 г. закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня 2004 г. подписан Президентом34.

Впоследствии в данный закон также вносились изменения и дополнения, призванные адаптировать его к политическим реалиям и устранить выявленные коллизии и пробелы. В первую очередь изменения коснулись перечня вопросов, которые не могут быть вынесены на всенародный референдум.

Подробнее сущность внесенных в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» изменений мы рассмотрим ниже.

Здесь же уместно будет отметить, что сама по себе необходимость определения круга вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации объясняется тем, что на практике неоднократно предпринимались попытки инициировать такие вопросы.

Так, например, в 1999 г. предпринимались попытки инициировать вынесенное на референдум вопросов об отмене института президентской власти (отмене постов президентов, мэров, губернаторов) в России; о разработке и принятии новой Конституции Российской Федерации, предусматривающей восстановление власти трудящихся в форме Советов на всех уровнях; о необходимости воссоединения Российской Федерации и Республики Беларусь в единое демократическое федеративное правовое государство; о расширении правовых и политических гарантий защиты частной собственности граждан России от чужого посягательства, включая посягательство государства; об отмене депутатской неприкосновенности; об участии в боевых действиях в локальных конфликтах только военнослужащих, проходящих службу по контракту; о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации, ограничивающих право Президента отправлять в отставку Правительство; о необходимости принятия закона, устанавливающего ответственность различных ветвей и уровней власти за создание условий по обеспечению главной цели государства - реального и устойчивого роста уровня жизни своих граждан, с установлением соответствующего общественного контроля и внесением необходимых изменений в Конституцию Российской Федерации.

Как видно из приведенных формулировок, многие из этих вопросов противоречили закрепленным Конституцией 1993 г. основам конституционного строя, другие же носили явно провокационный характер и были направлены на расшатывание и без того нестабильной ситуации в российском обществе.

В свое время инициировались также вопросы о введении смертной казни за незаконное производство и распространение наркотиков (1999 г.); о запрете ввоза из других государств на территорию Российской Федерации радиоактивных материалов на хранение, захоронение или переработку; об учреждении федерального государственного органа по охране окружающей среды, отдельного как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами; о юридически самостоятельной государственной лесной службе (2000 г.); о земельном фонде и переподчинении управлений Минюста России; о возможности оборота сельскохозяйственных земель; о реформе жилищно-коммунального хозяйства; о необходимости ужесточения наказания за тяжкие преступления, в том числе и за коррупцию (2002 г.).

Анализ вопросов, которые разные инициативные группы пытались вынести на всероссийский референдум в 1999-2002 годах, показывает, что многие из них допускают множественное толкование или неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Об опасности вынесения на всенародное голосование подобных невыверенных формулировок мы уже говорили выше.

Так, например, из вопроса, сформулированного группой Н.Н. Гончара, было совершенно неясно, на каких условиях предлагалось объединение России с Беларусью в «демократическое федеративное правовое государство» (Россия и Беларусь как два равноправных субъекта, вхождение Беларуси на правах еще одного субъекта федерации или вхождение каждой области Беларуси на правах субъекта федерации), и что в этом случае должно произойти с Конституцией Российской Федерации.